246 Mechanismus wie bereits 1995 die Zusammenarbeit im Rahmen der SFOR in Bosnien.965 Auch wenn die NATO als Institution während der Kosovo-Krise zur Pflege der westlich-russischen Beziehungen eher eine symbolische Rolle spielte, verdeutlichte Kosovo, dass diese Symbolik durchaus realen Wert für beide Seiten haben kann. In Zeiten normaler Beziehungen stellen die gemeinsamen Institutionen anders als ad hoc-Foren wie die Kontaktgruppe einen dauerhaften Rahmen für konstruktive Zusammenarbeit und Austausch bereit. Auch ist die Bedeutung des Austauschs hoher militärischer Offiziere über das Bündnis als Korrektiv gegenseitiger Fehlwahrnehmungen nicht zu unterschätzen. In Spannungs- bzw. Krisenzeiten wiederum bieten diese Institutionen ein willkommenes Ventil, um außenpolitische Signalwirkung zu entfalten und innenpolitischen Forderungen zu entsprechen, ohne die Subtanz der Beziehungen in Frage zu stellen. So fällt auf, dass Moskau aus Protest gegen die Militärintervention der Allianz die gemeinsamen Institutionen boykottierte, jedoch sehr darauf achtete, die wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zu seinen wichtigsten westlichen Partnern nicht zu beschädigen. 5.4 Fazit: Deutschland und das NATO-Krisenmanagement in den 1990er Jahren 5.4.1 Gestaltungswille der deutschen Politik Die vorangegangene Analyse der deutschen Sicherheitspolitik gegenüber dem NATO-Krisenmanagement in den 1990er Jahren hat insgesamt vier Handlungsmuster identifizieren können. Erstens war die deutsche Politik im Bereich des militärischen Krisenmanagements sowohl in Bosnien als auch im Kosovo durch die Anpassung an die Politik der USA, Großbritanniens und Frankreichs geprägt. Immer dann, wenn unter diesen drei wichtigen Partnern in der Allianz Konsens bestand, passte sich die Bundesregierung auch gegen innenpolitische Widerstände an die äußeren Umstände an. Sie verknüpfte dies mit einer Strategie, die darauf abzielte, den innenpolitischen Handlungsspielraum schrittweise zu vergrößern. In anderen Situationen, in denen es zwischen Washington, London und Paris Dissens gab, zeigte sich die deutsche Politik zurückhaltend, abwartend oder nahm eine vermittelnde Position ein. 965 Das russische Kontingent wurde auf die von den USA, Frankreich und Deutschland geführten multinationalen Sektoren verteilt. Ansonsten wies die Einbindung große Ähnlichkeiten mit der Lösung auf, die bereits zuvor in Bosnien praktiziert wurde. Vgl. Haar, The Kosovo Crisis and its Consequences for a European Security Architecture, S.117 sowie Clement, Die Teilnahme der Bundeswehr am internationalen Militäreinsatz im Kosovo und in Jugoslawien, S.164. Trotz der anfänglichen Gefahr eines Konflikts durch die einseitige Entsendung russischer Soldaten zum Flughafen in Pristina funktionierte die Zusammenarbeit mit Russland in der KFOR später gut. Vgl. Reinhardt, Klaus (2001), „Lehren aus Kosovo. Militärische und politische Herausforderungen,“ in: Internationale Politik 56(3), S.32-36, hier: S.32. 247 Zweitens lässt sich ein klarer Unterschied des deutschen Gestaltungswillens zwischen den abgestuften Formen des militärischen Krisenmanagements feststellen. Hinsichtlich der Mitgestaltung an friedenserhaltenden Maßnahmen (peacekeeping) bzw. der Friedensimplementierung verhielt sich die Bonner Politik deutlich ambitionierter als im Bereich der Friedenserzwingung (peace enforcement). Dieser Trend zeichnete sich bereits mit der deutschen Beteiligung an der IFOR bzw. SFOR ab, wurde jedoch noch deutlicher im Zusammenhang mit der KFOR im Kosovo, wo Deutschland eine unterstützende und am Ende als Lead Nation in einem von fünf multinationalen Sektoren sogar eine führende Funktion übernahm. Im Bereich friedenserzwingender Maßnahmen betrieb Bonn dagegen während des bosnischen Bürgerkriegs bis 1995 eine verzögernde Politik, um einen Kampfeinsatz des Bündnisses zu verhindern. Vier Jahre später, während der Kosovo-Krise, drohte der deutsche Bundeskanzler erstmals überhaupt seit dem Ende des Kalten Krieges innerhalb der Allianz mit einem deutschen Veto, als es um die Möglichkeit eines offensiven Einsatzes von NATO-Bodentruppen ging. Eine bedeutende Abweichung von den ersten beiden identifizierten Handlungsmustern stellte allerdings das deutsche Drängen im Frühsommer 1998 dar, als es um den Beginn der militärischen Planungen für eine Intervention des Bündnisses im Kosovo ging. Anders als noch in Bosnien drängten Außenminister Kinkel und Verteidigungsminister Rühe teilweise stärker als ihre Bündnispartner, einschließlich der amerikanischen Regierung, auf frühzeitige Planungen und ein robustes Auftreten der Allianz mit militärischen Mitteln. Dies spiegelte die Lehren aus den Erfahrungen in Bosnien wider, die gezeigt hatten, dass erst die glaubwürdige Drohung mit militärischen Zwangsmitteln ein Einlenken Belgrads bewirken konnte. Dabei sind jedoch auch Zweifel geäußert worden, wie substantiell die deutschen Forderungen tatsächlich waren. Joachim Krause kritisiert in diesem Zusammenhang: „Mit ihrem vorzeitigen und undifferenzierten Drängen auf militärische Aktionen hatten somit die […] westlichen (und vor allem deutschen Politiker) die Malaise der westlichen Politik noch verschärft.“966 Drittens demonstrierte die Bundesregierung im Bereich der politischen Dimensionen des Krisenmanagements und der Krisennachbereitung einen hohen positiven Gestaltungswillen im Sinne eigener Initiativen, der über die Zeit sogar noch bedeutend zunahm. In Bosnien engagierte sich Bonn aktiv für die Einbindung Russlands und für die sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen des Dayton-Prozesses. Im Kosovo schließlich entwickelte sich die Bundesrepublik Deutschland immer mehr zu einer europäischen Ordnungsmacht. Dies verdeutlichte das deutsche Drängen auf die Einberufung der Rambouillet-Konferenz (anstelle eines von den USA geforderten NATO-Ultimatums), die Ausformulierung der fünf Forderungen der Allianz, später die Veröffentlichung des Fischer-Plans sowie die Einbindung Russlands in den internationalen Verhandlungsprozess. Auch bei der Initiierung und Durchführung des Stabilitätspakts für Südosteuropa, der während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Juni 1999 in Köln zur langfristigen Stabilisierung des Westlichen 966 Krause, Deutschland und die Kosovo-Krise, S.405. 248 Balkans auf den Weg gebracht wurde, beanspruchte die Bundesregierung eine Führungsposition.967 Das vierte Handlungsmuster der deutschen Politik im Bereich des NATO- Krisenmanagements schließlich betrifft das Verhältnis zwischen Krisen- und Planungsentscheidungen. Während sich Deutschland an die Krisenentscheidungen der Allianz in Bosnien und Kosovo in der Regel – abhängig von der Politik der anderen Partner mal aktiver und mal passiver – anpasste, war die deutsche Politik im Bereich der längerfristigen Planungsentscheidungen am Status quo orientiert. Dabei ging es um die Frage, inwiefern die Konsequenzen der jeweiligen Krisenentscheidungen in Bosnien und Kosovo durch entsprechende Planungsentscheidungen – insbesondere im Zusammenhang mit der neuen NATO-Strategie von 1999 – zur Regel erhoben werden sollten. Diese Status quo-Orientierung zeigte sich zunächst in der Frage, inwiefern das Handeln der Allianz im Kosovo ohne Mandat des VN-Sicherheitsrates als Modellfall für zukünftiges Krisenmanagement zu betrachten sei. Wie gezeigt wurde, betrieb die Bundesregierung aus dieser Perspektive eine verzögernde Politik. Sie setzte sich stark für den Status quo ein, d.h. in aller Regel sollte es nach ihrer Auffassung kein Handeln ohne VN-Mandat geben. Dies bedeutete, Kosovo als Präzedenzfall für die neue Bündnisstrategie vom April 1999 „einzuhegen“ und eine starke Stellung des Sicherheitsrats festzuschreiben. Das gleiche gilt auch für das bis dahin gültige Selbstverständnis der Allianz als regionales Sicherheitsbündnis ohne weltpolitische Ambitionen. In beiden Fragen – nach dem VN-Mandat und der geographischen Reichweite – konnte sich die Status quo-orientierte Politik in wichtigen Punkten im Planungsprozess durchsetzen, weil die überwiegende Mehrheit der europäischen NATO-Verbündeten die deutsche Position teilte. 5.4.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen Aus Sicht der deutschen Regierungsakteure waren im ehemaligen Jugoslawien keine unmittelbaren Sicherheitsinteressen im Sinne des Schutzes der territorialen Integrität, der politischen Grenzen und der politischen Unabhängigkeit berührt. Solche Sicherheitsinteressen lassen sich weder plausibel darstellen, noch haben deutsche Entscheidungsträger sich darauf zur Rechtfertigung ihres Handelns berufen. Etwas anders verhält es sich bei den mittelbaren Sicherheitsinteressen, d.h. der Abwendung politischer und/oder wirtschaftlicher Risiken von Deutschland. Hier lassen sich zwei Motive identifizieren, die in der außen- und sicherheitspolitischen Diskussion eine prominente Rolle gespielt haben: Erstens die Problematik der Bürgerkriegsflüchtlinge und zweitens die Gefahr eines regionalen Dominoeffekts der Konfliktausweitung. Die Erfahrungen des Bosnienkrieges in der ersten Hälfte der 1990er Jahre haben 967 Die deutsche Diplomatie habe „diesen Pakt erdacht, entwickelt und schließlich in der internationalen Gemeinschaft mehrheitsfähig gemacht und durchgesetzt“, so die Einschätzung von Joschka Fischer. Fischer, Die rot-grünen Jahre, S.250.