291 Response Force in Frage zu stellen.1129 Im Spätsommer 2007 sah sich der Nordatlantikrat dazu gezwungen, den vorgesehenen Umfang der NRF von 25.000 Soldaten auf maximal 10.000 permanent verfügbare Truppen um mehr als die Hälfte zu reduzieren, wobei allerdings weiterhin die Fähigkeit zum Aufwuchs auf die ursprüngliche Zielmarke erhalten werden sollte.1130 Ob die NRF damit heute bereits zu einem Auslaufmodell geworden ist, lässt sich derzeit noch nicht mit Bestimmtheit sagen. Möglicherweise verändert sich jedoch das mit ihr verbundene Transformationskonzept, das auf der Idee gleicher Rechte und Pflichten aller Bündnispartner durch das Rotationsprinzip und objektiver militärischer Qualitätsmaßstäbe beruht.1131 6.3.4 Planungsentscheidungen in Deutschland: Die Entwicklung einer neuen Verteidigungskonzeption Die Beteiligung der Bundeswehr an der internationalen Bekämpfung des Terrorismus im Rahmen der Operation Enduring Freedom und an der Stabilisierungstruppe ISAF in Afghanistan sowie die geschilderten Planungsentscheidungen der NATO setzten auch die Bundeswehr einem starken Veränderungsdruck aus. Bereits seit Beginn der 1990er Jahre war die Diskrepanz zwischen Konzeption und tatsächlichen Anforderungen an die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik durch das zunehmende Engagement im Rahmen des internationalen Krisenmanagements grö- ßer geworden. Die Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) sowie das Weißbuch zur deutschen Sicherheitspolitik waren zuletzt 1992 bzw. 1994 aktualisiert worden. Nach dem 11. September 2001 drohte der offene Bruch zwischen Konzeption und Anforderungen. Vor diesem Hintergrund begann man im Planungsstab des Bundesverteidigungsministeriums Anfang 2002 mit der Arbeit an einer Neuformulierung der VPR.1132 Das zentrale Motiv dabei war die notwendige Neuausrichtung der Bundeswehr, die sich aus den Krisenentscheidungen nach dem 11. September 2001 ergab, konzeptionell voranzutreiben und durch ein entsprechendes Dokument auch innenpolitisch zu begründen und zu legitimieren.1133 Die Formulierung der neuen Verteidigungspolitischen Richtlinien erfolgte parallel zu den Planungsentscheidungen der NATO und wurde durch die weiterhin feste Einbindung der Bundeswehr in das Bündnis stark von diesen beeinflusst.1134 Nach Auffassung von Karl Kaiser stand 1129 Associated Press (Internet-Ausgabe) (13.6.2007), Gates wants more Trainers in Afghanistan; Agence France Press – German (26.8.2007), „Handelsblatt“: USA drohen mit Aus für NATO-Elitetruppe. 1130 General-Anzeiger (26.10.2007), Was aus der Eingreiftruppe wird. 1131 SZ (20.9.2007), NATO-Eingreiftruppe steht vor dem Aus. 1132 Vgl. Giegerich, European Security and Strategic Culture, S.146. 1133 „Die VPR 2003 haben nachträglich ratifiziert, was durch die Fakten schon geschaffen worden war“, so ein Gesprächspartner aus dem Verteidigungsministerium. Persönliche Interviews. 1134 Verteidigungsminister Peter Struck brachte diese enge Verbindung zwischen bündnisinternen und nationalen Planungsentscheidungen wie folgt zum Ausdruck: „Die Transformation 292 am Ende des Prozesses die nach der Westbindung und der Neuen Ostpolitik dritte große Neuorientierung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg: „Germany is assuming responsibility of global strategies“.1135 Anders als bei den beiden vorangegangenen außen- und sicherheitspolitischen Neuorientierungen in den 1950er bzw. 60er Jahren vollzog sich dieser grundlegende Wandel jedoch zumeist ohne große öffentliche Diskussionen oder parteipolitischen Streit.1136 Im Mittelpunkt stand eine doppelte Erweiterung der Verteidigungskonzeption. In funktionaler Hinsicht ging es um das Aufgabenspektrum der Bundeswehr im Innern wie im Äußeren. Der Einsatz der Bundeswehr im Innern war der einzige inhaltliche Punkt, der eine kontroverse parteipolitische Diskussion auslöste. Das Grundgesetz sieht in seiner aktuellen Fassung den Einsatz der Streitkräfte im Innern nur zur Amts- oder Katastrophenhilfe vor.1137 Aufgrund der historischen Erfahrungen des machtpolitischen Missbrauchs der Armee während der Zeit des Nationalsozialismus herrschte in der deutschen Innenpolitik Zurückhaltung gegenüber weiter gehenden Kompetenzen der Bundeswehr im Innern. Der 11. September 2001 fachte diese Diskussion erneut an, ohne bisher einen neuen Konsens geschaffen zu haben.1138 Das Aufgabenspektrum der Bundeswehr im Äußeren blieb trotz der Beteiligung an dem Krieg der NATO gegen die Bundesrepublik Jugoslawien 1999 durch die deutsche Zurückhaltung gegenüber Kampfeinsätzen begrenzt. Nach dem 11. September begann die rot-grüne Bundesregierung auch diese Beschränkung zumindest auf konzeptioneller Ebene abzubauen. Anfang 2002 erklärte Bundeskanzler Schröder vor einem internationalen Publikum: „[U]nsere Partner in Europa, aber auch der NATO verlangt eine Transformation der Bundeswehr. Beide müssen in Planung und Vorhaben miteinander übereinstimmen.“ Struck, Peter (11.3.2004), „Regierungserklärung des Bundesministers der Verteidigung zum neuen Kurs der Bundeswehr vor dem Deutschen Bundestag am 11. März 2004 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2004(23-1). 1135 Kaiser, Karl (2002), German Perspectives on the New Strategic Landscape After September 11, Washington D.C., American Institute for Contemporary German Studies, S.4. 1136 Man sei im Planungsstab des BMVg über die positiven und unkontroversen Reaktionen in den Parteien und im Bundestag auf die Veröffentlichung der Verteidigungspolitischen Richtlinien im Mai 2003 überrascht gewesen, so ein Gesprächspartner. Persönliches Interview. Der ehemalige Leiter der Bundesakademie für Sicherheitspolitik und Vizeadmiral a.D. Hans Frank spricht in diesem Zusammenhang von einer „Geräuschlosigkeit der Diskussion“. Frank, Hans (2004), „Verteidigungspolitische Richtlinien und Europäische Sicherheitsstrategie,“ in: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen. Ergänzungsband I, Hamburg u.a., Verlag E.S.Mittler & Sohn, S.75-88, hier: S.76. 1137 Vgl. Artikel 35 des Grundgesetzes. 1138 SPD und Bündnis 90/Die Grünen haben eine Erweiterung der Aufgaben der Bundeswehr im Innern auch nach dem 11. September 2001 bisher abgelehnt. Vertreter von CDU/CSU plädierten mehrheitlich für eine Änderung von Artikel 35 Grundgesetz mit dem Ziel einer Erweiterung der Kompetenzen der Bundeswehr. Die FDP schlug die Schaffung einer Nationalgarde nach amerikanischem Vorbild vor, lehnte jedoch eine Übernahme polizeilicher Aufgaben durch diese oder durch die Bundeswehr ab. Für eine ausführliche Darstellung der innenpolitischen Diskussion in Deutschland vgl. Leggemann, Der Einsatz von Streitkräften zur Terrorismusbekämpfung, S.274-77. 293 überall in der Welt, erwarten Solidarität in einem nicht eingeschränkten Sinne und erwarten – als Ultima Ratio gewiss, aber ohne Einschränkungen – auch Teilnahme an gemeinsamer militärischer Intervention.“1139 In der Praxis zeigte sich diese funktionale Erweiterung in dem Einsatz des Kommandos Spezialkräfte (KSK) in Afghanistan, dem ersten Auslandseinsatz deutscher Bodentruppen mit Kampfauftrag seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs.1140 Die funktionale Erweiterung ging einher mit einer funktionalen Gewichtsverlagerung zugunsten des Krisenmanagements außerhalb Europas und zu Lasten des klassischen Verteidigungsauftrags. Spätestens seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 1994 hatte die Bundeswehr zwei Aufträge, die bis 2001 rechtlich und politisch getrennt zu betrachten waren: den Auftrag der Landes- und Bündnisverteidigung nach Artikel 87a („Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf“) sowie die Beteiligung am multinationalen Krisenmanagement im Rahmen der Systeme kollektiver Sicherheit nach Artikel 24, Absatz 2 des Grundgesetzes.1141 Auf der internationalen Ebene der Bündnispolitik fanden beide Aufträge ihre Entsprechung in der Unterscheidung von Artikel-5 (kollektive Verteidigung) und nicht-Artikel-5 Operationen (Krisenmanagement). Nachdem diese Unterscheidung im internationalen Kampf gegen den Terrorismus aufgehoben wurde, kam es auch im Kontext der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu einer klaren Entwicklung in diese Richtung.1142 Am 4. Dezember 2002 erklärte Verteidigungsminister Struck während der Haushaltsdebatte vor dem Deutschen Bundestag: „Nach Artikel 87a des Grundgesetzes stellt der Bund Streitkräfte zur Verteidigung auf. Eine Gefährdung deutschen Staatsgebiets durch konventionelle Streitkräfte gibt es derzeit nicht und wird es auf absehbare Zeit nicht geben. Die Verteidigung an den Grenzen unseres Landes ist 1139 Schröder, Gerhard (1.2.2002), „Rede von Bundeskanzler Schröder beim World Economic Forum am 1. Februar 2002 in New York,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2002(06-1) (eigene Hervorhebung). 1140 Vgl. Bundesregierung (15.2.2006), Bericht der Bundesregierung (offene Fassung) gemäß Anforderung des Parlamentarischen Kontrollgremiums vom 25. Januar 2006 zu Vorgängen im Zusammenhang mit dem Irakkrieg und der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, Berlin, S.48. 1141 Vgl. hierzu die Ausführungen in Abschnitt 5.2.3. in dieser Arbeit. 1142 Dies galt unter der rot-grünen Bundesregierung zunächst nur im politischen Sinne, während an der rechtlichen Trennung der Aufträge für die Bundeswehr nach Artikel 87 und 24 festgehalten wurde. Der neue Verteidigungsminister der Großen Koalition unter Kanzlerin Angela Merkel, Franz-Josef Jung, unternahm im Frühjahr 2006 entsprechende Vorstöße für eine Grundgesetzänderung. Vor dem Hintergrund des abweisenden Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Flugsicherungsgesetz, welches in letzter Konsequenz den Abschuss ziviler Verkehrsmaschinen durch die Bundesluftwaffe erlaubt hätte, schlug er kurz- bis mittelfristig die Ausweitung des Verteidigungsauftrags auf die Abwehr terroristischer Anschläge aus der Luft oder von der See her vor. Langfristig regte er eine Ausweitung des Verteidigungsbegriffs im Grundgesetz an, die auch Auslandseinsätze der Bundeswehr einschloss. Vgl. Tageszeitung (5.4.2006), Jung will Verteidigungsfall neu definieren; FAZ (Internet-Ausgabe) (2.5.2006), Jung: Wir müssen Verteidigung neu definieren, http://www. faz.net, (letzter Zugriff am 1.9.2006). 294 daher zu einer unwahrscheinlichen Option geworden. Wir müssen unsere Streitkräfte nicht länger an der Annahme ausrichten, der Feind könne morgen mit seinen Panzerarmeen an den Grenzen unseres Landes stehen. Der 11. September 2001 hat schlaglichtartig die veränderte Sicherheitslage deutlich gemacht.“1143 Daraus zog Struck die Schlussfolgerung: „Das wahrscheinlichste Einsatzspektrum muss angesichts begrenzter Ressourcen konsequenter als bisher Rolle und Ausstattung der Bundeswehr bestimmen.“ Begleitet und verstärkt wurde die funktionale Erweiterung von einer geographischen Entgrenzung der deutschen Verteidigungskonzeption, die in der Formulierung des Verteidigungsministers zum Ausdruck kam, deutsche Sicherheit werde fortan „auch am Hindukusch verteidigt.“ Folgte die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik bis zum Washingtoner Gipfel vom April 1999 noch einem regionalen Selbstverständnis, so wurde nun die global-strategische Wende der Allianz mit- und nachvollzogen. Es gehe darum, so Struck, Bedrohungen und Krisen „auf Distanz“ zu halten. „Verteidigung heute ist Wahrung unserer Sicherheit, wo immer diese gefährdet ist.“1144 Die Verteidigungspolitischen Richtlinien vom Mai 2003 dokumentieren diese doppelte konzeptionelle Erweiterung der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.1145 Anders als in den Richtlinien von 1992 wird nicht mehr die Landesverteidigung, sondern das Krisenmanagement als der die Struktur der Bundeswehr bestimmende Auftrag definiert.1146 Die Bundeswehr soll künftig unabhängig von Zeit und Ort das gesamte Aufgabenspektrum abdecken können: 1143 Struck, Peter (4.12.2002), „Rede des Bundesministers der Verteidigung in der Haushaltsdebatte vor dem Deutschen Bundestag am 4. Dezember 2002 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2002(99-3). 1144 Struck, Peter (20.12.2002), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Fortsetzung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz einer internationalen Sicherungsunterstützungstruppe in Afghanistan vor dem Deutschen Bundestag am 20. Dezember 2002 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2002(104-2) (eigene Hervorhebung). Für eine kritische Einschätzung der Formulierung von Struck vgl. Greven, Michael Th. (2004), „Militärische Verteidigung der Sicherheit und Freiheit gegen Terrorismus? Überlegungen zur neuen deutschen militärpolitischen Doktrin,“ in: Jäger, Thomas (Hrsg.), Sicherheit und Freiheit: außenpolitische, innenpolitische und ideengeschichtliche Perspektiven, Baden-Baden, Nomos, S.10-21, hier: S.18-19. 1145 Die VPR „legen Grundsätze für die Gestaltung unserer Verteidigungspolitik fest, definieren Auftrag und Aufgaben der Bundeswehr und machen wichtige Vorgaben für die Fähigkeiten der Streitkräfte der Zukunft.“ Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien 2003, Erläuterungen. 1146 Vgl. ebd., Absatz 78. „In den Verteidigungspolitischen Richtlinien von 1992 stand die Landes- und Bündnisverteidigung noch als eine Säule neben der Krisenreaktion. Dies wird jetzt geändert und die Landesverteidigung nicht mehr als strukturbestimmendes Element für die Bundeswehr angesehen.“ Frank, Verteidigungspolitische Richtlinien und Europäische Sicherheitsstrategie, S.82. Detlef Bald sieht darin kritisch einen „radikale[n] Einschnitt“ und einen Bruch in den Traditionen der Bundeswehr. Bald, Detlef (2005), Die Bundeswehr. Eine kritische Geschichte 1955-2005, München, Verlag C.H. Beck, S.176. 295 „Künftige Einsätze lassen sich wegen des umfassenden Ansatzes zeitgemäßer Sicherheitspolitik und ihrer Erfordernisse weder hinsichtlich ihrer Intensität noch geografisch eingrenzen. Der politische Zweck bestimmt Ziel, Ort, Dauer und Art eines Einsatzes. Die Notwendigkeit für eine Teilnahme der Bundeswehr an multinationalen Operationen kann sich weltweit und mit geringem zeitlichen Vorlauf ergeben und das gesamte Einsatzspektrum bis hin zu Operationen mit hoher Intensität umfassen.“1147 Die Ausführungen der VPR 2003 zum Einsatz der Streitkräfte im Innern blieben aufgrund des fehlenden politischen Konsenses in Deutschland für eine entsprechende Grundgesetzänderung beschränkt. Sie sehen aber eine nicht näher spezifizierte Ausweitung der Aufgaben im Rahmen der bestehenden rechtlichen und grundgesetzlichen Bestimmungen vor. Die Konkretisierung und Umsetzung der Vorgaben der VPR 2003 in den Planungen der Bundeswehrstruktur erfolgte im August 2004 durch die „Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr“. Wesentliche Neuerungen waren der Teilstreitkräfte übergreifende Ansatz sowie die Unterteilung der Bundeswehr in Eingreif-, Stabilisierungs- und Unterstützungskräfte.1148 Die Verteidigungspolitischen Richtlinien gelten für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung und sind somit kein politisch verbindliches Dokument der gesamten Bundesregierung. Dennoch ging der Veröffentlichung des Dokuments ein informeller Abstimmungsprozess zwischen den Berliner Ministerien voraus, der nach Darstellung eines Interviewpartners insgesamt problemlos verlief.1149 Der einzige offene Streitpunkt zwischen Außen- und Verteidigungsministerium betraf die Festschreibung der Wehrpflicht. Dieser Streit resultierte jedoch in erster Linie aus den parteipolitischen Differenzen zwischen der Grünen Partei, die den Außenminister stellte und sich gegen die Wehrpflicht aussprach, und der SPD, die mit Verteidigungsminister Struck mehrheitlich an der Wehrpflicht festhielt.1150 Die VPR 2003 markierten eine grundlegende und keine bloß graduelle Veränderung der konzeptionellen Grundlagen der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Sie vollzogen eine Anpassung an die veränderten Anforderungen der neuen sicherheitspolitischen Lage nach den Terroranschlägen. Dennoch unterlagen die Veränderungen auch klaren Begrenzungen. Die deutsche Sicherheitspolitik hat sich auch nach dem 11. September 2001 nicht aus ihren multilateralen Bindungen gelöst. „Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr mit Ausnahme von Evakuierungs- und Rettungsoperationen werden nur gemeinsam mit Verbündeten und Partnern von VN, 1147 Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien 2003, Absatz 57. 1148 Bundesministerium der Verteidigung (10.8.2004), Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr, Berlin. 1149 Widerstände habe es allerdings aus den Teilstreitkräften der Bundeswehr gegeben, deren Stellung in den VPR zugunsten der Gesamtstreitkräfte relativiert wurde. Persönliches Interview. 1150 Auch die CDU wollte an der Wehrpflicht festhalten, wohingegen die FDP diese weiterhin ablehnt. In den VPR 2003 heißt es dazu in Absatz 3: „Die Allgemeine Wehrpflicht bleibt in angepasster Form für Einsatzbereitschaft, Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Bundeswehr unabdingbar“. 296 NATO und EU stattfinden“, so die Feststellung in den VPR.1151 Trotz der konzeptionellen Festschreibung des erweiterten Aufgabenspektrums formulierte die deutsche Innenpolitik parteiübergreifend weiterhin eher restriktive Bedingungen für den tatsächlichen Einsatz deutscher Soldaten.1152 Darüber hinaus zeichnete sich die deutsche Politik auch weiterhin durch eine oft als zu gering eingestufte Bereitschaft aus, die Umsetzung der konzeptionellen Vorgaben mit den dazu nötigen finanziellen und personellen Ressourcen auszustatten.1153 Schließlich deutete das Festhalten an der allgemeinen Wehrpflicht mehr in Richtung kultureller und historischer Beharrungskräfte, als auf eine Neuausrichtung der Bundeswehr im Sinne einer schlagkräftigen Interventionsarmee.1154 6.4 Die Irak-Krise als Testfall für die Nichtverbreitungspolitik der NATO 6.4.1 Divergierende Ordnungskonzepte zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen Der Streit zwischen den USA und einigen europäischen NATO-Staaten unter deutsch-französischer Führung über einen Waffengang gegen den Irak führte Anfang 2003 zu der vielleicht schärfsten internen Krise in der Geschichte des Bündnis- 1151 Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien 2003, Absatz 11. 1152 Dies gilt etwa für intensive Kampfeinsätze mit Bodentruppen, so dass der KSK-Einsatz in Afghanistan auf absehbare Zeit eine Ausnahme bleiben könnte. Vgl. Meiers, Germany's Defence Choices, S.160; Meiers, The Security and Defense Policy of the Grand Coalition. Anlässlich der Eröffnung der Bundesakademie für Sicherheitspolitik im März 2004 in Berlin wiederholte Bundeskanzler Schröder vier bekannte Kriterien für die Beteiligung der Bundeswehr an militärischen Operationen. Dies waren erstens der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zweitens die Unmittelbarkeit der Gefährdung, „die keinen Aufschub duldet“, drittens die Plausibilität der Bedrohung und viertens die völkerrechtliche Legitimität des militärischen Handelns. Das zweite und dritte Prinzip bedeutete eine klare Absage an präventive Militärschläge gegen den Terrorismus. Schröder, Gerhard (19.3.2004), „Rede zur Eröffnung der Bundesakademie für Sicherheitspolitik am 19. März 2004 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996- 2005) 2004(25-3). 1153 Meiers spricht in diesem Zusammenhang von einem spending gap, einem capabilities gap und einem usability gap. Letzteres bezieht sich auf den Anteil der für Auslandseinsätze tatsächlich zur Verfügung stehenden Truppen. Die Bundeswehr hat bei einer Sollstärke von 285.000 Soldaten seit dem Amtsantritt der rot-grünen Regierung maximal zirka 10.000 Soldaten zur gleichen Zeit in Auslandseinsätze verbracht. Meiers, Germany's Defence Choices, S.158-59. Die Bundesregierung hatte angesichts eines stagnierenden Verteidigungsbudgets auch Schwierigkeiten, der von Deutschland eingegangenen Verpflichtungen im Bereich der europäischen und transatlantischen Verteidigungs- und Rüstungsplanung nachzukommen. Vgl. hierzu Agüera, Deutsche Verteidigungs- und Rüstungsplanung im Kontext von NATO und EU. 1154 Vgl. Longhurst, Kerry (2004), Germany and the use of force, Manchester, Manchester University Press, S.118-33.