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Marco Overhaus, Der Ausbau des deutschen Afghanistan-Engagements in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 320 - 325

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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320 6.5 Transatlantisches Rapprochement nach dem Ende des Irak-Krieges Der Bruch zwischen den USA und einem Teil Europas im Vorfeld des Irak-Krieges belastete die Beziehungen der Bündnispartner nachhaltig. Er verstärkte auch die bereits seit dem Kosovo-Krieg 1999 zu beobachtende Tendenz in der deutschen Sicherheitspolitik, den traditionellen Vorrang der Allianz in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen zugunsten einer Stärkung der Europäischen Sicherheitsund Verteidigungspolitik (ESVP) zu relativieren.1249 Dennoch bemühte sich die Bundesregierung seit dem Sommer 2003 um eine Verbesserung der deutschamerikanischen Beziehungen sowie um eine Schadensbegrenzung innerhalb der Allianz. Sie baute ihr politisches und militärisches Afghanistan-Engagement konsequent aus und setzte damit ihre aktive Politik nach dem 11. September 2001 fort. Berlin verweigerte zwar weiterhin einen unmittelbaren deutschen Militärbeitrag im Irak, nahm jedoch sichtbar eine konstruktivere Haltung in der Frage des Wiederaufbaus nach dem Krieg ein. Schließlich lancierten Bundeskanzler Schröder, Außenminister Fischer und Verteidigungsminister Struck 2004 und 2005 zusammenhängende Initiativen, die zu einer Stärkung der politischen Dimension der Allianz beitragen sollten. 6.5.1 Der Ausbau des deutschen Afghanistan-Engagements Bereits während der ersten Planungen einer Schutztruppe für Afghanistan Ende 2001 hatte sich die Bundesregierung für eine stärkere Funktion der NATO ausgesprochen.1250 Dies scheiterte nach Auffassung deutscher Diplomaten in erster Linie am Widerstand der USA, die Einschränkungen ihrer politischen und militärischen Handlungsfähigkeit befürchteten.1251 Erst als die logistischen und politischen Probleme sowie die materiellen Kosten bei der langfristigen Führung von ad hoc- Koalitionen im Wiederaufbauprozess immer deutlicher wurden, vollzog sich auch in den USA ein Positionswandel. Während des informellen Treffens der NATO- Verteidigungsminister in Warschau am 24. September 2002 kündigten Deutschland und die Niederlande an, ab Februar des kommenden Jahres die Führung der ISAF zu 1249 Seit dem Herbst 2002 begannen Frankreich und Deutschland gemeinsam, die Entwicklung der ESVP zu einer Verteidigungsunion im Rahmen des Europäischen Konvents zur Erarbeitung einer Europäischen Verfassung voranzutreiben. Vgl. hierzu Overhaus, Marco (2006), „Civilian Power under Stress: Germany, NATO, and the European Security and Defense Policy,“ in: Maull, Hanns W. (Hrsg.), Germany's Uncertain Power. Foreign Policy of the Berlin Republic, Houndmills, Palgrave Macmillan, S.66-78; Overhaus, Marco (2004), „In Search of a Post-Hegemonic Order: Germany, NATO and the European Security and Defense Policy,“ in: German Politics 13(4), S.551-68. 1250 Persönliches Interview. 1251 Vgl. SZ (15.5.2002), Außenminister-Treffen in Reykjavik. NATO bindet Russland stärker ein. 321 übernehmen. Gleichzeitig begann die Allianz damit, eine logistische Unterstützung der Schutztruppe zu planen.1252 Die Einbindung des Bündnisses in Afghanistan ist in Deutschland vor allem vom BMVg vorangetrieben worden. Verteidigungsminister Struck forderte frühzeitig logistische und andere Hilfe für das deutsch-niederländische Führungsduo. Nach einem Bericht der Frankfurter Rundschau sah die militärische Spitze der Bundeswehr diese Unterstützung als einen ersten Schritt bzw. als ein „Sprungbrett“ für ein weitergehendes Engagement des Bündnisses in Afghanistan.1253 Im Dezember 2002 kündigte Struck die Verstärkung des deutschen ISAF-Kontingents mit der Übernahme der deutsch-niederländischen Lead Nation-Funktion auf 2.500 Soldaten an. Dazu erklärte er: „Erstmalig wird dieser Einsatz auch durch die Bereitstellung ausgewählter Fähigkeiten der NATO unterstützt. Dies ist vielleicht ein erster Schritt zu mehr Verantwortung der NATO in Afghanistan und vielleicht ein Hinweis auf die Übernahme der Lead-Funktion durch die NATO nach Beendigung unserer Verantwortung.“1254 Damit nahm Struck bereits die Entscheidung des Nordatlantikrats vom 16. April 2003 vorweg, der Allianz ab Oktober desselben Jahres die Führung der ISAF zu übertragen. Mit der Initiative zur Ausweitung der Aufgaben der Allianz in Afghanistan verfolgten die Bundesregierung bzw. das Bundesverteidigungsministerium eine pragmatische sowie eine politische Zielsetzung. Aus einer pragmatischen Perspektive heraus ging es Berlin vor allem um Lastenteilung und um die langfristige Planungssicherheit der militärischen Beiträge Deutschlands und seiner Partner. Außenminister Fischer sah die Gefahr, „dass der Wiederaufbau in Afghanistan zu einem nationalen Problem der Bundesrepublik Deutschland werden könnte.“1255 In politischer Hinsicht konnte die Bundesregierung ihr gestiegenes Afghanistan-Engagement nut- 1252 Vgl. Washington Post (25.9.2002), NATO Ministers Back U.S. Plan for Rapid Reaction Force. Die New York Times berichtete: „Washington now appears to regret not having taken up NATO offers of help in Afghanistan more readily and not having made the peackeeping force a NATO one.“ NYT (25.9.2002), Rumsfeld Urges NATO To Set Up Strike Force. Widerstand ging zunächst auch noch von Frankreich aus, das einer direkten Rolle der NATO in Afghanistan skeptisch bis ablehnend gegenüber stand. Nach Darstellung eines Gesprächspartners sei Frankreich angetragen worden, selber die Lead Nation-Funktion in der ISAF zu übernehmen. Darauf hin habe Frankreich seinen Widerstand gegen eine Führungsrolle der Allianz aufgegeben. Persönliches Interview. 1253 Frankfurter Rundschau (Internet-Ausgabe) (12.10.2002), Struck will sich NATO-Hilfe in Afghanistan gewiss sein, http://www.deutsche-aussenpolitik.de/daparchive, (letzter Zugriff am 25.3.2004). 1254 Struck, Rede des Bundesministers der Verteidigung am 20. Dezember 2002. 1255 Fischer, Joschka (24.10.2003), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen zur Fortsetzung und Erweiterung der Beteiligung bewaffneter Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in Aghanistan vor dem Deutschen Bundestag am 24. Oktober 2003 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2003(91-2). 322 zen, um der Kritik Washingtons an der deutschen Irak-Politik argumentativ entgegenzutreten.1256 Die Beschränkung des Einsatzes der ISAF auf die afghanische Hauptstadt Kabul stieß bald auf die Kritik der neuen afghanischen Übergangsregierung unter dem Präsidenten Hamid Karzai. Auch die USA begannen unter dem Eindruck der prekären Sicherheitslage außerhalb Kabuls mit den Planungen so genannter regionaler Wiederaufbauteams (Provincial Reconstruction Teams, PRTs), die zu einer flächendeckenden Stabilisierung im Land beitragen sollten. In Deutschland lehnte Verteidigungsminister Struck eine solche Ausweitung der ISAF-Mission zunächst ab. Er erklärte: „Es ist unseren Soldaten nicht zuzumuten, über die Grenzen der Stadt Kabul hinaus zu gehen. Das Risiko für Leib und Leben ist außerordentlich hoch.“1257 Das Auswärtige Amt verfolgte dagegen eine andere Linie. Die Situation in Afghanistan schien auf die Wahl zwischen den Alternativen hinauszulaufen, entweder den Petersberg-Prozess zum Aufbau politischer Strukturen über die afghanische Hauptstadt hinaus abzubrechen oder aber die Entsendung von massiven ausländischen Truppenverbänden in der Größenordnung der Kosovo Force im ganzen Land in Erwägung zu ziehen. Beide Alternativen kamen zu diesem Zeitpunkt politisch nicht in Frage. Vor diesem Hintergrund arbeitete man im Auswärtigen Amt seit Dezember 2002 an einer Weiterentwicklung des amerikanisch-britischen PRT-Konzepts mit dem Ziel, die zivil-militärische Zusammenarbeit zu stärken und regionale „Inseln des Wiederaufbaus“ zu schaffen. Auf diesem Weg sollte eine flächendeckende Stabilisierung ohne massive Truppenaufstockung, die weder in Deutschland noch bei anderen Bündnispartnern durchsetzbar schien, erreicht werden.1258 Kern der deutschen Idee war – anders als im amerikanischen Ansatz – eine möglichst weitgehende Integration der zivilen und militärischen Komponenten und Akteure im Rahmen einer gemeinsamen Philosophie, einer gemeinsamen Struktur und eines gemeinsamen Auftrags.1259 Die weitere Entwicklung des Konzepts erfolgte in enger Abstimmung mit dem Verteidigungsministerium und dem Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 1256 So erklärte Verteidigungsminister Struck im August 2003 im Zusammenhang mit der Diskussion um eine Rolle der NATO im Nachkriegs-Irak, dass sich nicht zwangsläufig alle Partner beteiligen müssten. Struck verwies darauf, dass sich anders als Deutschland nicht alle NATO-Staaten am Wiederaufbauprozess in Afghanistan beteiligen würden. Vgl. FR (Internet-Ausgabe) (11.8.2003), Struck für NATO-Mission in Irak, http://www.deutscheaussenpolitik.de/daparchive, (letzter Zugriff am 12.4.2005). 1257 Struck, Peter (4.8.2002), Interview von Verteidigungsminister Struck mit dem Tagesspiegel zur Amtsübernahme, den anstehenden Bewaffnungsvorhaben, der Finanzierung der Bundeswehr und dem Afghanistan-Einsatz deutscher ISAF-Truppen, 4. August 2002, http://www.deutsche-aussenpolitik.de/daparchive/dateien/2002/090112.html, (letzter Zugriff am 17.10.2002). 1258 Schmunk, Die deutschen Provincial Reconstruction Teams, S.12. 1259 Vgl. ebd., S.9; Hett, Julia (2005), Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. Das amerikanische, britische und deutsche Modell, Analyse, 04/05, Berlin, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze. 323 und Entwicklung (BMZ). Dabei wurden unterschiedliche Interessen zwischen BMVg und BMZ sichtbar. Nachdem Struck seinen grundsätzlichen Widerstand gegen den Einsatz deutscher Soldaten außerhalb Kabuls aufgegeben hatte, machte er sich das Konzept der PRTs als Teil einer präventiven Strategie gegen den Terrorismus zu Eigen. Deutsche Soldaten sollten dabei als „Helfer in Uniform“ agieren.1260 Diesem Ansatz stand das BMZ ablehnend gegenüber. Stattdessen bestand man dort – wie zunächst auch die Mehrzahl der engagierten Nichtregierungsorganisationen – auf einer klaren Trennung der militärischen und entwicklungspolitischen Komponenten des deutschen Afghanistan-Engagements.1261 Trotz der Differenzen konnte die Bundesregierung im September 2003 ein zwischen den Häusern abgestimmtes PRT-Konzept vorlegen und setzte sich danach für die Anpassung der entsprechenden Beschlüsse des VN-Sicherheitsrats ein. Am 13. Oktober beschloss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die räumliche Ausweitung des Mandats der Afghanistan-Schutztruppe.1262 Nachdem die Ausweitung der ISAF-Präsenz im Sommer 2003 als sicher galt, konzentrierte sich die Diskussion in Deutschland auf den Ort einer weiteren Stationierung deutscher Soldaten. Auch hier nahm das BMVg eine vorsichtige Haltung ein. Nach der Rückkehr eines ersten Erkundungstrupps aus Afghanistan im Juni 2003 äußerte die Bundeswehr-Führung intern Bedenken über den zunächst erwogenen Stationierungsort Herat, der zirka 600 Kilometer westlich von Kabul liegt.1263 Die Wahl fiel schließlich aus pragmatischen, logistischen und aus Sicherheitsgründen auf Kunduz und später Faisabad.1264 Am 24. Oktober beschloss der Bundestag die Ausweitung des Mandats der Bundeswehr auf Kunduz (mit zunächst zusätzlich 450 deutschen Soldaten). Im März des folgenden Jahres trafen die ersten Bundes- 1260 Struck, Peter (24.10.2003), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Fortsetzung und Erweiterung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherungsunterstützungstruppe in Afghanistan vor dem Deutschen Bundestag am 24. Oktober 2003 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2003(91-1). 1261 Für die Vorbehalte aus dem BMZ vgl. Wieczorek-Zeul, Heidemarie (24.10.2003), „Rede der Bundesministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit zur Fortsetzung und Erweiterung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer Internationalen Sicherungsunterstützungstruppe in Afghanistan vor dem Deutschen Bundestag am 24. Oktober 2003 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2003(91-3). 1262 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (ohne Datum), Chronologie des Einsatzes in Afghanistan (ISAF), http://www.einsatz.bundeswehr.de, (letzter Zugriff am 10.7.2006). 1263 Vgl. FTD (5.8.2003), Rot-Grün tastet sich an breiteren Afghanistan-Einsatz heran. Verteidigungsminister Struck lehnte einen Einsatz deutscher Soldaten in Herat als zu gefährlich ab; Tageszeitung (Internet-Ausgabe) (9.8.2003), Afghanistan: Struck stürmt voran, http://www.deutsche-aussenpolitik.de/daparchive, (letzter Zugriff am 23.3.2004). 1264 In beiden Standorten konnte die Bundeswehr die PRTs der USA übernehmen. Durch die räumliche Nähe zu Kabul erschienen die Versorgung und der Schutz der Soldaten im Notfall besser gewährleistet zu sein. Persönliches Interview mit einem an dem Prozess beteiligten Gesprächspartner. 324 wehrsoldaten in Faisabad ein.1265 Die Bundesregierung hatte sich von Anfang an dafür eingesetzt, die PRTs ebenfalls unter die Führung des Bündnisses zu stellen.1266 Gleichzeitig bestand Berlin weiterhin auf der klaren Trennung zwischen der ISAF und der von den USA geführten Operation Enduring Freedom. Im Zusammenhang mit der beschlossenen schrittweisen Ausdehnung des ISAF-Mandats hat Deutschland schließlich im Juli 2005 mit dem Regional Area Command North (RAC-North) in Mazar-i-Sharif die Verantwortung für die gesamte ISAF-Koordinierung im nördlichen Teil Afghanistans übernommen.1267 In Berlin sah man den deutschen Beitrag nicht nur im Zusammenhang mit der Stabilisierung Afghanistans sowie der Verbesserung des deutsch-amerikanischen Verhältnisses nach dem Streit über den Irak-Krieg. Er sollte darüber hinaus auch einen Modellcharakter für die Bündnispolitik insgesamt haben. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz erklärte Verteidigungsminister Struck: „The present PRT concept of ISAF islands, i.e. extension of NATO’s commitment, too, which Germany for our part particularly championed, is right. The Kunduz PRT has virtually assumed the role of a pilot project for NATO.“1268 In diesen Zusammenhang passt auch, dass sich Berlin sehr deutlich für die Entwicklung eines umfassenden bzw. „vernetzten“ Ansatzes am Hindukusch eingesetzt hat, wie er schließlich von den Staats- und Regierungschefs während des Bukarester Gipfels im April 2008 angenommen wurde.1269 Seitdem sich die Sicherheitslage in Afghanistan jedoch erheblich verschlechterte, stand Deutschland mit seinem spezifischen Ansatz unter erheblichem Druck, nicht zuletzt aus den USA. So verlangte Washington eine Ausweitung des militärischen Engagements der Bundeswehr auf den unruhigen Süden und Osten Afghanistans und generell eine Aufhebung der nationalen Einsatzvorbehalte (national caveats). Berlin reagierte zunächst mit einer Flexibilisierung dieser Einsatzbeschränkungen sowie mit der Entsendung von sechs Tornado-Aufklärungsflugzeugen nach Mazar-i-Sharif. Grundlegende Differenzen zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten blieben jedoch bestehen. So erklärte Verteidigungsminister Franz-Josef Jung, dass „der Schlüssel zum Erfolg [in Afghanistan] nicht darin [liegt], den wachsenden Widerstand im Süden und Osten mit immer mehr NATO-Truppen niederzukämpfen.“1270 Washington ging mit dem noch unter der Bush-Regierung gefassten Be- 1265 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Chronologie des Einsatzes in Afghanistan (ISAF). 1266 Vgl. FAZ (7.8.2003), Der dritte Weg. 1267 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Chronologie des Einsatzes in Afghanistan (ISAF). 1268 Struck, Peter (7.2.2004), Speech delivered by the Federal Minister of Defence, Dr. Peter Struck, at the 40th Munich Conference on Security Policy on 7 February 2004, http://www.deutsche-aussenpolitik.de (letzter Zugriff am 12.4.2005, eigene Hervorhebung). 1269 NATO (3.4.2008), ISAF’s Strategic Vision. Declaration by the Heads of State and Government of the Nations contributing to the UN-mandated NATO-led International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan, Press Release (2008)052, Brüssel. 1270 Namesbeitrag von Verteidigungsminister Franz-Josef Jung in: FAZ (28.11.2007), Niederkämpfen alleine reicht nicht. 325 schluss, die amerikanischen Truppen von 36.000 auf geplante 60.000 Soldaten aufzustocken, jedoch einen anderen Weg. Auch die im Januar 2009 neu ins Amt gekommene Regierung von Barack Obama hält an diesem Kurs fest.1271 Gleichzeitig kündigte Obama eine stärkere Fokussierung der amerikanischen Afghanistan- Strategie auf unmittelbare Sicherheitsaspekte an und äußerte die Erwartung, dass Europa im Bereich der zivilen Instrumente, wie dem Polizeiaufbau, mehr Engagement an den Tag legen werde. Hier liegt in Zukunft eine weitere große Herausforderung für die deutsche Politik: Sie wird zeigen müssen, dass sie jenseits der militärischen Beiträge dazu bereit ist, den von ihr propagierten „umfassenden Ansatz“ auch in die Praxis umzusetzen. 6.5.2 Die NATO und der Wiederaufbauprozess im Irak Auch nach dem offiziellen Ende der Kampfhandlungen im Irak schwelte der Streit innerhalb des Bündnisses weiter. Die USA drängten ihre Verbündeten zu einem militärischen Engagement im Nachkriegs-Irak. Die Gegner des Krieges hielten ihre Opposition gegen einen solchen Beitrag aufrecht. Anders als vor dem Krieg verzichtete die deutsche Politik allerdings auf ein kategorisches Nein und bezog eine flexiblere Position, die mehr Handlungsspielraum eröffnete. Bereits im Mai 2003 beschloss der Nordatlantikrat mit deutscher Zustimmung erste Planungen für die logistische Unterstützung Polens, das die Führung des zentral-südlichen Sektors der Koalitionstruppen im Irak übernommen hatte. Diese Unterstützungsleistungen wurden im Dezember verlängert.1272 Schon früh signalisierte Bundeskanzler Schröder, dass sich Deutschland politisch und finanziell an dem Wiederaufbauprozess beteiligen werde.1273 Darüber hinaus bestand die Linie der Bundesregierung aus zwei weiteren Elementen. Zum einen betrachtete man in Berlin eine mögliche Funktion des Bündnisses im Irak mit großer Skepsis, schloss aber eine Zustimmung zu einer solchen Mission im Nordatlantikrat nicht aus, sofern es eine Anfrage durch eine legitime irakische Übergangsregierung sowie ein entsprechendes Mandat der Vereinten Nationen geben würde.1274 Zum anderen verweigerte die Bundesregierung weiterhin kategorisch die Entsendung deutscher Soldaten in den Irak. Obwohl diese Linie zwischen den Ministerien in Berlin abgestimmt war,1275 testete Verteidigungsminister Struck die innenpolitischen Möglichkeiten einer weiter gehenden Positionierung. Im Sommerloch der Medienberichterstattung erklärte er seine Unterstützung für einen Einsatz der NATO im Irak unter der Voraussetzung 1271 IHT (27.1.2009), U.S. calls Afghanistan “greatest military challenge”. 1272 Vgl. Varwick, Deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik in der Nordatlantischen Allianz: Die Politik der rot-grünen Bundesregierung 1998-2003, S.26. 1273 Er sagte zunächst 40 Mio. EUR für humanitäre Hilfe sowie medizinische Unterstützung zu. Vgl. Interview mit Bundeskanzler Gerhard Schröder in: Der Spiegel (Internet-Ausgabe) (19.4.2002), http://www.bundesregierung.de, (letzter Zugriff am 24.4.2003). 1274 Vgl. FAZ (14.7.2003), Berlin über Einsatz im Irak gesprächsbereit. 1275 Vgl. ebd..

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.