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Marco Overhaus, „Uneingeschränkte Solidarität“ und die Ausrufung des Bündnisfalls in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 257 - 260

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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257 vielmehr auf grundsätzlichen Differenzen mit der Führungsmacht USA über zentrale Fragen der internationalen Ordnung im Allgemeinen und der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen (MVW) im Besonderen. Nach der Krise war die Bundesregierung sichtlich um eine Begrenzung des transatlantischen Schadens bemüht und lancierte in der dritten Phase einige Initiativen, um die politische Dimension im Bündnis im Sinne der Konsultation unter den Bündnispartnern wieder zu stärken (Abschnitt 6.5). 6.2 Internationale Solidarisierung und Krisenentscheidungen der Bündnispartner 6.2.1 „Uneingeschränkte Solidarität“ und die Ausrufung des Bündnisfalls Unter dem Eindruck der Zerstörung der beiden Türme des World Trade Centers und eines Teils des Pentagons durch den koordinierten Einsatz ziviler Verkehrsmaschinen als „fliegende Bomben“ erlebte die Welt eine Welle der Solidarität mit den Vereinigten Staaten. Noch am Tag der Angriffe und bevor sich die deutsche Innenpolitik mit den Ereignissen beschäftigen konnte, verurteilten alle Vertreter der 19 Mitgliedstaaten der Nordatlantischen Allianz die „barbarischen Akte“ und forderten eine Intensivierung des Kampfes gegen den Terrorismus.983 Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verabschiedete bereits einen Tag später eine Resolution, in der er die Anschläge als eine Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit bezeichnete und betonte, „that those responsible for aiding, supporting or harbouring the perpetrators, organizers and sponsors of these acts will be held accountable“. Der Sicherheitsrat unterstrich auf dieser Grundlage „its readiness to take all necessary steps to respond to the terrorist attacks of 11 September“. Gleichzeitig wurde auch ausdrücklich das Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta bekräftigt.984 In einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag am selben Tag erklärte Bundeskanzler Schröder die „uneingeschränkte Solidarität“ Deutschlands gegenüber den Vereinigten Staaten und charakterisierte die Anschläge als eine „Kriegserklärung gegen die gesamte zivilisierte Welt“.985 Während einer oft als historisch bezeichneten Sitzung des Nordatlantikrates vom 12. September beschlossen die NATO-Botschafter nach einer mehrstündigen Sitzung erstmals in der Geschichte der Organisation die Ausrufung des Bündnisfalls nach Artikel 5 des Washingtoner Vertrages. Dieser Beschluss stand zunächst noch unter dem Vorbehalt, 983 NATO, Statement by the North Atlantic Council (11.9.2001). 984 United Nations Security Council (12.9.2001), Resolution 1368 (2001), S/RES/1368, New York. 985 Schröder, Gerhard (12.9.2001), „Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder zu den Anschlägen in den Vereinigten Staaten von Amerika vor dem Deutschen Bundestag am 12. September 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(58-1). 258 dass die Angriffe tatsächlich von Außen geführt wurden.986 In kürzester Zeit und ohne große öffentliche Debatte hatten sowohl der VN-Sicherheitsrat als auch der Nordatlantikrat einen Präzedenzfall für eine erweiterte Definition dessen geschaffen, was einen bewaffneten Angriff ausmachen kann.987 Auch terroristische Akte konnten nun grundsätzlich den Verteidigungsfall auslösen und entsprechende militärische Gegenmaßnahmen legitimieren.988 Noch bei der Formulierung des Strategischen Konzepts von 1999 hatte die NATO den Terrorismus lediglich im Zusammenhang mit Artikel 4, also unterhalb der Schwelle der kollektiven Verteidigung, erfasst.989 Diese Trennung wurde nun mit der Entscheidung vom 12. September de facto aufgehoben.990 „For the first time, […] NATO formally accepted that a terrorist attack could be included within the framework of Article 5“, so die Bewertung des türkischen NATO-Botschafters kurz nach der Entscheidung.991 Die relativ rasche Entscheidung des Nordatlantikrates kam zweifellos unter dem Eindruck der schockierenden Ereignisse vom Vortag zustande. Sie wurde zudem mit Nachdruck von NATO-Generalsekretär George Robertson betrieben, da er eine massive Schwächung der Organisation im Falle ihres Untätigbleibens befürchtete.992 Robertson wurde dabei von den Regierungen Großbritanniens, Frankreichs, Italiens und Spaniens unterstützt. Es gab allerdings trotz der Solidaritätsbekundungen auch 986 Im Wortlaut der Erklärung heißt es: „The Council agreed that if it is determined that this attack was directed from abroad against the United States, it shall be regarded as an action covered by Article 5 of the Washington Treaty, which states that an armed attack against one or more of the Allies in Europe or North America shall be considered an attack against them all.“ NATO, Statement by the North Atlantic Council (12.9.2001). 987 Vgl. Gordon, Philip H. (2001/2002), „NATO After 11 September,“ in: Survival 43(4), S.89-106, hier: S.92; de Nevers, Renée (2007), „NATO's International Security Role in the Terrorist Era,“ in: International Security 31(4), S.34-66, hier: S.37. Auch Bundeskanzler Schröder sah – zumindest rückblickend – den Präzedenzcharakter dieser Entscheidungen, die „auch neues internationales Recht“ gesetzt hätten. Schröder, Entscheidungen, S.174. 988 Die völkerrechtliche Diskussion über die Interpretation der Selbstverteidigung gegen terroristische Angriffe war damit jedoch nicht beendet. Einigkeit herrscht im Gegenteil darüber, dass nicht jeder terroristische Anschlag das Recht auf Selbstverteidigung in den internationalen Beziehungen nach sich zieht. So wird argumentiert, dass „jedenfalls ein Völkerrechtssubjekt den bewaffneten Angriff durchgeführt haben muss, bzw. die Akte einem Staat oder anderen Subjekten des Völkerrechts zurechenbar sein müssen. Will man dabei nicht so weit gehen und Terroristen selbst als Völkerrechtssubjekte ansehen, so müsste nach klassischem Verständnis von Artikel 51 UN-Charta der Angriff jedenfalls in einer rechtlich relevanten Weise einem Staat zuzuordnen sein.“ Hobe, Stephan und Kimminich, Otto (2004), Einführung in das Völkerrecht (8. Auflage), Tübingen und Basel, A. Francke Verlag, S.320-21. 989 Vgl. Wiesmann, Die vielleicht letzte Chance der NATO. 990 Vgl. Olshausen, Klaus (2004), „Die neue NATO,“ in: Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.), Sicherheitspolitik in neuen Dimensionen. Ergänzungsband I, Hamburg u.a., Verlag E.S.Mittler & Sohn, S.391-424. 991 Zitiert in: FT (14.9.2001), Assault on American Politics – NATO quick to set historic precedent. 992 Vgl. Bensahel, Nora (2003), The Counterterror Coalitions. Cooperation with Europe, NATO, and the European Union, Santa Monica, RAND, S.6. 259 Vorbehalte, die insbesondere von Deutschland, Belgien, Luxemburg, Norwegen und den Niederlanden vorgetragen wurden.993 Der Grund für diese anfänglichen Vorbehalte lag in der Sorge, mit der Aktivierung des Artikel 5 die Kontrolle über die weiteren Ereignisse durch die Ausstellung einer Blankovollmacht gegenüber den USA zu verlieren und so einen militärischen Automatismus unter Beteiligung des Bündnisses auszulösen. Diese Befürchtungen wurden nicht zuletzt durch entsprechende Signale aus Washington geschürt. Während der amerikanische Außenminister Colin Powell gemäßigte Töne anschlug und das Streben seiner Regierung nach Bildung einer möglichst breiten Staatenkoalition unter Einschluss muslimischer Staaten ankündigte, bezeichnete Präsident George W. Bush die eingetretene Situation als den „ersten Krieg des 21. Jahrhunderts“ und kündigte massive Vergeltung seitens der USA an. Der stellvertretende amerikanische Verteidigungsminister, Paul Wolfowitz, präzisierte dies dahingehend, dass sich dieser Krieg auch gegen Staaten richten würde, die den Terrorismus unterstützen.994 Dagegen erklärte Außenminister Joschka Fischer gemeinsam mit seiner schwedischen Amtskollegin Anna Lindh, dass es noch zu früh sei, um bereits über militärische Maßnahmen zu sprechen, solange die eigentlichen Urheber der Anschläge von New York und Washington nicht benannt werden könnten.995 Auch Bundeskanzler Schröder sagte, dass er die Entscheidung im Nordatlantikrat mittrage, betonte jedoch gleichzeitig, dass es „keinen Automatismus für deutsche Militäreinsätze“ gebe.996 Somit lag die anfängliche Zurückhaltung Deutschlands und einiger anderer NATO- Staaten nicht in der Aktivierung des kollektiven Verteidigungsfalls als Mittel der politischen Solidaritätsbekundung gegenüber den USA begründet, sondern in der Frage, welche konkreten militärischen Konsequenzen dies haben könnte. Wie andere Bündnispartner auch äußerte Berlin die klare Erwartung, dass weitere Entscheidungen in den politischen Gremien der Allianz konsultiert würden.997 Diesen Bedenken wurde schließlich während der Sitzung des Nordatlantikrats am 12. September durch eine ergänzende Notiz Rechnung getragen, die vorsah, dass jeder neue Schritt weitere Beratungen in den politischen Bündnisgremien voraussetzen würde.998 993 Vgl. IHT (14.9.2001), Allies Unsure of What a Counterterrorism Offensive Might Require: NATO Unity, but What Next? 994 Vgl. IHT (13.9.2001), NATO Commits to Backing U.S. in Any Retaliatory Strike; SZ (14.9.2001), USA kündigen Feldzug gegen den Terrorismus an. 995 Vgl. NYT (13.9.2001), For First Time, NATO Invokes Joint Defense Pact With U.S.. 996 SZ (13.9.2001), NATO eröffnet Weg zu gemeinsamer Militäraktion mit den USA. 997 Vgl. SZ (14.9.2001), Ein historischer Abend in Brüssel; FT (14.9.2001), Assault on American Politics – NATO quick to set historic precedent. 998 Vgl. SZ (19.9.2001), Allianz verweigert den Blankoscheck. 260 6.2.2 Die Debatte im Deutschen Bundestag am 19. September 2001 Vor dem Hintergrund der internationalen Solidarisierung mit den USA, die sich auch auf die deutsche Öffentlichkeit erstreckte, erfuhr die Zustimmung der Bundesregierung zur Ausrufung des Bündnisfalls in der deutschen Innenpolitik breite Unterstützung. In einer internen SPD-Fraktionssitzung gab es nach Medienberichten keine Wortmeldungen, welche die Entscheidung in Frage stellten, wenngleich einige Abgeordnete vor einem militärischen Automatismus und einer Spirale der Gewalt warnten. Bei Bündnis90/Die Grünen sprachen sich drei Abgeordnete gemeinsam mit der Bundestagsfraktion der PDS gegen die Entscheidung aus.999 Am 19. September beschäftigte sich der Deutsche Bundestag erstmals ausführlich mit den Terroranschlägen in den USA. Alle Fraktionen waren sich darüber einig, dass dieses Ereignis die transatlantischen Beziehungen in Zukunft entscheidend prägen würde. Bundeskanzler Schröder erklärte unter Bezugnahme auf die VN-Resolution 1368 und den NATO-Beschluss, die USA „können und sie dürfen, durch diese Weiterentwicklung des Völkerrechts gedeckt, ebenso entschieden gegen Staaten vorgehen, die den Verbrechern Hilfe und Unterschlupf gewähren. Um es klar zu sagen: Das bezieht sich auf alles, was ich uneingeschränkte Solidarität genannt habe.“1000 Diese Position wurde auch vom SPD-Fraktionsvorsitzenden Peter Struck unter Beifall aus den Reihen seiner Partei sowie der Grünen vertreten.1001 Die Akzeptanz einer erweiterten Interpretation individueller und kollektiver Selbstverteidigung wurde jedoch begleitet von zwei wesentlichen Einschränkungen bzw. Erwartungen an den amerikanischen Bündnispartner. Zum einen sprachen sich die Redner aller Parteien gegen eine Dominanz des Militärischen im Kampf gegen den Terrorismus aus. Unterstrichen wurde vielmehr die Notwendigkeit eines umfassenden Vorgehens unter Einsatz politischer und wirtschaftlicher Instrumente. So forderte Schröder ein umfassendes Konzept gegen den Terrorismus, welches die 999 Vgl. SZ (15.9.2001), Die Abweichler stellen sich hinter Schröder. 1000 Schröder, Gerhard (19.9.2001), „Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder zu den Terroranschlägen in den USA und den Beschlüssen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen sowie der NATO vor dem Deutschen Bundestag am 19. September 2001 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2001(61-1)(eigene Hervorhebung). 1001 Struck ging darüber hinaus auch bereits auf einige militärische Folgen ein, die sich aus der Erweiterung des Verteidigungsbegriffs ergeben würden. Er relativierte die Bedeutung klassischer militärischer Abschreckung bei der Bekämpfung des Terrorismus und unterstrich die Bedeutung von „zielgenaue[r] Aufklärung und hoch mobile[r] militärische[r] Spezialkommandos.“ Für die CDU forderte Friedrich Merz eine neue Ausrichtung des Aufgabenspektrums der Bundeswehr, „das von Prävention bis hin zu massiven militärischen Schlägen zusammen mit den Bündnispartnern auch in entfernten Krisenregionen reicht.“ Vgl. die Beiträge Strucks und Merz in: Deutscher Bundestag (19.9.2001), Terroranschläge in den USA und Beschlüsse des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sowie der NATO. Plenarprotokoll vom 19. September 2001, Sitzung 14/187, Berlin, S.13308. Hier zeichnen sich bereits grundlegende konzeptionelle Veränderungen in der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ab, auf die weiter unten noch eingegangen wird.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.