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Fabian Sösemann, Einsparungsgrundsatz in:

Fabian Sösemann

Umweltverträgliche Energienetze, page 61 - 66

Bedeutung und Anwendungsmöglichkeiten der Zweckbestimmung des EnWG

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4142-0, ISBN online: 978-3-8452-1469-6 https://doi.org/10.5771/9783845214696

Series: Schriftenreihe Institut für Energie- und Wettbewerbsrecht in der Kommunalen Wirtschaft e.V. (EWeRK) an der Humboldt-Universität zu Berlin, vol. 33

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Umwelt beschränkt sein, um der Umweltpolitik einen realistischen Anwendungsbereich zu eröffnen.29 Aus systematischen und teleologischen Gründen ist der europäische Umweltbegriff auch restriktiv zu verstehen. Somit ist auch der europäische Umweltbegriff modifiziert-restriktiv auszulegen. III. Ergebnis – Umweltbegriff im deutschen wie europäischen Recht Im deutschen wie europäischen Recht wird ein im Wesentlichen deckungsgleicher Umweltbegriff verwendet.30 Im Sinne der oben dargelegten Terminologie31 ist dies der modifiziert-restriktive Umweltbegriff. Umwelt sind somit die natürliche Lebensgrundlagen und, im engen Bezug zu diesen stehend, die vom Menschen gestaltete Natur. B. Die Definition von „Umweltverträglichkeit“ in § 3 Nr. 33 EnWG Der Zweck des EnWG bezieht sich auf alle Kriterien, die die Energieversorgung erfüllen muss. Deshalb kann eines der Kriterien nicht als Zweck des Gesetzes bezeichnet werden. Für die einzelnen Kriterien wird im EnWG der Begriff Ziele verwendet, § 17 Abs. 2 oder § 20 Abs. 2 EnWG. Der in § 1 Abs. 1 EnWG niedergelegte Gesetzeszweck nennt fünf Einzelziele. Umweltverträglichkeit ist eine der fünf Zielbestimmungen. Der Begriff Umweltverträglichkeit wurde im deutschen Gesetz zum ersten Mal im UVPG erwähnt.32 Im EnWG steht der Begriff als Zielbestimmung seit der Reform von 1998. Eine Legaldefinition findet sich in § 3 Nr. 33 EnWG. Die Begriffsbestimmung lässt sich in drei Abschnitte unterteilen, die hier in Anlehnung an Salje als Einsparungsgrundsatz, Grundsatz des Ressourcenerhalts und Belastungsminimierungsgrundsatz bezeichnet werden.33 29 Epiney, Umweltrecht in der EU, S. 7; Grabitz/Nettesheim, in: Grabitz/Hilf, EU-Recht (Maastrichter Fassung), Art 130r, Rn. 3; Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hg.), Hdb. EU-WirtschaftsR, O Rn. 11. 30 So auch Büdenbender/Rosin, KWK-AusbauG, § 1 Rn. 65; Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 84. 31 Siehe oben S. 56 unter Nr. 3. 32 Kuxenko, Umweltverträgliche Energieversorgung im Planfeststellungsverfahren, NuR 2003, S. 332, 333 f. 33 Salje, Umweltaspekte der EnWG-Reform, UPR 1998, S. 201, 203. Salje bezeichnet den zweiten Abschnitt allerdings mit dem Begriff Nachhaltigkeitsgrundsatz, was hier aber nicht übernommen werden soll. Siehe dazu S. 67 unter Nr. 3. 61 I. Einsparungsgrundsatz Laut dem ersten Abschnitt des § 3 Nr. 33 EnWG soll der Umgang mit Energie nachhaltig, insbesondere rationell und sparsam sein. 1. Energie Grundsätzlich kann zwischen Primärenergie und Sekundärenergie unterschieden werden. Primärenergie ist die von der Natur zur Verfügung gestellte Rohenergie wie Kohle oder Uran.34 Sekundärenergie ist das daraus gewonnene Energieprodukt – zum Beispiel elektrische Energie. Der Energiebegriff des EnWG wird in § 3 Nr. 14 EnWG legaldefiniert. Erfasst sind demnach nur Strom und Gas, soweit sie zur leitungsgebundenen Energieversorgung verwendet werden. Primärenergieträger wie Erdöl, Kohle, Uran, Wasser35 oder Biomasse36 sind somit nicht vom Energiebegriff des EnWG umfasst. Das EnWG umfasst also Primär- und Sekundärenergieträger – allerdings nur bestimmte: den Primärenergieträger Gas und den Sekundärenergieträger Strom. 2. Nachhaltig a) Begriff Der Wortsinn des Begriffs nachhaltig lässt sich mit dem Duden37 in zweierlei Hinsicht verstehen: Einerseits bedeute das Wort „sich auf längere Zeit stark auswirkend“. Andererseits sei Nachhaltigkeit ein im Ursprung forstwirtschaftliches Prinzip, nach dem „nicht mehr Holz gefällt werden darf, als jeweils nachwachsen kann“. Daraus leite sich für die Wirtschaft ein Prinzip ab, das auf „strategischem Wachstum“ beruhe. Auf die Energieversorgung kann dieses Prinzip jedenfalls in Bezug auf die Verwendung natürlicher Ressourcen übertragen werden – die Ressourcen dürften nicht schneller verbraucht werden, als sie sich nachzubilden vermögen. Diese Anforderung geht allerdings sehr weit – würde doch jedwede Verwendung endlicher Energieträger damit nicht möglich sein, da diese sich in absehbarer Zeit nicht nachbilden werden. Zur genaueren Bestimmung sollte deshalb die historische Entwicklung des Nachhaltigkeitsbegriffs im Umweltrecht hinzugezogen werden. 34 Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, S. 775 Rn. 1387. 35 Die Fließenergie des Wassers ist die Primärenergie, die in elektrischen Strom umgesetzt wird, Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 336. 36 Biomasse ist der Primärenergieträger, aus dem Gas erzeugt wird, Lippert, Energiewirtschaftsrecht, S. 336. 37 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Auflage, Mannheim, Leipzig, Wien, Zürich 2007. 62 Auch die historische Auslegung des Rechtsbegriffs setzt bei der Forstwirtschaft an. 1975 wurde der Begriff nachhaltig in § 6 Abs. 3 Nr. 3 BWaldG als Prinzip der Waldbewirtschaftung eingeführt.38 1992 fand der Grundsatz Eingang in das Völkerrecht durch die unverbindliche Abschlusserklärung der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio de Janeiro. Diese legte sich auf das Leitbild des sustainable development fest.39 Das mit Nachhaltige Entwicklung übersetzte Prinzip verlangt eine Entwicklung, „welche die Bedürfnisse der gegenwärtigen Generation erfüllt, ohne künftige Generationen der Fähigkeit zu berauben, ihre Bedürfnisse zu befriedigen“.40 Auch im Europarecht wird das Nachhaltigkeitsprinzip angesprochen – Art. 2 EU und die Prämbel des EU-Vertrags beziehen sich wörtlich darauf. Es drückt den Grundsatz einer Langzeitverantwortung aus.41 Da Umweltbelastungen irreversibel sein können, müssen Entscheidungen verausschauend und verantwortungsbewusst getroffen werden. Umstritten ist, ob der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung nur hinsichtlich des Schutzes der Umwelt und Ressourcen gilt42 oder darüber hinaus auch eine ausgewogene ökonomische und soziale Entwicklung (sog. magisches Dreieck) fordert43. Für das Energierecht muss jedoch berücksichtigt werden, dass der Gesetzgeber nachhaltig in § 3 Nr. 33 EnWG im Rahmen der Bestimmung des Umweltverträglichkeitsbegriffs anführt. Wie gezeigt, umfasst der Begriff Umwelt aber gerade nicht wirtschaftliche wie soziale Komponenten, da er sonst uferlos würde.44 Auch finden im EnWG ökonomische und soziale Belange neben denen der Umweltverträglichkeit Berücksichtigung, da § 1 EnWG als weitere Teilziele eine wirtschaftliche und preiswerte Energieversorgung anführt.45 Wären diese Belange ein weiteres Mal im Begriff Umweltverträglichkeit enthalten, würde die Abwägung zwischen den einzelnen Zielen zu systematischen Verwirrungen führen. Die Leistungsfähigkeit des Begriffs wäre überfordert, wenn er eine zu vielschichte Bedeutung erhielte, was die Gefahr des Verlusts an Aussagekraft mit sich brächte.46 Nachhaltigkeit im Sinne des 38 Entstanden ist der Begriff im Forstrecht um 1700; Ronellenfitsch, Umwelt und Verkehr unter dem Einfluss des Nachhaltigkeitsprinzips, NVwZ 2006, S. 385, 386. 39 Geprägt hat den Begriff vorher die sog. Brundtland Kommission 1987. Zur Genese des Nachhaltigkeitsprinzips siehe Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 31 ff. 40 Principle 3 der Rio Declaration on Environment and Development v. 13. 6. 1992, ILM 31 (1992), S. 874, 877. Übersetzung aus Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 25. 41 Kloepfer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, Bonner Kommentar, Art. 20a, Rn. 76. 42 So: Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 348; Krämer/Winter, in: Schulze/Zuleeg (Hg.), Europarecht, § 26 Rn. 44; Winter, Umweltrechtliche Prinzipien des Gemeinschaftsrechts, ZUR 2003, S. 137, S. 144. 43 So: Enquete-Kommission Nachhaltige Energieversorgung, BT-Drucks. 14/9400, S. 35 Tz. 79; Europäische Kommission, Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung, KOM (2005) 658 endg., S. 44; Menzel, Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung, ZRP 2001, S. 221, 223; Ronellenfitsch, Umwelt und Verkehr unter dem Einfluss des Nachhaltigkeitsprinzips, NVwZ 2006, S. 385, 386. 44 Siehe S. 57 unter Nr. 5. 45 Säcker/Timmermann, in: Säcker (Hg.), Berliner Kommentar EnR, EnUmwR S. 1231 Rn. 5. 46 Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Festschrift Reiner Schmidt, S. 112, 124. 63 § 3 Nr. 22 EnWG bezieht sich deshalb nur auf die Langzeitverantwortung für Umwelt und Ressourcen. b) Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff Es ist fraglich, ob der Nachhaltigkeitsbegriff rechtliche Wirksamkeit entfalten kann. Insbesondere ist zu untersuchen, ob der Begriff bestimmt genug ist, um darunter einzelne Maßnahmen zu subsumieren. Grundsätzlich ist der Begriff zwar umstritten,47 hinsichtlich des Verbrauchs natürlicher Ressourcen werden aber verschiedene Grundregeln anerkannt:48 Erneuerbare Ressourcen dürfen nur in dem Maße verbraucht werden, in dem sie sich regenerieren. Erschöpfliche Rohstoffe dürfen nur in dem Maße verbraucht werden, wie gleichzeitig physisch und funktionell gleichwertiger Ersatz an regenerativen Ressourcen geschaffen wird. Schadstoffemissionen dürfen die Abbaukapazität der Umweltmedien und des Ökosystems nicht übersteigen. So eindeutig solche Grundregeln zu verstehen sind, umso schwieriger ist im Einzelfall festzustellen, ob Entscheidungen, Projekte oder Entwicklungen den Regeln entsprechen. Denn beispielsweise kann die Betrachtung, ob der Verbrauch von erschöpflichen Rohstoffen durch erneuerbare Ressource ersetzt wird, nicht projektbezogen erfolgen, sondern muss den gesamten Wirtschaftszweig oder sogar die Volkswirtschaft als Ganzes einbeziehen. Da mit dem Begriff nachhaltig das Umweltverträglichkeitsziel der Energieversorgung beschrieben werden soll, wird deutlich, dass mit Nachhaltigkeit nur die gesamte Art und Weise der Energieversorgung gemeint sein kann und weniger einzelne Bestandteile des Zur-Verfügungstellen von Energie auf ihre Nachhaltigkeit untersucht werden sollen. Verpflichtungen für den Einzelnen lassen sich somit nicht ohne weiteres ableiten. Deshalb ist der Nachhaltigkeitsbegriff nicht bestimmt genug, um ein Tatbestandsmerkmal zu sein, unter das eine einzelne Maßnahme subsumiert werden kann.49 Ein- 47 Enquete-Kommission Nachhaltige Energieversorgung, BT-Drucks. 14/9400, S. 36 Tz. 87; Menzel, Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung, ZRP 2001, S. 221, 223; Rehbinder, Deutsches Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657, 657. 48 Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Festschrift Reiner Schmidt, S. 112, 126 f.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 33; Oschmann, in: Danner/Theobald, Energierecht, EEG VI B1 § 1, Rn. 24; Scherer/Heselhaus, in: Dauses (Hg.), Hdb. EU-WirtschaftsR, O Rn. 28; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 26; Winter, Umweltrechtliche Prinzipien des Gemeinschaftsrechts, ZUR 2003, S. 137, 144. 49 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 23; Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, S. 114 f. Nach Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Festschrift Reiner Schmidt, S. 112, 138 bedarf das Nachhaltigkeitsprinzip zu einer Operationalisierung der umweltrechtlichen Prinzipien (Vorsorge/Vorbeugung, Verursachung, Kooperation, Kompensation, im EG-Recht zusätzlich Ursprung und Integration). Sehr weit in seiner Kritik an der Kritik der Rechtsqualität des Nachhaltigkeitsbegriffs geht Reinhardt, der den Begriff unter anderem als „rechtliches nullum“ bezeichnet, Reinhardt, Möglichkeiten und Grenzen einer "nachhaltigen" Bewirtschaftung von Umweltressourcen, UTR 43 (1998), S. 73, 102. 64 gängig formuliert dies Schröder wenn er schreibt, der maximale Prüfungsrahmen ließe sich nicht in ein deduktives Bewertungsschema „wenn-dann“ pressen.50 Das Nachhaltigkeitsprinzip lässt sich allerdings als Ziel und Maßstab51 für Entscheidungen in Politik und Wirtschaft verstehen und ist damit eine Leitlinie für die ressortübergreifende Entscheidungsfindung. Aber laut § 3 Nr. 33 EnWG wird der Nachhaltigkeitsgedanke insbesondere durch rationellen und sparsamen Umgang mit Energie verwirklicht. Sind diese Begriffe zu bestimmen, so vermögen sie nicht nur als Tatbestandsmerkmale zu dienen, sondern auch den Nachhaltigkeitsgedanken für das EnWG zu konkretisieren. 3. Rationell und sparsam Laut Duden bedeutet sparsam, möglichst wenig zu verbrauchen.52 Rationell steht für „vernünftig, zweckmäßig, sparsam“.53 Die Bedeutungen sind sich sehr ähnlich. Rationell ist ein auf Wirtschaftlichkeit bedachter Umgang, der den Energieeinsatz bei der Nutzung auf das absolut erforderliche Maß herabsenkt. Letztlich führt dies zu einem sparsamen Umgang mit Energie, weshalb eine Differenzierung allein nach dem Begriffsverständnis unnötig ist. Auch die Gesetzesbegründung oder der Bedeutungszusammenhang des EnWG lassen nicht erkennen, in welcher Hinsicht zwischen den Begriffen differenziert werden muss. Rebentisch kritisiert den Begriff rationell sogar als „unbrauchbar“, weil er rechtlich keine Bedeutung habe und aus dem politischen Raum stamme.54 Um zu verdeutlichen, dass eine Differenzierung zwischen rationell und sparsam nicht notwendig ist, werden im Folgenden beide Begriffe unter dem gemeinsamen Oberbegriff Einsparungsgrundsatz zusammengefasst. Allerdings ist zu untersuchen, welche Energie eingespart werden soll. Fraglich ist, ob der Einsparungsgrundsatz dazu verpflichten soll, weniger Primärenergie einzusetzen, um eine zumindest gleichbleibende Menge an Sekundärenergie zu produzieren.55 Systematisch ist aber zu bedenken, dass der Energiebegriff des EnWG gilt.56 Der sparsame Umgang mit Energie bezieht sich demnach nur auf den Umgang mit Strom und Gas.57 Also ist der Einsparungsgrundsatz auf die Stromproduktion aus Primärenergieträgern wie Kohle, Uran, Wasser oder Biomasse nicht anwendbar.58 Allerdings gilt er für die Verstromung aus Gas, zum Beispiel in GuD-Kraftwerken. Demnach ist der Einsparungsgrundsatz bei der Verwendung von Gas als Primärenergie zu beachten, nicht jedoch bei der Stromerzeugung aus anderen Pri- 50 Schröder, Sustainable Development, AVR 1996, S. 251, 261. 51 So Schröder, Sustainable Development, AVR 1996, S. 251, 264. 52 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Auflage, Mannheim, Leipzig, Wien, Zürich 2007. 53 Duden, Fremdwörterbuch, 8. Auflage 2005. 54 Rebentisch, Umweltschutz im Energiewirtschaftsgesetz, UTR 2000, S. 191, 195. 55 So Salje, EnWG, § 3 Rn. 229. 56 Büdenbender, EnWG 98, § 2 Rn. 62. 57 Siehe S. 62 unter Nr. 1. 58 In diesem Sinne auch: Büdenbender, EnWG 98, § 2 Rn. 62. 65 märenergieträgern. Ein Grund für diese Differenzierung ist nicht ersichtlich. Also könnte die systematische Auslegung der Korrektur bedürfen, so dass auch andere Primärenergieträger vom Einsparungsgrundssatz erfasst sind. Jedoch soll zunächst untersucht werden, ob diese ungleiche Betroffenheit von Gas und anderen Primärenergieträgern durch die folgenden Merkmale des § 3 Nr. 33 EnWG wieder aufgefangen wird.59 II. Grundsatz des Ressourcenerhalts Weiterhin soll laut § 3 Nr. 33 EnWG die schonende wie dauerhafte Nutzung von Ressourcen gewährleistet sein. 1. Ressourcen Der Begriff Ressourcen lässt sich spezifisch für den Bereich der Energiewirtschaft klären und ist vom Begriff Reserven abzugrenzen. Reserven sind die eindeutig identifizierten Rohstoffvorräte, die sich heute oder in naher Zukunft technisch und wirtschaftlich abbauen lassen.60 Ressourcen sind darüber hinausgehend auch diejenigen Rohstoffe, die sich technisch und/oder wirtschaftlich zur Zeit noch nicht gewinnen lassen.61 Der Begriff Ressourcen umfasst also alle Energieträger, darunter die endlichen wie Stein- und Braunkohle, Öl, Erdgas und Uran, als auch die sich nach menschlichen Maßstäben erneuernden Energieträger wie Wasser, Biomasse, Wind, Sonnenenergie oder Geothermie. 2. Schonende Nutzung Die Nutzung der Ressourcen soll schonend sein. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird schonend im Sinne von „rücksichtsvoll, behutsam“ verstanden.62 Schonend ist die Nutzung von Ressourcen zum Beispiel dann, wenn möglichst wenig Ressourcen verbraucht werden, um die notwendige Energiemenge zu gewinnen. Also wird ein Umgang mit Energie angestrebt, der möglichst effizient ist, also Energie mit hohen 59 Siehe S. 68 unter Nr. 4. 60 Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, S. 775 Rn. 1387; Enquete-Kommission Nachhaltige Energieversorgung, BT-Drucks. 14/9400, S. 113 Fn. 31; Schneider, in: Schneider/Theobald (Hg.), Hdb EnWR, § 18 Rn. 2. 61 Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, S. 775 Rn. 1387; Enquete-Kommission Nachhaltige Energieversorgung, BT-Drucks. 14/9400, S. 113 Fn. 31; Schneider, in: Schneider/Theobald (Hg.), Hdb EnWR, § 18 Rn. 2. 62 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 6. Auflage, Mannheim, Leipzig, Wien, Zürich 2007. 66

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Zusammenfassung

Das Werk befasst sich mit dem Gesetzesziel „Umweltverträglichkeit“ des Energiewirtschaftsgesetzes. Der Autor reduziert das Gesetzesziel auf eine Definition mit wenigen Kriterien. Ferner wird die Rechtsqualität von Ziel- und Zweckbestimmungen untersucht. Umwelteinwirkungen der Energieversorgung werden aufgezeigt – insbesondere in welchem Umfang Netztechnik, Struktur und Steuerung der Netze Auswirkungen auf die Umwelt haben. Umweltverträglicher Netzbetrieb bedeutet so beispielsweise die möglichst weitgehende Einbindung dezentraler Erzeuger und eine effiziente Abstimmung von Angebot und Nachfrage. Schließlich werden Beispiele gebildet, um zu zeigen, inwieweit „Umweltverträglichkeit“ in Abwägung mit den anderen Zielbestimmungen des EnWG Auswirkung bei der Auslegung des Energiewirtschaftsrechts haben kann. So wird unter anderem deutlich, dass „Netzausbau“ unter Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit nicht nur den Bau neuer Leitungen, sondern auch das Überwachen der Temperatur der bestehenden Leitung bedeuten kann.