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Marco Overhaus, Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 336 - 340

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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336 Unter den Aspekt ordnungspolitischer Zielsetzungen in Europa und im transatlantischen Verhältnis fielen schließlich auch die Initiativen Außenminister Fischers, Verteidigungsminister Strucks und Bundeskanzler Schröders aus den Jahren 2004 und 2005 zur Revitalisierung der politischen Beziehungen im Bündnis. Diese Initiativen zielten aus Sicht der Bundesregierung auf die „Rekonstruktion des Westens“ (Joschka Fischer) ab, d.h. auf die schrittweise Reparatur des deutsch-europäischamerikanischen Verhältnisses nach der Irak-Krise. Die Art der Präsentation dieser Initiativen war nicht immer glücklich, aber sie führten dennoch zu einer substantiellen Debatte innerhalb des Bündnisses über die Entwicklung einer neuen transatlantischen Streitkultur. Auch wenn Deutschland hier eindeutig als Initiator auftrat, so wird die langfristige Wirkung dieser Initiativen vom zukünftigen Engagement Berlins und anderer Bündnispartner, insbesondere der USA, abhängen, diese Streitkultur mit Leben zu füllen. 6.6.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen Bei der Beantwortung der Frage, inwiefern die Wahrnehmung von Sicherheitsinteressen die deutsche NATO-Politik nach dem 11. September 2001 angeleitet hat, muss zwischen den veränderten Bedrohungswahrnehmungen und der Frage unterschieden werden, inwiefern die NATO als militärisches Bündnis, d.h. mittels ihrer spezifisch-militärischen Funktionen, von den relevanten sicherheitspolitischen Akteuren als geeignetes Mittel gegenüber diesen neuen Bedrohungen betrachtet wurde. Die Ereignisse vom 11. September führten zu einer Konvergenz der Bedrohungswahrnehmungen gegenüber dem internationalen Terrorismus. Diese Entwicklung wurde durch die späteren Terroranschläge in Madrid 2004 und London 2005 weiter verstärkt. Damit wurde der Terrorismus erstmals wesentlicher Teil der außenund sicherheitspolitischen Agenden in Staaten, die dieses Problem zuvor in erster Linie in einem innenpolitischen Zusammenhang gesehen hatten. Dazu zählt auch die Bundesrepublik Deutschland. Der deutsche militärische Beitrag zu OEF und ISAF resultierte somit auch aus der Einschätzung, dass „von Afghanistan in Verbindung mit Al-Qaida und Bin Laden eine Gefahr für den Weltfrieden und damit auch für uns ausgeht.“1301 Verteidigungsminister Struck bilanzierte seine Arbeit am Ende seiner Amtszeit mit den Begriffen der „Armee im Einsatz“ und der Verteidigung deutscher Sicherheit bis an den Hindukusch.1302 1301 Fischer, Joschka (8.11.2001), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen zur Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(80-2). 1302 Struck, Peter (8.11.2005), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Fortsetzung des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen der Operation Enduring Freedom vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2005 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2005(88-1). 337 Die veränderte Bedrohungswahrnehmung erstreckte sich auch auf die Verbreitung von atomaren, biologischen und chemischen Massenvernichtungswaffen. Diese Veränderung hatte in Deutschland bereits Anfang der 1990er Jahre als Folge des gestiegenen Engagements im Rahmen von multinationalen Auslandseinsätzen begonnen und floss in der ersten Hälfte der vergangenen Dekade in einen neuen Konsens innerhalb des Bündnisses ein, der defensive militärische Maßnahmen der Counterproliferation mit einschloss. Dieser Konsens wurde durch die Ereignisse vom 11. September 2001 verstärkt und führte im Falle Deutschlands zusammen mit den Erfahrungen aus der Irak-Krise zu einem gestiegenen Bewusstsein, dass internationale Nichtverbreitungsnormen unter bestimmten Bedingungen auch mit wirtschaftlichem und – ultima ratio – mit militärischem Druck durchgesetzt werden müssen. Diese nicht unwesentlichen Veränderungen gegenüber den 1990er Jahren spiegelten sich in der deutschen Reaktion auf das umstrittene iranische Atomprogramm, in der Beteiligung an der Proliferation Security Initiative unter amerikanischer Führung und auch in den entsprechenden Formulierungen der Europäischen Strategie gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen vom Dezember 2003 wider. Diese Strategie schließt in letzter Konsequenz auch militärische Maßnahmen ein. Die spezifisch deutsche „Kultur der militärischen Zurückhaltung“ und die Präferenz für multilaterale Lösungen blieben jedoch trotz der veränderten Bedrohungswahrnehmungen wirksam. So lehnte die Bundesregierung die offensiven Elemente von Counterproliferation und militärische Präventivschläge weiterhin ab, wie sich während der Irak-Krise deutlich herausstellte. Die militärischen Beiträge Deutschlands im Rahmen der OEF waren stark durch die amerikanischen Anforderungen geprägt und entsprangen nicht in erster Linie einer deutschen Strategiediskussion über die richtigen Mittel zur Bekämpfung des Terrorismus. Der Beitrag der Bundeswehr zur internationalen Schutztruppe ISAF wurde von der sozialdemokratischgrünen Bundesregierung in erster Linie als Teil einer präventiven politischen Strategie gegen den Terrorismus gesehen und dargestellt. Daraus erklärt sich auch das starke deutsche Eintreten für die Beibehaltung der Trennung der Mandate in Afghanistan. In der Gesamtschau ordnete Berlin die militärische Dimension der deutschen Anti-Terrorpolitik einem umfassenden Ansatz unter, wie dies Schröder beispielsweise in einem Artikel für die Chicago Tribune zusammenfasste: „Whether we can prevent the worldwide Clash of Civilizations, and with it the further spread of terrorism, depends on how successfully the societies in question embark upon modernization and allow their people to democratically participate in economic prosperity and [the] political decision-making process.“1303 1303 Beitrag von Gerhard Schröder in: Chicago Tribune (Internet-Ausgabe) (24.2.2004), Strong allies with shared values, goals, http://www.chicagotribune.com/news/opinion/oped/chi-0402240040feb24,1,4230998.story, (letzter Zugriff am 26.2.2004). 338 Die strategischen Herausforderungen, so der Bundeskanzler, lägen heute zwar sämtlich jenseits der alten Beistandszone des Washingtoner Vertrags. Sie forderten jedoch primär keine militärischen Antworten, so Schröder ergänzend in seiner Münchner Rede 2005.1304 Trotz des Befundes einer spezifisch deutschen Perspektive auf die internationale Anti-Terrorpolitik gab es Unterschiede zwischen den politischen Parteien. So näherte sich die Bedrohungswahrnehmung einiger Vertreter der CDU/CSU gegenüber dem Regime von Saddam Hussein der Sichtweise der Bush-Administration stärker an, als dies für die SPD und Bündnis 90/Die Grünen galt. Darüber hinaus ließen die konservativen Parteien auch eher die Bereitschaft erkennen, dem Militärischen im Anti-Terrorkampf einen höheren Stellenwert einzuräumen. Parteiübergreifend wurden militärische Maßnahmen jedoch weiterhin als in der Regel wenig geeignet für die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen angesehen. Vor dem Hintergrund der von Richard Nelson, Peter Katzenstein, Christopher Coker1305 und anderen vorgenommenen Unterscheidung zwischen dem War Approach und dem Risk Management Approach sah die überwiegende Mehrzahl der deutschen Entscheidungsträger auch den Kampf gegen den Terrorismus als das Management eines Risikos, das den Einsatz einer breiten Palette an Instrumenten erfordert. Der War Approach wurde in Deutschland dagegen weithin abgelehnt. Diese Sichtweise relativierte aus deutscher Sicht die Bedeutung der NATO als Militärbündnis im Kampf gegen den Terrorismus sowie gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. Das zweite zentrale Motiv der Einflusswahrung nahm ähnlich wie in den in Kapitel 4 und 5 untersuchten Bereichen des NATO-Transformationsprozesses für die deutsche Sicherheitspolitik einen deutlich höheren Stellenwert ein als das Motiv der Sicherheitswahrung. Bundeskanzler Gerhard Schröder machte die Steigerung der deutschen Mitsprache in den Vereinten Nationen und im Bündnis als Konsequenz der gestiegenen „Mitverantwortung Deutschlands für die internationale Sicherheit“1306 zu einem außenpolitischen Leitthema seiner Kanzlerschaft. Das Streben der rot-grünen Bundesregierung nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen war der sichtbarste Ausdruck dieser Politik. Die Analyse in diesem Kapitel hat keine Hinweise dafür geliefert, dass die Bundesregierung ihre militärischen Beiträge nach dem 11. September 2001 für eine unmittelbare Steigerung ihrer Ressourcen und Einflussmöglichkeiten innerhalb der Bündnisstrukturen zu instrumentalisieren versuchte (control over resources). Die relevanten sicherheitspolitischen Akteure haben gleichwohl den deutschen militärischen Beitrag genutzt, um die Funktion der NATO im zivil-militärischen Wiederaufbauprozess in Afghanistan zu verstärken und um den Kurs der internationalen Anti-Terrorpolitik mitgestalten zu können (control over outcomes). Allerdings haben sich die Energien der deutschen Politik bald auf andere institutionelle Kontexte, 1304 Schröder, Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder am 12. Februar 2005 in München. 1305 Coker, Christopher (2002), Globalisation and Insecurity in the Twenty-first Century: NATO and the Management of Risk, Adelphi Paper, 345, Oxford, Oxford University Press. 1306 Schröder, Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder am 12. Februar 2005 in München. 339 vor allem die Europäische Union und die Vereinten Nationen, sowie auf die bilaterale Zusammenarbeit der EU mit den Vereinigten Staaten im Bereich der Innen- und Justizpolitik konzentriert. Die aus deutscher Sicht bedeutendste Dimension der Einflusspolitik betraf – ähnlich wie in den anderen in diesem Buch untersuchten Transformationsbereichen – die weitere Einbindung der USA und der anderen Bündnispartner in eine gemeinsame politische, ökonomische, polizeiliche und militärische Strategie gegen den Terrorismus (control over actors). Der deutsche militärische Beitrag zur OEF und zur ISAF erfolgte somit in der Erwartung der weiteren Einbindung der USA in diese gemeinsame Strategie. Die Wahrnehmung fehlender Einflussmöglichkeiten auf die Irak-Politik Washingtons war umgekehrt über Parteigrenzen hinweg ein wesentlicher Faktor für die deutsche Opposition gegen diese Politik und hat erheblich zur Verschärfung der transatlantischen Krise beigetragen. Diese Wahrnehmung trug auch zu einer inkrementellen Gewichtsverlagerung der deutschen Politik von der NATO zur sicherheits- und verteidigungspolitischen Zusammenarbeit innerhalb der EU bei – etwa seit 2002 im Zusammenhang mit dem Ziel des Ausbaus der europäischen Sicherheitspolitik zu einer Sicherheits- und Verteidigungsunion unter deutsch-französischer Führung. Während der Irak-Krise nahm die deutsche Politik sogar eine nachhaltige Beschädigung des Bündnisses und den damit verbundenen weiteren Einflussverlust in Kauf. Die politischen Initiativen der rot-grünen Bundesregierung zielten nach dem Ende des Irak-Krieges darauf ab, die gegenseitigen Konsultationen und die gegenseitige Einbindung der Mitgliedstaaten des Bündnisses auf der Basis einer gleichgewichtigeren Partnerschaft wieder zu stärken. Hintergrund dieser Initiativen war die Unzufriedenheit mit dem Unilateralismus Washingtons. Der Erfolg des traditionellen deutschen Balanceakts zwischen atlantischer und europäischer Orientierung wird davon abhängen, ob sich die Allianz als transatlantisches Konsultationsforum auch in Zukunft bewähren wird. Das Militärbündnis NATO bleibt auch weiterhin das einzige institutionalisierte Bindeglied zwischen den USA und Europa, auch wenn in jüngerer Zeit die ehemals wenig bedeutsamen Gipfeltreffen zwischen der EU und den USA an Bedeutung gewonnen haben. Washington betrachtet die Allianz weiterhin als das einzige Forum, in das es sich institutionell einbinden lässt, denn dort dominieren die USA als militärisches Schwergewicht. Wenn Staaten mit den Worten von Alfred Fried in internationalen Organisationen „eigene Macht in fremde Pflichten“1307 verwandeln können, so ist die entscheidende Machtressource in der NATO nach wie vor zu einem guten – wenn auch nicht ausschließlichen – Teil der eigene militärische Beitrag. Der Stellenwert militärischer Macht hat sich nach dem 11. September 2001 zunächst verstärkt, wie die Initiativen zur Gründung der NATO Response Force und die Transformation des Bündnisses dokumentieren.1308 „Capabilities, capabilities!“, 1307 Zitiert nach: Czempiel, Weltpolitik im Umbruch, S.132. 1308 Vgl. Lansford, All for One, S.164. 340 so brachte es der ehemalige Generalsekretär George Robertson auf den Punkt. Die Analyse in diesem Kapitel hat belegt, dass diese Form der Einflusspolitik auch eine wichtige Motivation für die deutschen militärischen Beiträge nach den Terroranschlägen in den USA blieb. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die veränderten Bedrohungswahrnehmungen gegenüber dem Terrorismus in Kombination mit dem Ziel, die Kohärenz der NATO und die weitere sicherheitspolitische Einbindung der USA durch den Erhalt der allgemeinen Allianzfunktion zu gewährleisten, zur militärischen Beteiligung Deutschlands am Kampf gegen den Terrorismus führten. Dagegen führten die Ablehnung darüber hinaus gehender militärischer Präventivschläge und die Enttäuschung über den amerikanischen Unilateralismus zu der aktiven Oppositionspolitik der Bundesregierung während der Irak-Krise. Dieses Ergebnis deutet darauf hin, dass im deutschen Fall nicht mehr eine reflexhafte Unterstützung des multilateralen Zusammenhalts im Bündnis unterstellt werden kann, wenn die USA die schrittweise Lockerung ihrer Verankerung im Bündnis weiter fortsetzen. 6.6.3 Analyse der bürokratischen Politik Für die Zeit nach dem 11. September 2001 ergab die Analyse, dass bürokratische Politikdifferenzen nur noch einen untergeordneten Stellenwert einnahmen. Soweit es die öffentlich zugänglichen Quellen sowie die für diese Arbeit durchgeführten Interviews betrifft, funktionierte der Abstimmungsprozess zwischen Bundeskanzleramt, Außen- und Verteidigungsministerium meist reibungslos und ohne grundsätzlichen Streit. Dies gilt für die deutsche Politik gegenüber dem militärischen Transformationsprozess im Bündnis wie auch für die Anpassung der nationalen Verteidigungskonzeption im Rahmen der VPR 2003. Eine Ausnahme stellte lediglich die unterschiedliche Haltung zwischen Außen- und Verteidigungsministerium zur Frage der allgemeinen Wehrpflicht dar. Die militärische Führung der Bundeswehr betrachtete die Wehrpflicht nach wie vor als einzig verlässlichen Weg zur Rekrutierung qualifizierten Personals. Darüber hinaus spielten die parteipolitischen Differenzen zwischen Bündnis 90/Die Grünen und SPD eine wichtige Rolle in diesem Zusammenhang. Bundeskanzler Schröder erklärte die deutsche Irak-Politik im Herbst 2002 an seinen außenpolitischen Beratern vorbei zur „Chefsache“ und überließ sie im Wesentlichen seinen Parteistrategen. Dies trug zur Verschärfung der transatlantischen Krise und zum Versagen des politischen Krisenmanagements zwischen Berlin und Washington bei und wurde vom außenpolitischen Establishment zumeist kritisch betrachtet. Dies gilt unabhängig von der Zugehörigkeit zum jeweiligen Ministerium. Die stärkere Einbindung der NATO in den Wiederaufbauprozess in Afghanistan wurde in Deutschland in erster Linie vom BMVg aus pragmatischen Gründen betrieben. Die für deutsche Militärs eingespielten Bündnisverfahren verbesserten die langfristige Planungssicherheit und entlasteten den deutschen Beitrag. Anders als die Allianz war die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik aus Sicht Berlins

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.