238 managements. Auch in diesem Streitpunkt kam es zu einem Ausgleich der Interessen, da neben der Bezugnahme auf den euro-atlantischen Raum auch festgehalten wurde: „Alliance security must also take account of the global context. Alliance security risks can be affected by other risks of a wider nature […].”918 Insgesamt, so die Beobachtung von Cannizzaro, verfolge das neue Strategische Konzept einen Ansatz, der eher funktional als geographisch definiert sei.919 In der Frage der Nuklearpolitik setzten die USA das Festhalten an der Erstschlagsoption durch, wobei gleichzeitig jedoch die politische Funktion dieser Waffen hervorgehoben wurde: „The fundamental purpose of the nuclear forces of the Allies is political: to preserve peace and prevent coercion and any kind of war. They will continue to fulfil an essential role by ensuring uncertainty in the mind of any aggressor about the nature of the Allies’ response to military aggression. They demonstrate that aggression of any kind is not a rational option.”920 In dem Dokument wurde ferner festgehalten, dass der Einsatz von Atomwaffen extrem unwahrscheinlich sei („extremely remote“).921 In der Gesamtschau setzte sich die rot-grüne Bundesregierung deutlich dafür ein, die militärische Intervention im Kosovo nicht als Präzedenzfall für die Neuformulierung der Allianzstrategie vom April 1999 wirken zu lassen. Dies betraf insbesondere die weiterhin bestehende Notwendigkeit eines VN-Mandats für das Krisenmanagement des Bündnisses. Aus dieser Perspektive der Planungsentscheidungen betrieb Berlin folglich eine Verzögerungs- bzw. Verhinderungspolitik zugunsten des Status quo. In diesem Bestreben konnte sie jedoch nur begrenzt Erfolg haben, da der Kosovo-Krieg faktisch einen Präzedenzfall geschaffen hat, der auch die Koordinaten des Krisenmanagements über den Einzelfall hinaus veränderte. Entsprechend stellt Cannizzaro fest: „As concerns NATO’s internal order, the [new strategy] document definitely changes the legal framework of the Alliance’s activities: it broadens the sphere of competence, the requirements for action, as well as the area of intervention.“922 5.3.8 Friedenserzwingung durch Bodentruppen? Die Begrenzung der militärischen Intervention auf „in Phasen durchzuführende“ Luftangriffe entsprach dem Konsens der Bündnispartner bis zum Beginn der Angriffe am 24. März. Davor hatte keine Regierung öffentlich den Standpunkt vertreten, 918 NATO, The Alliance's Strategic Concept (23.-24.4.1999), Absatz 24 (eigene Hervorhebung). 919 Cannizzaro, NATO's New Strategic Concept and the Evolving Legal Regulation of the Use of Force, S.70. 920 NATO, The Alliance's Strategic Concept (23.-24.4.1999), Absatz 62 (eigene Hervorhebung). 921 Ebd., Absatz 64. 922 Cannizzaro, NATO's New Strategic Concept and the Evolving Legal Regulation of the Use of Force, S.74. 239 die Kosovo-Krise durch eine Invasion mit Bodentruppen – ohne vorherigen Abschluss eines Friedensabkommens zwischen den Konfliktparteien – zu lösen. Als General Naumann im Sommer 1998 vor dem Nordatlantikrat die dazu notwendige Truppenzahl von bis zu 200.000 Soldaten darlegte, herrschte „lähmendes Entsetzen“ unter den NATO-Botschaftern.923 Als jedoch nach dem Beginn der Luftangriffe die erhoffte Wirkung eines schnellen Einlenkens der serbischen Regierung ausblieb, begann schließlich doch eine entsprechende Debatte im Bündnis. Zuerst befürwortete die britische Regierung unter Premierminister Tony Blair ein Vorgehen, das zumindest die Vorbereitung auf und die Drohung mit Bodentruppen einschloss.924 Die Clinton-Administration lehnte dies zunächst ab, wenngleich Außenministerin Albright die Möglichkeit einer Invasion mit Bodentruppen nicht ausschließen wollte.925 Im Vorfeld eines Außenministertreffens gut zwei Wochen vor dem Washingtoner Gipfel sagte Generalsekretär Javier Solana, dass ein entsprechender Einsatz nicht auf der Agenda stehe. Bonn lehnte eine Ausweitung des Krieges ebenfalls ab. Schröder erklärte dazu, die Bundesregierung sehe „keinen Anlass, ihre Strategie zu ändern. Wir haben deutlich gemacht, dass wir einen Einsatz von Bodentruppen nicht wollen.“926 In einer so entscheidenden Frage mit weitreichenden militärischen Implikationen war die Position der USA entscheidend. Mit dem Andauern der Luftangriffe ohne greifbare Ergebnisse vollzog sich nach Auffassung von Beobachtern in Washington ein Wandel zugunsten einer militärischen Eskalation, sofern Milosevic unter dem Druck der Luftangriffe nicht nachgeben würde.927 Unmittelbar vor dem Washingtoner Gipfel Ende April hat Clinton schließlich der Möglichkeit des Einsatzes von amerikanischen Bodentruppen intern zugestimmt. Er unterstützte auch das Anliegen des SACEUR, Wesley Clark, mit entsprechenden operationellen Planungen zu beginnen.928 Dies führte schließlich auf dem NATO-Gipfel zu einem Kompromiss der Staats- und Regierungschefs, wonach der Generalsekretär autorisiert wurde, die ground force options vom Sommer 1998 von den Militärplanern erneut überprüfen zu lassen.929 Clark legte seinen geheimen Plan schließlich Mitte Mai vor. Er sah den 923 Interview des Autors mit General a.D. Klaus Naumann am 22. September 2005 in Berlin. 924 Vgl. Daalder und O'Hanlon, Winning Ugly, S.132. 925 Anfang April deutete Albright bereits öffentlich eine Änderung der NATO-Strategie an, indem sie eine Stationierung von NATO-Bodentruppen im Kosovo nicht mehr vom Abschluss eines Friedensabkommens mit Belgrad abhängig machen wollte. Sie konnte sich jedoch zunächst nicht gegen die Widerstände im Weißen Haus und vor allem im Pentagon durchsetzen. Vgl. SZ (6.4.1999), Albright deutet Änderung der NATO-Strategie an. 926 Ebd. und SZ (10.4.1999), NATO schickt weitere 10 000 Mann auf den Balkan. 927 Vgl. Denison, Andrew B. (2000), „The United States and the Lessons of the Kosovo Campaign,“ in: Krause, Joachim und Spillmann, Kurt R. (Hrsg.), Kosovo: Lessons Learned for International Cooperative Security, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.177-204, hier: S.185. 928 Vgl. hierzu insbesondere die Darstellung von Dana Priest in: Washington Post (19.9.1999), A Decisive Battle That Never Was. 929 Vgl. Daalder und O'Hanlon, Winning Ugly, S.156. 240 Einsatz von 175.000 Soldaten vor, die von Süden her über Albanien in das Kosovo einmarschieren sollten.930 Am 28. Mai fand in Bonn das „am besten dokumentierte Geheimtreffen“ der Quint während der Kosovo-Krise statt.931 Angereist waren die Verteidigungsminister der USA, Frankreichs, Großbritanniens, Italiens und Deutschlands, um über die Option von Bodentruppen im Rahmen eines friedenserzwingenden Mandats im Kosovo zu beraten. Während London für entsprechende Vorbereitungen plädierte, signalisierten die Minister aus Italien und Frankreich die Bereitschaft ihrer Regierungen, an einer solchen Operation mit eigenen Truppen teilzunehmen. Washington hatte zwar erneut eine Eskalation des Konflikts mit Soldaten am Boden nicht ausgeschlossen. Der amerikanische Verteidigungsminister hielt sich dennoch auf dem Treffen ebenso zurück wie sein deutscher Amtskollege Rudolf Scharping. Ein Beschluss kam am Ende des Treffens nicht zustande. Trotz der zögerlichen Signale, die weiterhin aus Washington kamen, sind Daalder und O’Hanlon der Auffassung, dass Ende Mai und spätestens Anfang Juni ein Beschluss des Bündnisses über den Einsatz von Kampftruppen zur Erzwingung eines Abkommens im Kosovo wahrscheinlich wurde.932 Diese Bewertung vertrat auch der langjährige Balkan-Korrespondent Joseph Fitchett in der International Herald Tribune unter Berufung auf nicht genannte NATO-Vertreter.933 Allerdings kamen die deutlichsten Signale eines bevorstehenden Beschlusses zur Entsendung von Bodentruppen – die tatsächliche Entsendung hätte noch weitere Monate in Anspruch genommen934 – just zu dem Zeitpunkt, als sich im parallel verlaufenden Verhandlungsprozess der G-8 Staaten eine Einigung mit Russland abzeichnete. Somit können die Spekulationen in der NATO auch als ein Mittel gedeutet werden, um den Druck auf Belgrad während einer kritischen Phase der Balkan-Diplomatie weiter zu erhöhen. Darüber hinaus hätte ein solcher Beschluss im Nordatlantikrat Einstimmigkeit vorausgesetzt. Bundeskanzler Schröder sprach sich aber bis zuletzt eindeutig gegen die Option von Bodentruppen aus.935 Er drohte in diesem Zusammenhang sogar offen mit einem deutschen Veto im Bündnis. So erklärte er während des Washingtoner Gipfels gegenüber dem Nachrichtensender CNN: „Wir haben eine in der NATO gemeinsam entwickelte Strategie, die nur gemeinsam verändert werden kann und 930 Vgl. Giersch, NATO und militärische Diplomatie im Kosovo-Konflikt, S.460. 931 Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.132. Vgl. für die folgenden Ausführungen auch Daalder und O'Hanlon, Winning Ugly, S.158. 932 „A ground war had become a decided likelihood, even if not a certainty, by June 1999“, so die beiden Autoren. Ebd., S.204. 933 IHT (1.6.1999), Decisive 2 Weeks In NATO Strategy. 934 Dieser nicht unwesentliche Faktor wurde in der Diskussion in der Regel unterschlagen. Vgl. Karl Feldmeyer in: FAZ (1.4.1999), „Für den Einsatz von Bodentruppen fehlen der Nato alle Voraussetzungen.“ 935 Der Sicherheitsberater des amerikanischen Präsidenten, Samuel Berger, äußerte intern, dass die USA zur Not auch außerhalb des NATO-Rahmens handeln würden: „Ein Konsens in der NATO ist wertvoll. Aber es ist kein Sine qua non. Wir wollen mit der NATO vorangehen, aber sie kann uns nicht hindern, voran zu gehen.“ Zitiert nach Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.133. Vgl. auch Daalder und O'Hanlon, Winning Ugly, S.325. 241 keine Bodentruppen vorsieht.“936 Auch wenn die Position der Bundesregierung keineswegs so einheitlich war, wie die Festlegung des Bundeskanzlers vermuten lässt, so sprach nicht zuletzt auch der innenpolitische Kontext gegen eine deutsche Beteiligung an einer Bodeninvasion der NATO im Kosovo.937 Für die CDU/CSU hatten sowohl der ehemalige Verteidigungsminister Rühe wie auch der damalige Parteivorsitzende Schäuble den Einsatz von Kampftruppen zur Friedenserzwingung im Kosovo abgelehnt.938 Auch unter den Koalitionsparteien überwog die ablehnende Haltung. Eine Eskalation der Bündnisstrategie schien vor dem Hintergrund der lauter werdenden Forderungen nach einem Stopp der Luftangriffe aus den Reihen der SPD und der Grünen das Potential zur Spaltung der Koalition zu bergen.939 Eine einheitliche Position der Bundeswehr in Bezug auf den Einsatz von kämpfenden Bodentruppen im Kosovo – sei es die politische Leitung des BMVg oder die führenden Offiziere – lässt sich auf der Grundlage der verfügbaren Quellen nicht feststellen. Einige führende Offiziere wie General Naumann, Vizeadmiral Frank und der damalige Kommandeur des deutschen KFOR-Kontigents Helmut Harff vertraten die Auffassung, dass es zu den Erfolgsbedingungen einmal politisch beschlossener Militärinterventionen gehöre, die Eskalationsfähigkeit zu wahren und den Gegner über die eigenen Intentionen im Unklaren zu lassen.940 Die entgegengesetzte Position vertrat beispielsweise der Vorsitzende des Bundeswehrverbandes, Bernhard Gertz, der einen möglichen Kampfeinsatz als unkalkulierbares Risiko für die beteiligten Soldaten betrachtete. Auch der erste deutsche Kommandeur der KFOR, Klaus Reinhardt, stand einem Landkrieg gegen die Bundesrepublik Jugoslawien ohne Mandat des Sicherheitsrates ablehnend gegenüber.941 Letztlich blieb die Frage, ob Deutschland sich eventuell doch an einem Kampfeinsatz im Kosovo mit Bodentruppen beteiligt oder stattdessen im NATO-Rat sogar ein Veto eingelegt hätte, ebenso spekulativ wie die Frage, ob die USA eine solche Operation auch ohne Konsens im Bündnis initiiert hätten. Einiges spricht dafür, dass Bonn am Ende einen entsprechenden Beschluss blockiert hätte, wenn es so weit gekommen wäre. Die offene Drohung mit einem Veto, die Schröder in Washington 936 FAZ (26.4.1999), Neues Mandat des Bundestags nötig. 937 Im April hatten sich sowohl Außenminister Fischer als auch Verteidigungsminister Scharping ambivalent geäußert. Fischer erklärte im Zweiten Deutschen Fernsehen, dass er nicht wisse, ob Bodentruppen auf Dauer nicht unausweichlich seien. Vgl. Der Spiegel (15/1999), Zweimal total verkalkuliert. 938 Interview mit Wolfgang Schäuble in: Der Spiegel (17/1999), Nicht mit Tschingderassabum. 939 Vgl. FAZ (20.5.1999), Risse und Meinungsverschiedenheiten in der Nato; Ramet und Lyon, Germany, S.89-90; Hyde-Price, Adrian (2001), „Germany and the Kosovo War: Still a Civilian Power,“ in: German Politics 10(1, Special Issue), S.19-34, hier: S.26. 940 Zu entsprechenden Äußerungen Naumanns vgl. Der Spiegel (25/1998), Kehr um, Milosevic!; Persönliches Interview; Interview mit Helmut Harff in: Der Spiegel (4/2000), Gerade noch davon gekommen. 941 Interview des Autors mit General a.D. Klaus Reinhardt am 11. Oktober 2005 in Bonn. Reinhardt wies in diesem Zusammenhang insbesondere auf das Problem der Verhältnismä- ßigkeit von Zielen und Mitteln hin. 242 aussprach, gehört jedenfalls zu den sehr selten angewandten Mitteln in der deutschen Bündnispolitik. 5.3.9 Deutschlands Rolle in der KFOR Den Bündnispartnern blieb die Beantwortung der Frage nach kämpfenden Bodentruppen erspart, da Milosevic Anfang Juni den internationalen Forderungen – denen sich auch Russland angeschlossen hatte – schließlich doch nachgab. Dazu zählte auch die Entsendung einer multinationalen Truppe zur militärischen Durchsetzung einer Waffenruhe zwischen der albanischen UCK und den serbischen Sicherheitskräften sowie zur Stabilisierung der Ordnung nach deren Abzug. Die ersten Diskussionen über diese Implementierungstruppe hatten bereits seit dem Sommer 1998 stattgefunden, nahmen jedoch erst nach dem Scheitern des Rambouillet-Prozesses konkretere Gestalt an. Zu diesem Zeitpunkt waren drei Punkte in Bezug auf die Ausgestaltung einer solchen Garantietruppe strittig: Erstens ging es darum, wer die politische und militärische Führung übernehmen sollte. Paris wollte die politische Führung nicht dem Nordatlantikrat, sondern der Kontaktgruppe übertragen, was allerdings von allen anderen NATO-Staaten abgelehnt wurde. Zweitens stand zur Diskussion, ob die Truppe ein Mandat des VN-Sicherheitsrates brauchen würde. Hier drangen die USA auch mit Blick auf die neue Allianzstrategie auf ein möglichst ungebundenes Vorgehen ohne Mandat. Schließlich legte London einen Kompromissvorschlag vor, wonach die Vereinten Nationen den Einsatz einer Implementierungstruppe nicht „autorisieren“ müssten, sondern lediglich „billigen“ sollten. Der Kompromiss wurde auch von Deutschland unterstützt. Schließlich ging es drittens um die Frage, welches Verhältnis die militärische Implementierung zu der bereits in Rambouillet angedachten zivilen Übergangsverwaltung haben sollte.942 Dem bisherigen Muster der deutschen Balkan-Diplomatie folgend nahm die Bundesregierung eine vermittelnde Position ein. Bonn unterstützte nicht nur den britischen Kompromiss, sondern brachte auch die Unterscheidung zwischen der militärischen „Präsenz“ von der zivilen „Präsenz“ im Kosovo ins Spiel. Damit war bereits ein Kompromiss angelegt, wonach eine zivile Übergangsverwaltung im Kosovo unter der Autorität der Vereinten Nationen stehen könnte, ohne dass dies für die militärische Komponente zwangsläufig auch so sein müsste.943 Die Bundesregierung ließ zu diesem Zeitpunkt bewusst offen, ob die spätere Kosovo Force (KFOR) stattdessen unter NATO-Kommando stehen sollte. Zentral war für sie – wie für andere 942 Für eine detaillierte Darstellung dieser drei Diskussionspunkte im Umfeld von Rambouillet vgl. Daalder und O'Hanlon, Winning Ugly, S.80. 943 Nach Darstellung von Joetze wurde diese Idee der beiden Präsenzen vom Politischen Direktor im Auswärtigen Amt, Gunther Pleuger, ins Spiel gebracht. Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.143.