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Fabian Sösemann, Ermessen im Planungsverfahren in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 158 - 161

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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4. Ergebnis - Rechtswirkung im Rahmen von Ermessensentscheidungen Ist einer Behörde ein Ermessensspielraum eröffnet, wird dieser durch den Zweck der Ermessensnorm bestimmt und begrenzt. Tritt der Fall auf, dass einzelne Ziele des § 1 EnWG weitgehend verwirklicht werden können ohne die anderen Ziele einzuschränken, ist das Ermessen der Behörde insoweit gebunden. In den anderen Fällen muss die Behörde wegen des Optimierungsgebots des § 1 EnWG (möglichst) dessen heterogene Ziele abwägen. Ohne eine Zweckmäßigkeitskontrolle vornehmen zu dürfen, überprüft das Gericht, ob eine verhältnismäßige Abwägung der Ziele stattgefunden hat. II. Ermessen im Planungsverfahren 1. Rechtsnatur des Planungsermessens Planungsermessen oder auch Planungsspielraum wird der Verwaltung immer dann eingeräumt, wenn ein Fachplanungsgesetz den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses vorsieht. Das EnWG regelt das Planfeststellungsverfahren in den § 43 ff. EnWG. Jedenfalls im Rahmen dieser Normen wird somit Planungsermessen im EnWG ausgeübt. Herkömmlich wird zwischen zwei Arten des behördlichen Entscheidungsspielraums unterschieden. Besteht ein Spielraum auf Rechtsfolgenebene liegt Ermessen vor, ein Spielraum auf Tatbestandsebene ist als Beurteilungsspielraum zu bezeichnen.176 Fraglich ist, ob sich Planungsentscheidungen einer Spielart des Entscheidungsspielraums zuordnen lassen. Planungsentscheidungen ergehen erst dann, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des jeweiligen Fachplanungsrechts erfüllt sind, was wiederum Abwägungsentscheidungen der Behörde voraussetzt. Auf Tatbestandsseite besteht somit ein Spielraum der Behörde. Auch bilden die Planungsnormen kein geschlossenes und widerspruchsfreies System, aus dem konkrete Entscheidungen folgen.177 Deshalb soll der eingeräumte planerische Gestaltungsspielraum der sachnahen Behörde erlauben, Einschätzungen zu treffen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind. Für Planungsentscheidungen ist deshalb ein Beurteilungsspielraum eröffnet. Der planerische Gestaltungsspielraum einer Behörde besteht nicht unbegrenzt. Wie bei Ermessensentscheidungen muss einfaches und übergeordnetes Recht beachtet werden. 176Die Abgrenzung zwischen Ermessen und Beurteilungsspielraum gilt für große Teile der Literatur als überholt und sollte im Rahmen einer europäischen Angleichung durch eine einheitliche Abwägungslehre ersetzt werden. In diesem Sinne: Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 27 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 71. 177Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 264. 158 2. Berücksichtigung des Gesetzesziels Umweltverträglichkeit Es bleibt zu klären, inwieweit bei den einzelnen Entscheidungsspielräumen im Rahmen der Planung das Umweltverträglichkeitsziel des EnWG zu beachten ist. a) Planrechtfertigung Die Planrechtfertigung als ungeschriebenes Erfordernis jeder Planung verlangt den Nachweis, dass das Vorhaben vernünftigerweise geboten ist.178 Die Erforderlichkeit der konkreten Anlage wird im Wesentlichen anhand von zwei Kriterien nachgewiesen.179 Erstens muss das Vorhaben zielkonform sein, also den Zielen des Gesetzes entsprechen.180 „Gesetzliche Ziele“ im Sinne der Planrechtfertigung sind dabei alle Ziele, die sich im Rahmen des Fachgesetzes zulässigerweise verfolgen lassen.181 Zweitens müssen die verfolgten öffentlichen Interessen grundsätzlich geeignet sein, das entgegenstehende Eigentumsrecht zu überwinden. Die Ziele des Gesetzes, denen die Umsetzung der einzelnen Norm dienen soll, sind somit bei der Planrechtfertigung zu beachten. Der Plan muss also der optimalen Verwirklichung der Ziele des EnWG und damit auch des Umweltverträglichkeitsziels, dienen. b) Planfeststellung Mit dem Planfeststellungsbeschluss wird das Vorhaben freigegeben, § 75 Abs. 1 VwVfG. Kern des Entscheidungsprogramms ist das Gebot der planerischen Abwägung, das die planerische Gestaltungsfreiheit begrenzt. Gemäß dem Abwägungsgebot müssen die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange unter Berücksichtigung der gesetzlichen Zielsetzungen und Wertungen abgewogen werden.182 Optimierungsgebote, wie sie sich aus Zielbestimmungen von Gesetzen ergeben können, sind bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen.183 Der Umweltverträglichkeitsaspekt ist vor dem Hintergrund der anderen Gesetzesziele „möglichst“ weitgehend zu verwirklichen und ist deshalb ein Optimierungsgebot.184 Das Umweltverträglichkeitsziel muss somit wie auch die anderen Zielbestimmungen des EnWG im Rahmen der Planfeststellung beachtet werden. 178BVerwG, NVwZ 1990, 680, 682. 179Rojahn, Das neue Fachplanungsrecht für Energiefreileitungen, in: Burgi (Hg.), Planungssicherheit, S. 66, 78. 180BVerwGE 71, 166, 168. 181Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, S. 89. 182BVerwGE 48, 56, 63 f; 56, 110, 116 f. 183Zu § 1 Abs. 1 S. 1 FStrG, BVerwG, NJW 1-2/1986, S. 82. 184 Siehe S. 147 unter Nr. 2. 159 c) Plangenehmigung Gemäß § 74 Abs. 6 VwVfG i.V.m. § 43b Nr. 2 ff. EnWG kommt eine Plangenehmigung in Betracht, wenn eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchzuführen ist. Die Plangenehmigung hat zwar die gleichen Rechtswirkungen wie eine Planfeststellung, wird aber im einfachen Verfahren wie ein normaler Verwaltungsakt erlassen. Die Verfahrensvorschriften des Planfeststellungsverfahrens finden also keine Anwendung. Jedoch wird auch im Rahmen der Plangenehmigung eine vollumfängliche Abwägung durchgeführt. Somit sind auch die Auswirkungen auf Umweltbelange zu beachten.185 d) Gerichtliche Überprüfbarkeit Alle Entscheidungen sind dahingehend überprüfbar, ob die Verwaltung im Rahmen des geltenden Rechts agiert hat. Besonderheiten entstehen bei der Untersuchung der gerichtlichen Überprüfbarkeit der Ausübung des Entscheidungsspielraums. Die Planrechtfertigung ist vollständig gerichtlich überprüfbar.186 Das Gericht vollzieht also nach, ob das Vorhaben die Ziele des Gesetzes verfolgt und dazu vernünftigerweise geboten ist. Die energiewirtschaftliche Notwendigkeit ist allerdings mit wertenden Einschätzungen und Prognosen verbunden, die das Gericht nicht durch eigene Einschätzungen ersetzen kann. Die behördliche Einschätzungen ist als rechtmäßig hinzunehmen, wenn die rechtlichen Maßstäbe erkannt und der Bedarf methodisch zutreffend ermittelt wurde.187 Bei Planfeststellung und -genehmigung überprüft das Gericht, ob die Behörde alle erheblichen Aspekte erfasst und gewürdigt hat.188 Die Abwägung selbst unterliegt jedoch nur einer eingeschränkten Prüfung, die sich aber faktisch der Überprüfung von Ermessensentscheidungen angenähert hat.189 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Gebot gerechter Abwägung dann verletzt, „wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat, wenn in die Abwägung nicht alles an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge hätte eingestellt werden müssen, wenn das Gewicht der betroffenen öffentlichen und privaten Belange verkannt worden oder aber der Ausgleich zwischen den Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zur objektiven Bedeutung der Belange außer Verhältnis gestanden hat.“190 Dabei wird überprüft, ob sich Einschränkungen im Rahmen des Ausgleichs 185Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, S. 177. 186BVerwGE, 72, 282, 284 f.; BVerwG, NVwZ 9/1990, 860, 862. 187BVerwGE 72, 365, 367; 116, 365, 373; De Witt, Notwendige Reformen zum Netzausbau, RdE 2006, S. 141, 144; Schneller, Beschleunigter Ausbau des Stromtransportnetzes, DVBl 2007, S. 529, 536 f. 188Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 40. 189Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 150. 190BVerwGE 34, 301, 309; 45, 309, 314 f.; BVerwG, NJW 30/1975, 1373, 1375; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 37. 160 am rechtlichen Planungsziel orientieren.191 Als rechtliches Planungsziel sind bei Planungen auf Grundlage des EnWG die Ziele des § 1 EnWG hinzuzuziehen. Die Ausrichtung der Planung am Gesetzeszweck ist also gerichtlich zu überprüfen. III. Verordnungsermessen Fraglich ist, inwieweit das Umweltverträglichkeitsziel im Rahmen der Ausübung des Verordnungsermessens beachtet werden muss. 1. Gesetzeszweck als Verordnungsermächtigung Fraglich ist, ob eine Verordnung auf Grundlage der Zweckbestimmung des EnWG erlassen werden dürfte. Die Rechtmäßigkeit eines Verordnungserlasses richtet sich nach Art. 80 GG. Es fehlt schon an einer Zuständigkeitsregelung, die eine der in Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG aufgeführten Adressaten zum Erlaß einer Verordnung ermächtigt. Auch benennt § 1 EnWG nur das Ziel der Maßnahmen und nicht dasjenige, was von den Akteuren gefordert werden soll. Damit werden Inhalt und Ausmaß der Verpflichtung nicht bestimmbar. Die Zielbestimmungen des § 1 EnWG können damit nicht als Ermächtigungsgrundlage für eine Verordnung dienen.192 2. Adressaten von Verordnungsermächtigungen des EnWG Das EnWG enthält aber zahlreiche Verordnungsermächtigungen. § 21a Abs. 6 EnWG ermächtigt die Bundesregierung, eine Verordnung zur Anreizregulierung zu erlassen. § 24 EnWG enthält zahlreiche Verordnungsermächtigungen, vor allem zur Berechtigung der Bundesregierung, den Netzzugang, die Entgelte für den Netzzugang und die Erbringung und Beschaffung von Ausgleichsleistungen zu regeln. Der Zugang zu Gasspeicheranlagen kann durch Rechtsverordnung des Bundeswirtschaftsministeriums geregelt werden. Gemäß § 39 Abs. 1 EnWG kann das Bundeswirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Verbraucherschutzministerium die Grundversorgungspreise im Sinne des § 36 EnWG regeln. § 50 EnWG ermächtigt das Bundesarbeitsministerium, Vorschriften zur Sicherung der Energieversorgung zu erlassen. Diese zahlreichen Ermächtigungen des EnWG berechtigen somit Stellen der Exekutive, Verordnungen zu erlassen. Die zum Erlass Berechtigen sind Adressaten der jeweiligen Einzelnorm des EnWG. 191BVerwG, NJW 30/1975, 1373, 1377. 192Büdenbender, EnWG 98, § 1 Rn. 11. 161

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.