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Marco Overhaus, Gestaltungswille der deutschen Politik in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 333 - 336

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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333 Umgekehrt richten sich von deutscher Seite hohe Erwartungen an die neue US- Administration unter Präsident Barack Obama. Seine bisher vorgetragene Programmatik deutet auf eine Rückkehr zur amerikanischen Führungsrolle hin, die stärker einem liberalen Grundverständnis folgt.1299 So lautet die Hoffnung nicht nur in Berlin, dass Washington künftig wieder mehr Anstrengungen zur Stärkung internationaler Institutionen und zur Einbindung der Partner im Ausland unternehmen wird. Ob damit jedoch auch die Stärkung formaler Organisationen und Strukturen einhergeht, bleibt abzuwarten. Der ehemalige amerikanische Botschafter in Deutschland, John Kornblum, erkennt im Handeln Obamas bereits eine „neue multilaterale Methode“, die dem deutschen Verständnis institutioneller Kooperation eher entgegenstehen würde. In einem Beitrag für die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung warnte er vor Enttäuschungen der Europäer: „Europa hat Jahrzehnte damit verbracht, multilaterale Institutionen alten Stils zu schaffen, die über formale Übereinkünfte und klar definierte Strukturen funktionieren. Die Liste der Vorhaben, die sowohl die EU als auch der deutsche Außenminister formuliert haben, spiegelt diesen statischen Ansatz wider. […] Obama wird bestehende Kanäle umgehen, wenn sie nicht effektiv genug sind.“1300 6.6 Fazit: Deutsche Sicherheitspolitik in der NATO nach dem 11. September 2001 6.6.1 Gestaltungswille der deutschen Politik Auch nach der Zäsur der Terroranschläge vom 11. September 2001 zeichnete sich die deutsche Sicherheitspolitik im Bündnis durch ein differenziertes Handlungsmuster aus, das jenem in den 1990er Jahren ähnelte. So lassen sich jene vier bereits im 5. Kapitel (Abschnitt 5.4.1.) identifizierten Elemente des Handlungsmusters auch nach dem 11. September beobachten. Diese sind erstens eine im Verhältnis zu politischen Fragen eher passive Politik im militärischen Bereich, zweitens ein abgestufter Gestaltungswille im Verhältnis von Krisen- zu Planungsentscheidungen, drittens ein ebenfalls deutlich abgestufter Gestaltungswille zwischen dem unteren und dem oberen Spektrum militärischer Aufgaben und viertens ein klar erkennbarer Anspruch, im betreffenden Konfliktgebiet, in diesem Fall Afghanistan, ordnungspolitische Funktionen zu übernehmen. Trotz der Ähnlichkeiten hat die Analyse auch wichtige Unterschiede herausgearbeitet, die in diesem Abschnitt zusammengefasst werden sollen. Das erste Handlungsmuster betrifft die unmittelbaren Reaktionen Deutschlands auf die Anschläge in den USA. Die Bundesregierung übte Solidarität mit Washing- 1299 Rudolf, Peter (2008), Amerikas neuer globaler Führungsanspruch, SWP-Aktuell 77, November 2008, S.2. 1300 John Kornblum in Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung (18.1.2009), Netzwerke und herrsche. 334 ton sowie mit den anderen Bündnispartnern und unterstützte neben den politischen auch die militärischen Krisenentscheidungen innerhalb und außerhalb des Bündnisrahmens. Dabei waren die aus der „uneingeschränkten Solidarität“ resultierenden militärischen Beiträge Deutschlands zur OEF und zur ISAF eine Reaktion auf die amerikanischen Vorgaben und Anforderungen. Die Tatsache, dass das größte Bundeswehr-Kontingent in einem Auslandseinsatz nach dem 11. September nicht mehr auf dem Balkan, sondern in Afghanistan stationiert war, kann nur als eine unmittelbare Folge einer sicherheitspolitischen Entscheidung gesehen werden, die in Washington getroffen wurde. Diese Entscheidung lautete, nach den Terroranschlägen zunächst das Taliban-Regime in Afghanistan anzugreifen und zu stürzen. Auch wenn die rot-grüne Bundesregierung früh ihre Vorbehalte gegenüber „Abenteuern“ artikulierte und vor einem militärischen Automatismus warnte, so beteiligte sie sich dennoch mit substantiellen Beiträgen an OEF und ISAF. Berlin machte sich die sicherheitspolitischen und militärischen Entscheidungen der Bush-Administration zu Eigen und unterstützte sie innenpolitisch und international in vollem Umfang. Die deutsche Politik in diesen Entscheidungsprozessen ist daher als aktive Anpassung zu charakterisieren. Darin lag zugleich auch ein wichtiger Unterschied zum Krisenmanagement der 1990er Jahre auf dem Balkan. Damals hatte sich Deutschland noch mit dem geringst möglichen militärischen Beitrag an der internationalen Krisenreaktion beteiligt, um nicht in die Isolation zu geraten. Dies galt nach dem 11. September 2001 nicht mehr. Zweitens verringerte sich der deutsche Gestaltungswille merklich, als es im Laufe des Jahres 2002 darum ging, die planerischen Schlussfolgerungen aus den militärischen Krisenentscheidungen zu ziehen und diese dann entsprechend in den Planungsdokumenten der Allianz festzuschreiben. Dies betraf insbesondere die „Reykjavik-Formel“ der potentiell globalen Ausrichtung des Bündnisses – NATO must be able to field forces that can move quickly to wherever they are needed –, das militärische Konzept zur Verteidigung gegen den Terrorismus und die NATO Response Force. Hier lässt sich der Gestaltungswille Berlins am besten in die Kategorie der passiven Anpassung einordnen. Deutschland hat die Reykjavik-Formel über die globale Einsatzfähigkeit der NATO, das militärische Konzept sowie die NRF mitgetragen, ohne diese Planungsentscheidungen aktiv mitgestaltet zu haben. Anders als 1998 und 1999, als es im Zusammenhang mit der neuen NATO-Strategie um die Konsequenzen aus den Balkan-Kriegen ging, versuchte die deutsche Sicherheitspolitik auch nicht, die Veränderungen gegenüber dem Status quo aktiv zu bremsen oder gar zu verhindern. Sie passte sich diesen Veränderungen lediglich passiv an. Berlin setzte zudem die global-strategische Neuorientierung des Bündnisses in nationale Planungsentscheidungen – in Form der Verteidigungspolitischen Richtlinien vom Mai 2003 – um. Auch dieser Prozess war stark von den Krisenentscheidungen und vom Anpassungsdruck durch die Entwicklungen im Bündnis bestimmt. Darüber hinaus wurde die Ausweitung des Aufgabenspektrums der Bundeswehr – funktional auf das gesamte militärische Spektrum und geographisch auf weit entfernte Schauplätze – auch weiterhin durch Hindernisse in der materiellen Umsetzung dieser planerischen Vorgaben sowie durch politische Einschränkungen für den tat- 335 sächlichen Einsatz der Streitkräfte begrenzt. Die Zurückhaltung unter den politischen Parteien im Bundestag gegenüber Kampfeinsätzen und die Ablehnung präventiver Verteidigung galten auch nach den Terroranschlägen fort. Damit ist das dritte Handlungsmuster angesprochen, der abgestufte Gestaltungswille zwischen dem unteren und dem oberen Aufgabenspektrum militärischer Interventionen. Ähnlich wie in den 1990er Jahren war die Bereitschaft in der deutschen Sicherheitspolitik zur Investition politischer und militärischer Ressourcen im Bereich friedenserhaltender Maßnahmen deutlich größer als im Bereich friedenserzwingender Operationen. Dabei stand die zivil-militärische Absicherung des Wiederaufbauprozesses in Afghanistan – zunächst unter deutsch-niederländischem und schließlich unter NATO-Kommando – im Mittelpunkt des deutschen Militärengagements. Dazu zählte auch die Entwicklung und Umsetzung des PRT-Konzepts, das von deutscher Seite als Modell für den Aufbau zivil-militärischer Fähigkeiten des Bündnisses gesehen wurde. Auch die Ablehnung einer Zusammenführung der Mandate von OEF und ISAF sowie die Zurückhaltung gegenüber einem Einsatz deutscher Soldaten im unsicheren Süden und Osten Afghanistans waren Ausdruck dieses abgestuften deutschen Gestaltungswillens. Die Skepsis gegenüber militärischen Zwangsmaßnahmen in der deutschen Sicherheitspolitik manifestierte sich auch im Zusammenhang mit dem Themenfeld der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Je mehr die amerikanische Politik in Richtung einer offensiv-militärischen Untermauerung und Ergänzung der Nichtverbreitungspolitik ging, desto stärker wandelte sich die deutsche Politik von passiver Anpassung in eine ablehnende Haltung. So war passive Anpassung zunächst das Merkmal der deutschen Nichtverbreitungspolitik im Bündnis, wo diese unter Führung der USA auch ein militärisches Profil jenseits der traditionellen Rüstungskontrollregime entwickelte. Die amerikanische Counterproliferation Initiative von 1993 war das erste Beispiel hierfür. Diese Passivität ging dort in eine Politik des aktiven Widerstandes über, wo von Washington auch die Übernahme offensiv-militärischer Elemente der CPI, insbesondere präventive Militärschläge, in die Bündnisstrategie angestrebt wurde. Während der Irak-Krise 2002/2003 schlug dieser Widerstand in eine Verhinderungspolitik und damit in die offene deutsche Androhung eines Vetos im Nordatlantikrat um, als es um eine direkte oder indirekte Rolle des Bündnisses im Irak-Krieg ging. Dabei verschärfte sich das Zerwürfnis über den Irak aufgrund von innenpolitischen Faktoren in Deutschland so weit, dass es die transatlantischen Beziehungen und den Zusammenhalt der NATO auf längere Sicht schädigte. Viertens schließlich zeigte die Bundesregierung unter Kanzler Schröder den Willen, die politische und ökonomische Entwicklung Afghanistans nach dem Sturz der Taliban als ordnungspolitischer Akteur voranzutreiben und mitzugestalten. Die exponierte deutsche Position im Petersberg-Prozess zur Etablierung einer afghanischen Übergangsregierung sowie einer Verfassung und die Übernahme des Aufbaus der afghanischen Polizei durch die Bundesregierung waren Ausdruck dieses Gestaltungswillens. Auch wenn diese Bemühungen von einigen Beobachtern als unzureichend kritisiert wurden, so ändert dies nichts daran, dass Deutschland bald zum viertgrößten Geber ziviler Entwicklungshilfe in Afghanistan avancierte. 336 Unter den Aspekt ordnungspolitischer Zielsetzungen in Europa und im transatlantischen Verhältnis fielen schließlich auch die Initiativen Außenminister Fischers, Verteidigungsminister Strucks und Bundeskanzler Schröders aus den Jahren 2004 und 2005 zur Revitalisierung der politischen Beziehungen im Bündnis. Diese Initiativen zielten aus Sicht der Bundesregierung auf die „Rekonstruktion des Westens“ (Joschka Fischer) ab, d.h. auf die schrittweise Reparatur des deutsch-europäischamerikanischen Verhältnisses nach der Irak-Krise. Die Art der Präsentation dieser Initiativen war nicht immer glücklich, aber sie führten dennoch zu einer substantiellen Debatte innerhalb des Bündnisses über die Entwicklung einer neuen transatlantischen Streitkultur. Auch wenn Deutschland hier eindeutig als Initiator auftrat, so wird die langfristige Wirkung dieser Initiativen vom zukünftigen Engagement Berlins und anderer Bündnispartner, insbesondere der USA, abhängen, diese Streitkultur mit Leben zu füllen. 6.6.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen Bei der Beantwortung der Frage, inwiefern die Wahrnehmung von Sicherheitsinteressen die deutsche NATO-Politik nach dem 11. September 2001 angeleitet hat, muss zwischen den veränderten Bedrohungswahrnehmungen und der Frage unterschieden werden, inwiefern die NATO als militärisches Bündnis, d.h. mittels ihrer spezifisch-militärischen Funktionen, von den relevanten sicherheitspolitischen Akteuren als geeignetes Mittel gegenüber diesen neuen Bedrohungen betrachtet wurde. Die Ereignisse vom 11. September führten zu einer Konvergenz der Bedrohungswahrnehmungen gegenüber dem internationalen Terrorismus. Diese Entwicklung wurde durch die späteren Terroranschläge in Madrid 2004 und London 2005 weiter verstärkt. Damit wurde der Terrorismus erstmals wesentlicher Teil der außenund sicherheitspolitischen Agenden in Staaten, die dieses Problem zuvor in erster Linie in einem innenpolitischen Zusammenhang gesehen hatten. Dazu zählt auch die Bundesrepublik Deutschland. Der deutsche militärische Beitrag zu OEF und ISAF resultierte somit auch aus der Einschätzung, dass „von Afghanistan in Verbindung mit Al-Qaida und Bin Laden eine Gefahr für den Weltfrieden und damit auch für uns ausgeht.“1301 Verteidigungsminister Struck bilanzierte seine Arbeit am Ende seiner Amtszeit mit den Begriffen der „Armee im Einsatz“ und der Verteidigung deutscher Sicherheit bis an den Hindukusch.1302 1301 Fischer, Joschka (8.11.2001), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen zur Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(80-2). 1302 Struck, Peter (8.11.2005), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Fortsetzung des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen der Operation Enduring Freedom vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2005 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2005(88-1).

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.