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Marco Overhaus, Bedrohungswahrnehmung und der Stellenwert des Militärischen im Kampf gegen den Terrorismus: Die deutsche Perspektive in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 273 - 277

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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273 wehr übernahm bereits im März 2002 die taktische Führung der multinationalen Brigade Kabul (KMNB). 6.2.5 Bedrohungswahrnehmung und der Stellenwert des Militärischen im Kampf gegen den Terrorismus: Die deutsche Perspektive Das hohe Maß an Solidarität mit den Vereinigten Staaten von Amerika und die Krisenentscheidungen in Deutschland und anderen NATO bzw. EU-Staaten während der ersten drei Monate nach den Terroranschlägen spiegelten die Wahrnehmung eines Angriffs auf die gemeinsame Zivilisation und die gemeinsamen Werte wider. Gleichzeitig bewirkten die Anschläge auch eine Konvergenz der Bedrohungswahrnehmungen gegenüber dem internationalen Terrorismus, der – möglicherweise in Verbindung mit der Verbreitung biologischer, chemischer und atomarer Massenvernichtungswaffen – auch in jedem anderen westlichen Land zuschlagen könnte. Die Erkenntnis, dass wesentliche Vorbereitungen der Attentäter des 11. September in Deutschland stattgefunden hatten, verstärkte auch hierzulande die Sorge vor weiteren gravierenden Anschlägen.1059 Erstmals erschien der Terrorismus auch in Deutschland als ein Kernproblem der Außen- und Sicherheitspolitik, da er nach einer verstärkten internationalen Zusammenarbeit auf unterschiedlichen Ebenen verlangte.1060 Kurz vor der Abstimmung über die deutsche Beteiligung an der Operation Enduring Freedom brachte Außenminister Fischer die gewandelte Bedrohungswahrnehmung in einer Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York zum Ausdruck: „Die gestern noch abstrakte Bedrohung durch Massenvernichtungswaffen in der Hand von Terroristen ist heute eine tödliche reale Gefahr. Die Staatengemeinschaft muss ihr mit aller Kraft entgegentreten – durch einen neuen Anlauf zu Nichtverbreitung und globaler Abrüstung.“1061 Trotz der gemeinsam wahrgenommenen Bedrohung war die Beurteilung innerhalb des Bündnisses über den angemessenen Stellenwert des Militärischen, um dieser Bedrohung wirkungsvoll zu begegnen, nicht einheitlich. Richard C. Nelson fasste diese Unterschiede wie folgt zusammen: „The initial debate on appropriate roles and missions for NATO reflected two contending approaches to terrorism: the ‚war’ approach and the ‚risk management’ approach. The war approach, espoused mainly by the United States, implies a massive mobilization of resources 1059 Vgl. Roell, Deutschlands Beitrag zur internationalen Terrorismusbekämpfung, S.125. 1060 Vgl. Knelangen, Wilhelm (2007), „Die deutsche Politik zur Bekämpfung des Terrorismus,“ in: Jäger, Thomas; Höse, Alexander und Oppermann, Kai (Hrsg.), Deutsche Außenpolitik. Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.173-96, hier: S.173. 1061 Fischer, Joschka (12.11.2001), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen vor der 56. Generalversammlung der Vereinten Nationen am 12. November 2001 in New York,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996- 2005) 2001(82-2). 274 in a unified effort, accepting limits on individual freedoms and sacrifices. For many Europeans, talk of war is inappropriate. You cannot ‚defeat’ terrorism unless you deal with the root causes, something they believe cannot be done by military means. From this perspective, terrorism is a dangerous, inescapable risk to be managed, unlike a war that can be won. These two approaches are not mutually exclusive, but they do imply different priorities, strategies and trade-offs for collective action.“1062 Die deutsche Bundesregierung zählte zu jenen Akteuren innerhalb der NATO, die den Kampf gegen den Terrorismus eher als das Management eines gravierenden Risikos, denn als einen Krieg begriffen und entsprechend behandelt haben.1063 Sie zeigte bereits im Zusammenhang mit den ersten Krisenentscheidungen nach dem 11. September eine klare Präferenz für eine breite politische Kontextualisierung des Anti-Terrorkampfes und eine möglichst umfassende Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Regime und Institutionen. Das Militärische wurde nur als eines von mehreren Elementen in diesem Kampf angesehen, dem darüber hinaus eine untergeordnete Stellung zukommen sollte. „Der Kampf gegen den Terrorismus“, so Fischer, „muss auf verschiedenen Ebenen stattfinden. Geheimdienstliche, polizeiliche, justizielle, im Extremfall auch militärische Maßnahmen sind unverzichtbar. Ebenso bedeutend sind Krisenprävention, Konfliktlösung, Teilhabe, Armutsbekämpfung, Bildungsförderung und [der] Dialog der Zivilisationen.“1064 Teil der Einbettung in einen weiten Sicherheitsbegriff war von Anfang an auch ein besonderes Augenmerk für regionale Konflikte als Quelle terroristischer Strömungen, nicht zuletzt der israelisch-palästinensische Konflikt, der innenpolitisch über Parteigrenzen hinweg immer wieder thematisiert wurde. Oft schwang dabei Kritik an der amerikanischen Regierung unter George W. Bush mit, der eine zu große Zurückhaltung in den internationalen Vermittlungsbemühungen im Nahen Osten vorgeworfen wurde.1065 1062 Nelson, C. Richard (2005), „Expanding NATO's Counter-Terrorism Role,“ in: NATO Review (Special Issue Spring 2005), S.56-59, hier: S.56. 1063 Peter Katzenstein hat die unterschiedlichen Reaktionen und außenpolitischen Strategien gegenüber dem Terrorismus in Deutschland und Japan – auch im Vergleich zu den USA – in ähnlicher Weise mit den Kategorien „War“ und „Crime“ beschrieben. Unter Rückgriff auf Analysekategorien der politischen Kulturforschung kommt Katzenstein zu dem Schluss, dass der Anti-Terrorkampf in Deutschland auch nach dem 11. September 2001, anders als in den USA, eher als ein Problem der Kriminalitätsbekämpfung denn als traditioneller Krieg begriffen wurde. Der Autor führt dies nicht nur auf die „Kultur der Zurückhaltung“ in Deutschland, sondern auch auf die spezifischen historischen Erfahrungen Deutschlands im Umgang mit dem Linksterrorismus in den 1970er und 1980er Jahren zurück. Katzenstein, Same War – Different Views, sowie Katzenstein, Peter (2002), Sonderbare Sonderwege: Germany and 9/11, AICGS/German-American Dialogue Working Paper Series, Washington D.C., American Institute for Contemporary German Studies. 1064 Fischer, Joschka (20.1.2003), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 20. Januar 2003 in New York,“ in: Bulletin des Presseund Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2003(06-2). 1065 Vgl. Czempiel, Weltpolitik im Umbruch, S.104-105. Im April 2002 äußerte Bundeskanzler Schröder seine Hoffnung, dass es zu einer „Veränderung in der Sichtweise des amerikanischen Präsidenten“ hinsichtlich der Nahost-Frage kommen würde. Schröder, Gerhard 275 Die Betonung der politischen Ursachenbekämpfung des Terrorismus und der Lösung regionaler Konflikte wurde in der Argumentation der Bundesregierung verstärkt durch eine doppelte Einhegung des militärischen Instrumentariums. Zum einen verwies Berlin wiederholt und im Einklang mit allen politischen Parteien in Deutschland auf die völkerrechtlichen Grundlagen der militärischen Maßnahmen.1066 Zum anderen unterstrich sie die Konzentration militärischer Maßnahmen auf die unmittelbare Bekämpfung des terroristischen Netzwerks Osama Bin-Ladens sowie in geographischer Hinsicht auf Afghanistan. Diese Einschränkungen haben in der wissenschaftlichen Beurteilung der deutschen Sicherheitspolitik nach dem 11. September 2001 zu der Einschätzung geführt, dass sich die traditionelle Kultur der militärischen Zurückhaltung der Bundesrepublik Deutschland auch im Kampf gegen den internationalen Terrorismus manifestiert habe.1067 SPD und Bündnis 90/Die Grünen hatten die zivil-präventiven Dimensionen von Sicherheitspolitik bereits seit Beginn der out-of-area Debatte in der ersten Hälfte der 1990er Jahre stärker betont als die CDU und CSU. Dies änderte sich auch durch die Anschläge in den USA nicht.1068 Während der Debatten im Bundestag gab es vor allem in der Union Stimmen, die den militärischen Maßnahmen einen höheren Stellenwert im Kampf gegen den Terrorismus zubilligten als die rot-grüne Bundesregierung. Darüber hinaus haben die Anschläge auch in Deutschland zu einer Debatte über die zunehmende Verzahnung der inneren und der äußeren Sicherheit sowie über eine Neuausrichtung der Bundeswehr und der deutschen Verteidigungspolitik insgesamt geführt.1069 Geht man jedoch wie Peter Katzenstein davon aus, dass „[f]or (8.4.2002), „Rede von Bundeskanzler Schröder auf der 39. Kommandeur-Tagung der Bundeswehr am 8. April 2002 in Hannover,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2002(25-1). 1066 Auf die entsprechenden Passagen im Antrag der Bundesregierung vom 7. November 2001 zur Beteiligung deutscher Kräfte an der Operation Enduring Freedom wurde bereits hingewiesen. Vgl. auch Schröder, Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder am 8. November 2001. 1067 Vgl. beispielsweise Haftendorn, A Poisoned Relationship? Karp, The New German Foreign Policy Consensus; Miko, Francis T. und Froehlich, Christian (2004), Germany's Role in Fighting Terrorism: Implications for U.S. Policy, CRS Report for Congress, Washington D.C., Congressional Research Service. 1068 Der Kampf gegen den internationalen Terrorismus wird auch im zweiten Koalitionsvertrag zwischen der SPD und Bündnis90/Die Grünen primär als politische Aufgabe definiert. Vgl. Leggemann, Christian (2003), „Der Einsatz von Streitkräften zur Terrorismusbekämpfung – Die aktuelle Debatte in Deutschland,“ in: Hirschmann, Kai und Leggemann, Christian (Hrsg.), Der Kampf gegen den Terrorismus. Strategien und Handlungserfordernisse in Deutschland, Berlin, Berliner Wissenschaftsverlag, S.255-80, hier: S.270. 1069 Vgl. Hein, Kirstin (2004), „Die Anti-Terrorpolitik der rot-grünen Bundesregierung,“ in: Harnisch, Sebastian; Katsioulis, Christos und Overhaus, Marco (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik. Eine Bilanz der Regierung Schröder, Baden-Baden, Nomos, S.145-71; Leggemann, Der Einsatz von Streitkräften zur Terrorismusbekämpfung. Vgl. auch die Debatte im Deutschen Bundestag am 11. Oktober 2001. Deutscher Bundestag (11.10.2001), Aktuelle Lage nach Beginn der Operation gegen den internationalen Terrorismus in Afghanistan. Plenarprotokoll vom 11. Oktober 2001, Sitzung 14/192, Berlin. Auf die Veränderungen der 276 the United States, the September 11 attack was an act of ‚war’ that required and justified, foremost, a response by the U.S. military“, so unterschied sich der deutsche Ansatz auch über Parteigrenzen hinweg von der Politik der amerikanischen Regierung unter Präsident Bush. Er rückte die politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen Ursachen des Terrorismus stärker in den Vordergrund.1070 Neben der politischen Einbettung und Relativierung der militärischen Dimension im Kampf gegen den Terrorismus war die Aufrechterhaltung eines umfassenden, multilateralen Ansatzes in den internationalen Reaktionen eine weitere tragende Säule der deutschen Strategie während der ersten Phase nach dem 11. September. Sie zielte darauf ab, die amerikanische Politik möglichst fest in ein gemeinsames internationales Vorgehen einzubinden und somit auch der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik Einflussmöglichkeiten auf die Entwicklungen zu erhalten.1071 In seiner Regierungserklärung vom 8. November 2001 brachte Bundeskanzler Schröder seine Erwartung zum Ausdruck, dass der „Rückzug der Ersten Welt in den Unilateralismus – die USA haben ihn Schritt für Schritt vollzogen – […] durch die Anschläge vom 11. September unterbrochen worden [ist].“1072 Ebenso unterstrich Außenminister Fischer die Informations- und Konsultationspflicht der USA.1073 In diesem Zusammenhang sah die Bundesregierung den deutkonzeptionellen Grundlagen der deutschen Verteidigungspolitik wird weiter unten noch einmal ausführlicher eingegangen. 1070 Eine umfassendere Analyse der amerikanischen Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 kann hier nicht geleistet werden. Auch in den USA gab es eine Debatte über die angemessene Gewichtung politischer, militärischer und wirtschaftlicher Mittel im Kampf gegen den Terrorismus. Der Darstellung bei Bob Woodward kann beispielsweise entnommen werden, dass die amerikanischen Bemühungen zur Schaffung einer breiten internationalen Koalition nach den Anschlägen zunächst auf finanzpolitische Instrumente abzielte, d.h. auf die Austrocknung der finanziellen Quellen des Terrorismus. Vgl. Woodward, Bob (2003), Bush at War. Amerika im Krieg, Stuttgart und München, Deutsche Verlags-Anstalt. Dennoch nahm die Bedeutung der militärischen Dimension in der amerikanischen Sicherheitspolitik nach dem 11. September stark zu, was sich unter anderem in der drastischen Erhöhung der Verteidigungsausgaben und der im September 2002 veröffentlichten Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) widerspiegelte. Vgl. hierzu beispielsweise Czempiel, Weltpolitik im Umbruch, S.112; Hacke, Christian (2005), Zur Weltmacht verdammt. Die amerikanische Außenpolitik von J.F. Kennedy bis G.W. Bush (3. Auflage), München, Ullstein, S.626-707; Kahl, Martin (2003), „New Grand Strategy? Die Bush- Administration und die Bekämpfung des internationalen Terrorismus,“ in: Kremp, Werner und Wilzewski, Jürgen (Hrsg.), Weltmacht vor neuer Bedrohung. Die Bush-Administration und die US-Außenpolitik nach dem Angriff auf Amerika, Trier, Wissenschaftlicher Verlag Trier, S.23-62; Rudolf, Peter (2003), „Der 11. September, die Neuorientierung amerikanischer Außenpolitik und der Krieg gegen den Irak,“ in: Zeitschrift für Politik 50(3), S.257- 80. 1071 Vgl. Hampton, Mary N. (2004), „Community Breakdown? Germany, NATO and the guns of September,“ in: Sperling, James (Hrsg.), Germany at fifty-five. Berlin ist nicht Bonn? Manchester und New York, Manchester University Press, S.474-93, hier: S.483. 1072 Schröder, Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder am 8. November 2001. 1073 Fischer, Joschka (11.10.2001), „Rede des Bundesministers des Auswärtigen zur aktuellen Lage nach Beginn der Operation gegen den internationalen Terrorismus in Afghanistan vor 277 schen militärischen Beitrag auch als ein wichtiges Instrument der deutschen Einflussnahme auf die amerikanische und internationale Anti-Terrorpolitik. Dies stellte Verteidigungsminister Rudolf Scharping sehr deutlich heraus: „Was geschieht, wenn nichts geschieht und wir uns nicht [an der Operation Enduring Freedom] beteiligen? – Wir werden zum Spielball des Terrors. Wir verlieren unsere Fähigkeit, Amerika zu beeinflussen und eine auf multilaterale Verantwortung und gemeinsames Vorgehen abzielende Politik durchzusetzen. Wir verspielen unsere eigenen Möglichkeiten in der NATO. Wir sondern uns von den europäischen Staaten, von Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien, Tschechien und Polen ab. Wir verlieren unseren Einfluss bei der Gestaltung der Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Hier steht nicht nur der Erfolg des Kampfes gegen den Terrorismus auf dem Spiel, sondern hier steht auch die Rolle der Bundesrepublik Deutschland in einer sich entwickelnden, auf multilateraler Verantwortung beruhenden Politik innerhalb der NATO und der Europäischen Union zur Debatte.“1074 6.3 Von Krisen- zu Planungsentscheidungen: Die „Globalisierung“ der NATO Die Zeit zwischen den terroristischen Anschlägen in den USA am 11. September 2001 und dem Jahreswechsel 2001/2002 war geprägt von Krisenentscheidungen in den nationalen Hauptstädten sowie im Bündnis. Erst Anfang 2002 begann die NATO damit, die Folgen dieser Entscheidungen auch in langfristige Planungsentscheidungen zu übersetzen, die ihren zukünftigen Umgang mit der neuen Sicherheitslage bestimmen sollten. Diese Entwicklung lässt sich mit dem Stichwort der „Globalisierung“ des Bündnisses zusammenfassen. Wenngleich diese Formulierung zwangsläufig etwas unpräzise ist, so trifft sie doch den Kern der Entwicklungen. Dabei hat die Allianz ihre zuvor bestehende politische Beschränkung auf den euroatlantischen Raum fallengelassen, ohne jedoch bereits den Anspruch eines „Weltpolizisten“ angenommen zu haben.1075 Die beiden wichtigsten Wegmarken in diesem Prozess waren das Außenministertreffen der NATO-Staaten im Mai 2002 in Reykjavik und das Prager Gipfeltreffen im November 2002. Viele der für Prag vorgesehenen Entscheidungen wurden bereits vor dem 11. September angedacht und vorbereitet, erfuhren jedoch durch die Anschläge eine neue Bewertung und Gewichtung. Dies gilt insbesondere für die Aufnahme von sieben weiteren europäischen dem Deutschen Bundestag am 11.Oktober 2001 in Berlin“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-Rom für Jg. 1996-2005), 2001(69-2). 1074 Scharping, Rudolf (8.11.2001), „Rede des Bundesministers der Verteidigung zur Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der Bekämpfung des internationalen Terrorismus vor dem Deutschen Bundestag am 8. November 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(80-3). 1075 Der Washingtoner Vertrag selbst nimmt keine ausdrücklichen geographischen Einschränkungen hinsichtlich des Handlungsradius der NATO vor. Artikel 6 beschreibt lediglich das Gebiet, in dem ein Angriff auf einen Mitgliedstaat bzw. dessen Streitkräfte gemäß Artikel 5 als ein Angriff auf alle Verbündeten angesehen wird. Der Bezug auf den „euro-atlantischen Raum“ findet sich hingegen in zahlreichen NATO-Kommuniqués seit 1990.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.