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Marco Overhaus, Zusammenfassung der Ergebnisse in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 342 - 354

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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342 7. Kapitel: Schlussfolgerungen 7.1 Zusammenfassung der Ergebnisse Das Ende des Ost-West-Konflikts hat die Nachfrage nach institutioneller Kooperation im Bereich der Sicherheitspolitik nicht verschwinden lassen. Auch nach 1990 bestanden zahlreiche Problemlagen fort, deren Bearbeitung durch zwischenstaatliche Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Institutionen sinnvoll oder sogar nötig erschien. Der Zweite Golfkrieg und die jugoslawischen Kriege verdeutlichten, dass militärische Gewalt auch in der „neuen Weltordnung“ ein wichtiger Faktor blieb. Die politischen und ökonomischen Entwicklungen in Russland sowie in Ost- und Mittelosteuropa blieben mit zahlreichen Unwägbarkeiten verbunden, die jederzeit auch die westliche Sicherheit betreffen konnten. Diese neuen Problemlagen wirkten vom militärischen Standpunkt aus betrachtet weniger bedrohlich und disziplinierend, waren zugleich jedoch auch vielschichtiger. Die neue Komplexität führte unter anderem dazu, dass die Vorstellungen der Mitgliedstaaten über Funktionen und Formen der euro-atlantischen Institutionen auseinander gingen. Entsprechende Divergenzen trugen gemeinsam mit den abnehmenden Bedrohungswahrnehmungen zu Renationalisierungstendenzen staatlicher Außenund Sicherheitspolitik in Europa bei. Eine solche Entwicklung barg die Gefahr, das vereinte Deutschland in der Mitte Europas erneut in eine historische Sonderrolle zu drängen, die im Extremfall in gegenseitigem Misstrauen und deutscher Isolation münden konnte. Auch die zweite zentrale außen- und sicherheitspolitische Zäsur im Untersuchungszeitraum förderte bekannte und neue Problemlagen in den Vordergrund. Nach den Terroranschlägen in den USA vom 11. September 2001 wurde die Bedrohung durch den Terrorismus und durch die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu einem dominanten Referenzpunkt der internationalen Politik. Dessen ungeachtet bestanden unterschiedliche Vorstellungen über den geeigneten institutionellen Rahmen sowie über die richtige Gewichtung der Mittel – politisch, ökonomisch, militärisch – zur Bearbeitung dieser neuen Herausforderungen fort. Die beiden Zäsuren vom 9. November 1989 und vom 11. September 2001 setzten die bestehenden Funktionen der euro-atlantischen Institutionen unter einen starken Anpassungsdruck und stellten die Mitgliedstaaten vor die Aufgabe, ihr Funktionsverständnis und damit ihre Interessen gegenüber diesen Institutionen neu zu definieren. Im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung stand die Fragestellung, inwiefern die Bundesrepublik Deutschland ihren gestiegenen Handlungsspielraum nach dem Ende des Kalten Krieges in einen entsprechenden Gestaltungswillen gegenüber dem NATO-Transformationsprozess übersetzt hat. Welchen Stellenwert nahmen dabei Sicherheits- und Einflussinteressen im Rahmen der institutionellen Kooperation ein? 343 Der erste Teil der Forschungsfrage zielte darauf ab, möglichst detailliert das Handlungsmuster der deutschen Sicherheitspolitik über einen relativ langen Zeitraum von fast 20 Jahren nachzuzeichnen. Die Untersuchung hat dabei sowohl bekannte Ergebnisse der bisherigen Forschung bestätigt, als auch neue Aspekte beleuchten können. Im Mittelpunkt der bisherigen Forschung zur deutschen Außenund Sicherheitspolitik stand die Frage nach Kontinuität und Wandel. In welchem Maße entsprach das beobachtete Verhalten noch den Erwartungen, die sich aus dem jeweiligen theoretischen Konzept ableiten ließen? So fragt die konstruktivistische Forschung danach, inwiefern die deutsche Außenpolitik noch den Werten und Normen der militärischen Zurückhaltung und des „reflexhaften“ Multilateralismus folgte. Aus Sicht des Neorealismus gilt es dagegen zu untersuchen, inwiefern der gestiegene deutsche Handlungsspielraum zu einem verstärkten Streben nach Macht und sicherheitspolitischer Autonomie außerhalb der etablierten Institutionen führte. Dabei haben sich in der Forschungspraxis mitunter schwierige Bewertungsfragen ergeben: Bedeutete die Beteiligung der Bundeswehr an einem Kampfeinsatz im Kosovo nur eine Modifikation oder aber eine Abkehr vom Idealtypus der Zivilmacht? Konnte die Ambivalenz deutscher Politik in NATO und ESVP als eine gewollte Lockerung institutioneller Bindungen und mithin als Autonomiestreben interpretiert werden oder war sie lediglich das Ergebnis des schwieriger werdenden Spagats zwischen der europäischen Orientierung an der Seite Frankreichs einerseits und der atlantischen Orientierung an der Seite der USA andererseits? Das vorliegende Buch kann und will diese schwierigen Bewertungsfragen nicht lösen. Es bietet aber einen Perspektivwechsel an, indem es die Reaktionen Deutschlands auf den äußeren Veränderungsdruck im funktionalen Zusammenhang internationaler Institutionen – in diesem Fall am Beispiel der NATO – in den Mittelpunkt der Betrachtung stellt. Es ging in der Untersuchung darum aufzuzeigen, wann und wie die jeweiligen Bundesregierungen die Veränderungen des institutionellen Umfelds durch eigene Initiativen selbst mit verursacht haben, wann sie sich diesen Ver- änderungen mehr oder weniger passiv anpassten oder gar aktiv versuchten, den Status quo zu bewahren. Der Vergleich der Ergebnisse aller drei empirischen Kapitel verdeutlicht, dass sich die deutsche NATO-Politik nach dem Ende des Kalten Krieges trotz der weitreichenden internationalen Veränderungen durch ein relativ konstantes Handlungsmuster auszeichnete. Die Bundesregierungen demonstrierten in aller Regel einen hohen Gestaltungswillen, wenn es um politische Fragen bzw. um Fragen der europäischen oder internationalen Ordnung ging. Dazu zählten die Öffnung der euroatlantischen Institutionen gegenüber Mittelosteuropa, die Entwicklung der Beziehungen zu Russland sowie die Gestaltung der politischen und ökonomischen Nachkriegsordnungen auf dem Balkan und in Afghanistan. Hier traten die Bundesregierungen jeweils als (Mit-)Initiator auf. Dagegen verblieb der Gestaltungswille im Bereich militärischer Krisen- und Planungsentscheidungen auf einem zumeist niedrigen Niveau der passiven Anpassung oder kehrte sich sogar in einen negativen Gestaltungswillen um, je mehr sich die Politik der Partner in Richtung des offensiven Einsatzes militärischer Mittel bewegte. Zu nennen ist hier zunächst das Krisen- 344 management in Bosnien und – mit Abstrichen – im Kosovo. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erklärte die deutsche Bundesregierung ihre uneingeschränkte Solidarität gegenüber den USA und beteiligte sich auch substantiell an den militärischen Reaktionen auf die Anschläge. Anders als noch in den 1990er Jahren während der Balkan-Kriege ging die deutsche militärische Beteiligung in Afghanistan sogar über das von den Partnern geforderte Mindestmaß deutlich hinaus. So zählte Deutschland von Anfang an zu den größten Truppenstellern der ISAF. Dennoch reagierte die deutsche Sicherheitspolitik hier in erster Linie auf externe, d.h. in diesem Fall amerikanische, Vorgaben und Anforderungen, anstatt selber zu agieren. Passive Anpassung zeichnete die deutsche Politik auch bei der Entwicklung einer militärischen Komponente der Nichtverbreitungspolitik gegenüber Massenvernichtungswaffen im Bündnisrahmen aus. Die wesentlichen Beispiele für eine aktive Verhinderungspolitik Deutschlands während des Untersuchungszeitraums waren der anfängliche Widerstand gegen einen Strategiewechsel in Richtung Friedenserzwingung der NATO in Bosnien Mitte der 1990er Jahre, die Ablehnung offensiv-militärischer Elemente von Counterproliferation als Teil der NATO-Strategie sowie die Ablehnung der militärischen Bekämpfung des Proliferationsrisikos im Irak 2002 und 2003. Ein wichtiger Aspekt, der in der bisherigen Forschung nur unzureichend berücksichtigt wurde, ergibt sich aus der Unterscheidung zwischen Krisen- und Planungsentscheidungen in der Bündnispolitik. So haben sich alle Bundesregierungen im Untersuchungszeitraum den militärischen Krisenentscheidungen angepasst, zugleich aber in einigen wichtigen Fällen versucht, die Festschreibung der Konsequenzen aus dem jeweiligen Einzelfall in langfristige Planungsentscheidungen wenn nicht zu verhindern, so doch zumindest politisch einzugrenzen. Das trifft insbesondere auf das militärische Handeln der NATO ohne ausdrückliches Mandat des VN-Sicherheitsrats sowie auf das Selbstverständnis des Bündnisses als regionale europäische Sicherheitsinstitution im Zusammenhang mit der Neuformulierung der NATO- Strategie 1999 zu. Dies gilt auch für die Planungsentscheidungen zur Globalisierung und Flexibilisierung der Allianz nach dem 11. September 2001. Die Veränderungen im internationalen Umfeld seit 1989 – der Zusammenbruch der Sowjetunion und des Warschauer Paktes, die Bürgerkriege im ehemaligen Jugoslawien und die Anschläge vom 11. September 2001 – haben die quantitativen und qualitativen Merkmale der deutschen Sicherheitspolitik grundlegend verändert. Die Bundeswehr ist heute sowohl zahlenmäßig als auch hinsichtlich des zu erfüllenden Aufgabenspektrums in viel höherem Maße in multinationalen Einsätzen engagiert als noch Mitte der 1990er Jahre. Diese weitreichenden Veränderungen haben sich auch in den Planungsdokumenten der Bundeswehr niedergeschlagen. Dennoch lautet eine der zentralen Schlussfolgerungen dieser Studie, dass sich ungeachtet dieser Veränderungen das zugrunde liegende Muster der deutschen Aktionen und Reaktionen gegenüber den internationalen Veränderungsprozessen durch ein verhältnismäßig hohes Maß an Konstanz auszeichnete. Die Ergebnisse stützen daher nicht die These einer grundsätzlichen Neuorientierung im Sinne einer „Normalisie- 345 rung“ oder gar einer machtpolitischen Selbstbehauptung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Dieser Befund wird deutlich, wenn man die Situation in der ersten Hälfte der 1990er Jahre mit der Zeit nach dem 11. September 2001 vergleicht. In diesem Zeitraum wandelte sich die Bundeswehr von einer statischen Territorialarmee zu einer „Armee im Einsatz“. Dennoch passte sich die deutsche Sicherheitspolitik sowohl während der jugoslawischen Bürgerkriege als auch nach den Terroranschlägen in den USA dem Druck zur funktionalen und geographischen Ausweitung des militärischen Krisenmanagements eher an, als dass sie selber agierte. Je weiter die Entwicklung in Richtung militärischer Kampfeinsätze ging und je konkreter die militärischen Krisenentscheidungen in langfristige Planungsentscheidungen übersetzt werden sollten, desto mehr ließ der deutsche Gestaltungswille nach. Darin liegt eine wesentliche Konstanz der deutschen Politik begründet. Neben der detaillierten Beschreibung des sicherheitspolitischen Gestaltungswillens der Bundesrepublik Deutschland im NATO-Transformationsprozess bestand der zweite Teil der zentralen Forschungsfrage darin, das dieser Politik zugrunde liegende Funktionsverständnis zu identifizieren. Dazu wurde auf die zentralen Kategorien und Begriffe der Theorie des rationalen bzw. funktionalen Institutionalismus zurückgegriffen. Hinter dieser theoretischen Perspektive steht die Annahme, dass die Mitgliedstaaten den Fortbestand und den Wandel „ihrer“ Institutionen in dem Maße unterstützen, wie diese Institutionen die Realisierung ihrer Sicherheits- und Einflussinteressen ermöglichen. Daher richtete sich das Augenmerk in den empirischen Kapiteln auf die Interessenwahrnehmungen der relevanten sicherheitspolitischen Akteure in der Bundesregierung. Dabei galt es auch zu klären, welchen Stellenwert Sicherheits- und Einflussinteressen gegenüber anderen möglichen Motiven staatlicher Außen- und Sicherheitspolitik einnahmen. Die Ergebnisse des Buches lassen sich wie folgt zusammenfassen: Auch wenn die tiefgreifenden Umwälzungen in Europa die Möglichkeit militärischer Bedrohungen und Risiken für die Bundesrepublik und ihre westlichen Partner nicht vollständig eliminierten, so waren Sicherheitsinteressen in keinem der untersuchten Bereiche handlungsleitend für die deutsche NATO-Politik. Sicherheitsinteressen wurden in dieser Arbeit definiert als der unmittelbare Schutz der territorialen Integrität und der eigenen Grenzen, die Wahrung der politischen Unabhängigkeit und Souveränität sowie die Abwehr mess- und bezifferbarer militärischer und strategischer Risiken. Die Osterweiterungen der Allianz dienten der jeweiligen Bundesregierung weder dazu, einen strategischen Glacis gegenüber einer möglichen Restbedrohung durch die Militärpotentiale der Sowjetunion bzw. Russlands zu schaffen, noch dazu, militärische Sicherheitsrisiken durch die mittelosteuropäischen Beitrittsaspiranten für die Bundesrepublik zu neutralisieren. Selbst im Bereich des Krisenmanagements der NATO während der Jugoslawienkriege waren Sicherheitsinteressen nicht ausschlaggebend für die deutsche Politik. Zwar spielten mittelbare Sicherheitsinteressen – in Gestalt der Flüchtlingsproblematik sowie der Sorge vor einer regionalen Konfliktausweitung (spill-over) – durchaus eine Rolle. Zumindest bis zur Kosovo-Krise 1998/1999 gingen die rele- 346 vanten sicherheitspolitischen Akteure in der Bundesrepublik jedoch davon aus, dass die spezifisch-militärischen Funktionen der NATO kaum dazu geeignet seien, diesen Risiken effektiv entgegenzuwirken. Erst mit der Eskalation der Kosovo-Krise erkannte die Bundesregierung erstmals die Notwendigkeit der Androhung und ggf. Anwendung militärischen Zwangs als einen ersten Schritt auf dem Weg zu einer politischen Lösung an. Dazu bedurfte es der jahrelangen Erfahrung mit der Intransigenz der Konfliktparteien im ehemaligen Jugoslawien. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 veränderte sich die Wahrnehmung der Sicherheitsinteressen gegenüber dem Terrorismus auch in Deutschland grundlegend. Anders als zuvor wurde der Terrorismus, insbesondere in Verbindung mit der unkontrollierten Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, als eine internationale Bedrohung und somit als legitimer Gegenstand internationaler Sicherheitspolitik wahrgenommen. Daraus resultierte unter anderem auch in Deutschland die Einsicht, dass unter Umständen politische, ökonomische oder gar militärische Zwangsmittel eingesetzt werden müssen, um internationalen Normen gegen den Terrorismus und die MVW-Proliferation Geltung zu verschaffen. Die Analyse hat jedoch gezeigt, dass trotz dieser veränderten Bedrohungswahrnehmungen militärische Mittel in der Bundesrepublik parteiübergreifend auch weiterhin als in der Regel wenig geeignet für die Bewältigung dieser neuen Herausforderungen angesehen wurden. Zusammenfassend kann für den gesamten Untersuchungszeitraum festgestellt werden, dass die deutsche Sicherheitspolitik der NATO als Instrument des effektiven militärischen Handelns zur Sicherheitswahrung – also im Sinne ihrer spezifischmilitärischen Funktionen gegenüber externen Herausforderungen und Akteuren – keinen hohen Stellenwert einräumte. Dieser Befund gilt für alle untersuchten Bereiche, d.h. für die Osterweiterungen, für das Krisenmanagement und für die Reaktionen auf die Terroranschläge in den USA. Trotz der substantiellen militärischen Beiträge Deutschlands zum Anti-Terrorkampf nahm die Bundesregierung auch nach dem 11. September 2001 keine grundlegende Neubewertung des militärischen Faktors in der deutschen Sicherheitspolitik vor. Die Voraussetzungen für den Einsatz deutscher Soldaten wurden weiterhin eher restriktiv definiert, wie die Debatten um präventive Militärschläge sowie um konkrete Auslandseinsätze in Südafghanistan, Libanon und Kongo verdeutlichten. Der institutionalistische Analyserahmen dieser Arbeit unterstellt, dass neben dem Motiv der Sicherheitswahrung auch dem Motiv der Einflussnahme eine eigenständige Bedeutung für staatliches Handeln in internationalen Sicherheitsinstitutionen zukommt. Die Untersuchung in den drei empirischen Kapiteln hat diesbezüglich ein abgestuftes Bild ergeben. Einflussnahme im Sinne der Dominanz der Nordatlantischen Allianz durch Kontrolle der NATO-internen Ressourcen und Dienstposten (control over resources) war in allen drei Transformationsbereichen für die deutsche Sicherheitspolitik von untergeordneter Bedeutung. Im Bereich der Osterweiterungen hätte dies beispielsweise für einen möglichst kleinen Kreis aufzunehmender Neumitglieder gesprochen, da eine große Erweiterungsrunde den unmittelbaren Zugriff auf die relevanten Bündnisressourcen für jeden einzelnen Mitgliedstaat – und insbe- 347 sondere für die größeren Mitglieder – schmälern musste. Auch ergab die Analyse keine Hinweise darauf, dass die rot-grüne Bundesregierung versucht hätte, die zweite Erweiterung der NATO im Vorfeld des Prager Gipfels 2002 zu verzögern oder gar zu blockieren, als klar wurde, dass die Mehrzahl der Beitrittskandidaten den Irak-Kurs der Bush-Administration unterstützte. Damit schien die zweite Osterweiterung des Bündnisses eher auf einen amerikanischen als auf einen deutschen oder europäischen Einflussgewinn hinauszulaufen. Im Bereich des militärischen Krisenmanagements war der Zusammenhang zwischen der deutschen Bereitschaft zur Teilnahme an militärischen Operationen und dem Streben nach einflussreichen Dienstposten deutlicher sichtbar. Die Analyse hat allerdings gezeigt, dass das Einflussmotiv weniger ursächlich für die deutschen militärischen Beiträge war. Stattdessen führte umgekehrt der zunehmende Einsatz deutscher Soldaten in den multinationalen Operationen zu einem gesteigerten Bedürfnis nach militärischer Mitsprache an der Führung dieser Operationen. Das Motiv der Kontrolle über Ressourcen spielte auch keine Rolle in der deutschen NATO- Politik nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001. Die zweite Dimension des Einflussbegriffs, also die Einflussnahme auf die internationale Politik, in welche das Handeln des Bündnisses eingebettet ist (control over outcomes), trat in der Interessenwahrnehmung der relevanten sicherheitspolitischen Akteure in der Bundesrepublik Deutschland dagegen deutlicher zutage. Das Bündnis war beispielsweise in den 1990er Jahren ein unverzichtbarer Rahmen für die Umsetzung der deutschen Ostpolitik, die auf eine Ausweitung des Kooperations- und Integrationszusammenhangs auf ganz Europa hinwirkte. Wie gezeigt wurde, erschien den deutschen Akteuren die Alternative einer auf bilaterale Strategien gestützten Politik weder notwendig noch möglich. Sie war nicht notwendig, weil die deutsche Politik ihre zentralen Präferenzen – die Einordnung der NATO-Erweiterung in den europäischen Gesamtzusammenhang, die parallele Intensivierung des Verhältnisses zu Russland – größtenteils im multilateralen Rahmen durchsetzen konnte. Sie erschien nicht möglich, weil die ökonomische Situation der Bundesrepublik eine multilaterale Lastenteilung gegenüber dem östlichen Europa erforderte und weil der Bilateralismus gegenüber Osteuropa in den Augen deutscher Entscheidungsträger historische Befürchtungen in Ost und West geschürt und damit zu einer Isolierung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik geführt hätte. Auch im Bereich des Krisenmanagements der 1990er Jahre sowie nach dem 11. September 2001 konnte ein enger Zusammenhang zwischen dem deutschen Gestaltungswillen im NATO-Transformationsprozess und dem Ziel der Einflussnahme auf die internationalen politischen Prozesse nachgewiesen werden. Während der Kriege in Bosnien und im Kosovo gab es einen engen Zusammenhang zwischen der militärischen Unterstützung Deutschlands für das NATO-Krisenmanagement und der Fähigkeit Bonns, die politischen Prozesse des europäischen und internationalen Engagements beeinflussen zu können. Dieser Zusammenhang wurde von den relevanten sicherheitspolitischen Akteuren in Deutschland gesehen und war zumindest ein wesentlicher Aspekt ihrer Interessenwahrnehmungen. Das gleiche gilt auch mit Blick auf die internationale Politik zur Bekämpfung des Terrorismus nach den An- 348 schlägen vom 11. September 2001. Die militärischen Beiträge der Bundeswehr zum NATO-Krisenmanagement in den 1990er Jahren sowie zu den internationalen Reaktionen auf die Anschläge in den USA 2001 waren in der Wahrnehmung der deutschen Akteure ein wesentlicher Faktor für die Möglichkeiten der Einflussnahme auf die weiteren politischen Zusammenhänge. Betrachtet man in der Gesamtschau diese Dimension des Interessenbegriffs – also die Einflussnahme auf europäische und internationale Politikformulierung durch institutionelle Kooperation –, so deuten die Ergebnisse dieses Buches auf zwei bedeutende Veränderungen im Untersuchungszeitraum hin. Erstens hat die deutsche Politik zunehmend ihren Anspruch formuliert und umgesetzt, als europäische Ordnungsmacht aufzutreten. Sie hat dabei die militärischen Beiträge im Rahmen multinationaler Missionen gezielt genutzt, um diesen Anspruch zu ermöglichen und zu untermauern. Zweitens hat sie einen zunehmend flexibleren Umgang mit ihren jeweiligen Kooperationszusammenhängen praktiziert. Die Verlagerung in informelle Entscheidungsforen, wie während des Bosnien-Krieges die Kontaktgruppe und später während der Kosovo-Krise die Quint bzw. die G-8, wurden von der deutschen Politik nicht nur mitgetragen, sondern häufig auch selbst initiiert. Gerade die deutsche Kosovo-Diplomatie hat gezeigt, dass zumeist sehr pragmatische Motive für die Wahl der Entscheidungsforen ausschlaggebend waren, wobei deutsche Entscheidungsträger stets darauf achteten, an zentraler Stelle im Prozess beteiligt zu bleiben. Gunther Hellmann, Reinhard Wolf und Siegmar Schmidt sehen in diesen Entwicklungen einen generellen Trend der deutschen Außenpolitik nach 1990: „In dem Maße, in dem Deutschland verstärkt an informellen internationalen Koordinierungsmechanismen beteiligt wurde, schwand sein Interesse an langwierigen, eher formell institutionalisierten Verfahren im großen Kreis.“1309 Ob sich damit bereits ein gewandeltes deutsches Funktionsverständnis gegenüber institutionalisierter Kooperation oder gar deren generelle Vernachlässigung abzeichnet, lässt sich nicht mit Bestimmtheit sagen. So könnte die dauerhafte und regelmä- ßige Umgehung etablierter Institutionen durch die Bundesrepublik und andere Mitgliedstaaten deren allgemeine Funktion – im Sinne der gegenseitigen Konsultationen, des Informationsaustausches und des Festhaltens an kollektiven Handlungsnormen – zerstören und damit diese Institutionen über kurz oder lang selbst zur Disposition stellen. Ob dieses Negativszenario Realität wird, hängt entscheidend davon ab, wie das Verhältnis der informellen ad hoc Foren zu den etablierten Institutionen jeweils konkret gestaltet wird. So hat die deutsche Diplomatie bisher in den meisten Fällen entweder die Ausweitung von ad hoc Kooperationen auf viele Partner unterstützt oder aber sich für eine möglichst enge Rückbindung von Entscheidungsprozessen an die formal zuständigen institutionellen Kontexte bemüht. Die Zustimmung zu den während der Kosovo-Krise zunächst im Rahmen der Quint vorformulierten Entscheidungen im Nordatlantikrat ist ein Beispiel hierfür. 1309 Hellmann, Gunther; Wolf, Reinhard und Schmidt, Siegmar (2007), „Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive,“ in: dies. (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.15-46, hier: S.37. 349 Noch stärker ins Gewicht fällt, dass sich deutsche Regierungen im Untersuchungszeitraum für den Erhalt und die Stärkung der allgemeinen Funktion sowie der politisch-externen Funktionen der Allianz aktiv eingesetzt haben. Damit ist die dritte Dimension des Einflussbegriffs angesprochen, nämlich die Einflussnahme auf die wichtigsten Partnerländer innerhalb und außerhalb der NATO durch gegenseitige Einbindung (control over actors).1310 Im Falle der Osterweiterungen ging es der deutschen Politik in erster Linie um die multilaterale Einflussnahme auf den politischen und ökonomischen Reformkurs der Staaten Mittelost- und Osteuropas sowie um die Verhinderung von Renationalisierungstendenzen in den Außen- und Sicherheitspolitiken dieser Staaten nach der Auflösung des Warschauer Pakts. Auch während der Krisen und Kriege in Bosnien und Kosovo zielte die deutsche NATO-Politik zunächst weniger auf die möglichst effektive Beeinflussung des jeweiligen Konfliktverlaufs ab. Sie war vielmehr in erster Linie bestrebt, die negativen Rückwirkungen auf die allgemeine Funktion der Allianz abzuwenden oder zumindest zu minimieren. Es ging den Bundesregierungen also in erster Linie darum, die Möglichkeit von außen- und sicherheitspolitischen Renationalisierungstendenzen im westlichen bzw. transatlantischen Kontext zu verhindern, um so multilaterale Einflussmöglichkeiten auf die Politik der wichtigsten Partner (vor allem USA, Großbritannien und Frankreich) durch die allgemeine Allianzfunktion zu erhalten. Dies gilt in ganz ähnlicher Weise auch für die deutsche Bündnispolitik nach den Anschlägen vom 11. September 2001. Auch hier war die weitere Einbindung der wichtigsten Partner, insbesondere der USA, in eine gemeinsame politische Strategie zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus ein wichtiges Handlungsmotiv Berlins. Die zusammenhängenden Initiativen von Bundeskanzler Schröder, Außenminister Fischer und Verteidigungsminister Struck in den Jahren 2004 und 2005 hatten zudem unmittelbar die Wiederherstellung und Stärkung der politischen Bündnisfunktionen nach dem transatlantischen Zerwürfnis über den Irak-Krieg zum Ziel. Fasst man das Funktionsverständnis der deutschen Sicherheitspolitik gegenüber dem NATO-Transformationsprozess seit dem Ende des Kalten Krieges zusammen, so ergibt sich ein klarer Vorrang der kooperativen Sicherheit als einer Strategie der politischen Einflussnahme auf andere Staaten durch gegenseitige Konsultationen, kooperative Normen und Verhaltensweisen im Rahmen institutioneller Zusammenarbeit. Dagegen stand aus Sicht der sicherheitspolitisch relevanten Akteure in Deutschland die militärische Interventionsfähigkeit gegenüber externen Akteuren zur Abwehr von Bedrohungen oder sicherheitspolitischen Risiken im Hintergrund. Dieses Ergebnis deckt sich auch mit der deutschen Interessenlage gegenüber dem Prozess der „Europäisierung“ der Bündnisstrukturen und Politiken. Auch hier wurde die deutsche Politik im Urteil der bisherigen Forschung von politischen Erwägungen 1310 Da es bei der Osterweiterung gerade um die Integration von Nichtmitgliedern ging, ist auch die Grenze zwischen innen und außen bzw. zwischen allgemeiner und politisch-externer Funktion fließend. Beide Funktionen zielen auf die Einflussnahme auf Partnerländer ab und zwar vor dem erfolgten Beitritt zunächst durch die politisch-externe Funktion und nach dem Beitritt im Rahmen der allgemeinen Allianzfunktion. 350 im Zusammenhang mit den Beziehungen zu den USA und Frankreich dominiert, während Sicherheitsinteressen und die militärischen Schlussfolgerungen zweitrangig oder sogar nebensächlich waren.1311 Das geschilderte Funktionsverständnis ist insofern kein genuin deutsches, da es in unterschiedlicher Ausprägung auch von anderen Partnern – zumal in Europa – geteilt wurde. Dennoch liefert das vorliegende Buch auch Hinweise auf signifikante Unterschiede unter den Bündnispartnern. Besonders deutlich wird die Existenz unterschiedlicher Funktionsverständnisse im Bündnis, wenn man die Bundesrepublik Deutschland mit den USA vergleicht. In der zweiten Nationalen Sicherheitsstrategie der Bush-Administration vom März 2006 heißt es, das Ziel sei „[…] establishing result-oriented partnerships […] to meet new challenges and opportunities. These partnerships emphasize international cooperation, not international bureaucracy. They rely on voluntary adherence rather than binding treaties. They are oriented towards action and results rather than legislation or rule-making.“1312 Auch die britische Labour-Regierung unter Tony Blair und die konservative spanische Regierung unter José Maria Aznar brachten im Juni 2002 ein vom deutschen Funktionsverständnis abweichendes Konzept zur Zukunft der NATO öffentlich zum Ausdruck. Ein Memorandum beider Regierungen betonte die Elemente der Flexibilität, Einsatzfähigkeit und Technik, das Ziel einer Verschlankung der Entscheidungsstrukturen im Bündnis sowie die Verbesserung der militärischen Fähigkeiten.1313 Nach wie vor gilt also, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche Leistungen von ihrem Bündnis erwarten.1314 Auch wenn in diesem Buch kein systematischer Vergleich nationaler NATO-Politiken geleistet werden konnte, so deuten die Ergebnisse doch darauf hin, dass die Prioritätensetzung auf die allgemeine Funktion der Sicherheitsinstitution NATO in dieser Deutlichkeit ein sehr deutsches Phänomen darstellt. Neben der Analyse des Gestaltungswillens und des deutschen Funktionsverständnisses gegenüber dem NATO-Transformationsprozess bestand das dritte Ziel dieser Arbeit darin, anhand der Perspektive der bürokratischen Politik herauszuarbeiten, inwiefern es zwischen den relevanten politisch-administrativen Akteuren innerhalb der Bundesrepublik systematische Unterschiede in den jeweiligen Positionen und Wahrnehmungen gab. Die diesbezüglichen Ergebnisse müssen mit einiger Vorsicht behandelt werden, da es angesichts der eingeschränkten Quellenlage oft nicht mög- 1311 Vgl. hierzu die Darstellung des Forschungsstandes in Abschnitt 1.5 in dieser Arbeit. 1312 The White House, National Security Strategy 2006, S.46. 1313 Vgl. FAZ (8.8.2002), Jonglieren mit drei Bällen. Die Nato-Erweiterung: Großbritannien. An dieser Stelle wird noch einmal unterstrichen, dass dies nicht bedeutet, die deutsche Sicherheitspolitik habe diese Elemente abgelehnt. Die Ergebnisse dieser Arbeit bedeuten aber, dass die Bundesregierungen andere Schwerpunkte gesetzt haben. 1314 Vgl. Riecke, Henning (2007), „Transformation ohne Konsens? Eine Einführung,“ in: ders. (Hrsg.), Die Transformation der NATO. Die Zukunft der euro-atlantischen Sicherheitskooperation, Baden-Baden, Nomos, S.9-18, hier: S.10. 351 lich war, einen direkten und umfassenden Einblick in die Entscheidungsprozesse zu gewinnen. Dennoch ergab die Untersuchung ein relativ klares Bild, wonach die Bedeutung von Politikdifferenzen zwischen den beteiligten Akteuren in der deutschen Sicherheitspolitik über die Zeit erheblich abgenommen hat. Die ersten Jahre nach dem Ende des Ost-West-Konflikts ließen zunächst wesentliche sicherheitspolitische Grundsatzentscheidungen offen. Dazu zählte beispielweise die Beteiligung Deutschlands an militärischen Auslandseinsätzen außerhalb des NATO-Vertragsgebietes. Die Ergebnisse dieses Buches deuten darauf hin, dass es einen Zusammenhang zwischen der sukzessiven Klärung dieser Grundsatzfragen und einer abnehmenden Politisierung im innenpolitischen Kontext seit Ende der 1990er Jahre gibt. Während diese Politisierung sich im Bereich des Krisenmanagements auch auf die Parteienlandschaft sowie auf die weitere öffentliche Debatte erstreckte, blieb die Auseinandersetzung über die erste NATO-Osterweiterung weitgehend auf einen engeren Kreis von Fachpolitikern, hohen Beamten und Experten begrenzt. Die jüngeren Entwicklungen im Untersuchungszeitraum, d.h. die zweite NATO-Osterweiterung sowie die Transformation des Bündnisses nach dem 11. September 2001, vollzogen sich hingegen fast ohne erkennbare Differenzen zwischen den zuständigen Ministerien. Im Falle der zweiten Osterweiterung gingen die bescheidenen Ansätze einer fundierten Debatte eher vom Bundestag und von den Oppositionsparteien als von Teilen der Regierung aus. Erst in jüngster Zeit zeichnet sich eine erneute Debatte über die Frage ab, inwiefern die Bundesrepublik Deutschland die militärischen Dimensionen des globalen Krisenmanagements und des Anti- Terrorkampfes weiter mittragen soll, um die Kohärenz des euro-atlantischen Bündnisses mit den USA zu erhalten. Nachdem nun die Ergebnisse der Untersuchung hinsichtlich des Gestaltungswillens sowie des zugrunde liegenden Funktionsverständnisses zusammengefasst wurden, soll noch auf die Frage eingegangen werden, inwiefern sich der funktionale Institutionalismus als adäquater Rahmen zur Analyse der deutschen NATO-Politik erwiesen hat. Handelte die Bundesrepublik Deutschland eigennützig, instrumentell und entsprechend der eigenen Kosten-Nutzen Erwägungen und griff sie selektiv auf institutionelle Alternativen zurück? Wie steht es also um die „Reflexhaftigkeit“ des deutschen Multilateralismus und welche Schlussfolgerungen lassen sich daraus für die Zukunft der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik und für den weiteren Transformationsprozess der Allianz ziehen? Die Ergebnisse des Buches verdeutlichen, dass der funktionale Institutionalismus als heuristisches Analyseinstrument geeignet ist, um neue Perspektiven auf die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik zu eröffnen, die in einigen wichtigen Punkten über die bisherige Forschung hinausweisen. So hat die bisher zu beobachtende Verengung interessenbasierter Perspektiven auf die Theorie des Neorealismus und die dichotome Gegenüberstellung mit konstruktivistisch-wertorientierten Ansätzen dazu geführt, dass die Interessenorientierung der deutschen Sicherheitspolitik nach 1990 vernachlässigt wurde. Der Institutionalismus geht über Aspekte des Sicherheits- und Machtstrebens hinaus und betrachtet Einflusswahrung in multilateralen Zusammenhängen als ein eigenständiges Motiv staatlicher Politik. Die Analyse hat gezeigt, 352 dass gerade dieses Motiv in einigen Bereichen zentral für die Erklärung des deutschen Gestaltungswillens in der NATO war. Es entspricht auch der institutionalistischen Perspektive, dass die deutsche Sicherheitspolitik das Menü der ihr zur Verfügung stehenden institutionellen Handlungskontexte in spezifischen Entscheidungssituationen auch selektiv nutzte. So ergab die Untersuchung, dass die beiden NATO- Osterweiterungen aus deutscher Sicht vor allem eine Funktion des europäischen Integrationsprozesses waren. In dem Maße, in dem das Bündnis zwischen der ersten und der zweiten Erweiterungsrunde seine komparativen Vorteile – beispielsweise die Möglichkeit einer schnelleren und weniger schwierigen Erweiterung, als dies zunächst für die EU galt – einbüßte, verlagerte sich der Gestaltungswille der deutschen Politik zunehmend von der NATO in den EU-Rahmen. Ähnliche selektive Elemente der deutschen Politik ließen sich auch im Prozess der NATO- Transformation nach dem 11. September 2001 beobachten. Die veränderten Sicherheitswahrnehmungen führten gemeinsam mit dem Ziel, den Zusammenhalt des transatlantischen Bündnisses zu erhalten, zur militärischen Beteiligung Deutschlands im Kampf gegen den Terrorismus. Dagegen führte die Ablehnung militärischer Präventivschläge und die Enttäuschung über den amerikanischen Unilateralismus zur aktiven Oppositionspolitik der Bundesregierung während der Irak-Krise, zur Inkaufnahme einer nachhaltigen Schädigung der NATO und schließlich zur Lancierung deutsch-französischer Initiativen zur Stärkung der Europäischen Sicherheitsund Verteidigungspolitik (ESVP). Diese selektiven Elemente der deutschen Institutionenpolitik wurden in der bisherigen Forschung nur unzureichend thematisiert. Sie deuten zugleich darauf hin, dass eine automatische (d.h. „reflexhafte“) Unterstützung multilateraler Kooperation keinesfalls die Regel in der deutschen Sicherheitspolitik sein muss – und nach den Ergebnissen dieses Buches auch nicht ist. Dies gilt im Zusammenhang mit der NATO insbesondere für den Fall, dass die USA die schrittweise Lockerung ihrer Verankerung im Bündnis weiter fortsetzen werden. Gleichzeitig wurde deutlich, dass die deutsche NATO-Politik trotz ihrer selektiven Elemente nur eingeschränkt einem wirklich rationalen und instrumentellen Verständnis folgte, wie dies von der institutionalistischen Theorie unterstellt wird. Zum einen waren, wie gezeigt wurde, die unterstellten Sicherheits- und Einflussmotive nur teilweise handlungsleitend. Das Sicherheitsinteresse war in fast allen untersuchten Bereichen bedeutungslos, während die Analyse der drei Dimensionen von Einflusspolitik zu einem abgestuften Ergebnis führte. Zudem stellte die Bundesrepublik Deutschland zu keinem Zeitpunkt – auch nicht auf dem Höhepunkt des transatlantischen Zerwürfnisses 2002/2003 – ihre Mitgliedschaft in der Allianz zur Disposition. Nach der institutionalistischen Theorie wäre dies jedenfalls bei entsprechendem Kosten-/Nutzenkalkül eine realistische Option staatlicher Politik. Der Streit um die Verteidigungsplanungen für die Türkei im Januar und Februar 2003 markierte in dieser Hinsicht einen bis dahin einzigartigen Vorgang in der deutschen NATO-Politik, da die Bundesregierung erstmals mit einer Einschränkung ihrer Mitwirkung an den zentralen Bündnisaufgaben drohte, um politische Ziele zu erreichen. Bisher ist ein solches Verhalten jedoch der Einzelfall geblieben. Auch wurde der Weg unilateraler oder bilateraler Politikalternativen von den deutschen Akteuren aus 353 historischen Gründen bisher nur in Einzelfällen erwogen, wie z.B. während der Irak- Krise im Zusammenhang mit der „Achse“ Berlin-Moskau-Paris. Trotz dieser Einzelfälle und des Rückgriffs auf ad hoc-Kooperationszusammenhänge außerhalb der etablierten Institutionen wurde die multilaterale Einbindung Deutschlands in die NATO nicht bis zur letzten Konsequenz rational hinterfragt. Darüber hinaus lieferte die Untersuchung der drei zentralen Bereiche des NATO- Transformationsprozesses nur wenige Belege für eine sorgfältige Abwägung der Kosten und Nutzen unterschiedlicher Handlungsoptionen durch die sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland. Auch dies wäre aus der theoretischen Perspektive des funktionalen Institutionalismus eigentlich zu erwarten gewesen. Das fast völlige Ausbleiben einer differenzierten Kosten- und Nutzendebatte sowohl in der Regierung als auch im Parlament während der beiden Erweiterungsrunden der NATO ist das deutlichste Beispiel hierfür. Die Ergebnisse dieser Untersuchung werfen auch ein neues Licht auf die im ersten Kapitel angesprochenen Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik – zwischen den weitgehenden politischen Verpflichtungen der Bundesrepublik im Rahmen der euro-atlantischen Sicherheitsinstitutionen einerseits und der oft mangelhaften materiellen Umsetzung der militärischen Konsequenzen aus diesen Verpflichtungen andererseits. Die Allokation materieller Ressourcen auf nationalstaatlicher Ebene spiegelt politische Prioritätensetzungen von Regierung und Parlament unter den Bedingungen finanzpolitischer Zwänge wider. In diesem Sinne bedeutet die oft als mangelhaft kritisierte finanzielle Ausstattung der Bundeswehr nicht einfach nur einen fehlenden politischen Willen oder gar Fahrlässigkeit gegenüber den deutschen Streitkräften. Sie bedeutet eben auch eine spezifische politische Prioritätensetzung und – in der Terminologie dieser Untersuchung – ein spezifisches Verständnis gegenüber den Funktionen internationaler Kooperation. Der Umstand, dass für die Bundesregierungen unterschiedlicher Couleur nicht die militärische Interventionsfähigkeit zur Wahrung von Sicherheitsinteressen im Vordergrund stand, hatte notwendigerweise auch Folgen für das Aufgabenspektrum der Bundeswehr. Diese fungierte aus Sicht der Bundesregierungen primär als Integrationsinstrument kooperativer Sicherheit, um etwa die politischen und ökonomischen Transformationsprozesse in Mittelost- und Osteuropa sowie den europäischen Integrationsprozess voranzutreiben. Vor diesem Hintergrund scheint erklärbarer, warum die Bundesregierungen sich zwar politisch zu militärischen Transformationsleistungen und Ressourcenerhöhungen verpflichtet haben, um so die euro-atlantischen Institutionen funktionsfähig zu halten, und warum sie dennoch so wenig politischen Willen bei der Umsetzung der militärischen Vorgaben an den Tag legten. Um diesen Zusammenhang richtig zu verstehen, muss klar sein, dass es trotz spezifischer Prioritätensetzungen einen engen Zusammenhang zwischen militärischer Interventionsfähigkeit und kooperativer Sicherheit gibt. Erstens besteht dieser in Gestalt der amerikanischen Politik. Die Regierungen in Washington haben wiederholt deutlich gemacht, dass sie die Vitalität der NATO in allen ihren Funktionen auch von einem substantiellen Verteidigungsbeitrag Deutschlands und Europas 354 abhängig machen. Damit wurde der militärische Beitrag zu einer wesentlichen Einflussressource im Zusammenhang transatlantischer Politik. Zweitens haben auch die Akteure der deutschen Sicherheitspolitik im Laufe der 1990er Jahre gelernt, dass die militärische Absicherung eine Voraussetzung für die Entstehung kooperativer Politikstrukturen sein kann und das umgekehrt militärische Risiken entstehen können, welche die etablierten Kooperationszusammenhänge in Europa in Frage stellen. Dies gilt insbesondere für die Jugoslawienkriege. Drittens lässt sich die Aufrechterhaltung nationaler Streitkräfte und multinationaler Verbände nicht ausschließlich mit deren integrativen Leistungen zwischen den beteiligten Ländern legitimieren. Streitkräfte brauchen als Existenzberechtigung stets auch eine Aufgabe, die nur sie erfüllen können. Und dies bleibt in letzter Konsequenz trotz aller Veränderungen in der europäischen und internationalen Sicherheitspolitik die Fähigkeit zur Ausübung militärischer Gewalt. Damit verliert die deutsche Sicherheitspolitik nicht ihre Ambivalenz, auch wenn diese Ambivalenz nun in einem etwas anderen Licht und damit auch ein wenig verständlicher erscheint. Der Widerspruch besteht schon deshalb fort, weil jede Bundesregierung aufgrund der genannten Zusammenhänge stets auch die integrativen Funktionen der Sicherheitsinstitution NATO gefährdet, wenn sie die mit den Partnern gemeinsam beschlossenen militärischen Funktionen und Operationen durch unzureichende materielle Unterstützung in Frage stellt. Es ist allerdings leichter, auf internationaler Ebene materielle Verpflichtungen einzugehen, als diese dann auch innenpolitisch durchzusetzen. Dies gilt auch für die internationalen Ordnungsaufgaben. Hier zeigte die deutsche Politik einen sehr hohen außenpolitischen Gestaltungswillen, der sich vor allem im langfristigen politischen Engagement in den Ländern des Westlichen Balkans sowie im politischen und ökonomischen Wiederaufbau in Afghanistan ausdrückt. Es wird auch in Zukunft zu den zentralen Anforderungen an eine gute Sicherheitspolitik gehören, die Widersprüchlichkeiten zwischen internationalen Verpflichtungen und unzureichender materieller Umsetzung auch innenpolitisch besser zu vermitteln und so weit wie möglich abzubauen. 7.2 Ausblick Welche Schlussfolgerungen lassen sich nun aus den Ergebnissen dieser Arbeit für die Perspektiven der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik in den nächsten Jahren und für den weiteren Transformationsprozess der Allianz ziehen? Betrachtet man zunächst den Transformationsprozess der NATO, so hat der institutionalistische Analyserahmen den Blick dafür geschärft, dass multilaterale Institutionen weder ein Selbstzweck noch ein Selbstläufer sein können. Selbst im Fall der Bundesrepublik Deutschland, der unter allen Mitgliedstaaten wohl die stärkste Prädisposition zugunsten multilateraler Zusammenarbeit unterstellt werden kann, ließen sich im Untersuchungszeitraum deutliche Anzeichen für eine institutionelle Selektivität nachweisen, die tendenziell sogar zugenommen hat. Mit anderen Worten: Wenn die euro-atlantischen Institutionen die ihnen von den Mitgliedstaaten zugewiesenen

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.