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Fabian Sösemann, Politischer Programmsatz in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 140 - 144

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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gungsnetze nicht nur sicher, sondern auch preiswert, umweltverträglich und (soweit im Netzbereich einschlägig) verbraucherfreundlich zu unterhalten. Die Netzregulierung muss also den Gesetzeszielen des Absatzes 1 dienen. Eine Höherrangigkeit oder Spezialität der Regulierungsziele wäre damit nicht vereinbar. Diese Auslegung müsste auch mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Gemäß Art. 3 Abs. 1 EltRL und GasRL ist ein wettbewerbsorientierter, sicherer und ökologisch nachhaltiger Elektrizitätsbinnenmarkt zu errichten. Aus deutschem Verfassungsrecht ergibt sich die Infrastrukturverantwortungspflicht des Staates.77 Für das natürliche Monopol Netzbetrieb bedeutet diese Pflicht konkret, die Netzbetreiber durch Gestaltung der Rahmenbedingungen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu bewegen.78 Eine Regulierung, die einseitig auf Wettbewerbsbelange ausgerichtet ist, griffe deshalb zu kurz. Vielmehr muss auch eine flächendeckende, preisgünstige und umweltverträgliche Energieversorgung angestrebt werden. Eine Regulierung, die Wettbewerbsanreize mit dem Ziel der Durchsetzung von Umweltschutzgedanken setzt, befindet sich auch im Einklang mit höherrangigen Vorgaben aus Art. 6 EG wie Art. 20a GG.79 Der Wettbewerb kann damit als „Ordnungsrahmen“ verstanden werden, innerhalb dessen die Gesetzesziele zu verwirklichen sind.80 Im Rahmen der Regulierung treten die Gesetzesziele also neben die Regulierungsziele des § 1 Abs. 2 EnWG. Die Regulierung zugunsten des Wettbewerbs ist somit kein Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung der Gesetzesziele oder darf diese jedenfalls nicht unzumutbar einschränken. C. Die Zweckbestimmungen als Programmnormen Die Zweckbestimmungen des EnWG sind aus der Präambel des EnWG 35 hervorgegangen. Präambeln waren ein spezifisches Merkmal nationalsozialistischer Gesetzgebung. Sie schufen, dem nationalsozialistischen Rechtsverständnis folgend, eine Verbindung zwischen dem übergeordneten allgemeinen Recht und dem untergeordneten positiven Recht.81 Präambeln waren dazu gedacht, das jeweilige Gesetz ideologiekonform auslegen zu können. Die herrschende Literaturmeinung sah Präambeln sogar als echte Normen an.82 Gemeinwohlklauseln in der Präambel konnten dabei 77 Siehe oben, S. 72 unter § C. 78 Säcker, Regulierungsrecht zwischen öffentlichem und privatem Recht, AöR 130, S. 180, 199 f; Schmidt-Preuss, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, § 93 Rn. 47; Schmidt-Preuss, Selbstregulierung und staatliche Steuerung, VVDStRL 56, S. 160, 165 (Schmidt-Preuss spricht von Induzierung). 79 Zu diesem von der Querschnittsaufgabe Umweltschutz beeinflussten Wettbewerbsbegriff siehe Schwintowski, Umweltschutz und Wettbewerb, ZNER 2001, S. 82, 83. 80 Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 112. 81 Höger, Bedeutung von Zweckbestimmungen, S. 58. 82 Höger, Bedeutung von Zweckbestimmungen, S. 52 ff. 140 als Ermächtigungsgrundlagen dienen, ohne dass Inhalt, Ziel und Ausmaß der Ermächtigung näher angegeben werden mussten.83 Heute ist die Präambel in abgewandelter Form in § 1 Abs. 1 EnWG zu finden. Das Gesetz mit der Bestimmung des Zwecks einzuleiten, ist kein Alleinstellungsmerkmal des EnWG und im Energierecht verbreitet anzutreffen. So sind zum Beispiel § 1 Abs. 1 EEG und § 1 KWK-G anzuführen. Aber auch § 1 BImSchG, § 1 TEHG und § 1 ZuG bestimmen den Zweck des Gesetzes. Zweckbestimmungen werden nicht nur Gesetzen vorangestellt. Auch einzelne Normen können eine ausdrückliche Zweckbestimmung erhalten. Hier ist unter anderem § 1 Abs. 5 BauGB zu nennen, der die Ziele aufzählt, deren Verwirklichung der Bauleitplan dienen soll. Fraglich ist, welche Rechtsqualität die Zweckbestimmung des EnWG und damit das Umweltverträglichkeitsziel entfalten kann. I. Politischer Programmsatz Der Gesetzeszweck des EnWG könnte lediglich ein politischer Programmsatz sein. Politische Programmsätze sind unverbindliche Vorstellungen und Zielangaben, die weder Judikative noch Exekutive oder die jeweiligen Marktbeteiligten rechtlich zu binden vermögen.84 Sie haben der Öffentlichkeit gegenüber die Funktion, die Umsetzung politischer Entscheidungen in Gesetze deutlich zu machen.85 Lässt sich grundsätzlich feststellen, dass die Ziele des § 1 EnWG im Allgemeinen oder das Umweltverträglichkeitsziel im Speziellen rechtlich unverbindlich sind, kommt für das Ziel Umweltverträglichkeit nur eine Einordnung als politischer Programmsatz in Betracht. 1. Bestimmbarkeit Zumindest die Rechtskraft der Zweckbestimmung Umweltverträglichkeit wird zum Teil abgelehnt, da der Begriff konturenlos und vollzugsuntauglich und damit rechtlich unbrauchbar sei.86 Die Legaldefinition rücke in die „Nähe symbolischer Gesetzgebung“.87 Nach dieser Meinung wäre Umweltverträglichkeit ein bloßer politischer Programmsatz. Auch die Begriffsbestimmung in § 3 Nr. 33 EnWG laufe ins Leere, da sie mit weiteren unbestimmten Rechtsbegriffen aufwarte. So sei der Begriff rationeller Umgang mit Energie unbrauchbar, weil er aus dem politischen Raum stam- 83 Salje, EnWG, § 1 Rn. 11. 84 Salje, EnWG, § 1 Rn. 62; Vierhaus/ v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 1 TEHG Rn. 4.. 85 Vierhaus/ v. Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, § 1 TEHG Rn. 4. 86 Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 197; Salje, EnWG, § 1 Rn. 62, 79. 87 Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 195 f. 141 me und eine „nahezu unerschöpfliche [...] inhaltliche Dimension“ habe.88 Bestimmungen wie „möglichst geringe Belastung“ verhinderten, dass der Begriff Umweltverträglichkeit hinreichend definiert werde, um zur Auslegung anderer Normen hinzugezogen werden zu können.89 Allerdings verhindert eine fehlende oder ungenügende Bestimmtheit grundsätzlich nicht die Anwendbarkeit von Rechtsbegriffen. Dies wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, dass zentrale Begriffe wie Rechtsgeschäft oder Rechtswidrigkeit im Gesetz nicht bestimmt werden und andere Legaldefinitionen wie zum Beispiel die der Fahrlässigkeit nur unvollständig sind.90 Deshalb führt eine unzulängliche Konkretisierung und damit Unbestimmtheit des § 3 Nr. 33 EnWG nicht ohne weiteres zur rechtlichen Wirkungslosigkeit des Umweltverträglichkeitsbegriffs aus § 1 Abs. 1 EnWG. Wesentlich ist, dass bestimmbar ist, was umweltverträgliches Verhalten ausmacht. Der Begriff Umweltverträglichkeit wurde bereits oben bestimmt. Eine Maßnahme ist umweltverträglich, wenn sie der Ressourcenschonung und der Vermeidung von Beeinträchtigungen der Umwelt dient, insbesondere durch Emissionsvermeidung.91 Zwar sind die Elemente der Definition des Umweltverträglichkeitsbegriffs nicht trennscharf formuliert. Aber der Begriff lässt sich dahingehend bestimmen, dass beim Vergleich unterschiedlicher Verfahren festgestellt werden kann, welches umweltverträglicher ist. Anders zu beurteilen ist die Frage nach der Bestimmbarkeit von Rechtsfolgen bei einem Verstoß gegen die Gesetzesziele im Allgemeinen oder das Umweltverträglichkeitsziel im Speziellen. Die Rechtsfolgen werden in § 1 Abs. 1 EnWG nicht angegeben. Die Rechtsfolgen einer Norm müssen für den Bürger allerdings bestimmbar und vorhersehbar sein.92 Insbesondere je intensiver der resultierende Grundrechtseingriff, desto strenger sind die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot.93 Rechtsfolgen lassen sich weder aus dem Gesetzesziel Umweltverträglichkeit noch aus anderen Zielbestimmungen des § 1 EnWG ableiten. Insbesondere Grundrechtseingriffe lassen sich damit wegen fehlender Bestimmtheit nicht allein auf § 1 EnWG stützen.94 Daraus lässt sich jedoch noch nicht ableiten, dass der Norm jedwede Rechtsqualität fehlt. Da festgestellt werden kann, ob ein Verhalten umweltverträglich ist oder nicht, kann das Gesetzesziel Umweltverträglichkeit bei der Auslegung anderer Normen hinzugezogen werden. 88 Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 195. 89 Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 198. 90 Larenz, Methodenlehre, S. 313. 91 Siehe oben S. . 92 BVerfGE 21, 73, 79; 83, 130, 145; 84, 133, 149; 87, 234, 263; 102, 254, 337. 93 BVerfGE 86, 288, 311; Reimer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 9 Rn. 64. 94 So auch: Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 130. 142 2. Rechtliche Unwirksamkeit wegen konfligierender Ziele Die Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG könnten deshalb faktisch unverbindlich sein, weil trotz der Vielzahl der nebeneinanderstehenden Ziele den Anwendern keine „operationale Leitlinie für Umfang und Grenzen ihrer Ermächtigung an die Hand“ gegeben werde.95 Wenn nicht alle Ziele gleichzeitig zu verwirklichen seien, müsse eine Gewichtung vorgenommen werden. Die Berechtigung des Adressaten, im Falle konfligierender Ziele die Gewichtung selbst vorzunehmen, fehle aber. Denn würden die Ziele gewichtet, um zu einer sachgerechten Lösung zu gelangen, müsste der Anwender von der Gleichrangigkeit der Gesetzesziele Abstand nehmen. Entgegen der Absicht des Gesetzgebers würde einem Gesetzesziel eine höhere Rangfolge zugewiesen. Damit würde der Wille des Gesetzgebers verfälscht.96 Zulässig sei deshalb lediglich eine Zielkonfliktharmonisierung durch den Markt. Die Entscheidung des Kunden über Angebote der Elektrizitätsversorgungsunternehmen, in denen die Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG unterschiedlich gewichtet werden, sei zulässig, solange das Angebot innerhalb der rechtlichen Rahmenbedingungen erfolge.97 So gebe ein „Ökostromanbieter“ dem Umweltverträglichkeitsziel ein besonders hohes Gewicht. Oder ein Industrieversorger, der bei starker Netzlast bestimmte Kunden „abwerfen“ darf, schränke die Versorgungssicherheit zugunsten der Preiswertigkeit ein. Der Zielkonflikt würde also im Einzelfall auf marktförmiger Basis gelöst. Allerdings ist für diese Lösung die Aufführung der Ziele in § 1 Abs. 1 EnWG unerheblich, da die Grenzen durch die allgemeinen Gesetze vorgegeben werden, denen Energieanlagen ohnehin genügen müssen. Eine besondere Gewichtung bestimmter Faktoren oder eine auslegungsleitende Funktion der Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG wäre nicht ersichtlich. Deshalb führt diese Auslegung zur Einordnung der Ziele als unverbindlicher Programmsatz. Fraglich ist aber, ob die Ziele des EnWG tatsächlich bei jeder Anwendung gleichmäßig zu verwirklichen sind. Denn dieser Fall tritt selten ein. Der Gesetzgeber hat aber ausdrücklich vorgegeben, dass die gleichwertigen Gesetzesziele bei der Auslegung der Vorschriften heranzuziehen seien.98 Es ist nicht davon auszugehen, dass die Ziele nur in dem Fall herangezogen werden sollten, wenn sie alle gleichmäßig verwirklicht werden können. Das Vorhandensein mehrerer, sich widersprechender Ziele ist kein Alleinstellungsmerkmal des EnWG. So sind zum Beispiel die Zielsetzungen des Art. 2 EG zu nennen.99 Die zahlreichen Zielsetzungen sind grundsätzlich als gleichwertig einzustufen. Trotzdem können im Einzelfall nicht alle Ziele gleichzeitig verwirklicht werden, sondern ein Konflikt muss durch Abwägung im Sinne praktischer Konkordanz aufgelöst werden.100 Die grundsätzliche Gleichrangigkeit führt also nicht zu einer gleichmäßigen Verwirklichung der Ziele. Vielmehr müssen die Ziele im Einzelfall 95 Salje, EnWG, § 1 Rn. 68 - 72, 79. 96 Salje, EnWG, § 1 Rn. 66. 97 Salje, EnWG, § 1 Rn. 74 f. 98 GesE der BReg zum EnWG 98, BT-Drucks 13/7274, S. 13. 99 Siehe dazu schon oben, S. 76 Nr. 5. 143 gewichtet werden. Gleichrangigkeit der Ziele bedeutet also für den Art. 2 EG, dass der Vertragstext nicht im Voraus Einzelfälle löst, sondern der vollziehenden Gewalt die Ermittlung der sachgerechten Lösung überlässt. Auch § 1 Abs. 5 BauGB oder § 2 Abs. 2 TKG geben Ziele an, die nicht durchgängig gleichrangig zu verwirklichen sind. Die Bestimmung der Rangfolge erfolgt laut Gesetzeszweck im Rahmen einer Abwägung.101 Zwar ist bei diesen Zielen nicht von deren grundsätzlicher Gleichrangigkeit auszugehen. So wird § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG als zentraler Zweck des Gesetzes angesehen.102 Damit hat der Gesetzgeber für einzelne Ziele deren relatives Gewicht vorgegeben. Trotzdem bleibt dem Anwender im Einzelfall Raum zur Abwägung und damit der Gewichtung der übrigen Ziele. Die Gleichrangigkeit ist also Voraussetzung des Abwägungsverfahrens, nimmt aber nicht dessen Ergebnis vorweg. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber eine Abwägung zwischen den Zielen verhindern wollte, indem er sie gleichrangig gestaltet hat. Vielmehr wollte der Gesetzgeber losgelöst vom Einzelfall keine Gewichtung der Ziele vornehmen. Die Gleichwertigkeit ermöglicht erst die dem Einzelfall entsprechende Gewichtung. 3. Ergebnis – politischer Programmsatz Eine Einordnung von Gesetzeszielen als politischer Programmnorm ist immer möglich. Es kann hier jedoch nicht zwingend angenommen werden, dass die Zweckbestimmungen auf die politische Dimension reduziert sind und darüber hinaus keine Rechtswirksamkeit entfalten könnten. II. Konditionalprogramme Umweltverträglichkeit könnte ein Konditionalprogramm sein. Konditionalprogramme, auch Rechtssätze oder Vollzugsnormen genannt, enthalten eine Geltungsanordnung nach dem „Wenn-Dann-Prinzip“.103 Die „Wenn-Kompenente“ bestimmt den Tatbestand, die „Dann-Komponente“ die Rechtsfolge.104 Hier ist zu untersuchen, ob 100Nettesheim, in: Säcker (Hg.), Berliner Kommentar EnR, Einl. III Rn. 8; Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hg.), EUV/EGV, Art. 2 EG, Rn. 10. 101Möllers, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 3 Rn. 25; Schmidt-Aßmann, Allg. Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Kap. 4 Rn. 50. 102 Schuster, in: Geppert/Piepenbrock/Schütz/Schuster (Hg.), TKG, § 2 Rn. 5. 103 Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 6; Köhn, Zweckkonforme Auslegung und Rechtsfortbildung, ZNER 2005, S. 16, 18; Larenz, Methodenlehre, S. 251 f.; Luhmann, Das Recht der Gesellschaft, S. 195 ff; Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht (12. Auflage), § 10 Rn. 1; Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 219. 104Koch/Rüßmann, Juristische Begründungslehre, S. 19. 144

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.