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Fabian Sösemann, Zweckprogramm in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 146 - 149

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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3. Ergebnis – Ziele des EnWG als Konditionalprogramm Die Zielbestimmungen des § 1 EnWG sind nicht unmittelbar vollziehbar und begründen keine eigenständigen Rechte und Pflichten der Akteure.108 Der Begriff Umweltverträglichkeit lässt sich also nicht als Konditionalprogramm einordnen. III. Zweckprogramm 1. Einordnung als Zweckprogramm Von Konditionalprogrammen sind Zweckprogramme zu unterscheiden. Im Gegensatz zu Konditionalprogrammen wird nicht das vom Gesetzgeber für die Zielerreichung als geeignet erachtete Mittel vorgegeben. Zweckprogramme enthalten keine Geltungsanordnung nach dem „Denn-Dann-Prinzip“, sondern formulieren die zu erreichenden Ziele.109 Die Zielangabe unterscheidet sich von Konditionalprogrammen, da die Auswahl des geeigneten Mittels dem Adressaten überlassen wird.110 Allerdings ist zu beachten, dass die Zeckbestimmungen keine unmittelbar vollzugsfähigen Regeln sind. Erst konkrete gesetzliche Handlungsermächtigungen geben die Mittel zur Zielerreichung vor.111 Die Verwaltung kann also nicht zu beliebigen Mitteln greifen, um das Ziel zu verwirklichen. Aber auch wenn sich aus den Zweckbestimmungen selbst keine konkrekten Auswirkungen ableiten lassen, können sie im Rahmen der teleologischen Auslegung der konkreten Normen Rechtswirkung entfalten.112 Eine Bindungswirkung können die Zweckbestimmungen somit nicht aus sich heraus gewinnen, sondern erst im Zusammenhang mit anderen Normen.113 Im Einklang mit den herkömmlichen Auslegungmethoden werden die Zweckbestimmungen eines Gesetzes also bei der Auslegung des Gesetzes hinzugezogen.114 Dem Wortlaut nach ist Umweltverträglichkeit wie auch die anderen Zweckbestimmungen ein Zweckprogramm, denn § 1 EnWG bestimmt laut seiner Überschrift und 108Büdenbender, EnWG 98, § 1 Rn. 11; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht EnWG I B1 § 1 Rn. 4. 109 Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 6; Köhn, Zweckkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung, ZNER 2005, S. 16, 19. 110Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 217. 111 v. Danwitz, Was ist eigentlich Regulierung?, DÖV 2004, S. 977, 981. 112 Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, S. 195. 113Vitzthum/ Geddert-Steinacher, Der Zweck im Gentechnikrecht, S. 46. 114BVerfGE 75, 329, 344; BGH, Urt. v. 10. 11. 2004, Az. VIII ZR 391/03, S. 10; Urt v. 11. 2. 2004, Az. VIII ZR 236/02, S. 9 f.; OLG Schleswig, ZNER 4/2002, 325, 326; OLG München, RdE 2002, 317 f.; LG Frankfurt/O., RdE 2/2003, 47, 48; LG München, RdE 6/2003, 215, 217; Altrock/Oschmann/Theobald, EEG, § 1 Rn. 9; v. Danwitz, Was ist eigentlich Regulierung?, DÖV 2004, S. 977, 981; Frenz, in: Frenz, Emissionshandelsrecht, § 1 TEHG Rn. 2 und § 1 ZuG Rn. 7; Höger, Bedeutung von Zweckbestimmungen, S. 59 ff. ; Jarass, BImSchG, § 1 Rn. 1; Dietlein, in: Hansmann (Hg.), Landmann/Rohmer, Umweltrecht, I Nr. 1 § 1 Rn. 1; Vierhaus/ v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 1 TEHG, Rn. 5. 146 dem Normtext des Absatz' 1 den Zweck des Gesetzes. Wie gezeigt, begründet die Zielbestimmung Umweltverträglichkeit selbst jedoch keine eigenständigen Rechte und Pflichten der Akteure.115 Rechte und Pflichten ergeben sich aber aus den speziellen Normen des EnWG. Diese Normen sind also die Mittel, die zur Zielerreichung zu Verfügung stehen. § 1 EnWG ist damit bei der Auslegung der Einzelbestimmungen des EnWG zu beachten und damit ein Zweckprogramm.116 2. Die Zweckbestimmung als Optimierungsgebot des EnWG Fraglich ist, inwieweit die Gesetzesziele bei der Auslegung der Einzelnorm zu berücksichtigen sind. Laut dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 EnWG ist es Zweck des EnWG, die Ziele „möglichst“ weitgehend zu verwirklichen. Fraglich ist, ob damit dem EnWG ein aus dem Bauplanungsrecht bekanntes Optimierungsgebot vorangestellt ist.117 Dort sind Optimierungsgebote Zielvorgaben, die sich im Konflikt mit anderen Zielen einschränken lassen. Optimierungsgebote weisen den enthaltenen Zielvorgaben ein besonderes Gewicht zu, die im Rahmen der Abwägung zu beachten sind. Die Auslegung des Gesetzes wird dahingehend eingeschränkt, dass ein Abwägungsergebnis unzuläsig ist, das sich mit dem objektiven Gewicht der Zielvorgabe schlechterdings nicht vereinbaren lässt.118 Indem die Ziele des EnWG „möglichst“ weitgehend zu verwirklichen sind, sind sie zu optimieren.119 Damit ist die Zweckbestimmung grundsätzlich ein Optimierungsgebot. Fraglich ist aber, ob das Optimierungsgebot bei der Auslegung des EnWG hinzugezogen werden darf. Die Zweckbestimmungen bei der Interpretation einzelner Norm heranzuziehen könnte nur eingeschränkt zulässig sein, weil § 1 Abs. 1 EnWG nur allgemein den Zweck des gesamten Gesetzes bestimmt.120 Der Zweck von Einzelnormen, der Zweck der mit der fraglichen Norm im Zusammenhang stehenden Normen und auch bestimmte allgemeine Wertungen und Rechtsprinzipien könnten gegenüber den allgemeinen Gesetzeszielen Vorrang haben. Somit könne der Zweck von Einzelregelungen auch außerhalb des allgemeinen Zweckprogramms liegen. Dem allgemeinen Ziel käme bei der Auslegung dann nur noch untergeordnete Bedeutung zu. Der An- 115 Siehe oben, S. 146 unter Nr. 3. 116Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des EnWG, DVBl 2005, S. 1161, 1166; Büdenbender, EnWG 98, § 1 Rn. 10; Köhn, Zweckkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung, ZNER 2005, S. 16, 20; Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 104, 287; Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 198; Salje, EnWG, § 1 Rn. 65; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht EnWG I B1 § 1 Rn. 5; Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 116. 117 Siehe dazu auch S. 51 unter Nr. 2. 118BVerwG, NJW 1-2/1986, 82 f. 119Brandt, in: Beck/Brandt/Salander (Hg.), Hdb Energiemanagement, Nr. 5301, Fn. 23; Theobald, in: Danner/Theobald, Energierecht, EnWG I B1 § 1 Rn. 26. Eingeschränkt für Fälle, in denen Ziele gleichmäßig optimiert werden können: Salje, EnWG, § 1 Rn. 66. 120Köhn, Zweckkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung, ZNER 2005, S. 16, 20. 147 wender müsse also auch solchen schutzwürdigen Interessen Geltung verschaffen, die nicht im Einklang mit dem formulierten Gesetzeszweck lägen.121 Dagegen kann angeführt werden, Auslegungsergebnisse müssten immer mit § 1 EnWG vereinbar sein.122 Der Widerspruch zwischen beiden Auffassungen ist gegebenenfalls auflösbar. Jedenfalls müssen sich die Auslegung der einzelnen Normen des EnWG in einen übergeordneten nationalen wie europäischen Rechtsrahmen einfügen. Insbesondere Grundrechte, aber auch europäische Regelungen wie der EG-Vertrag, Verordnungen oder Richtlinien begründen Berechtigungen und Verpflichtungen. So wird zum Beispiel die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG berücksichtigt, wenn bei der Verpflichtung zum Netzausbau gemäß § 11 Abs. 1 EnWG die wirtschaftliche Zumutbarkeit beachtet werden muss. Wenn übergeordnete Regelungen durch spezielle konkretisiert werden, dienen diese Normen insbesondere der Verwirklichung eines speziellen Zwecks, der nicht notwendig dem Zweck des § 1 EnWG enstspricht. Dagegen konkretisieren aber auch Normen des EnWG einzelne Ziele des § 1 EnWG. Die Gesetzesziele werden aber nicht mit jeder dieser Vorschriften gleichmäßig verwirklicht. Vielmehr haben die Gesetzesziele in unterschiedlichen Gesetzesabschnitten unterschiedliches Gewicht.123 Der Normzweck der Einzelnorm kann sich deshalb vom Gesetzeszweck durch die Gewichtung der Ziele unterscheiden. Aber auch wenn die Norm übergeordnete Normen durchsetzt oder die Gesetzesziele anders als der Gesetzeszweck gewichtet, können die Ziele des § 1 EnWG bei der Auslegung hinzugezogen werden müssen. Die Ziele sind laut § 1 Abs. 1 EnWG „möglichst“ zu verwirklichen. Müssen sie eingeschränkt werden, lässt die Zweckbestimmung also eine Einschränkung nur insoweit zu, als die Einschränkung notwendig ist, um im Einzelfall das übergeordnete Ziel zu erreichen. In diesem Sinne ist auch die zweite Auffassung zu verstehen: Wenn im Rahmen der Auslegung unter Beachtung der Zielrichtung der einzelnen Norm die Ziele des EnWG nicht im Rahmen des Möglichen verwirklicht werden, steht die Auslegung im Widerspruch zu § 1 Abs. 1 EnWG. Spezielle Normen können also gleichzeitig einen eigenen Zweck haben und trotzdem im Sinne des Gesetzeszwecks ausgelegt werden. Dem allgemeinen Gesetzeszweck kommt damit zwar eine nachrangige Bedeutung zu, bei der Auslegung ist er aber trotzdem hinzuzuziehen. Parallel zu der Rechtsfigur der Optimierungsgebote im Bauplanungsrecht formuliert § 1 Abs. 1 EnWG also ein Optimierungsgebot des EnWG. 121Köhn, Zweckkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung, ZNER 2005, S. 16, 19. 122Büdenbender, EnWG 98, § 1 Rn. 10. 123 So auch OLG Düsseldorf, Beschluss v. 9. 5. 2007 – Az.: VI-3 Kart 289/06 (V), Rn. 71. Demnach haben die Ziele des EnWG in den unterschiedlichen Gesetzesabschnitten des EnWG unterschiedliches Gewicht. Besser als generell für einen Abschnitt ist der Sinn und Zweck der Norm aber sicherlich anhand der Einzelnorm zu bestimmen. 148 3. Verweis auf die Ziele des § 1 EnWG Fraglich ist, ob die Verweisung auf die Ziele des § 1 EnWG rechtliche Bedeutung hat. Eine rechtswirksame Bedeutung wird abgelehnt, weil die Gesetzesziele bei der Auslegung jeder Norm hinzuzuziehen seien.124 Ein Verweis auf § 1 EnWG verdeutlicht allerdings, dass die verweisende Einzelnorm insbesondere bezweckt, die Ziele des § 1 EnWG umzusetzen. Primärer Normzweck ist also kein Ziel außerhalb des EnWG oder eine spezielle Gewichtung eines einzelnen Ziels. Aber im Umkehrschluss kann nicht davon ausgegangen werden, dass nur bei einem Verweis auf die Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG deren Verwirklichung primärer Normzweck ist. Denn auch eine Norm ohne Verweis kann diesen Zweck haben. Insofern ist die rechtliche Bedeutung des Verweises gering: Sie dient lediglich der Klarstellung des Gesetzeszwecks der einzelnen Norm. Da auch bei fehlendem Verweis grundsätzlich von einer gleichmäßigen Verwirklichung der Ziele ausgegangen werden muss, bleibt ein Verweis auf die Ziele des EnWG deklaratorisch. 4. Ergebnis – die Ziele des § 1 EnWG als Zweckprogramm Die Zweckbestimmungen des EnWG enthalten keine selbstständigen vollzugsfähigen Regelungen, sondern sind bei der Auslegung von Einzelnormen heranzuziehen. Dabei können die Zweckbestimmung allerdings durch den Wortlaut und die speziellen Ziele einzelner Normen eingeschränkt werden. Die allgemeinen Gesetzesziele können so zwar eingeschränkt werden, müssen aber weiterhin beachtet werden, sodass im Rahmen der Zielrichtung der Einzelnorm die Ziele des EnWG optimal verwirklicht werden müssen. In diesem Sinne sind die Ziele des EnWG und damit auch das Umweltverträglichkeitsziel als Optimierungsgebot zu verstehen. IV. Umweltverträglichkeit als Rechtsprinzip Die optimale Verwirklichung der Ziele des § 1 EnWG könnte nicht nur als Gesetzeszweck, sondern die einzelnen Ziele könnten auch als Rechtsprinzipien des EnWG verstanden werden müssen. 1. Rechtstheoretische Einordnung von Rechtsprinzipien Rechtsprinzipien formulieren abstrakte Rechtsgedanken.125 Sie haben den Charakter von die Auslegung leitenden Rechtsgedanken.126 Prinzipien sind von Regeln und von 124Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des EnWG, DVBl 2005, S. 1161, 1165. 125 Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), GG, Art. 20a, Rn. 26. 126Larenz, Methodenlehre, S. 479; Zippelius, Methodenlehre, S. 54. 149

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.