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Marco Overhaus, Die Eskalation des Konflikts um die Schutzzone Bihac und die Spaltung der NATO in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 181 - 193

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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181 die deutsche Bereitschaft, einen sichtbaren militärischen Beitrag zum NATO- Krisenmanagement in Bosnien zu leisten. 5.2.4 Die Eskalation des Konflikts um die Schutzzone Bihac und die Spaltung der NATO Am 30. November richtete der amerikanische Oberbefehlshaber der alliierten Streitkräfte in Europa (SACEUR), General Joulwan, eine Vorabfrage an das Bonner Verteidigungsministerium, in der er um einen deutschen Beitrag für die Durchsetzung der Flugverbotszonen über Bosnien-Herzegowina durch die Bereitstellung von deutschen Electronic Combat Reconnaissance (ECR)-Tornados ersuchte.655 Die Bundesregierung reagierte hinhaltend bis abweisend, so dass die Allianz ihre Anfrage schließlich wieder zurückzog. Wenige Tage später erging aus Brüssel eine erneute Anfrage an Bonn, diesmal in Bezug auf eine deutsche Beteiligung an einem eventuellen Abzug der 25.000 UNPROFOR-Soldaten in Bosnien.656 Anders als beim ersten Mal ging die Regierung darauf ein und bot dem Bündnis einen konkreten Beitrag an. Diese wankelmütig erscheinende deutsche Politik vollzog sich vor dem Hintergrund wichtiger bündnispolitischer Entwicklungen. Im Spätherbst 1994 zeichnete sich eine Krise innerhalb der NATO über den Kurs der Bosnienpolitik ab, welche die Beziehungen zu den wichtigsten Bündnispartnern Deutschlands berührte. Die deutsche Reaktion auf die beiden Anfragen der Allianz resultierte einerseits aus der Zurückhaltung gegenüber einem militärischen Beitrag in Bosnien und andererseits aus dem Versuch, die Beziehungen zu den Bündnispartnern nicht noch weiter zu belasten. Im Folgenden wird daher zunächst auf die bündnisinternen Entwicklungen eingegangen, bevor die deutsche Politik näher beleuchtet wird. 5.2.4.1 Der NATO-Zusammenhalt auf dem Prüfstand Seit September 1994 geriet US-Präsident Clinton angesichts der fortdauernden Angriffe der bosnischen Serben auf die muslimischen Enklaven verstärkt unter den Druck des amerikanischen Kongresses, das Waffenembargo gegen Bosnien aufzuheben. Die amerikanische Regierung reagierte darauf zunächst damit, dass sie innerhalb des Bündnisses ihre europäischen Verbündeten dazu drängte, ihrerseits einem härteren Vorgehen gegen die bosnischen Serben zuzustimmen. So drohten die NATO-Verteidigungsminister nach einem informellen Treffen am 29. und 30. Sep- 655 Vgl. SZ (2.12.1994), Bündnis will Beteiligung der Bundeswehr an Militäroperationen. 656 Nach Auskunft des damaligen deutschen Generalinspekteurs der Bundeswehr und späteren Vorsitzenden des NATO-Militärausschusses, Klaus Naumann, hatte der Nordatlantikrat bereits Anfang September den Militärausschuss mit einer „unverzüglichen Notfallplanung“ im Falle eines UNPROFOR-Rückzugs beauftragt. 182 tember der serbischen Seite mit Luftschlägen.657 Dennoch ließ sich auf diese Weise der innenpolitische Druck in den USA nicht abschwächen. Die Midterm Elections verschafften der republikanischen Partei die Mehrheit in beiden Häusern des Kongresses. Damit stieg der innenpolitische Widerstand gegen die Politik Clintons, im Konzert mit den europäischen NATO-Verbündeten sowohl an dem Waffenembargo gegen Bosnien als auch an dem Ansatz festzuhalten, mit Hilfe der UNPROFOR einen Waffenstillstand zwischen den Kriegsparteien herbeizuführen. Die neue innenpolitische Konstellation und die Ereignisse in Bosnien zwangen die Clinton-Administration schließlich dazu, den Forderungen des Kongresses nach einer Aufhebung des Waffenembargos entgegenzukommen.658 Am 11. November unterrichtete die amerikanische Regierung ihre Bündnispartner von ihrer Entscheidung, fortan das Waffenembargo gegen Bosnien einseitig nicht mehr durchzusetzen.659 Zwar war nicht zu erwarten, dass diese Entscheidung einen großen Einfluss auf den Konfliktverlauf in Bosnien haben würde.660 Sie hatte jedoch potentiell weitreichende politische Konsequenzen für die transatlantischen Beziehungen, wie auch für das Verhältnis der NATO zu Russland. In der Folge der amerikanischen Ankündigung brach innerhalb des Bündnisses ein schwerer Konflikt über den gemeinsamen Kurs in Bosnien aus, der bereits seit mehr als zwei Jahren latent existiert hatte.661 Nach Auffassung einiger Beobachter erreichte das Verhältnis zwischen Europa und den USA einen ähnlichen Tiefpunkt wie während der Suez-Krise 1956/57.662 Hinter dem Konflikt verbarg sich die Unvereinbarkeit der amerikanischen und der europäischen Konzeptionen über den Umgang der internationalen Staatengemeinschaft mit den bosnischen Kriegsparteien. Großbritannien und Frankreich sowie die Mehrzahl der europäischen Verbündeten, darunter auch Deutschland, befürworteten einen peacekeeping Plus-Ansatz, der darauf hinauslief, die UNPROFOR als grundsätzlich neutrale Partei in Bosnien zu belassen, gleichzeitig jedoch ihr Mandat zu stärken, um sie besser zum Eigenschutz 657 Vgl. Leurdijk, The United Nations and NATO in Former Yugoslavia, S.54. 658 „Having virtually run out of options, the administration headed back toward the ‚lift and strike’ proposal of May 1993.“ Elizabeth Drew zitiert nach Kaufmann, NATO and the former Yugoslavia, S.114. 659 Vgl. FAZ (12.11.1994), Spannungen zwischen Washington und den Europäern nach der amerikanischen Bosnienentscheidung. 660 Dies vor allem deshalb, weil das Embargo ohnehin als wenig effektiv galt. 661 Vgl. hierzu die früheren Ausführungen zu der „Lift and Strike“-Debatte im Frühjahr 1993. Für die Entwicklungen im November 1994 vgl. FT (17.11.1994), Signal out of the blue; Washington Post (12.11.1994), Bosnia Hails Arms Ban Shift by U.S., Europeans Warn Step May Strain Alliance; NYT (12.11.1994), Move on Bosnia by U.S. Alarms Allies in NATO. 662 „As with Suez, there appeared to be fissures between New and Old World views that transcended – and even threatened to demolish – the idea of ‘the West’.” Allin, NATO's Balkan Interventions, S.9. Für ähnliche Einschätzungen vgl. auch Ullmann, The Wars in Yugoslavia and the International System after the Cold War, S.22 und Daalder, Getting to Dayton, S.7. 183 sowie zum Schutz der Bevölkerung zu befähigen. Die Politik der USA, eine Aufhebung des Waffenembargos zu erwirken, war damit nicht vereinbar. In einem Interview für den Spiegel wies Senator Lugar auf den Kern dieses Konflikts in aller Deutlichkeit hin. Er beklagte, dass die NATO nicht das ungleiche Kräfteverhältnis im Bürgerkrieg beseitigt hätte und somit auch keine Gerechtigkeit schaffe. Das Ziel der amerikanischen Politik und des Bündnisses müsse es stattdessen sein, ein neues Kräftegleichgewicht in Bosnien zu schaffen, allerdings ohne amerikanische Bodentruppen einsetzen zu müssen.663 Zwar hatte die NATO aufgrund ihres Mandats ohnehin nie wirklich eine neutrale Rolle im bosnischen Bürgerkrieg gespielt. Nach den Vorstellungen der republikanischen Abgeordneten sollte sie jedoch eindeutig zur Kriegspartei werden. Dies hätte einen Rückzug der UNPROFOR zur Folge gehabt, zumal die beiden größten Truppensteller Frankreich und Großbritannien diesen Schritt mehrfach angedroht hatten. Der Kolumnist der International Herald Tribune, William Drozdiak, brachte die europäische Sichtweise des drohenden transatlantischen Zerwürfnisses präzise auf den Punkt: „The European perception that the Americans want to exercise leadership over the alliance but not risk the lives of their own troops in the worst military conflict Europe has endured since World War II has contributed to a startling erosion of faith in American security commitments in Europe.“664 Neben den inhaltlichen Differenzen über die westliche Bosnienpolitik barg der amerikanische Entscheidungsprozess Konfliktstoff für die bündnisinternen Beziehungen. In den europäischen Hauptstädten war die Auffassung verbreitet, dass die USA ihre Entscheidungen ohne Konsultationen in der NATO getroffen haben. Am 1. Dezember 1994 veröffentlichte die Süddeutsche Zeitung die Inhalte eines vertraulichen Fernschreibens, das der damalige deutsche Botschafter bei der NATO, Hermann von Richthofen, im November an die Bundesregierung geschickt hatte. In dem Schreiben erhob von Richthofen den Vorwurf, die USA würden „hinter dem Rücken der Verbündeten über Bande“ spielen und warnte vor einem Auseinanderdriften der Allianz. Der Botschafter brachte darüber hinaus seine Sorge zum Ausdruck, dass die amerikanische Politik negative Auswirkungen auf die Annäherung Frankreichs an die Bündnisstrukturen haben könnte. Frankreich sei in den vergangenen Jahren auf die Allianz zugegangen. Nun befürchtete von Richthofen „eine Enttäuschung, die Toleranzschwelle dürfte in Sichtweite, ein Umdenken [Frankreichs] nicht ausgeschlossen sein.“665 663 Vgl. Der Spiegel (49/1994), ’Auf dem falschen Fuß’. Interview mit US-Senator Richard Lugar über die Spannungen im Bündnis. 664 IHT (23.11.1994), Europe Fears Bosnian Strife Could Widen Rift in NATO. 665 SZ (1.12.1994), Bonns NATO-Botschafter warnt vor Spaltung der Allianz und erhebt schwere Vorwürfe gegen die Politik der USA. 184 Als Ergebnis des innenpolitischen Drucks, der außenpolitischen Forderungen der europäischen NATO-Verbündeten sowie der fehlenden Bereitschaft zu einem eigenen umfassenderen militärischen Engagement verfolgte die amerikanische Regierung eine ambivalente Bosnienpolitik. Die detaillierte Analyse von Ivo Daalder belegt, dass die Überlebensfähigkeit der NATO und damit die Grundlage der amerikanischen Präsenz in Europa ein Preis war, den die Clinton-Administration nicht zu zahlen bereit war, um die „Lift and Strike“-Politik gegen europäische Widerstände durchzusetzen. Ein von Daalder namentlich nicht genannter Senior US Official fasst die amerikanischen Erwägungen wie folgt zusammen: „We have been putting straws on the back of NATO solidarity over Bosnia for the last two years. We have been pushing [the Europeans] over and over to use military force, to the point where we have come to threaten the destruction of the transatlantic treaty. We decided that we are not going to do that anymore. We are not going to make this a manhood test. We are not going to break NATO over this.”666 Im Ergebnis weigerte sich die Clinton-Administration schließlich, eine unilaterale Aufhebung des Embargoregimes gegen Bosnien durchzusetzen. Ende November verkündete Außenminister Warren Christopher, dass es keine einseitige Aufhebung des Waffenembargos durch die USA geben würde.667 Darüber hinaus veränderte Washington auch seinen Kurs in Bosnien. Resigniert schloss sich der amerikanische Verteidigungsminister William Perry der Einschätzung des Generalsekretärs der Vereinten Nationen an, wonach eine Verteidigung Bihacs und der anderen Schutzzonen mit Luftangriffen alleine nicht zu erreichen sei.668 Zu einem darüber hinausgehenden Engagement, insbesondere mit Bodentruppen, war zunächst weder Washington noch ein anderer Bündnispartner bereit. So kündigte die amerikanische Regierung an, fortan wieder verstärkt eine diplomatische Lösung anzustreben, die einen vorläufigen Verzicht auf Luftangriffe, Konzessionen an die Serben sowie eine verstärkte Einbindung Russlands in die Suche nach einer Friedenslösung einschloss.669 Die Ambivalenz und Führungslosigkeit der amerikanischen Politik übertrug sich auch auf das Bündnis. Dieses schwankte weiterhin zwischen der Suche nach diplomatischen Möglichkeiten für einen Waffenstillstand, der Erhöhung des militärischen Drucks auf die bosnischen Serben, der Verstärkung des UNPROFOR- Mandats und den gleichzeitigen Planungen für einen eventuellen Abzug der Blauhelme. 666 Zitiert nach Daalder, Getting to Dayton, S.36. 667 Vgl. FAZ (23.11.1994), Bei Bihac brennen die Dörfer, 60.000 Menschen ohne Obdach. Bereits zuvor hatte die Clinton-Administration sich den weitergehenden Forderungen des Kongresses entgegengestellt, das Waffenembargo wenn nötig auch einseitig aufzuheben, ein Schritt der über die einseitige Nicht-Durchsetzung noch hinausgeht. Vgl. IHT (25.11.1994), Trans-Atlantic Suspicion and Bickering in the Bosnian Policy Void. 668 Vgl. FAZ (29.11.1994), Kinkel: Unerträgliche Agression. 669 Vgl. FAZ (30.11.1994), Washington will den Serben Zugeständnisse machen. 185 Die Inkonsistenz der amerikanischen und der westlichen Bosnienpolitik im Spätherbst 1994 war gleichzeitig ein Beleg dafür, dass die amerikanische Politik durch ihre Einbindung in die NATO beeinflussbar war, auch wenn zunächst wesentliche Entscheidungen ohne Konsultationen mit den europäischen Verbündeten getroffen wurden. Der Preis eines Auseinanderbrechens der Allianz erschien Washington am Ende trotz des innenpolitischen Drucks zu hoch. Der grundlegende Konflikt zwischen Europa und den USA über die richtige Strategie im bosnischen Bürgerkrieg blieb dennoch bestehen. Ohne die Berücksichtigung der geschilderten bündnisinternen Auseinandersetzungen und des amerikanischen Kalküls lassen sich auch die Interessenwahrnehmungen der deutschen Politik in dieser Phase nicht vollständig erfassen. 5.2.4.2 Die Reaktion der deutschen Politik auf die erste Voranfrage der NATO Die Zurückhaltung in Bonn spiegelte sowohl innenpolitische Erwägungen als auch eine generelle Skepsis gegenüber einer Intensivierung der Luftangriffe wider. Insofern bezog Bonn in dem bündnisinternen Streit eine konträre Position zu den USA. Seit Ende November hatte sich Deutschland dafür eingesetzt, mehr Spielraum für Verhandlungen zu schaffen, der auch eine konstruktive Zusammenarbeit mit Moskau ermöglichen sollte. Außenminister Kinkel warnte vor einem militärischen Eingreifen der NATO in Bosnien und sagte, es sei „gerade aus deutscher Sicht“ zu einfach, nach einer militärischen Lösung zu rufen. Niemand sei bereit, kämpfende Bodentruppen nach Bosnien zu entsenden und mit Luftschlägen allein sei das Problem nicht zu lösen.670 Kinkel forderte mehr „Ehrlichkeit“ in der Jugoslawienfrage. Die Süddeutsche Zeitung zitierte den Außenminister mit der Bemerkung, „[e]s sei zutiefst unehrlich, wenn man so tue als gebe es irgendeine militärische Möglichkeit, die muslimische Bevölkerung in Bosnien vor den Serben zu schützen. Wenn in Deutschland [ein] entschiedeneres Vorgehen gegen die serbischen Aggressoren gefordert werde, sei das ein Plädoyer für den Marschbefehl an die Bundeswehr.“671 Verteidigungsminister Rühe schloss sich der Haltung Kinkels nur bedingt an. Er betonte, Deutschland müsse offen sein, einen stärkeren Beitrag in der NATO zu leisten, „[s]onst verlieren wir das Recht, zum Thema Bosnien-Herzegowina kluge Bemerkungen zu machen“.672 Den Einsatz deutscher Bodentruppen schloss er wie der Außenminister jedoch aus. Für den Außenminister bedeuteten die Beziehungen zu Russland einen wichtigen Faktor, den die deutsche und internationale Bosnienpolitik in Rechnung zu stellen hatte. Die Herbsttagung der NATO-Außenminister wurde trotz der Ereignisse in und 670 FAZ (29.11.1994), Kinkel: Unerträgliche Aggression; SZ (29.11.1994), Kinkel gegen militärische Maßnahmen. 671 SZ (30.11.1994), Kinkel: NATO lässt sich nicht in den Balkankrieg drängen. 672 SZ (2.12.1994), Bündnis will Beteiligung der Bundeswehr an Militäroperationen. 186 um Bosnien von dem Thema der Osterweiterung des Bündnisses dominiert. Dabei spielte Moskau eine wichtige Rolle und so bemühte sich die Allianz um eine Intensivierung der gegenseitigen Beziehungen zwischen dem Bündnis und Russland.673 Während eines Treffens mit seinem russischen Amtskollegen Kosyrew unterstütze Außenminister Kinkel ausdrücklich dessen Vorschlag, den serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic wieder verstärkt in die Friedenssuche auf dem Balkan einzubinden.674 Um sich jedoch nicht zu weit von der Position Washingtons und der NATO zu entfernen, wies Kinkel im klaren Unterschied zu Kosyrew darauf hin, dass den bosnischen Serben gegebenenfalls auch mit militärischen Mitteln begegnet werden müsse, sofern ein Waffenstillstand nicht zu erreichen sei.675 Bundeskanzler Kohl hatte sich – wie bereits des öfteren zuvor – öffentlich zu den Meinungsverschiedenheiten zwischen Kinkel und Rühe zurückgehalten. Am Ende setzte sich die zurückhaltende Linie des Außenministers durch, nicht zuletzt deshalb, weil eine Entsendung von Tornados im Kabinett umstritten war und eine Zustimmung im Bundestag angesichts der knappen Mehrheitsverhältnisse nicht als sicher gelten konnte.676 Der Vorgang machte die Bundesregierung dennoch innenpolitisch angreifbar, da in der Regel derartige Anfragen aus dem Bündnis nicht ohne vorherige Konsultationen mit den betreffenden Mitgliedstaaten erfolgen. Vor diesem Hintergrund wurde von der politischen Opposition in Deutschland der Verdacht geäußert, dass hochrangige militärische Vertreter im Bundesverteidigungsministerium die Anfrage bewusst betrieben oder doch zumindest unterstützt hätten, um die von der deutschen Politik vertretene Zurückhaltung aufzuweichen.677 Die Belege erscheinen für eine abschlie- ßende Erhärtung der Behauptung, die Führung der Bundeswehr bzw. der Generalinspekteur habe gezielt „über Bande gespielt“, um innenpolitisch Druck auf die Bundesregierung auszuüben, jedoch als zu schwach.678 Klar hingegen ist, dass General- 673 Vgl. FAZ (25.11.1994), Osterweiterung das entscheidende Thema. Die Herbsttagung der Nato-Außenminister in Brüssel. 674 Vgl. SZ (30.11.1994), Kinkel: NATO läßt sich nicht in den Balkan-Krieg drängen. 675 Vgl. FAZ (28.11.94), Kosyrew für die Stärkung Milosevics bei der Friedenssuche auf dem Balkan. 676 Vgl. FT (6.12.1994), Germany to decide on NATO’s request for jets. 677 Vgl. SZ (8.12.1994), Aus Bonn ein vernebeltes Nein. Der Spiegel berichtete unter Berufung auf den damaligen Vorsitzenden des NATO-Militärausschusses, Feldmarschall Sir Richard Vincent, General Joulwan habe von Generalinspekteur Klaus Naumann einen „Wink“ bekommen, eine entsprechende Anfrage an die Bundesregierung zu stellen. Darüber hinaus schrieb der Spiegel – diesmal unter Berufung auf interne Vermerke des BMVg –, dass die Hardthöhe die offizielle Begründung der Bundesregierung nicht teile und die Anfrage von Joulwan sehr wohl als verbindlich betrachte. Vgl. Der Spiegel (51/1994), ’Kein Hurra geschrien’. 678 Naumann selbst unterstreicht, dass er die SACEUR-Anfrage „nicht bestellt“ habe. Vielmehr seien die Fähigkeiten der Bundesluftwaffe in Form der ECR- und Aufklärungstornados in der NATO sehr gefragt gewesen. Interview des Autors mit General a.D. Klaus Naumann am 22.9.2005 in Berlin. 187 inspekteur Naumann sich öffentlich für eine stärkere deutsche Beteiligung am NATO-Krisenmanagement ausgesprochen hatte.679 5.2.4.3 Die Debatte um die Unterstützung eines UNPROFOR-Abzugs Die zweite Anfrage der NATO über eine deutsche Beteiligung an einem möglichen Abzug der Blauhelme aus Bosnien Mitte Dezember unterschied sich von der ersten Anfrage nicht nur in Bezug auf ihren Gegenstand. Sie war darüber hinaus auch an alle Mitgliedstaaten gerichtet und stand am vorläufigen Ende eines längeren Planungsprozesses, der sich auf einen hypothetischen Fall bezog, dessen Eintreten die Mehrzahl der Verbündeten gerade verhindern wollte. Diese Unterschiede sind von Bedeutung, um die Reaktion der Bundesregierung angemessen zu beurteilen. So erklärte Bundeskanzler Kohl eine deutsche Teilnahme zur moralischen Pflicht zur Unterstützung der Verbündeten.680 Am 20. Dezember beschloss das Bundeskabinett, für den Fall eines UNPROFOR-Rückzugs sechs bis acht Tornado-Flugzeuge, zehn Transallmaschinen sowie ein Feldlazarett in Kroatien bereitzustellen. Da in der Allianz noch keine konkreten Beschlüsse anstanden, kam es auch zunächst nicht zu einer Abstimmung im Bundestag. Während der Debatte am 15. Dezember über das Haushaltsgesetz für das Jahr 1995 rechtfertigte Außenminister Kinkel einen möglichen deutschen Beitrag ebenfalls mit dem Argument der Bündnissolidarität, die Deutschland keine Alternative lasse.681 Er bekräftigte das Ziel eines Verbleibens der UNPROFOR in Bosnien und wandte sich erneut gegen eine militärische Lösung des Konflikts: „[W]as immer zu Beginn dieses unseligen Konflikts militärisch möglich gewesen wäre: In der jetzigen Lage gibt es keine erfolgversprechende Alternative zu der Strategie […] der Kontaktgruppe“.682 Unterstützt wurde der Außenminister von seiner eigenen Partei und von der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, deren Position von Karl Lamers dargelegt wurde. Lamers hob besonders die Einbindung Deutschlands in die NATO hervor und warnte für den Fall einer Nichtbeteiligung vor einer Renationalisierung der Außen- und Sicherheitspolitik in Europa. Ein Verlust an Einfluss für Deutschland sei dann die Folge: „Unser Entscheidungsrahmen […] ist durch unsere Integration in die westlichen Strukturen bestimmt. Das heißt, wir können gar nicht allein darüber entschei- 679 Naumann, Klaus (1995), „Bundeswehr vor neuen Herausforderungen. Eine Lagebeurteilung des Generalinspekteurs,“ in: Soldat und Technik 1995(1), S. 9-16. 680 Vgl. SZ (16.12.1994), Tornado-Einsatz bei Blauhelm-Abzug aus Bosnien. SPD sagt Kohl Unterstützung zu. 681 Noch deutlicher argumentierte der Verteidigungsminister öffentlich mit der Bündnissolidarität. Wer Briten und Franzosen den nötigen Schutz im Falle eines Abzugs verweigere, lege die Axt an die NATO an. Zitiert nach Kirste, Knut (1998), Rollentheorie und Außenpolitikanalyse. Die USA und Deutschland als Zivilmächte, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.410. 682 Redebeitrag von Klaus Kinkel in: Deutscher Bundestag (15.12.1994), Haushaltsgesetz 1995. Plenarprotokoll vom 15. Dezember 1994, Sitzung 13/9, Bonn,S.401. 188 den, was sinnvoll ist und was nicht. Einfluss nehmen können wir aber nur, wenn wir mitwirken.“683 Die SPD lehnte die Zusage der Bundesregierung zwar mit der Begründung ab, dass es derzeit keinen Entscheidungsbedarf gebe und dass eine verfrühte Planung eines eventuellen UNPROFOR-Abzugs der Glaubwürdigkeit der Blauhelme nur schaden würde. Gleichzeitig hob Oppositionsführer Rudolf Scharping den bündnispolitischen Faktor hervor und stimmte dem Außenminister ausdrücklich zu, „dass wir bei der konkreten Entscheidung die Wirkung auf die Einbettung im Bündnis auch zu beachten haben werden.“684 Für die Grünen brachte Joschka Fischer die grundlegende Skepsis der Partei gegenüber der NATO zum Ausdruck. Sie sei ein Instrument des Kalten Krieges und könne nicht dazu taugen, die Sicherheitsbedürfnisse Gesamteuropas zu organisieren.685 Die beiden Anfragen aus der NATO zum Jahresende 1994 stellten die deutsche Sicherheitspolitik vor ihre erste Bewährungsprobe nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Beteiligung deutscher Soldaten an Auslandseinsätzen. Bonn lehnte eine Beteiligung an Zwangsmaßnahmen des Bündnisses in Bosnien ab, war jedoch dazu bereit, die Bundeswehr an einer eventuellen Evakuierung der Blauhelme zu beteiligen Diese Politik erklärt sich in erster Linie aus innen- und bündnispolitischen Erwägungen. Angesichts der drohenden Spaltung der Allianz war die Bundesregierung bestrebt, die Qualität der Beziehungen zu Frankreich und Großbritannien – die beide die Haupttruppensteller der Blauhelme waren – ebenso wie zu den USA und Russland zu bewahren. Die deutsche Politik basierte somit nicht auf der spezifischmilitärischen Funktion der NATO zur Durchführung von Zwangsmaßnahmen gegen die bosnischen Serben. Sie zielte vielmehr auf die allgemeine Funktion des internen Bündniszusammenhalts und der gegenseitigen Einflussnahme. Dabei offenbarten sich allerdings auch die Schwierigkeiten der Bundesregierung, sich dem Kurs der anderen Bündnispartner anzupassen und dies innenpolitisch zu rechtfertigen. 5.2.4.4 Die Entscheidung für eine Schutzkomponente der UNPROFOR Die Diskussion im Kreis der UNPROFOR-Truppensteller sowie innerhalb der NATO schwankte in den ersten Monaten des Jahres 1995 zwischen den Optionen eines militärischen Abzugs (disengagement) einerseits und der Verstärkung des Mandats der Blauhelme andererseits.686 In dieser Zeit befand sich die bundesdeutsche Bosnienpolitik in einem Dornröschenschlaf. Nimmt man die öffentlichen Stel- 683 Redebeitrag von Karl Lamers in: Ebd., S.412. 684 Redebeitrag von Rudolf Scharping in: Ebd., S.406-07. 685 Redebeitrag von Joseph Fischer in: Ebd., S.413. 686 Die NATO schloss im April die Einsatzplanungen für eine militärische Unterstützung eines Abzugs der VN-Blauhelme ab. Im gleichen Monat entsandte die Allianz bereits erste Einheiten zur Vorbereitung auf den Eventualfall nach Bosnien. Vgl. Leurdijk, The United Nations and NATO in Former Yugoslavia, S.64. 189 lungnahmen und außenpolitischen Reden des Bundeskanzlers sowie der Außen- und Verteidigungsminister als Indikatoren, so fällt auf, dass Strategien zur Bearbeitung oder Beendigung des Bosnienkrieges eine untergeordnete Rolle spielten. Mitunter fand Bosnien nicht einmal eine Erwähnung.687 Stattdessen dominierten grundsätzliche Fragen der euro-atlantischen Ordnung – die Osterweiterungen von NATO und EU, das Verhältnis zu Russland sowie der Stand der transatlantischen Beziehungen – die sicherheitspolitische Agenda in Deutschland. Dort, wo das militärische Bosnienengagement ausführlicher diskutiert wurde, standen die Konsequenzen für die zukünftige europäische Sicherheitsarchitektur im Vordergrund. Eine wichtige Frage in diesem Zusammenhang betraf das Verhältnis zwischen der NATO und den Vereinten Nationen. Interessant ist dieser Aspekt auch deshalb, weil sich hier erneut Differenzen zwischen dem deutschen Außen- und Verteidigungsminister offenbarten. Vor dem Hintergrund der ernüchternden Erfahrungen in Bosnien trat Rühe mit besonderem Nachdruck dafür ein, dass sich die NATO in der operativen Durchführung von Krisenmanagement-Aufgaben von den Vereinten Nationen unabhängiger machen sollte.688 Die Allianz, so Rühe, dürfe „kein Ausführungsorgan anderer mit unbefriedigender Wirksamkeit“ sein.689 Für zukünftige Einsätze im Krisenmanagement unter einem VN-Mandat nannte der Verteidigungsminister drei Bedingungen. Erstens müsse Konsens über die politischen Zielsetzungen eines Einsatzes unter den Bündnispartnern herrschen, zweitens sei ein durchführbares Mandat mit einem klaren militärisch-operativen Konzept Voraussetzung für den Erfolg und drittens müsse die NATO ungehindert ihre Kräfte und Mittel entfalten können.690 Der Verteidigungsminister nutzte die Gelegenheit auch, um Kriterien für zukünftige deutsche Auslandseinsätze zu definieren. Neben der Voraussetzung eines VN- Mandates hob er zwei Beschränkungen für den Einsatz deutscher Streitkräfte jenseits der Landes- und Bündnisverteidigung hervor. Zum einen setzte er grundsätzlich die Akzeptanz der Konfliktparteien voraus (im Sinne des klassischen peacekeeping), während Kampfeinsätze nur bei „zwingenden Gründen“ in Frage kämen. Zum 687 Vgl. Rühe, Volker (20.4.1995), „Agenda einer neuen Friedensordnung für Europa. Vortrag bei dem Seminar 'Sicherheitspolitik 1995' der Bundessicherheitsakademie am 20. April 1995,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1995(32), S.270-73. Dieses Urteil stützt sich auf eine Auswertung aller außen- und sicherheitspolitischen Reden und Beiträge, die 1994 und 1995 im Bulletin des Bundespresseamtes veröffentlicht wurden. 688 Die Kritik betraf in erster Linie das weiter oben dargestellte Zwei-Schlüssel-Prinzip. Vgl. SZ (6.2.1995), NATO will künftig freie Hand bei UNO-Einsätzen. 689 Rühe, Volker (4.2.1995), „Europa und Amerika – neue Partnerschaft für die Zukunft. Rede anläßlich der 32. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik am 4. Februar 1995 in München,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1995(9), S.73- 76, hier: S.74. 690 Im Juni präzisierte Rühe seine Forderungen dahingehend, dass die „NATO auch politisch viel entschlossener und handlungsfähiger sein [könne] als die Weltorganisation.“ Vgl. SZ (3.6.1995), Bundesverteidigungsminister Volker Rühe zum Krieg in Bosnien: ‚Alles, was man ankündigt, tut man auch’. 190 anderen beschränkte er erneut das Einsatzgebiet zukünftiger deutscher Einsätze auf Europa und dessen Peripherie.691 In dem zweiten Punkt stieß Rühe auf den Widerspruch von Außenminister Kinkel, der mit Blick auf die Möglichkeit einer deutschen Beteiligung an den Stand-By-Forces der Vereinten Nationen auch weltweite Einsätze ermöglichen wollte.692 Diese grundsätzlichen Überlegungen schlugen sich zunächst nicht in der Bereitschaft für ein größeres militärisches Engagement im Rahmen der UNPROFOR oder der NATO in Bosnien nieder. Die Bundesregierung war nicht bereit, über die Ende 1994 gemachten Zusagen hinaus zu gehen. Nach dem Wiederaufflackern der Kämpfe in Bosnien nach Ablauf eines zeitweiligen Waffenstillstands zwischen den Konfliktparteien sowie aufgrund der weiterhin prekären Lage der verbliebenen muslimischen Enklaven in Ostbosnien (Srebrenica, Zepa sowie Gorazde; Sarajevo blieb trotz aller internationalen Bemühungen weiterhin eine belagerte Stadt) nahm Ende Mai 1995 der Druck auf Bonn stark zu. Zwischen den USA, Frankreich und Großbritannien begann sich ein Konsens zugunsten einer Verstärkung und eines robusteren Mandats der Blauhelme abzuzeichnen. Die unentschlossene westliche Politik zwischen disengagement und robusterem Eingreifen erschien immer unhaltbarer. Als die bosnischen Serben einen Luftangriff der NATO gegen ein Munitionsdepot in Pale mit dem Beschuss der Schutzzonen und der Geiselnahme von etwa 300 Blauhelmen beantworteten, war eine dringende Entscheidungssituation entstanden. In Frankreich war mit Jacques Chirac ein Politiker Staatspräsident geworden, der mehr als sein Vorgänger ein robustes Eingreifen in Bosnien befürwortete. Unmittelbar nach der Geiselnahme forderte Chirac die Umgruppierung der UNPROFOR in weniger exponierte Stellungen sowie den Einsatz einer multinationalen Eingreiftruppe zu ihrem Schutz. Die französische Initiative wurde umgehend von den USA unterstützt. Nachdem sich die Kontaktgruppe am 30. Juni aufgrund russischen Widerstands zunächst nicht auf wesentliche Details einigen konnte, beschlossen die Verteidigungsminister der EU und der NATO während einer gemeinsamen Sitzung am 3. Juni 1995 die Entsendung von zunächst 4.000 Soldaten bis Ende Juni.693 Die Eingreiftruppe – Rapid Reaction Force (RRF) – sollte formal Teil der UNPROFOR sein und stand unter der operativen Kontrolle des Oberbefehlshabers der Blauhelme in Bosnien. Es gab allerdings keine direkten Weisungen des VN-Generalsekretärs. Truppensteller waren Frankreich und Großbritannien, sowie im kleineren Umfang die Niederlande.694 Die deutsche Politik hatte Mühe, sich der schnellen Abfolge der Entwicklungen anzupassen. Es verwundert kaum, dass Bonn ohne ein eigenes Blauhelmkontingent auf die Entscheidung zur Entsendung der RRF keinen Einfluss hatte, auch wenn die 691 Rühe, Europa und Amerika – neue Partnerschaft für die Zukunft. Rede anläßlich der 32. Münchner Konferenz für Sicherheitspolitik am 4. Februar 1995 in München, S.76. 692 Vgl. Philippi, Bundeswehreinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland; SZ (6.2.1995), NATO will künftig freie Hand bei UNO-Einsätzen. 693 Vgl. Masala, Den Blick nach Süden? S.183. 694 Vgl. SZ (6.6.1995), Washington stellt keine Bodentruppen zur Verfügung. 191 Bundesregierung durch ihre Mitgliedschaft in der Kontaktgruppe, der EU und der NATO in den Prozess eingebunden blieb. Die Entwicklungen verstärkten den Druck auf Bonn, die bisherigen militärischen Zusagen auszuweiten. Am 1. Juni titelte die Süddeutsche Zeitung: „Unter Druck aus Paris und London deutet Verteidigungsminister Rühe Kurswechsel an“. Der Verteidigungsminister wollte die militärische Unterstützung Deutschlands für eine Umgruppierung bzw. Verstärkung der Blauhelme nicht mehr ausschließen. Dieser Position schloss sich Außenminister Kinkel an. Die neue Argumentationslinie gaben beide gemeinsam vor, während sich Bundeskanzler Kohl öffentlich weiterhin bedeckt hielt. Wenn Deutschland Hilfe für den Abzug der Blauhelme angekündigt habe, so die beiden Minister, „sollten wir prinzipiell bereit sein, auch zu helfen bei dem, was wir für richtig halten – nämlich einem Verbleiben der Blauhelme unter besseren Bedingungen.“695 Der abrupte deutsche Kurswechsel spiegelte das Bestreben wider, sich den veränderten Gegebenheiten sowie der Politik der wichtigsten Verbündeten anzupassen. Die Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen einer robusteren Militärintervention zur Beendigung des bosnischen Bürgerkriegs stand dabei erneut im Hintergrund. Was zählte, war einmal mehr die Demonstration von Solidarität mit den europäischen NATO-Verbündeten, die an der UNPROFOR mit eigenen Truppen beteiligt waren.696 Am 26. Juni legte die Bundesregierung ihren Antrag zur Beteiligung der Bundeswehr „an den Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung des schnellen Einsatzverbandes im früheren Jugoslawien einschließlich der Unterstützung eines eventuellen Abzugs der VN-Friedenstruppen“ vor, der am 30. Juni im Bundestag debattiert und zur Abstimmung gestellt wurde.697 Für die Bundesregierung begründete Außenminister Kinkel den Antrag erneut und zuvorderst mit der Solidarität Deutschlands gegenüber seinen Partnern in NATO und EU. Der Einsatz der RRF sei sinnvoll und nötig, um ein Verbleiben der Blauhelme in Bosnien zu ermöglichen.698 Die Beschlussvorlage der Bundesregierung baute auf den bereits Ende 1994 ge- 695 SZ (2.6.1995), Bundesregierung bemüht sich um Zustimmung der Opposition. Die Bundesregierung betrachtete jedoch weiterhin einen möglichen Einsatz deutscher Bodentruppen im ehemaligen Jugoslawien als rote Linie, die nicht überschritten werden sollte. 696 Richard Ullmann zitiert einen ranghohen Vertreter des Auswärtigen Amtes mit der Bemerkung: „The Americans are clearly standing on the sidelines of developments. The decisive initiative is coming from the French and the English. If our most important European partners judge the situation in Yugoslavia this way, then Germany must show its solidarity”. Ullmann, The Wars in Yugoslavia and the International System after the Cold War, S.33. 697 Deutscher Bundestag (26.6.1995), Antrag der Bundesregierung. Deutsche Beteiligung an den Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung des schnellen Einsatzverbandes im früheren Jugoslawien einschließlich der Unterstützung eines eventuellen Abzugs der VN- Friedenstruppen, Drucksache 13/1802, Bonn. 698 Vgl. Redebeitrag Klaus Kinkel in: Deutscher Bundestag (30.6.1995), Deutsche Beteiligung an den Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung des schnellen Einsatzverbandes im früheren Jugoslawien einschließlich der Unterstützung eines eventuellen Abzugs der VN- Friedenstruppen. Plenarprotokoll vom 30. Juni 1995, Sitzung 13/48, Bonn. 192 machten Zusagen auf, die sich damals jedoch noch auf einen möglichen Abzug der UNPROFOR bezogen hatten. Sie sah die Bereitstellung von Lufttransportkapazitäten und den Betrieb eines deutsch-französischen Feldlazaretts in Kroatien vor. Innenpolitisch kontrovers war jedoch die Zusage für einen Beitrag der Luftnahunterstützung (close air support) zum Schutz des schnellen Einsatzverbandes durch deutsche ECR- und Aufklärungstornados.699 Auch die Möglichkeit eines Abzugs der Blauhelme mit deutscher Unterstützung wurde weiterhin aufrechterhalten und in den Antrag integriert.700 Der Beschluss der Bundesregierung bedeutete einen wichtigen Einschnitt für das militärische Engagement Deutschlands auf dem Balkan. Dennoch war das Mandat, dem der Bundestag zustimmen sollte, sehr beschränkt. Es autorisierte den Einsatz deutscher Tornados nur für den Schutz der RRF in Bosnien, nicht jedoch für direkte Angriffe gegen Stellungen der bosnischen Serben. Die Bundesregierung erhoffte durch die Begrenzung des Mandats eine Zustimmung der SPD, um eine möglichst breite parlamentarische Zustimmung für den Einsatz zu erhalten.701 Die Fraktionen von CDU/CSU und FDP unterstützten den Antrag uneingeschränkt. Für die CDU machte sich Wolfgang Schäuble die Argumentation des Au- ßenministers zu Eigen und betonte darüber hinaus die integrations- und bündnispolitische Bedeutung eines deutschen Beitrags. Er zitierte den ehemaligen SPD- Oberbürgermeister Bremens und späteren EU-Verwalter der bosnischen Stadt Mostar, Hans Koschnik, gleich mehrfach mit der Bemerkung: „In dem Augenblick, wo wir Engländer, Franzosen, Dänen oder Spanier alleinlassen, können wir die [Europäische] Union aufgeben.“702 Für die Freien Demokraten hob Wolfgang Gerhardt die Begrenzung des Mandats hervor, die dem Einsatz eindeutig keinen Charakter als Kampfeinsatz, sondern als humanitären Einsatz gab. In Fortsetzung der traditionellen FDP-Argumentation hob Gerhardt darüber hinaus das Ziel der Stärkung des Völkerrechts gegenüber internationalen Rechtsbrechern hervor. Das Völkerrecht könne sich nicht selbst schützen.703 SPD und Grüne lehnten den Antrag der Bundesregierung ab. Die sozialdemokratische Fraktion brachte einen eigenen Antrag ein, der in drei Punkten von der Bundesregierung abwich. Erstens sollten die Einsatzoptionen einer Verstärkung der UNPROFOR und einer Vorbereitung eines möglichen Abzugs entkoppelt werden, zweitens vermisste die SPD eine Befristung des Mandats und drittens lehnte sie den 699 Deutscher Bundestag, Antrag der Bundesregierung (26.6.1995). 700 Für diesen Fall war zusätzlich die Beteiligung von Seestreitkräften (Minenabwehr und Schnellboote) sowie die Entsendung deutscher Soldaten in ein internationales Hauptquartier des Schnellen Reaktionskorps der NATO (ARRC), voraussichtlich in der bosnischen Hauptstadt Sarajevo, vorgesehen. 701 Vgl. Der Spiegel (27/1995), Letzter Versuch. 702 Redebeitrag Wolfgang Schäuble in: Deutscher Bundestag, Deutsche Beteiligung an den Maßnahmen zum Schutz und zur Unterstützung des schnellen Einsatzverbandes im früheren Jugoslawien einschließlich der Unterstützung eines eventuellen Abzugs der VN- Friedenstruppen. Plenarprotokoll vom 30. Juni 1995, S.3968. 703 Vgl. Redebeitrag Wolfgang Gerhardt in: Ebd.. 193 Einsatz deutscher ECR-Tornados rundweg ab.704 Der Grünen-Abgeordnete Joschka Fischer kritisierte, dass es der Bundesregierung lediglich darum ginge, Bündnissolidarität zu demonstrieren sowie einen Präzedenzfall zu schaffen, „um letztlich die Selbstbeschränkung deutscher Außenpolitik endgültig historisch ad acta zu legen.“705 Am Ende erhielt der Antrag der Bundesregierung im Deutschen Bundestag eine Mehrheit von 386 Stimmen gegen 258 ablehnende Voten bei elf Enthaltungen.706 5.2.5 Beteiligung an der Friedenserzwingung über Umwege: Der deutsche Beitrag zur Operation Deliberate Force Auch nach der Entsendung der Rapid Reaction Force herrschte innerhalb der NATO zunächst noch kein Konsens über das weitere Vorgehen. Dies sollte sich jedoch ändern, als serbische Truppen unter General Mladic am 14. und 15. Juli 1995 die Schutzzone Srebrenica einnahmen und ein Massaker an der männlichen Bevölkerung der muslimischen Enklave verübten. Wie zuvor reagierte Washington mit der Forderung umfassender Luftangriffe der NATO gegen die Serben.707 Die französische Regierung forderte darüber hinaus gehend sogar die Befreiung Srebrenicas durch Bodentruppen der NATO. Verteidigungsminister Millon hatte zuvor die Entsendung einer multinationalen Truppe unter Einbeziehung deutscher und amerikanischer Einheiten vorgeschlagen, um die verbliebenen Schutzzonen Gorazde und Sarajevo zu sichern. Dieser Vorstoß veranlasste die Bundesregierung dazu, den Einsatz von Bodentruppen erneut öffentlich abzulehnen.708 Die Forderung nach einem Einsatz von Bodentruppen brachte Paris zudem auf einen Konfrontationskurs mit Washington.709 Am 21. Juli kamen die Kontaktgruppen-Staaten sowie die Truppensteller der UNPROFOR zu einer Konferenz in London zusammen, um ihr weiteres Vorgehen in Bosnien zu beraten. Am Ende beschlossen die anwesenden Delegationen, den militärischen Schutz der verbliebenen Schutzzone Gorazde im Falle eines Eroberungsversuchs durch die bosnischen Serben, ohne sich jedoch bereits auf ein Ultimatum einigen zu können.710 Das Problem bestand darin, dass die anwesenden Parteien die Ergebnisse der Konferenz unterschiedlich interpretierten. Der amerikanische Außenminister Warren Christopher kündigte „bedeutende Angriffe auf bedeutende 704 Vgl. Redebeitrag Rudolf Scharping in: Ebd.. 705 Redebeitrag Joseph Fischer in: Ebd., S.3973. 706 Vgl. FAZ (1.7.1995), Der Bundestag mit deutlicher Mehrheit für den Bosnien-Einsatz der Bundeswehr. 707 Vgl. Washington Post (19.7.1995), U.S. Favors ‚Aggressive’ NATO Air Strikes in Bosnia. 708 Vgl. SZ (17.7.1995), Frankreich bittet Deutschland und USA um Truppen. 709 Die französische Regierung hatte außerdem gefordert, dass amerikanische Helikopter die französischen Soldaten in die Schutzzonen transportieren sollten. Dies wollte Präsident Clinton jedoch vermeiden. Vgl. IHT (19.7.1995), France and Britain Align to Warn U.S. on Bosnia. 710 Vgl. SZ (22.7.1995), Londoner Bosnien-Konferenz richtet Warnung an Serben.

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References

Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.