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Fabian Sösemann, Rangverhältnis zwischen den Zielen des § 1 Abs. 1 und des Abs. 2 EnWG in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 138 - 140

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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Fraglich ist lediglich, ob die zwei neuen Ziele Effizienz und Verbraucherschutz gegenüber der herkömmlichen Zieltrias zurückstehen müssen. Die Wichtigkeit der herkömmlichen Ziele wird insbesondere dadurch hervorgehoben, dass die politische Praxis immer noch im Wesentlichen auf die herkömmliche Trias abstellt.67 Jedoch greift das Effizienzziel Aspekte der Umweltverträglichkeit und der Preiswertigkeit auf. Ein Zurücktreten des Effizienzziels gegenüber diesen beiden Elementen der herkömmlichen Trias wäre logisch nicht nachvollziehbar. Das Verbraucherfreundlichkeitsziel konkretisiert zwar nicht vollumfänglich die herkömmliche Trias,68 ist aber in den zugrundeliegenden EltRL und GasRL verankert. Die Richtlinien lassen nicht erkennen, dass das Verbraucherschutzziel hinter den anderen Zielen zurücktritt. In sofern ist auch hinsichtlich dieses Ziels nicht anzunehmen, dass es bei der Anwendung hinter den anderen Zielen zurücktreten muss. Letztlich ist auch in Anlehnung an die Diskussion zur Gewichtung der Ziele des Art. 2 EG zu bedenken, dass wirtschaftliche Ziele gerade der Durchsetzung nichtwirtschaftlicher Ziele dienen können. Auch bei der Gewichtung der Ziele des EnWG ist jedenfalls nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber schon im Voraus eine Wertordnung schaffen wollte, die Einzelfälle bindend löst.69 Vielmehr ermöglicht der Wortlaut eine Gewichtung der Ziele im Rahmen einer Einzelfallabwägung, weshalb die Ziele unterschiedliches Gewicht besitzen können.70 Die Argumente für eine Rangfolge der Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG sind somit abzulehnen. Auch dem Wortlaut lässt sich keine Gewichtung entnehmen. Damit ist davon auszugehen, dass die Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG gleichrangig sind. II. Rangverhältnis zwischen den Zielen des § 1 Abs. 1 und des Abs. 2 EnWG Im Unterschied zu den Gesetzeszielen des § 1 Abs. 1 EnWG bestimmt Absatz 2 die Regulierungsziele. Fraglich ist, ob die Regulierungsziele im Spezialitätsverhältnis zu den Gesetzeszielen stehen, die Anwendung der Gesetzesziele im Rahmen der Regulierung also eingeschränkt ist. Für eine Spezialität der Regulierungsziele könnte angeführt werden, dass sich die Gesetzes- und Regulierungsziele teilweise überschneiden. Denn wie gezeigt, sind Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit des Netzbetriebs spezielle Aspekte der Versorgungssicherheit.71 Würden die Gesetzesziele neben den Regulierungszielen gelten, wäre die erneute Aufführung des Versorgungssicherheitsaspektes ohne rechtli- 67 So zum Beispiel BReg, Energie- und Klimaprogramm, Eckpunktepapier, S. 4. Auch auf der Internetseite des BMWi wird unter „Ziele der Energiewirtschaft“ nur die herkömmliche Zieltrias aufgeführt, http://www. bmwi.de/BMWi/Navigation/Energie/ziele-der-energiepolitik.html (zuletzt aufgerufen am 4. 12. 2007). 68 An eine Überschneidung mit dem Ziel der Versorgungssicherheit ist zu denken. 69 Siehe S. 76 unter Nr. 5. 70 So auch OLG Düsseldorf, Beschl. v. 9. 5. 2007, Az.: VI-3 Kart 289/06 (V) Rn. 71. 71 Siehe S. 136 unter Nr. VIII. 138 che Wirkung. Nur bei einer Spezialität der Regulierungsziele wäre diese Doppelnennung sinnvoll. Aus dem Wortlaut der Zielbestimmungen lässt sich allerdings nicht ohne weiteres ableiten, dass die Ziele in einem Spezialitätsverhältnis stehen. Denn bei der Förderung des Wettbewerbs im Rahmen der Regulierung ist eine Beachtung der Gesetzesziele ohne weiteres denkbar. Die Förderung von Wettbewerb könnte nur spezielles Regulierungsziel sein, aber kein generelles Ziel des Gesetzes. Das Wettbewerbsziel ist damit zwar ein spezielles Regulierungsziel. Aber es verdrängt keines der Gesetzesziele. Der Gesetzgeber könnte mit der doppelten Nennung auf die Wichtigkeit des Versorgungssicherheitsziels bei der Regulierung hinweisen wollen. Insbesondere das Versorgungssicherheitsziel könnte nicht durch den aufgrund der Regulierung einsetzenden Wettbewerb eingeschränkt werden sollen. Diese Betonung der Versorgungssicherheit ist aber nur gerechtfertigt, wenn das Versorgungssicherheitsziel stärker als die anderen Gesetzesziele vom Wettbewerb bedroht würde. Das könnte deshalb der Fall sein, weil die Regulierung ohnehin der Preiswertigkeit und Kosteneffizienz dient. Negative Auswirkungen auf den Verbraucherschutz sind nicht zu befürchten. Auch befürchtet der Gesetzgeber nicht, dass Wettbewerb auf Kosten der Umweltverträglichkeit ausgeübt wird. Im Gegenteil – aufgrund des Innovations- und Modernisierungsdrucks eines funktionierenden Wettbewerbs sollen vielmehr Umweltbelastungen reduziert werden.72 Die Versorgungssicherheit ist dagegen ein Aspekt, der bei der Regulierung durch eigens darauf zugeschnittene Vorgaben garantiert werden muss. Denn eine markt- und nachfragegetriebene Infrastrukturplanung, die zusätzlich unter dem Effizienzdruck einer Regulierungsbehörde steht, führt in der Tendenz zu Unterinvestitionen, da Private nicht das Kostenrisiko der Bereitstellung von Überkapazitäten eingehen werden.73 Auch bei der Wartung ist Kostensensibilität zu spüren: So kann der Kostendruck dazu führen, dass Netze nicht mehr turnusgemäß, sondern nur noch zustandsgemäß gewartet werden.74 Deshalb ist die Versorgungssicherheit stärker als die anderen Ziele durch die Regulierung bedroht. Die erneute Nennung des Versorgungssicherheitsziels könnte also weniger auf eine Spezialität der Regulierungsziele als auf die besondere Wichtigkeit des Versorgungssicherheitsziels hinweisen.75 Dieser Auslegung entspricht auch die aus der „Privatisierungsfolgenverantwortung“ resultierende Pflicht des Staates, die Regulierung nicht nur wettbewerbsorientiert, sondern auch gemeinwohlorientiert auszugestalten.76 Um die Regulierung am Gemeinwohl zu orientieren, müssen Anreize gesetzt werden, die Energieversor- 72 GesE der BReg zum EnWG 98, BT-Drucks 13/7274, S. 10. 73 Pfaffenberger/Scheele, Wettbewerbsfragen im Zusammenhang mit § 3 GasNEV, S. 16. 74 Eine Tendenz zur zustandsgemäßen Wartung in Niederspannungsnetzen sieht Leprich u.a., Dezentrale Energiesysteme und aktive Netzbetreiber, S. 67. 75 Auch im Telekommunikationsrecht stellt sich die Frage, warum Gesetzesziele des § 1 TKG auch als Regulierungsziele in § 2 TKG aufgeführt werden. Auch dort wird aus der Wiederholung der Schluss gezogen, die besondere Wichtigkeit der Ziele werde so verdeutlicht. Vgl. Schuster, in: Geppert/Piepenbrock/Schütz/Schuster (Hg.), TKG, § 2 Rn. 3. 76 Säcker, Regulierungsrecht zwischen öffentlichem und privatem Recht, AöR 130, S. 180, 188. 139 gungsnetze nicht nur sicher, sondern auch preiswert, umweltverträglich und (soweit im Netzbereich einschlägig) verbraucherfreundlich zu unterhalten. Die Netzregulierung muss also den Gesetzeszielen des Absatzes 1 dienen. Eine Höherrangigkeit oder Spezialität der Regulierungsziele wäre damit nicht vereinbar. Diese Auslegung müsste auch mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Gemäß Art. 3 Abs. 1 EltRL und GasRL ist ein wettbewerbsorientierter, sicherer und ökologisch nachhaltiger Elektrizitätsbinnenmarkt zu errichten. Aus deutschem Verfassungsrecht ergibt sich die Infrastrukturverantwortungspflicht des Staates.77 Für das natürliche Monopol Netzbetrieb bedeutet diese Pflicht konkret, die Netzbetreiber durch Gestaltung der Rahmenbedingungen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu bewegen.78 Eine Regulierung, die einseitig auf Wettbewerbsbelange ausgerichtet ist, griffe deshalb zu kurz. Vielmehr muss auch eine flächendeckende, preisgünstige und umweltverträgliche Energieversorgung angestrebt werden. Eine Regulierung, die Wettbewerbsanreize mit dem Ziel der Durchsetzung von Umweltschutzgedanken setzt, befindet sich auch im Einklang mit höherrangigen Vorgaben aus Art. 6 EG wie Art. 20a GG.79 Der Wettbewerb kann damit als „Ordnungsrahmen“ verstanden werden, innerhalb dessen die Gesetzesziele zu verwirklichen sind.80 Im Rahmen der Regulierung treten die Gesetzesziele also neben die Regulierungsziele des § 1 Abs. 2 EnWG. Die Regulierung zugunsten des Wettbewerbs ist somit kein Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung der Gesetzesziele oder darf diese jedenfalls nicht unzumutbar einschränken. C. Die Zweckbestimmungen als Programmnormen Die Zweckbestimmungen des EnWG sind aus der Präambel des EnWG 35 hervorgegangen. Präambeln waren ein spezifisches Merkmal nationalsozialistischer Gesetzgebung. Sie schufen, dem nationalsozialistischen Rechtsverständnis folgend, eine Verbindung zwischen dem übergeordneten allgemeinen Recht und dem untergeordneten positiven Recht.81 Präambeln waren dazu gedacht, das jeweilige Gesetz ideologiekonform auslegen zu können. Die herrschende Literaturmeinung sah Präambeln sogar als echte Normen an.82 Gemeinwohlklauseln in der Präambel konnten dabei 77 Siehe oben, S. 72 unter § C. 78 Säcker, Regulierungsrecht zwischen öffentlichem und privatem Recht, AöR 130, S. 180, 199 f; Schmidt-Preuss, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, § 93 Rn. 47; Schmidt-Preuss, Selbstregulierung und staatliche Steuerung, VVDStRL 56, S. 160, 165 (Schmidt-Preuss spricht von Induzierung). 79 Zu diesem von der Querschnittsaufgabe Umweltschutz beeinflussten Wettbewerbsbegriff siehe Schwintowski, Umweltschutz und Wettbewerb, ZNER 2001, S. 82, 83. 80 Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung, S. 112. 81 Höger, Bedeutung von Zweckbestimmungen, S. 58. 82 Höger, Bedeutung von Zweckbestimmungen, S. 52 ff. 140

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.