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Marco Overhaus, Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen und bürokratische Politik in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 160 - 164

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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160 Zweitens nahm initiatives Akteurshandeln generell im Rahmen der zweiten NATO-Osterweiterung einen geringeren Stellenwert als noch Anfang der 1990er Jahre ein. Während 1993, zum Zeitpunkt der Rede Rühes vor dem IISS, noch keine Grundsatzentscheidung im Sinne des Ob, Wann und Wie getroffen wurde, waren die Weichen für die zweite Erweiterungsrunde des Bündnisses spätestens seit 1997 gestellt. Es ging danach im Prinzip nur noch um die Größe des Kandidatenfeldes sowie um die zeitlichen Pläne. Mit anderen Worten: Die Pfadabhängigkeiten machten eine Initiative Deutschlands oder eines anderen NATO-Staates weniger dringlich als dies früher der Fall war. Drittens veränderte sich auch der Entscheidungskontext. Neben der EU-Osterweiterung banden die Bewältigung der Folgen des 11. September 2001 und der sich anbahnende Irak-Krieg die politische und diplomatische Aufmerksamkeit der deutschen Sicherheitspolitik. 4.4.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen und bürokratische Politik Wie bereits im Rahmen der ersten Erweiterungsrunde nahmen unmittelbare Sicherheitsinteressen – so wie sie in dieser Arbeit definiert wurden – aus deutscher Sicht keinen relevanten Stellenwert ein. Trotz der ungewissen politischen und ökonomischen Perspektiven der Reformprozesse im östlichen Europa befürchtete keine der Bundesregierungen aus dieser Richtung eine unmittelbare Bedrohung der deutschen Sicherheit oder auch nur die Entstehung militärischer und strategischer Risiken. Dieses Motiv war – möglicherweise mit Ausnahme der russischen Politik vor dem Abzug der Ostgruppe aus Mitteleuropa – nicht handlungsanleitend. Der deutschen Politik ging es zu keinem Zeitpunkt darum, die Kapazitäten der Allianz im Sinne der spezifisch-militärischen Funktion gegenüber äußeren Risiken und Bedrohungen zu stärken. Unter den alten Mitgliedstaaten herrschte Klarheit darüber, dass die prospektiven Neumitglieder keine signifikanten militärischen Ressourcen in das Bündnis einbringen würden. Im Gegenteil ging die Erwartung dahin, dass die bislang größte Erweiterung in der Geschichte der NATO neue Probleme der militärischen Lastenteilung (burdensharing) und der Verteidigungsplanung schaffen würde.576 Die Erweiterung hat die Bedeutung der Allianz als kollektiv-militärisch entscheidende und handelnde Institution eher gemindert als gesteigert. Aus deutscher Sicht erschien dies nicht gravierend, da die politischen und nicht die militärischen Funktionen im Mittelpunkt standen. Die deutschen Motive lagen vor allem in der politischen Gestaltung der europäischen Ordnung und Integration durch die politisch-externen Funktionen vor dem Beitritt und durch die allgemeine Allianzfunktion nach dem erfolgten Beitritt.577 576 Vgl. Edmunds, Timothy (2003), „NATO and its New Members,“ in: Survival 45(3), S.145- 66, hier: S.146. 577 Vgl. Knapp, Die Haltung Deutschlands zur zweiten Runde der Osterweiterung der NATO, S.175. 161 Aus Sicht der USA war der Bedeutungsverlust der NATO als kollektiv-militärischer Akteur ebenfalls hinnehmbar, wenn auch aus einem anderen Grund. Die USA waren in der eigenen Wahrnehmung auch nach dem 11. September 2001 nicht auf die militärische Unterstützung ihrer Bündnispartner angewiesen und wollten ihre unilaterale Entscheidungs- und Handlungsfreiheit bewahren. Sie erhofften sich von der Erweiterung in erster Linie eine politische Stärkung ihres weltweiten War on Terrorism sowie punktuelle militärische Unterstützung durch Nischenfähigkeiten einzelner NATO-Partner. Darüber hinaus sollte das Bündnis die Bildung von zeitlich begrenzten „Koalitionen der Willigen“ unterstützen. Auch die deutsche Wahrnehmung der institutionellen Einflussmotive hat sich gegenüber der ersten Erweiterungsrunde nicht signifikant verändert. Das Motiv der institutionellen Ressourcenkontrolle (control over resources) konnte gegenüber der zweiten, diesmal noch größeren Erweiterung noch weniger den Ausschlag gegeben haben, da sie den Kreis der Mitspieler im Entscheidungsprozess deutlich erhöhte. Auch wenn man die Überlegungen etwas weiter fasst, bleiben die Schlussfolgerungen ambivalent. So wurde von einigen Beobachtern – durchaus plausibel – argumentiert, dass die Vergrößerung der potentiellen Vetospieler im Nordatlantik auf 26 bzw. 27 Staaten Anreize schaffe, um informelle Entscheidungswege und Direktorien der großen Mitgliedstaaten neu zu beleben.578 Demzufolge könnte der deutsche Einfluss paradoxerweise nach der Erweiterung durch die zunehmende Bedeutung informeller Vorabsprachen sogar steigen.579 Solche Kalküle haben allerdings öffentlich und, soweit ersichtlich, auch hinter den Kulissen keine wesentliche Rolle im deutschen Entscheidungsprozess gespielt. Da fast alle Beitrittsanwärter eine ausgesprochen pro-amerikanische Politik verfolgten, prognostizierten zahlreiche Beobachter einen amerikanischen Einflussgewinn als Folge der Erweiterung. 580 Seit 2002 war dies auch für die Bundesregierung im Falle der Irak-Krise klar ersichtlich, ohne dass es Hinweise darauf gibt, dass dies die deutsche Politik im Vorfeld des Prager Gipfels im Sinne einer Verzögerung oder gar Blockade des Erweiterungsprozesses beeinflusst hätte. Vielmehr ging man in Berlin davon aus, dass die Erweiterung die transatlantischen Bindungen auch in krisenhaften Zeiten stärken werde. Offenkundig war jedoch, dass die Bundesregierung mit der Aufnahme von sieben ost- und südosteuropäischen Staaten mittelfristig die Stärkung des europäischen Pfeilers in der NATO und damit letztlich auch die Steigerung des europäischen Einflusses auf die transatlantische Politik erhoffte. Diese Erwar- 578 Vgl. Hopkinson, Enlargement. Klaus-Dieter Frankenberger äußerte in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung die Erwartung, dass die große Erweiterung zu einer Flexibilisierung in den Handlungs- und Entscheidungsstrukturen der NATO führen werde. FAZ (2.4.2004), Eine andere Nato. 579 Vgl. beispielsweise Schwegmann, Christoph (2007), „Stärke durch Anpassung. Integrator und Vermittler: Deutschlands Rolle in der NATO,“ in: Riecke, Henning (Hrsg.), Die Transformation der NATO. Die Zukunft der euro-atlantischen Sicherheitskooperation, Baden- Baden, Nomos, S.175-84, hier: S.183. 580 Vgl. Kamp, Die Bedeutung der zweiten NATO-Osterweiterung, S.416; FAZ (30.3.2004), Nato vollzieht Erweiterung. 162 tung fand ihren Ausdruck unter anderem in der Forderung Außenminister Fischers nach Einrichtung einer Eurogroup bzw. eines europäischen Causus innerhalb der Allianz.581 Einflussinteressen verfolgte die Bundesregierung in erster Linie im Sinne der Steuerung innen- und außenpolitischer Reformprozesse in den Beitrittsländern (control over actors). Das Prinzip dabei lautete stets: Je stabiler ein Land wahrgenommen wurde, desto enger gestaltete sich die Heranführung an das Bündnis. Das Beispiel der Slowakei veranschaulicht, wie entsprechende Konditionalitäten ganz bewußt als Einflusshebel auf die innenpolitischen Verhältnisse eingesetzt wurden. Darüber hinaus nahm die NATO auch Einfluss auf die Gestaltung der zivilmilitärischen Beziehungen in den östlichen Reformstaaten.582 Der Wunsch nach internationaler Lastenteilung, die Interessenkongruenz der Bündnispartner am Stabilitätsexport sowie die historischen Imperative ließen diese Formen der politischen Einflussnahme aus deutscher Sicht nur im multilateralen Rahmen zu. Wenn sich die Wahrnehmung institutioneller Sicherheits- und Einflussinteressen, und damit das Funktionsverständnis der deutschen NATO-Politik, zwischen der ersten und zweiten Erweiterungsrunde nicht wesentlich veränderte, dann müssen andere Faktoren für das Schwinden des Gestaltungswillens der Bundesregierung nach der ersten Erweiterungsrunde verantwortlich sein. Die Analyse in diesem Kapitel legt nahe, dass eine Kombination aus fortschreitendem europäischen Integrationsprozess und unverändertem deutschen Funktionsverständnis, welches die politischen über die militärischen Funktionen stellt, ein wesentlicher Grund für den fehlenden Führungselan Berlins seit 1999 war. Die beiden Erweiterungsrunden der Allianz wurden von allen relevanten deutschen Entscheidungsträgern vorrangig als ein Instrument zur Unterstützung der politischen und marktwirtschaftlichen Reformprozesse in Ost- und Südosteuropa verstanden. Sie waren damit aus deutscher Sicht wesentlicher Bestandteil europäischer Ordnungspolitik. In diesem Sinne war nicht die geostrategische Saturiertheit der Grund für den abnehmenden deutschen Gestaltungswillen in der Allianz, sondern das Voranschreiten des europäischen Integrations- und Erweiterungsprozesses, in dem die NATO- Osterweiterung zunehmend funktional aufging. Diese Wahrnehmung spiegelte sich beispielsweise in der Äußerung eines ehemaligen deutschen NATO-Diplomaten wider, der die Perspektive Deutschlands und anderer alter Bündnispartner wie folgt zusammenfasste: „Das Bedürfnis, diesen Schritt [der zweiten NATO-Osterweiterung] schnell zu vollziehen, war erheblich geringer geworden – zum Teil durch die EU-Erweiterung und zum Teil natürlich auch durch die schwierige Diskussion mit Russland. […] Es war nicht mehr der Druck da, wie während der ersten NATO- Osterweiterung.“583 581 Redebeitrag Außenminister Fischers in der Ratifizierungsdebatte zur zweiten NATO- Osterweiterung: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (5.6.2003) , S.3974. 582 Vgl. Edmunds, NATO and its New Members, S.160. 583 Persönliches Interview. 163 Hinzu kam, dass die komparativen Vorteile des Bündnisses im Bereich der politischen Integration Osteuropas Ende der 1990er Jahre schwanden. Zum einen verlor der Zeitfaktor an Bedeutung, da die NATO-Mitgliedschaft nicht mehr als notwendiger Zwischenschritt für einen erst in mehreren Jahren möglichen EU-Beitritt fungierte. Ernst-Otto Czempiel argumentiert in eine ähnliche Richtung, wenn er schreibt: „[Die NATO] konnte die Demokratisierung neuer Mitglieder fördern, indem sie deren Militärs an die Einordnung in das Regierungssystem gewöhnte. Aber um die politische Ordnung Europas zu gestalten […] fehlte ihr nicht nur der Auftrag, sondern auch die Fähigkeit und die institutionelle Ausstattung. Die Interessen und Konflikte der Gesellschaftswelt wurden von den Filtern einer Militärallianz nicht erfaßt.“584 Gleichzeitig entwickelte die EU seit 1998 zunehmend auch ein militärisches Instrumentarium, das den neuen Mitgliedstaaten zumindest in Ansätzen einen stabilen sicherheitspolitischen Rahmen für ihre politische und ökonomische Entwicklung bieten konnte. Ihren einmaligen Wert behielt die Nordatlantische Allianz in Form ihrer integrierten Militärstruktur sowie der institutionellen Anbindung der USA an die europäische Sicherheit. Ob sich dieser Mehrwert in den kommenden Jahren wird erhalten können, hängt von der Entwicklung der EU als sicherheits- und militärpolitischer Akteur ebenso ab wie von der Bereitschaft der USA, sich auch institutionell an- bzw. einbinden zu lassen. Abschließend sollen noch drei Aspekte geklärt werden. Erstens ergab die Untersuchung in diesem Kapitel, dass Sicherheitsinstitutionen in der Ausübung ihrer allgemeinen und spezifischen Funktionen nicht in einem unmittelbaren Konkurrenzverhältnis stehen müssen. Die deutsche Politik betrachtete das Zusammenspiel der euro-atlantischen Institutionen als sich verstärkenden Beitrag zur Stabilisierung Gesamteuropas und damit zur europäischen Ordnungspolitik. Aus diesem Grund unterstützte sie auch den zweiten Erweiterungsschritt der NATO parallel zur Erweiterung der EU. Dessen ungeachtet waren die diplomatischen und außenpolitischen Ressourcen der Bundesrepublik Deutschland begrenzt, so dass Prioritäten erkennbar wurden. Diese lagen seit Ende der 1990er Jahre eindeutig im Bereich der EU. Zweitens wurde das in diesem Kapitel analysierte Funktionsverständnis der deutschen NATO-Politik im Wesentlichen von allen relevanten Akteuren in Deutschland geteilt. In der ersten Hälfte der 1990er Jahre gab es unterschiedliche Sichtweisen über den am besten geeigneten institutionellen Kontext – KSZE, NATO oder EU – und über die richtige Balance zwischen Kooperation und Integration. Diese Sichtweisen spiegelten auch die entsprechenden Kompetenzen und Interessen der jeweiligen Ministerien wider. Bemerkenswert ist jedoch, dass bürokratische Positionsunterschiede während der zweiten NATO-Osterweiterung deutlich an Bedeutung verlo- 584 Czempiel, Ernst-Otto (2003), Weltpolitik im Umbruch. Die Pax Americana, der Terrorismus und die Zukunft der internationalen Beziehungen, München, Verlag C.H. Beck, S. 85- 86. 164 ren, auch wenn sie nicht gänzlich verschwanden. Dies, so eine nahe liegende Schlussfolgerung der Analyse, hängt auch damit zusammen, dass die wichtigsten Weichenstellungen des Erweiterungsprozesses bereits in der ersten Hälfte der 1990er Jahre erfolgt sind. Die Pfadabhängigkeiten der zweiten Erweiterungsrunde des Bündnisses präjudizierten bereits die Beantwortung einiger der strittigsten politischen Fragen. Trotz der aufkommenden Debatte hätte die langfristige Verschiebung der baltischen Beitrittsperspektive offen gegen die Beschlüsse der NATO in Madrid 1997 verstoßen. Auch die veränderte personelle und parteipolitische Konstellation trug zum Abflauen der interministeriellen Streitigkeiten bei. Drittens wurde deutlich, dass die Stärkung der politischen Funktionen der Allianz im Zuge der Osterweiterungen kein rein deutsches Projekt war.585 Dennoch lieferte die Untersuchung auch Anhaltspunkte dafür, dass die Rückwirkungen des Erweiterungsprozesses auf die spezifisch-militärischen Funktionen der kollektiven Verteidigung, des militärischen Krisenmanagements sowie des Kampfes gegen den Terrorismus etwa in den USA, Großbritannien und Frankreich einen höheren Stellenwert hatten als in Deutschland. In diesem Sinne lässt sich von einem spezifischen deutschen Funktionsverständnis sprechen. 585 Vgl. Hopkinson, Enlargement.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.