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Marco Overhaus, Die Entwicklungen bis zum Außenministertreffen in Reykjavik in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 277 - 281

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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277 schen militärischen Beitrag auch als ein wichtiges Instrument der deutschen Einflussnahme auf die amerikanische und internationale Anti-Terrorpolitik. Dies stellte Verteidigungsminister Rudolf Scharping sehr deutlich heraus: „Was geschieht, wenn nichts geschieht und wir uns nicht [an der Operation Enduring Freedom] beteiligen? – Wir werden zum Spielball des Terrors. Wir verlieren unsere Fähigkeit, Amerika zu beeinflussen und eine auf multilaterale Verantwortung und gemeinsames Vorgehen abzielende Politik durchzusetzen. Wir verspielen unsere eigenen Möglichkeiten in der NATO. Wir sondern uns von den europäischen Staaten, von Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien, Tschechien und Polen ab. Wir verlieren unseren Einfluss bei der Gestaltung der Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Hier steht nicht nur der Erfolg des Kampfes gegen den Terrorismus auf dem Spiel, sondern hier steht auch die Rolle der Bundesrepublik Deutschland in einer sich entwickelnden, auf multilateraler Verantwortung beruhenden Politik innerhalb der NATO und der Europäischen Union zur Debatte.“1074 6.3 Von Krisen- zu Planungsentscheidungen: Die „Globalisierung“ der NATO Die Zeit zwischen den terroristischen Anschlägen in den USA am 11. September 2001 und dem Jahreswechsel 2001/2002 war geprägt von Krisenentscheidungen in den nationalen Hauptstädten sowie im Bündnis. Erst Anfang 2002 begann die NATO damit, die Folgen dieser Entscheidungen auch in langfristige Planungsentscheidungen zu übersetzen, die ihren zukünftigen Umgang mit der neuen Sicherheitslage bestimmen sollten. Diese Entwicklung lässt sich mit dem Stichwort der „Globalisierung“ des Bündnisses zusammenfassen. Wenngleich diese Formulierung zwangsläufig etwas unpräzise ist, so trifft sie doch den Kern der Entwicklungen. Dabei hat die Allianz ihre zuvor bestehende politische Beschränkung auf den euroatlantischen Raum fallengelassen, ohne jedoch bereits den Anspruch eines „Weltpolizisten“ angenommen zu haben.1075 Die beiden wichtigsten Wegmarken in diesem Prozess waren das Außenministertreffen der NATO-Staaten im Mai 2002 in Reykjavik und das Prager Gipfeltreffen im November 2002. Viele der für Prag vorgesehenen Entscheidungen wurden bereits vor dem 11. September angedacht und vorbereitet, erfuhren jedoch durch die Anschläge eine neue Bewertung und Gewichtung. Dies gilt insbesondere für die Aufnahme von sieben weiteren europäischen dem Deutschen Bundestag am 11.Oktober 2001 in Berlin“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-Rom für Jg. 1996-2005), 2001(69-2). 1074 Scharping, Rudolf (8.11.2001), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(80-3). 1075 Der Washingtoner Vertrag selbst nimmt keine ausdrücklichen geographischen Einschränkungen hinsichtlich des Handlungsradius der NATO vor. Artikel 6 beschreibt lediglich das Gebiet, in dem ein Angriff auf einen Mitgliedstaat bzw. dessen Streitkräfte gemäß Artikel 5 als ein Angriff auf alle Verbündeten angesehen wird. Der Bezug auf den „euro-atlantischen Raum“ findet sich hingegen in zahlreichen NATO-Kommuniqués seit 1990. 278 Staaten in das Bündnis (vgl. Kapitel 4 dieses Buches), für die Beziehungen zu Russland und zur Ukraine, die Neugestaltung der Kommandostrukturen und die Formulierung spezifischer und verbindlicher militärischer Fähigkeitsziele (Prague Capability Commitments). Der Schwerpunkt der folgenden Darstellung liegt auf der Annahme einer globalen Perspektive der Allianz mit dem Außenministertreffen in Reykjavik sowie auf der Entwicklung des „Militärischen Konzepts der NATO für die Verteidigung gegen den Terrorismus“ und der NATO Response Force (NRF). Alle drei Elemente hängen eng zusammen und bilden den Kern der Transformation des Bündnisses nach dem 11. September 2001. 6.3.1 Die Entwicklungen bis zum Außenministertreffen in Reykjavik Die offiziellen Stellungnahmen und Kommuniqués bis Ende 2001 blieben hinsichtlich der Funktion der NATO im Kampf gegen den internationalen Terrorismus noch recht unbestimmt und allgemein.1076 Die Erklärung der Außenminister vom 6. Dezember 2001 („NATO’s Response to Terrorism“) beschränkte sich darauf, den Terroristen, ihren Netzwerken und Unterstützern den Kampf anzusagen. Ein Konsens in Bezug auf konkrete operative Maßnahmen wurde zunächst nur dahingehend erzielt, dass die Allianz ihre Fähigkeiten stärken müsse, um die Bevölkerungen, Territorien und Streitkräfte ihrer Mitgliedstaaten besser zu schützen. Dies schloss den verstärkten Austausch von Geheimdienstinformationen ein. Die Antwort auf die Herausforderung durch den Terrorismus müsse dabei vielschichtig und umfassend sein.1077 Auf dieser Grundlage erklärten die Verteidigungsminister der NATO am 18. Dezember 2001, dass eine generelle Neubewertung der Verteidigungsplanung der Allianz im Lichte der Ereignisse vom 11. September 2001 begonnen habe. Gleichzeitig erteilten sie den militärischen Stellen formal den Arbeitsauftrag, auf der Grundlage politischer Weisungen des Nordatlantikrates ein militärisches Konzept für die Verteidigung gegen den Terrorismus auszuarbeiten.1078 Hierzu stellten die Verteidigungsmi- 1076 Vgl. NATO (6.12.2001), Final Communiqué. Ministerial Meeting of the North Atlantic Council Held at NATO Headquarters, Press Release M-NAC-2(2001) 158, Brüssel; NATO (8.10.2001), Statement by NATO Secretary General, Lord Robertson, Press Release (2001)138, Brüssel. 1077 Vgl. NATO (6.12.2001), NATO's Response to Terrorism. Statement Issued at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council Held at NATO Headquarters, Press Release M- NAC-2(2001) 159, Brüssel. Nora Bensahel weist auf der Grundlage von eigenen Hintergrundgesprächen in der NATO im Zusammenhang mit dem Treffen auf Differenzen zwischen den USA und Frankreich hin. Frankreich widersetzte sich dem Vorschlag der USA, auch offensive Maßnahmen gegen den Terrorismus (Counter-Terrorism) als eine „fundamental security task“ in das Abschlusscommuniqué aufzunehmen. Am Ende sei ein Kompromiss gefunden worden, wonach die terroristische Herausforderung „fundamental to our security“ sei. Bensahel, The Counterterror Coalitions, S.24. 1078 NATO (18.12.2001), Statement on Combating Terrorism: Adapting the Alliance's Defence Capabilities, Press Release (2001) 173, Brüssel. Vgl. hierzu auch den folgenden Abschnitt. 279 nister bereits fest, dass die zukünftigen Aufgaben der NATO „may involve the deployment of sizeable forces outside Allied territory.“1079 Den entscheidenden Schritt vollzogen die Außenminister der Allianz weitgehend unbemerkt von der öffentlichen Wahrnehmung und ohne große Diskussionen im Mai des folgenden Jahres während ihres Treffens in der isländischen Hauptstadt. Die eigentliche Agenda des Treffens wurde dominiert von „alten“ Themen, insbesondere der Frage nach Truppenreduzierungen in Bosnien, Kosovo und Mazedonien sowie dem Status Kroatiens als Beitrittskandidat der Allianz.1080 Darüber hinaus stellten die Außenminister die Weichen für die Schaffung des neuen NATO-Russland-Rates und die zweite Osterweiterung der NATO. Dagegen wurde die Frage nach dem künftigen Handlungsradius des Bündnisses im Zusammenhang mit Reykjavik in den Medien nicht oder kaum thematisiert, obwohl das Abschlusskommuniqué eine weitreichende Formulierung enthielt.1081 Dort heißt es: „To carry out the full range of its missions, NATO must be able to field forces that can move quickly to wherever they are needed, sustain operations over distance and time, and achieve their objectives.“1082 Eingebettet wurde diese Zielbeschreibung in die Bekräftigung des Grundsatzes, dass die Politik der NATO im Kampf gegen den Terrorismus konform mit dem internationalen Recht und den gesetzlichen Bestimmungen der einzelnen Mitgliedstaaten sein müsse.1083 Das Abschlussdokument von Reykjavik stellt deshalb einen entscheidenden Wendepunkt dar, weil es die neue global-strategische Reichweite des Bündnisses erstmals öffentlich festschrieb („wherever they are needed“) und damit im Sinne der agreed language in den gemeinsamen Sprachgebrauch der Mitgliedsländer aufnahm.1084 Damit, so die Beurteilung des ehemaligen Ständigen Militärischen Vertre- 1079 NATO (18.12.2001), Final Communiqué. Ministerial Meeting of the Defence Planning Committee and the Nuclear Planning Group, Press Release (2001) 170, Brüssel. 1080 Vgl. SZ (8.5.2002), Frühjahrstagung nächste Woche in Reykjavik. NATO will 10000 Soldaten vom Balkan abziehen. 1081 Vgl. SZ (14.5.2002), Auf Sinnsuche. Die NATO vor neuen Aufgaben. 1082 NATO (14.5.2002), Final Communiqué. Ministerial Meeting of the North Atlantic Council Held in Reykjavik, Press Release M-NAC-1(2001) 59, Reykjavik, Absatz 5 (eigene Hervorhebung). 1083 Konkret heißt es bezüglich der Risiken durch den Terrorismus in Absatz 3 des Kommuniqués: „Actions taken to meet this challenge will be in accordance with our decisions“, ein Hinweis auf das Konsensprinzip im Nordatlantikrat, „and in full compliance with all our commitments under international law and relevant provisions of the United Nations Charter and national legislation.“ In späteren NATO-Dokumenten wird das Konsensprinzip durch die Formulierung „as decided by the North Atlantic Council“ noch deutlicher hervorgehoben. 1084 Karl-Heinz Kamp beschreibt den Kern der Veränderung treffend: „Die lange Zeit im Bündnis gültige Unterscheidung des Operationsrahmens in ‚in-area’ und ‚out-of-area’ (die ohnehin fragwürdig war) ist damit endgültig hinfällig geworden.“ Kamp, Karl-Heinz (2003), Die NATO nach dem Prager Gipfel. Eine globale und 'präventive' Allianz? Arbeitspapier/Dokumentation, 97, Sankt Augustin, Konrad-Adenauer-Stiftung. 280 ters der Bundesrepublik bei der NATO, Dr. Klaus Olshausen, habe die Allianz ihre regionale Selbstbeschränkung endgültig abgelegt.1085 Übernommen wurde diese Formel aus einem Entwurf der politischen Richtlinien des Nordatlantikrats (Draft Political Guidance) für die Erstellung des Military Concept for the Defense Against Terrorism.1086 Wenig verwunderlich drangen die USA – jedoch mit Unterstützung anderer Bündnispartner – darauf, diese zunächst inoffizielle Formulierung in das Reykjavik-Dokument zu übernehmen. Allerdings hätte sich Washington eine noch weitergehende Formulierung gewünscht, die auch ausdrücklich eine globale Funktion der NATO anerkennt. Dies scheiterte jedoch vor allem am Widerstand Frankreichs. Entsprechend ihrer bisherigen Bündnispolitik setzte sich die deutsche Bundesregierung, zusammen mit Frankreich und Belgien, für den starken Bezug zum internationalen Recht ein. Es gibt keine Hinweise darauf, dass es darüber hinaus im Zusammenhang mit den Planungsentscheidungen von Reykjavik nennenswerte Kontroversen gegeben hat. Diese Entscheidungen spiegelten die faktischen Weichenstellungen wider, welche die Allianz bereits im Zusammenhang mit der Ausrufung von Artikel 5 und der indirekten Hilfe für die Militäroperationen der USA in Afghanistan vorgenommen hatte. Außerdem waren zu diesem Zeitpunkt bereits zwölf NATO-Staaten im Rahmen der internationalen Schutztruppe ISAF am Hindukusch – also weit außerhalb des Bündnisgebiets – stationiert. Die Formulierung im Abschlusskommuniqué von Reykjavik war jedoch ein „Türöffner“ für die nachfolgenden Dokumente, der von jenen Staaten genutzt wurde, die sich von Anfang an für eine profiliertere Funktion der NATO im Anti-Terrorkampf eingesetzt haben.1087 Neben den USA waren dies vor allem Spanien und die Türkei. Die Bundesrepublik Deutschland hat diesen planerischen Prozess so weit ersichtlich weder in besonderer Form voran getrieben noch hat sie versucht, ihn zu behindern oder gar zu blockieren. Klare deutsche Präferenzen waren die ausdrückliche Bekräftigung der Völkerrechtskonformität sowie des Konsensprinzips bei allen operativen Entscheidungen der Allianz.1088 Mit den Krisenentscheidungen unmittelbar nach dem 11. September (OEF und ISAF) trug die Bundesregierung jedoch indirekt zur globalen Neuausrichtung der Allianz bei, ein Umstand, der für die Mehrheit ihrer Bündnispartner in ähnlicher Weise zutrifft. In diesem Punkt wurde der enge Zusammenhang zwischen den Krisen- und Planungsentscheidungen des Bündnisses besonders deutlich. 1085 Olshausen, Die neue NATO, S.393. Vgl. auch Jonathan Parish, der in diesem Zusammenhang eine neue Stufe im Transformationsprozess der NATO sieht, „to break out of its Euro- Atlantic straitjacket.“ Parish, Remaining Relevant, S.7. 1086 Persönliche Interviews. 1087 Persönliches Interview. 1088 Diese Bekräftigung bedeutete jedoch nichts anderes als eine Bestätigung des Status quo, da die Bindung des Handelns der NATO an internationales Recht sowie an das Konsensprinzip im Nordatlantikrat stets fester Bestandteil der Bündnisprinzipien war. 281 6.3.2 Das militärische Konzept zur Verteidigung gegen den Terrorismus Am 18. Dezember 2001 erteilten die NATO-Verteidigungsminister den militärischen Planungsstellen den Auftrag zur Erarbeitung eines militärischen Konzepts zur Verteidigung gegen den Terrorismus „on the basis of guidance to be provided by the Council in Permanent Session.“1089 Drei Monate nach der Erteilung dieses Arbeitsauftrags hatten die Botschafter im NATO-Rat jedoch noch immer keine einheitlichen politischen Vorgaben für die Erarbeitung des Konzepts formuliert. Dies war ein Indikator dafür, dass einige Fragen unter den Bündnispartnern politisch weiterhin umstritten waren.1090 Vor dem Hintergrund dieser Verzögerungen verfassten die Militärplaner Anfang März 2002 ein eigenes, nicht-öffentliches Dokument, in dem der Nordatlantikrat aufgefordert wurde, politische Vorgaben zu spezifischen Fragen im Zusammenhang mit der Erarbeitung des Konzepts zu unterbreiten. Diese Fragen erstreckten sich auf folgende fünf Bereiche: 1. Definition des Verteidigungsbegriffs (Präventivmaßnahmen); Reduzierung von Risiken; Bewältigung der Folgen terroristischer Anschläge 2. Bandbreite der aufzunehmenden Elemente (offensiv/defensiv, Consequence Management); 3. Reaktionszeiten. Wie schnell sollte die NATO in der Lage sein, auf terroristische Bedrohungen und Aktionen zu reagieren? 4. Koordinierung nationaler militärischer Stellen mit anderen internationalen Organisationen sowie Bereitstellung von NATO-Fähigkeiten für andere internationale Organisationen 5. „Reach of Operations“. Sollte die NATO ihren Handlungshorizont über den euro-atlantischen Raum hinaus ausweiten? Die eigentlichen politischen Diskussionen über das militärische Konzept fanden zwischen dem Zeitpunkt der Weiterleitung des Dokuments an den Nordatlantikrat im März und dem Treffen der Außenminister im Mai 2002 in Reykjavik statt, wo einige zentrale Elemente des Konzepts bereits vorentschieden wurden. Das militärische Konzept, welches schließlich im November 2002 von den Staatsund Regierungschefs auf dem Prager Gipfeltreffen als die MC 472 angenommen wurde, identifiziert vier verschiedene Aufgabenbereiche des Militärs bei der Bekämpfung des Terrorismus und seiner möglichen Folgen: ‚ Consequence Management (reaktive Maßnahmen zur Bewältigung der Folgen eines terroristischen Angriffs) ‚ Military Cooperation (darunter auch geheimdienstliche Zusammenarbeit) 1089 NATO, Statement on Combating Terrorism (18.12.2001). 1090 In der Darstellung der Genese des Konzepts stütze ich mich in erster Linie auf persönliche Interviews.

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References

Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.