202 Aspekte des Dayton-Prozesses „mehr Macht und Entscheidungseinfluss ausüben zu können.“751 Diese Form der Einflussnahme wurde nicht vorrangig mit der Besetzung wichtiger politischer und militärischer Posten im Wiederaufbauprozess verknüpft, sondern wirkte eher „hinter den Kulissen“. Hinzu kam, dass eine fortdauernde deutsche Sonderrolle in Bosnien die Gefahr einer Entfremdung von den USA und einer Monopolisierung des französisch-britischen Führungsduos in der europäischen Sicherheitspolitik barg.752 Der militärischen Führung war in erster Linie an einer angemessenen personellen Repräsentanz in der NATO und in den Führungsstrukturen in Bosnien gelegen. Verteidigungsminister Rühe brachte dieses Ziel mit der Bemerkung auf den Punkt, dass „Entscheidungen […] von politischen Spielern, nicht von politischen Beobachtern getroffen [werden].“753 5.2.7 Zwischenfazit 5.2.7.1 Gestaltungswille der deutschen Politik Die deutsche Politik gegenüber dem NATO-Krisenmanagement bis zur Beendigung des bosnischen Bürgerkrieges 1995 zeichnete sich durch ein abgestuftes Muster des Gestaltungswillens auf insgesamt niedrigem Niveau aus. Bonn passte sich über weite Strecken den Entwicklungen und Entscheidungen an, die andernorts getroffen wurden.754 Unterschiede lassen sich diesbezüglich danach klassifizieren, ob es in der jeweiligen Entscheidungssituation einen Konsens zwischen den drei großen Bündnispartnern USA, Frankreich und Großbritannien über die Bosnienpolitik gab oder nicht. Immer dann nämlich, wenn dies – wie bei den Adria- und AWACS-Einsätzen zu Beginn des bosnischen Bürgerkriegs, der Operation Deliberate Force sowie der Implementation Force – der Fall war, passte sich auch die Bundesregierung diesem Konsens relativ schnell an. In diesen Fällen entschied sich die Bundesregierung gegen innenpolitische Widerstände für eine Teilnahme der Bundeswehr, dies allerdings auf möglichst niedrigem Niveau. Das galt zunächst auch für friedenserhaltende Maßnahmen, wie die Mandatsbeschränkungen des deutschen IFOR-Beitrags verdeutlichen. Gleichzeitig unternahm der Verteidigungsminister den Versuch, die innenpolitischen Beschränkungen des Bundeswehreinsatzes schrittweise zu lockern. Insofern hatte die passive Anpassung der deutschen Politik auch ein aktives Mo- 751 Kirste, Rollentheorie und Außenpolitikanalyse, S.444-45. 752 Vgl. Franz-Josef Meiers in: FAZ (27.9.1996), Keine deutsche Sonderrolle mehr. 753 Zitiert nach ebd.. 754 Der damalige deutsche Botschafter in der NATO sagte während einer öffentlichen Veranstaltung der Konrad-Adenauer-Stiftung am 26.10.2005 in Berlin, er habe bei seinem Amtsantritt im Mai 1993 die allgemeine Weisung aus Bonn erhalten, „mich an allen Diskussionen in Bezug auf das ehemalige Jugoslawien nicht zu beteiligen und mich wenn nötig am Ende dem Konsens anzuschließen.“ 203 ment. In keinem Fall stellte sich Deutschland einer Initiative entgegen, wenn Einigkeit zwischen den USA, Frankreich und Großbritannien bestand. In anderen Entscheidungssituationen, in denen zwischen Washington, London und Paris kein Konsens bestand, zeigte sich die deutsche Politik noch zurückhaltender oder sie nahm eine dezidiert vermittelnde Position ein. Dies war im Vorfeld der Grundsatzentscheidung der NATO im August 1993 der Fall, als es um ein robusteres Eingreifens in Bosnien ging sowie während der transatlantischen Krise im Herbst 1994. In diesen Zusammenhang fällt auch die einzige Entscheidungssituation im Untersuchungszeitraum bis 1995, in der die deutsche Sicherheitspolitik bewusst eine Verzögerungspolitik betrieb. Damit ist die von den USA im November 1994 intensiv betriebene Wende hin zu einer Strategie der Friedenserzwingung (peace enforcement) gemeint, die umfangreiche Luftschläge gegen die bosnischen Serben bei gleichzeitiger Aufhebung des Waffenembargos (lift and strike) vorsah. Die Bundesregierung gab ihre Verzögerungstaktik erst auf, als im Frühsommer 1995 auch Frankreich und Großbritannien auf den Kurs der USA einschwenkten. Einen hohen Gestaltungswillen, der deutlich über eine aktive Anpassung hinausging, demonstrierte die deutsche Politik in den politischen Bereichen des Krisenmanagements bzw. der Krisennachbereitung. Dies betraf erstens die Einbindung Russlands in den militärischen und politischen Prozess sowie zweitens die politischen und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen des Dayton-Abkommens und dessen Implementierung (Entwicklung eines Rüstungskontroll- und Abrüstungsprozesses zwischen den Konfliktparteien auf der Grundlage des KSE-Modells). 5.2.7.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass unmittelbare Sicherheitsinteressen gegen- über dem bosnischen Bürgerkrieg von den sicherheitspolitischen Akteuren in Deutschland in den Hintergrund gestellt wurden. Bosnien wurde nicht als unmittelbare Bedrohung der territorialen Integrität, der politischen Selbstständigkeit oder der materiellen Interessen Deutschlands begriffen. Zwar waren mittelbare Sicherheitsinteressen in Gestalt der ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen der Flüchtlingsproblematik sowie der Sorge um eine regionalen Ausweitung des Konflikts angesprochen. Insgesamt blieben die Bezugnahmen auf deutsche oder europäische Sicherheitsinteressen im Zusammenhang mit dem bosnischen Bürgerkrieg jedoch zumeist unspezifisch.755 Auch Befürchtungen über ethnische Spannungen zwischen den in Deutschland lebenden jugoslawischen Volksgruppen bewahrheiteten sich nicht.756 Vor diesem Hintergrund fasst Janine-Marie Calic die Situation so zusammen, dass der bosnische Bürgerkrieg seit Mitte 1992 „nicht mehr primär als sicher- 755 Für eine ähnliche Einschätzung vgl. Kaiser und Krause, Deutsche Politik gegenüber dem Balkan, S.175. 756 Maull, Germany in the Yugoslav Crisis, S.118. 204 heitsgefährdendes, sondern als humanitäres Problem“ gesehen wurde.757 Dies trug gemeinsam mit den bestehenden innenpolitischen und verfassungsrechtlichen Beschränkungen in Deutschland zu der insgesamt passiven Politik gegenüber dem militärischen Krisenmanagement bei. Dieses Urteil gilt abgestuft allerdings für alle Bündnispartner. Aus institutionalistischer Perspektive war für die deutsche Politik die spezifisch-militärische Funktion der Abschreckung bzw. der Abwehr eines äußeren sicherheitspolitischen Risikos nicht handlungsanleitend.758 Wenn also dem Motiv der Sicherheitswahrung aus Sicht der beteiligten Akteure in Deutschland nur eine untergeordnete Bedeutung zukam, welchen Stellenwert hatte dann jenes der Einflussnahme durch institutionelle Kooperation? Das BMVg strebte eine stärkere Kontrolle über Ressourcen und Dienstposten innerhalb der NATO-Kommandokette an (control over resources), wie das deutsche Bemühen um den Posten des Stabschefs in Bosnien belegt. Einschränkend ist jedoch hinzuzufügen, dass sich die Notwendigkeit einer angemessenen deutschen Vertretung in den Bündnisstrukturen in Bosnien vor allem aus der zunehmenden Beteilung deutscher Soldaten am multinationalen Krisenmanagement ergab. Bedeutsamer für den deutschen Militärbeitrag war das Motiv der Einflussnahme im Sinne der Mitwirkung an der multinationalen Bosniendiplomatie im Rahmen des Dayton-Prozesses. Die bisherige Analyse hat gezeigt, dass eine militärische Verweigerung Deutschlands in der Wahrnehmung sowohl der Partnerstaaten als auch der Bundesregierung das deutsche Gewicht in der Kontaktgruppe deutlich gemindert hätte.759 Die schrittweise Steigerung der deutschen Beteiligung am NATO- Krisenmanagement diente folglich dazu, die Bundesrepublik Deutschland nach dem Ende des Kalten Krieges aus ihrer „Nischenfunktion“ herauszuführen und zielte auf die politische Gleichberechtigung des vereinten Deutschlands in der NATO ab. Anders als von dem institutionalistischen Analyserahmen unterstellt, spielte die allgemeine Allianzfunktion der gegenseitigen Konsultationen und kollektiven Entscheidung jedoch keine direkte Rolle, da der politische Prozess zwischen 1994 und 1995 wesentlich im Rahmen der informellen Kontaktgruppe und somit außerhalb des institutionellen Bündnisrahmens stattfand. Zudem beruhte das Gewicht der Mitglieder dieses exklusiven Kreises nicht ausschließlich auf den jeweiligen militärischen Beiträgen in Bosnien. Im Falle der Bundesrepublik Deutschland galten auch die guten bilateralen Beziehungen zur kroatischen Regierung sowie vor allem die 757 Calic, Krieg und Frieden in Bosnien-Hercegovina, S.177. 758 Dennoch trugen die Jugoslawienkriege auch in Deutschland zu einer graduellen Neubewertung des militärischen Krisenmanagements bei. General Naumann sprach im November 1995 ein Argument an, das später – zunächst im Kosovo-Konflikt und dann nach dem 11. September 2001 im globalen Kampf gegen den Terrorismus – an Prominenz in der deutschen sicherheitspolitischen Debatte gewinnen sollte. Er sagte: „Gelingt es uns nicht, entfernte Krisen in Europa und seinem Umfeld einzudämmen, dann könnte die Krise zu uns kommen.“ SZ (20.11.1995), Naumann verteidigt internationale Einsätze. 759 Vgl. FAZ (26.10.1995), Kinkel: Der Waffenstillstand bleibt zerbrechlich. Vgl. hierzu auch die Ausführungen im Abschnitt 5.2.6.3. 205 exponierte wirtschaftliche und politische Stellung innerhalb der Europäischen Union als wichtige Währungen des politischen Einflusses.760 Erwägungen im Zusammenhang mit der allgemeinen Allianzfunktion leiteten die deutsche Politik jedoch in anderer Hinsicht an, denn in Bosnien ging es auch wesentlich um den politischen Zusammenhalt sowie um die Glaubwürdigkeit der NATO als handlungsfähige Organisation.761 Damit war aus deutscher Sicht jene Dimension der Einflussnahme betroffen, die sich auf die gegenseitige Ein- und Anbindung der Bündnispartner bezieht (control over actors). Vor dem Hintergrund der divergierenden Interessen und Wahrnehmungen der NATO-Partner drohte die Jugoslawienkrise mit den Worten von Calic „zum Katalysator für eine Nationalisierung der Außenpolitik“ zu werden, an der sich „testen [ließ], wer im vereinigten Europa den Ton angab.“762 Die Analyse der deutschen Politik legt nahe, dass die Verhinderung derartiger Nationalisierungsprozesse sowie die Abwendung politischen Schadens von der NATO zu den Hauptinteressen der deutschen Politik in der ersten Hälfte der 1990er Jahre zählten. Bonn hatte ein zentrales Interesse daran, „daß keine Erosion jener internationalen ordnungspolitischen Strukturen erfolgt, die für das Bestehen der Bundesrepublik Deutschland lebenswichtig sind.“763 Dieses Interesse am Erhalt der allgemeinen Allianzfunktion während des bosnischen Bürgerkriegs war in Deutschland deutlich stärker ausgeprägt als etwa in Großbritannien und Frankreich.764 Ein weiterer Beleg dafür war die vermittelnde Position, die Deutschland in den Phasen der transatlantischen Konfrontation einnahm. Sie zielte darauf ab, sowohl das zukünftige amerikanische Engagement in Europa zu sichern, als auch die Wiederannäherung Frankreichs an die militärischen Strukturen der Allianz nicht zu gefährden. Auf dieses Interesse wies Botschafter von Richthofen in seinem vertraulichen Schreiben im Dezember 1994 ausdrücklich hin. Die Entwicklungen im ehemaligen Jugoslawien in der ersten Hälfte der 1990er Jahre haben bestätigt, dass auch die Führungs- und Weltmacht USA durch ihre Einbindung in die Allianz für Einflussnahme im Sinne deutscher und europäischer Präferenzen offen blieb. Darüber hinaus engagierte sich die Bundesregierung intensiv für die Anbindung Russlands an die westliche Allianz, wie die aktive Politik Deutschlands im Zusammenhang mit der Kontaktgruppe und dem NATO-Ultimatum im Februar 1994 zeigte. Ein wichtiges deutsches Motiv im Rahmen der allgemeinen Allianzfunktion blieb auch die Selbsteinbindung der deutschen Außenpolitik, die insbesondere von Bundeskanzler Kohl in den Rang einer Staatsräson erhoben wurde. Dahinter stand die Einschätzung, dass die Bundesrepublik zu einer autonomen Sicherheitspolitik nicht 760 Vgl. Kaufmann, NATO and the former Yugoslavia, S.112. 761 Vgl. Calic, Krieg und Frieden in Bosnien-Hercegovina, S.177. 762 Ebd., S.233. 763 Kaiser und Krause, Deutsche Politik gegenüber dem Balkan, S.175. 764 Vgl. hierzu auch die Einschätzung von Kaiser und Krause: „So ist das Interesse wichtiger Partnerstaaten an der Wiederherstellung internationaler Organisationen vergleichbar gering. Großbritannien und – für einige Zeit – auch Frankreich haben die Ereignisse auf dem Balkan unter den Gesichtspunkt des Gleichgewichts der Mächte gesehen.“ Ebd., S.178. 206 fähig wäre, wenn – anders als in Bosnien – unmittelbare Sicherheitsinteressen einmal betroffen sein sollten. Darüber hinaus sollten Befürchtungen in den europäischen Hauptstädten über die erneute Entstehung einer deutschen Hegemonie nach dem Fall der Berliner Mauer entgegengewirkt werden, um so einer Isolierung Deutschlands vorzubeugen.765 5.2.7.3 Analyse der bürokratischen Politik Die zivile und militärische Führung des Bundesverteidigungsministeriums war derjenige Regierungsakteur in Deutschland, der zu Beginn der 1990er Jahre am frühesten für eine Neuausrichtung sowohl der NATO als auch der Bundeswehr in Richtung des multinationalen Krisenmanagements arbeitete. Ein deutlicher Ausdruck waren die Verteidigungspolitischen Richtlinien von 1992 sowie das Verteidigungsweißbuch von 1994. Dabei erscheint es zunächst als ein Paradoxon, dass in der konkreten Krisensituation der Bundeskanzler und der Außenminister gelegentlich eine interventionistischere Position einnahmen als der Verteidigungsminister.766 Dies hing damit zusammen, dass der Verteidigungsminister die politische Verantwortung für die Gefährdung deutscher Soldaten bei Auslandseinsätzen trägt. Er hat daher in besonderem Maße auf die Kongruenz von realistischen Zielvorgaben, dem entsprechenden politischen Mandat und den zur Verfügung stehenden Ressourcen zu achten. Eine solche Kongruenz konnte bei den Interventionen in Somalia und auf dem Balkan nicht immer unterstellt werden. Zudem hatte Rühe ein großes Interesse daran, den Prozess der Ausweitung der innenpolitischen Handlungsmöglichkeiten nicht durch risikobeladene militärische Unternehmungen zu gefährden.767 Die Bundesregierung hatte zudem ein Interesse an der fortdauernden Einbindung Deutschlands in die politischen und militärischen Strukturen der Allianz. Die vorsichtige Öffnung hin zum Krisenmanagement war der Weg zu diesem Ziel. Die drohende Marginalisierung Deutschlands in den militärischen Angelegenheiten der NATO bekamen besonders die deutschen Offiziere in den integrierten Stäben zu spüren. Nicht ohne Verbitterung mussten sie feststellen, dass sie noch zu Beginn der 1990er Jahre in den Bündnisgremien buchstäblich des Raumes verwiesen wurden, wenn das Thema Krisenmanagement bzw. Balkan auf der Tagesordnung stand: „Influence is commensurate with contributions – wer nicht mitmacht 765 Vgl. Philippi, Bundeswehreinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland, S.198. 766 Vgl. Ebd., S.109. Die Autorin führt drei Belege dafür an. Erstens nennt sie den Rückzug des deutschen Kontingents aus Somalia im Oktober 1993, der auf Betreiben des Verteidigungsministers Rühe erfolgte und zweitens die bereits erwähnten Meinungsunterschiede in Bezug auf die Stand-by Forces für die Vereinten Nationen. Drittens führt Philippi die Bereitschaft des Bundeskanzlers und des Außenministers zur Entsendung deutscher Bodentruppen in das ehemalige Jugoslawien (insbesondere nach Bosnien) an. Kohl und Kinkel waren dazu bereit, als Rühe dies noch ablehnte. 767 Diese Strategie wurde als „Salami-Taktik“ bezeichnet. 207 hat[te] auch nichts zu melden“, so fasste General Naumann die damalige Situation zusammen.768 Dagegen verfügten Diplomaten auch nach dem Ende des Kalten Krieges im Netzwerk der internationalen Einbindung Deutschlands über multiple Foren, um sich internationalen Einfluss zu verschaffen. Dazu zählten neben den Vereinten Nationen und der Europäischen Union zahlreiche weitere internationale Regierungsorganisationen. In den 1990er Jahren blieb die NATO hingegen die einzige Institution, in der Deutschland Mitglied war, die über eine umfassende militärische Struktur verfügte.769 Während der Verteidigungsminister den militärischen Beitrag Deutschlands zum multinationalen Krisenmanagement auch dazu nutzte, um Mitsprache in der NATO und in den Führungsstrukturen der jeweiligen Operationen geltend zu machen, verband Außenminister Kinkel diesen Beitrag stärker mit den Vereinten Nationen. Dies spiegelte sich in der Frage nach einer deutschen Teilnahme an einem zu schaffenden Stand-by Arrangement für VN-Friedenstruppen ebenso wider, wie die unterschiedlichen Positionen zwischen Außen- und Verteidigungsminister hinsichtlich des wenig erfolgreichen Zwei-Schlüssel-Systems in Bosnien-Herzegowina. Hier trat Rühe am deutlichsten und am frühesten für eine von den VN möglichst unabhängige Position der Nordatlantischen Allianz im Krisenmanagement ein. Dieses Muster wiederholte sich unter anderen Umständen und unter ganz anderen parteipolitischen Vorzeichen wenige Jahre später im Kosovo. Nachdem der Rubikon der deutschen Beteiligung an Auslandseinsätzen out-ofarea im ehemaligen Jugoslawien überschritten worden war, stieg die Bedeutung des Verteidigungsministers im internationalen Beziehungsgeflecht der Bundesrepublik Deutschland. Der langjährige Amtsinhaber Volker Rühe, dem stets auch persönliche außenpolitische Ambitionen nachgesagt wurden, war sich dessen wohl bewusst. In einem Interview für den Spiegel erklärte er 1995: „In der Sicherheitspolitik haben wir es mit einer völlig neuen Lage zu tun. Die Position der Bundesrepublik wird im internationalen Beziehungsgeflecht vom Verteidigungsminister heute sehr viel mehr als früher bestimmt.“770 In dieser Hinsicht war die stärkere Beteiligung Deutschlands am militärischen Krisenmanagement der NATO ein wichtiger Faktor. 768 Persönliches Interview. 769 Vgl. hierzu auch Otte, A Rising Middle Power? S.101. „Die deutschen militärischen Vertreter, sofern sie im NATO-Umfeld arbeiteten, standen unter einem ganz anderen Druck“ als die politischen Vertreter des Auswärtigen Amtes, so die Einschätzung eines führenden deutschen NATO-Diplomaten aus dieser Zeit. Darüber hinaus nannte ein weiterer deutscher Diplomat einen gewichtigen kulturellen Faktor zur Erklärung der Differenzen zwischen den deutschen Regierungsakteuren: Anders als das AA sei das BMVg in der Zeit des Kalten Krieges stark „NATO-sozialisiert“ worden, und anders als die meisten anderen Bündnisarmeen war die Bundeswehr auch in Friedenszeiten vollständig in die NATO eingebunden. Persönliche Interviews. 770 Interview mit Volker Rühe in: Der Spiegel (2/1995), Wir drängeln uns nicht vor. 208 5.3 Die militärische Intervention der NATO im Kosovo (1998-1999) 5.3.1 Internationale Reaktionen auf die Eskalation der Gewalt Im Februar 1998 schlug der latente Konflikt im Kosovo zwischen der albanischen Bevölkerungsmehrheit und den serbischen Sicherheitskräften in offene Gewalt um. Internationale Medien berichteten über umfangreiche Gewaltmaßnahmen der jugoslawischen Armee und Polizei gegen albanische Zivilisten im Kosovo, insbesondere in der Region Drenica.771 Erst jetzt begannen internationale Gremien, sich ernsthaft mit der Krise zu befassen.772 Die Konfliktlage im Kosovo konnte die internationale Staatenwelt schon deshalb nicht unberührt lassen, weil die Ereignisse dort eng mit der Situation im gesamten Westlichen Balkan verknüpft waren. Im Kosovo hatte der gewaltsame Zerfallsprozess Jugoslawiens seinen Anfang genommen. Durch den albanischen Faktor und durch die Flüchtlingsfrage drohte der Kosovo-Konflikt schwerwiegende und negative Auswirkungen auf die fragilen Zustände in Bosnien, Mazedonien und Albanien zu haben. Zudem riefen die Parallelen zum bosnischen Bürgerkrieg – der ethnische Konflikt zwischen einer serbischen Minderheit und einer nicht-serbischen Mehrheit und die fatale Rolle der serbischen Zentralregierung – die dort gemachten Erfahrungen wieder in das internationale Bewusstsein. Diese Situation führte dazu, dass die internationale Gemeinschaft im Kosovo deutlich schneller auf die Eskalation der Gewalt reagierte als in den Jahren zuvor in Bosnien. Die erste wesentliche Reaktion der europäischen Staaten sowie der USA bestand darin, die Kontaktgruppe zu reaktivieren, die bereits als informelles Verhandlungsgremium der westlichen Mächte und Russlands während des bosnischen Bürgerkrieges gedient hatte. Die deutsche Bundesregierung setzte sich zu einem sehr frühen Zeitpunkt dafür ein, die Kontaktgruppe auch mit der Kosovo-Krise zu befassen.773 Gemeinsam mit den USA trat Bonn für eine Kombination politischer und ökonomischer Anreize und Drohungen ein, um Belgrad zu einer gewaltlosen Politik im Kosovo zu bewegen.774 Nach ihrem ersten Treffen am 9. März 1998 in London verurteilte die Kontaktgruppe die „repressiven“ Maßnahmen der jugoslawischen Sicherheitskräfte gegen 771 Vgl. Giersch, Carsten (2000), „NATO und militärische Diplomatie im Kosovo-Konflikt,“ in: Reuter, Jens und Clewing, Konrad (Hrsg.), Der Kosovo-Konflikt. Ursachen, Verlauf, Perspektiven, Klagenfurt, Wieser Verlag, S.443-66, hier: S.447. 772 Vgl. Meyer, Berthold und Schlotter, Peter (2000), Die Kosovo-Kriege 1998/1999. Die internationalen Interventionen und ihre Folgen, HSFK-Report 1/2000, Frankfurt am Main, Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, S.13. 773 Vgl. Joetze, Günter (2001), Der letzte Krieg in Europa? Das Kosovo und die deutsche Politik, Stuttgart und München, Deutsche Verlags-Anstalt, S.31 sowie Maull und Stahl, Durch den Balkan nach Europa? S.96. Wie zuvor in Bosnien umfasste die Kontaktgruppe die USA, Großbritannien, Frankreich, Deutschland und Russland. Zwischenzeitlich war darüber hinaus auch Italien in die Gruppe aufgenommen worden. 774 Vgl. NZZ (8.3.1998), Deutsch-amerikanische Warnungen an Belgrad; FAZ (9.3.1998), Albright: Dialog der beste Weg.