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Fabian Sösemann, Umweltverträglichkeit als Rechtsprinzip in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 149 - 152

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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3. Verweis auf die Ziele des § 1 EnWG Fraglich ist, ob die Verweisung auf die Ziele des § 1 EnWG rechtliche Bedeutung hat. Eine rechtswirksame Bedeutung wird abgelehnt, weil die Gesetzesziele bei der Auslegung jeder Norm hinzuzuziehen seien.124 Ein Verweis auf § 1 EnWG verdeutlicht allerdings, dass die verweisende Einzelnorm insbesondere bezweckt, die Ziele des § 1 EnWG umzusetzen. Primärer Normzweck ist also kein Ziel außerhalb des EnWG oder eine spezielle Gewichtung eines einzelnen Ziels. Aber im Umkehrschluss kann nicht davon ausgegangen werden, dass nur bei einem Verweis auf die Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG deren Verwirklichung primärer Normzweck ist. Denn auch eine Norm ohne Verweis kann diesen Zweck haben. Insofern ist die rechtliche Bedeutung des Verweises gering: Sie dient lediglich der Klarstellung des Gesetzeszwecks der einzelnen Norm. Da auch bei fehlendem Verweis grundsätzlich von einer gleichmäßigen Verwirklichung der Ziele ausgegangen werden muss, bleibt ein Verweis auf die Ziele des EnWG deklaratorisch. 4. Ergebnis – die Ziele des § 1 EnWG als Zweckprogramm Die Zweckbestimmungen des EnWG enthalten keine selbstständigen vollzugsfähigen Regelungen, sondern sind bei der Auslegung von Einzelnormen heranzuziehen. Dabei können die Zweckbestimmung allerdings durch den Wortlaut und die speziellen Ziele einzelner Normen eingeschränkt werden. Die allgemeinen Gesetzesziele können so zwar eingeschränkt werden, müssen aber weiterhin beachtet werden, sodass im Rahmen der Zielrichtung der Einzelnorm die Ziele des EnWG optimal verwirklicht werden müssen. In diesem Sinne sind die Ziele des EnWG und damit auch das Umweltverträglichkeitsziel als Optimierungsgebot zu verstehen. IV. Umweltverträglichkeit als Rechtsprinzip Die optimale Verwirklichung der Ziele des § 1 EnWG könnte nicht nur als Gesetzeszweck, sondern die einzelnen Ziele könnten auch als Rechtsprinzipien des EnWG verstanden werden müssen. 1. Rechtstheoretische Einordnung von Rechtsprinzipien Rechtsprinzipien formulieren abstrakte Rechtsgedanken.125 Sie haben den Charakter von die Auslegung leitenden Rechtsgedanken.126 Prinzipien sind von Regeln und von 124Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des EnWG, DVBl 2005, S. 1161, 1165. 125 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), GG, Art. 20a, Rn. 26. 126Larenz, Methodenlehre, S. 479; Zippelius, Methodenlehre, S. 54. 149 bloßen politischen Programmsätzen abzugrenzen. Im Unterschied zu einem bloßen politischen Programmsatz ist ein Rechtsprinzip im Rahmen seiner Gewichtung bei Entscheidungen zu beachten.127 Eine Regel ist ein Konditionalprogramm im obigen Sinne: Tatbestand und Rechtsfolge sind bestimmbar. Bereiche, die nicht durch Regeln gesteuert werden, können durch Prinzipien gesteuert werden.128 Ein Prinzip ist weniger konkret formuliert. Die Subsumption ist nicht ohne weiteres möglich, lediglich eine Zielrichtung ist erkennbar.129 Die Ziele sind so weit wie möglich zu verwirklichen, aber auch einschränkbar. Ihre Grenzen finden die Prinzipien vor allem in gegenläufigen Prinzipien.130 Aufgrund dieser Eigenschaften wird teilweise angenommen, dass Zweckbestimmungen zumeist auch Prinzipien sind.131 Gegen die Annahme von Rechtsprinzipien wird angeführt, der Begriff der Regel werde zu eng ausgelegt. Die Abwägung zwischen Rechtsprinzipien sei schlicht in der systematischen Auslegung der Regeln zu verorten und zu diskutieren.132 Tatsächlich kann der Übergang zwischen Regeln und Prinzipien fließend sein. Der Unterschied zwischen Prinzipien und Regeln wird allerdings deutlich bei der Kollision. Widersprechen sich Regeln, muss eine für ungültig erklärt werden, um ein anwendbares Ergebnis zu erzielen. So kann bei einem Widerspruch zwischen Bundes- und Landesrecht nicht beides gelten, sondern gemäß Art. 31 GG gilt Bundesrecht. Bei der Kollision zwischen Rechtsprinzipien dagegen wird nicht ein Prinzip für ungültig erklärt, sondern das Spannungsverhältnis muss durch Abwägung gelöst werden. Dabei gilt es, das jeweilige Prinzip möglichst wirksam zu verwirklichen, ohne konkurrierende Prinzipien unmöglich zu machen.133 Deshalb sind Prinzipien Optimierungsgebote.134 Für die Gewichtung der Prinzipien ist aber nicht nur das Maß des Eingriffs in andere Prinzipien relevant. Das Gewicht des einzelnen Prinzips kann auch von seinem Rang gegenüber den konkurrierenden Prinzipien abhängen – der Stellenwert der einzelnen Prinzipien ist bei der Auflösung somit zu beachten.135 Maßnahmen, die die konkurrierenden Prinzipien nicht optimal verwirklichen, verstoßen gegen das Optimierungsgebot. In dieser Hinsicht lassen sich also auch bei der Anwendung von Prinzipien „Wenn-Dann-Regeln“ erstellen. Die Abgrenzung zur Regel folgt also weniger über die Eigenschaft als „Wenn-Dann-Regel“ als über die unterschiedlichen Wege der Entscheidungsfindung, sei es im Wege der Subsumtion (Regel) oder der Abwägung (Rechtsprinzip). 127Calliess, Inhalt, Struktur und Vorgaben des Vorsorgeprinzips, UTR 2006, S. 89, 97 f. 128 Franzius, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 4 Rn. 9. 129Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 255. 130 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), GG, Art. 20a, Rn. 26. 131Berendt, Zweck- und Zielbestimmungen, S. 40. 132Müller/Christensen, Juristische Methodik, Rn. 141; Zippelius, Methodenlehre, S. 56. 133 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), GG, Art. 20a Rn. 26. 134 Franzius, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 4 Rn. 7. 135Canaris/Larenz, Methodenlehre, S. 303; so ist wohl auch Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), GG, Art. 20a Rn. 28 zu verstehen. 150 Zusammenfassend lässt sich also feststellen: Regeln gelten nach dem Grundsatz „entweder-oder“, Prinzipien gelten „sowohl als auch“. Regelkollisionen werden auf der Ebene der Geltung, Prinzipienkollisionen durch Gewichtung gelöst. Die stärkere Regel genießt also Geltungsvorrang – das stärkere Prinzip dagegen Anwendungsvorrang.136 Ein Rechtsmodell könnte nicht allein auf Prinzipien fußen, da deren Unbestimmtheit und Weichheit den Anforderungen der Rechtssicherheit nicht genügen könnten.137 Aber umgekehrt vermag auch ein nur auf Regeln beruhendes Rechtssystem nicht Konflikte mit der notwendigen Sicherheit zu lösen, da das Recht nicht durchgängig bestimmt sein könne. Es entstünden immer „Offenheitslücken“138, zu deren Schließung Prinzipien beitragen können.139 2. Die Ziele des § 1 EnWG als Rechtsprinzipien Fraglich ist, ob die Ziele des § 1 EnWG im Allgemeinen beziehungsweise das Umweltverträglichkeitsziel im Speziellen Rechtsprinzipien des EnWG sind. Die Ziele dürften somit keine Regeln sein, sondern Ergebnisse müssten aufgrund ihres Charakters als Optimierungsgebote durch Abwägung gefunden werden. Alle Ziele des EnWG finden ihren Niederschlag in zahlreichen Einzelregelungen. Im Sinne des Wortes möglichst ist bei einem Zielkonflikt zwischen den Zielen abzuwägen, keine der Ziele können völlig verdrängt werden. Sobald die Ziele des EnWG gegenläufig sind, bleibt die Abwägung der Ziele untereinander also die einzige zulässige Auflösung des Widerspruchs. Gesetzeszweck wie Regelungsinhalt der Einzelnormen machen somit deutlich, dass die einzelnen Ziele mithilfe des EnWG zu optimieren sind. Die Ziele des § 1 EnWG sind nicht grundsätzlich alle gleichzeitig zu verwirklichen, sondern müssen im Wege der Abwägung bestimmt werden. Die Ziele des EnWG und damit auch das Umweltverträglichkeitsziel sind somit Rechtsprinzipien des EnWG. 136Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 255. 137Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs, S. 222. 138Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs, S. 221. 139Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs, S. 221; Franzius, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 4 Rn. 9. 151 V. Ergebnis – Umweltverträglichkeit als Programmsatz Das Umweltverträglichkeitsziel wie auch die anderen Ziele des § 1 EnWG sind mehr als nur politisches Ziel, sie sind ein Zweckprogramm. Da die Ziele möglichst weitgehend zu verwirklichen sind, verkörpern sie Optimierungsgebote. Dabei stehen die Mittel zur Zweckerreichung nicht frei, sondern der Anwender kann über den Auslegungsspielraum der speziellen Normen des EnWG nicht hinausgehen. Die Ziele des § 1 EnWG lassen sich auch als Rechtsprinzipien des EnWG einordnen. D. Rechtswirkung im Rahmen von Ermessensentscheidungen § 1 EnWG selbst bietet keine Grundlage für Entscheidungen der öffentlichen Gewalt, weil keine Rechtsfolge bestimmbar ist, die eine Entscheidung zugunsten oder zulasten von Einzelpersonen ermöglichen könnte.140 Fraglich ist, in welcher Weise das Umweltverträglichkeitsziel Ermessensentscheidungen im Rahmen des EnWG beeinflussen kann. Hier sollen zunächst das einfache Verwaltungsermessen (II.) untersucht werden und dann die Sonderformen Planungsermessen (III.) und Verordnungsermessen (IV.). Da die Ermessensentscheidungen im Rahmen des EnWG auch die Netzregulierung betreffen, muss auch untersucht werden, inwieweit im Rahmen der Regulierung das Gesetzesziel Umweltverträglichkeit beachtet werden muss (V.).141 I. Einfaches Verwaltungsermessen Wesentliches Merkmal einer Ermessensnorm ist ihre partielle Offenheit auf der Rechtsfolgenseite.142 Durch Einräumen eines Ermessens ermöglicht der Gesetzgeber, der nur abstrakt-generelle Normen schaffen kann, billige konkrete Entscheidungen, das heißt Einzelfallgerechtigkeit.143 Wird einer Behörde das einfache Ermessen er- öffnet, so kann sie im Rahmen der Vorgaben des gesetzlichen Tatbestands zwischen mehreren Rechtsfolgen die sachgerechteste wählen. Die Behörde ist bei der Aus- 140 Siehe S. 144 unter Nr. II. 141Darüber hinaus gibt es zahlreiche andere Formen der Ermessensausübung wie zum Beispiel das Gesetzgebungsermessen, das richterliche Ermessen oder das Vollzugsermessen. Dazu Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht (12. Auflage), § 10 Rn. 10; Schmidt-Aßmann, Allg. Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Kap. 4 Rn. 53. 142Hain/Schlette/Schmitz, Ermessen und Ermessensreduktion, AöR 122, S. 33, 39; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 7. Kritisch Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 55, demnach unter Ermessen die „rechtsfolgenbezogene Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung“ zu verstehen sei. In diesem Zusammenhang entsteht durch die Definition allerdings kein Widerspruch. Lediglich die Perspektive ist eine andere, indem das Ermessen von der gerichtlichen Überprüfbarkeit aus definiert wird. Siehe dazu S. 157 unter Nr. 3. 143Hain/Schlette/Schmitz, Ermessen und Ermessensreduktion, AöR 122, S. 33, 35. 152

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.