155 französischen Regierungen sah der Kompromiss einige Schutzklauseln (safeguards) vor. Zum einen sollte es dem eigentlichen Beschlussgremium der NATO, dem Nordatlantikrat, jederzeit möglich sein, einen Gegenstand wieder an sich zu ziehen, wenn kein gemeinsamer Konsens mit Moskau erzielt werden konnte. Zum anderen wurden militärische Kernbereiche, wie Artikel 5, und Fragen der internen Organisation des Bündnisses sowie der Aufnahme neuer Mitglieder von vornherein von den Konsultationen mit Russland ausgeschlossen.566 Im Anschluss an diese Grundsatzeinigung wurde der damalige beigeordnete Generalsekretär für politische Angelegenheiten, der deutsche Diplomat Günther Altenburg, mit den konkreten Verhandlungen in Moskau beauftragt. Ihm gelang schließlich wie geplant bis zum Frühjahr 2002 die Einigung mit der russischen Führung, so dass das neue politische Abkommen feierlich am 28. Mai in Rom unterzeichnet werden konnte.567 Es tastete die bestehende Grundakte zwischen der NATO und Russland nicht an und blieb daher wie diese lediglich politisch bindend. Moskau verfügte auch weiterhin nicht über einen vertraglichen Anspruch auf Mitsprache innerhalb des Bündnisses. So wie bereits 1997 im Vorfeld des Madrider NATO-Gipfels räumte die Übereinkunft mit Moskau die letzten politischen Hindernisse für den Beschluss einer Erweiterungsrunde in Prag aus dem Weg – diesmal im Rahmen einer großen Runde mit sieben Staaten. 4.3.5 Die Entscheidungen des Prager Gipfeltreffens vom November 2002 4.3.5.1 Der Weg nach Prag Die Entscheidung für eine große Erweiterungsrunde mit sieben ost- und südosteuropäischen Ländern fiel formal erst kurz vor dem NATO-Gipfel, der am 21. und 22. November in der tschechischen Hauptstadt stattfand. Sie zeichnete sich jedoch spätestens seit Februar und März deutlich ab, als hochrangige Vertreter der USA und innerhalb der NATO immer häufiger von einer robusten Erweiterung sprachen.568 Slowenien und die Slowakei – nach dem Ausscheiden Meciars als Premierminister – waren aufgrund ihrer politischen Reformfortschritte und ihres eher unproblematischen Verhältnisses zu Russland schon immer relativ sichere Kandidaten für die nächste Erweiterungsrunde. Die baltischen Staaten gewannen seit 2001 – bereits vor dem 11. September – immer mehr Fürsprecher, nicht zuletzt in den USA. Vor dem Prager Gipfel galten Rumänien und Bulgarien aufgrund eines als mangelhaft wahr- 566 Vgl. FT (25.2.2002), NATO woos Russia with offer of closer relations; FAZ (27.2.2002), Nato-Vorschläge für ‚neue Beziehungen’ zu Rußland; FAZ (12.5.2002), Die Nato bekommt kein nickendes Rußland als Partner. 567 NATO (28.5.2002), NATO-Russia Relations: Declaration by the Heads of State and Government of NATO Member States and the Russian Federation, Rome. 568 Vgl. IHT (26.2.2002), NATO sees a ‘big bang’ enlargement to the east; FT (27.3.2002), Romania, Bulgaria may be added to NATO list. 156 genommenen Reformwillens, der unsicheren politischen Entwicklungen sowie der nach wie vor verbreiteten Korruption und Kriminalität noch als mögliche Wackelkandidaten. Am Ende gaben jedoch andere Faktoren den Ausschlag: Die Sorge einer weiteren innenpolitischen Verhärtung nach einer doppelten Zurückweisung durch EU und NATO, die Bedeutung beider Länder für die Stabilisierung des Balkans, geopolitische Motive im Kampf gegen den Terrorismus (Kaspisches Meer, Zentralasien) und schließlich der bündnisinterne Frieden durch geographische Ausgewogenheit der kommenden Erweiterung.569 In Deutschland wiederholte sich im Vorfeld von Prag die Konstellation aus der Zeit vor dem 11. September 2001. Die Bundesregierung hielt sich strikt an die Vorgabe der Bündnispartner, keine frühzeitige öffentliche Diskussion über Kandidaten und Zeitpläne anzustoßen. Sie unterstützte die Beitrittskandidaten auf operativer Ebene bei der Umsetzung der MAP-Vorgaben, konzentrierte sich auf politischer Ebene jedoch auf die Osterweiterung der Europäischen Union. Erneut ging der politische Druck zur Konkretisierung des Beitrittsprozesses vom Deutschen Bundestag aus. Am 19. April 2002 brachten die Oppositionsparteien unter Führung Volker Rühes einen Antrag ein, dem wenige Tage später eine inhaltlich fast gleich lautende Vorlage der SPD und Grünen-Fraktionen folgte.570 Beide Anträge befürworteten eine große Erweiterungsrunde, die sich zu diesem Zeitpunkt allerdings auch international bereits abzeichnete, und nannten konkret Slowenien, Slowakei, die drei baltischen Republiken sowie Rumänien und Bulgarien. In der folgenden Debatte im Deutschen Bundestag brachte Außenminister Fischer die grundsätzliche Übereinstimmung der Bundesregierung mit den Forderungen aller Parteien zum Ausdruck, auch wenn er eine Festlegung weiterhin vermied. Er war damit das erste führende Regierungsmitglied, das auf eine konkrete Größenordung der bevorstehenden Erweiterungsrunde der Allianz einging.571 Der Beschluss von Prag zur Aufnahme neuer Mitglieder nach dem Modell des Big Bang ging geräuschlos von statten. In der Prager Abschlusserklärung heißt es kurz und knapp: „Today, we have decided to invite Bulgaria, Estonia, Latvia, Lithuania, Romania, Slovakia and Slovenia to begin accession talks to join our Alliance. We congratulate them on this occasion, which so fittingly takes place in Prague.“ Den größten Raum in dem Dokument nahmen der globale Kampf gegen den 569 Vgl. die tageszeitung (21.11.2002), Beigetreten! IHT (22.11.2002), NATO opens door to 7 more nations. 570 Deutscher Bundestag (19.4.2002), Antrag der Abgeordneten Volker Rühe, Dr. Karl-Heinz Hornhues u.a. und der Fraktion der CDU/CSU sowie der Abgeordneten Dr. Helmut Haussmann, Dr. Klaus Kinkel, Dr. Werner Hoyer und der Fraktion der FDP: Die zweite Runde der NATO-Erweiterung auch als Beitrag zur Stabilisierung Südosteuropas konzipieren, Drucksache 14/8835, Berlin; Deutscher Bundestag (24.4.2002), Antrag der Fraktionen SPD und Bündnis90/Die Grünen: Die NATO vor der Erweiterung, Drucksache 14/8861, Berlin. 571 Vgl. Deutscher Bundestag (25.4.2002), Beratung über die Anträge der Fraktion der CDU/CSU und FDP sowie der SPD und Bündnis90/Die Grünen zur zweiten Runde der NATO-Erweiterung. Plenarprotokoll vom 25. April 2002, Sitzung 14/233, Berlin, S.23144- 57, hier: S.23152. 157 Terrorismus, die Schaffung neuer militärischer Strukturen (NATO Response Force) und Fähigkeitsziele (Prague Capabilities Commitments) sowie die Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen bzw. die Rüstungskontrolle ein. Das ehemals als Erweiterungsgipfel geplante Treffen der Staats- und Regierungschefs wurde somit zum „Transformationsgipfel“. Die parlamentarische Umsetzung der Prager Beitrittsbeschlüsse verlief in den Mitgliedstaaten der Allianz noch geräuschloser als im Rahmen der ersten Osterweiterung.572 Das Kostenargument spielte diesmal überhaupt keine Rolle mehr. Der Deutsche Bundestag beschäftigte sich erstmals am 25. April 2002 sowie erneut am 5. Juni 2003 anlässlich der Ratifizierung der Beitrittsurkunden ausführlich mit der bevorstehenden Erweiterungsrunde. Beide Debatten zeichneten sich durch ein hohes Maß an politischem Konsens aus, der bis auf die PDS alle vertretenen Parteien umfasste. Im Mittelpunkt standen einmal mehr die politischen Funktionen der NATO im Sinne der Unterstützung für demokratische und wirtschaftliche Reformen in den Kandidatenländern. 4.3.5.2 Ausblick: Zukünftige Erweiterungsrunden Die in Prag 2002 beschlossene und im März 2004 vollzogene zweite Osterweiterung der NATO war nicht der letzte Schritt. Alle nachfolgenden Gipfeltreffen der Allianz – 2004 in Istanbul, 2006 in Riga und 2008 in Bukarest – haben seither die Politik der offenen Tür bekräftigt. In Bukarest luden die Staats- und Regierungschefs Albanien und Kroatien zu Beitrittsverhandlungen ein. Beide Länder werden voraussichtlich zum Jubiläumsgipfel im Frühjahr 2009 dem Bündnis beitreten. Auch Mazedonien erhielt eine klare Beitrittsperspektive, bleibt bis auf weiteres jedoch durch den Namensstreit mit Griechenland blockiert. Die Staaten des Westlichen Balkans, insbesondere Serbien und Bosnien-Herzegowina, haben derzeit noch keine konkrete Beitrittsperspektive. Die NATO hat jedoch auch zu Ihnen die politischen und militärischen Beziehungen weiter intensiviert. Eine besondere Herausforderung für die zukünftige Erweiterungspolitik stellen die Ukraine und Georgien dar, deren westlich orientierte Regierungen ebenfalls in das Bündnis streben. Auf Drängen Washingtons erklärten die Staats- und Regierungschefs die beiden Länder offiziell zu Beitrittskandidaten, ohne dass es jedoch in dieser Frage bisher einen politischen Konsens unter den Mitgliedstaaten gibt.573 572 Vgl. Pradetto, Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, S.7; Knapp, Die Haltung Deutschlands zur zweiten Runde der Osterweiterung der NATO, S.153. 573 In der Abschlusserklärung des Gipfeltreffens in Bukarest heißt es: „NATO welcomes Ukraine’s and Georgia’s Euro-Atlantic aspirations for membership in NATO. We agreed today that these countries will become members of NATO.” NATO (3.4.2008), Bucharest Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Bucharest on 3 April 2008, Press Release 2008(049), Bukarest. 158 Während die USA auf eine baldige Mitgliedschaft dränge, haben insbesondere Deutschland und Frankreich den Prozess bisher abzubremsen versucht. Berlin hat seine Zurückhaltung mit dem ungelösten Territorialkonflikt in Georgien sowie mit der unklaren innenpolitischen Lage in der Ukraine begründet. Letztlich spielt jedoch erneut die klare russische Ablehnung eine wichtige Rolle. Der Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 hat die Meinungsverschiedenheiten im Bündnis weiter verfestigt. Auf längere Sicht scheint die Bundesregierung ihre bisherige Politik fortzuschreiben. Dies bedeutet ein grundsätzliches Festhalten an der Politik der offenen Tür, operativ untermauert durch bilaterale Unterstützung, sowie an dem Ansatz der Integration und Kooperation zum Erreichen gesamteuropäischer Stabilität unter besonderer Berücksichtigung Russlands.574 In dem Maße, in dem die allgemeine und die politisch-externe Funktion institutioneller Kooperation gegenüber dem Militärischen in den Vordergrund traten – sich das Bündnis also zunehmend von einer exklusiven Militärorganisation zu einer politisch-inklusiven Sicherheitsinstitution wandelte –, erscheint die Aufnahme weiterer Mitglieder nur logisch. Angesichts der enormen politischen, ökonomischen und humanitären Kosten der Balkankriege seit Beginn der 1990er Jahre ist insbesondere die vollständige Integration der Staaten des Westlichen Balkans in die europäisch-atlantischen Strukturen geradezu zwingend. Dennoch kann sich auch eine inklusive Sicherheitsinstitution politisch überheben und überdehnen, wenn Strategien der Demokratisierung und des Stabilitätstransfers durch die verfrühte Aufnahme bestimmter Länder wirkungslos gemacht werden oder wenn die internen Entscheidungsmechanismen angesichts der vergrößerten Mitgliedschaft nicht mehr für gegenseitige Konsultationen, Einflussnahme und kollektives Handeln geeignet sind. Bemerkenswerterweise wurden diese Risiken in der deutschen Sicherheitspolitik in der Vergangenheit nicht offen thematisiert. Es bleibt abzuwarten, ob sich dies im Zuge der nächsten Erweiterungsrunden ändern wird. 574 Außenminister Fischer erklärte vor dem Prager Gipfel, dass die Türen der NATO offen bleiben müssten. „Dies ist für die deutsche Politik von großer Bedeutung und darüber besteht auch innerhalb der Mitgliedstaaten Konsens.“ Fischer, Joschka (14.11.2002), „Regierungserklärung des Bundesministers des Auswärtigen zum NATO-Gipfel am 21./22. November in Prag vor dem Deutschen Bundestag am 14. November 2002,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2002(92-1). Kurze Zeit später sagte die Bundesregierung zu, Albanien, Kroatien und Mazedonien „bilateral konkret bei der Vorbereitung auf die NATO-Mitgliedschaft zu unterstützen – zum Beispiel durch Ausbildungshilfe, Materialhilfe und militärpolitische Konsultationen.“ Struck, Peter (9.5.2003), „Rede des Bundesministers der Verteidigung, Dr. Peter Struck, zum Beitritt sieben europäischer Demokratien zur NATO vor dem Deutschen Bundestag am 9. Mai 2003 in Berlin,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2003(35-2). 159 4.4 Fazit – Die deutsche Politik gegenüber der ersten und zweiten Erweiterungsrunde 4.4.1 Gestaltungswille der deutschen Politik Die deutsche Diplomatie übernahm seit Beginn der 1990er Jahre eine Führungsrolle bei der politischen und ökonomischen Öffnung der euro-atlantischen Institutionen gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts. Die Stärkung der KSZE/OSZE, das Liaison-Konzept der NATO sowie die Assoziierungs- und Erweiterungsstrategien von EU und WEU waren sichtbares Ergebnis dieser Politik. Betrachtet man jedoch spezifisch die Erweiterungen der Nordatlantischen Allianz, so zeigen sich deutliche Unterschiede des deutschen Gestaltungswillens zwischen der ersten und der zweiten Erweiterungsrunde. In den 1990er Jahren hatte Deutschland noch eine aktive Politik zur Überwindung des Status quo verfolgt. Dies war insbesondere zu Beginn der Debatte der Fall, als auch der Westen begann, dem Drängen der Visegrad-Länder auf Öffnung der Allianz nachzugeben und als es darum ging, den Erweiterungsprozess mit einer Intensivierung der Beziehungen zu Russland in Einklang zu bringen. Während der zweiten Erweiterungsrunde übernahm die Bundesregierung dagegen keine diplomatische Führungsrolle mehr. Sie passte sich den Entwicklungen – mal aktiver und mal passiver – eher an, als dass sie diese aktiv gestaltete. Der deutlichste Unterschied bestand darin, dass es seit Ende der 1990er Jahre keinen relevanten politischen Akteur in Deutschland mehr gab, der den Erweiterungsprozess auf nationaler und internationaler Ebene und in enger Abstimmung mit einflussreichen amerikanischen Koalitionspartnern vorantrieb. Diese Beobachtung führte Stephen Szabo und einige andere Autoren zu der Einschätzung, dass die deutschen Sicherheitsinteressen nach der Aufnahme der unmittelbaren Nachbarn Polen, Tschechien und Ungarn befriedigt worden seien und dass somit das deutsche Interesse an einer Fortsetzung des Prozesses deutlich gesunken sei.575 Die Ergebnisse dieser Arbeit legen eine andere Schlussfolgerung nahe. Die Sichtweise von der deutschen Saturiertheit und Passivität muss in dreifacher Hinsicht zumindest relativiert werden. Erstens unterschieden sich die Handlungsmuster der deutschen Politik gegenüber der ersten und der zweiten Erweiterungsrunde nicht so radikal, wie dies auf den ersten Blick erscheinen mag. Auch wenn sie keine diplomatische Führungsfunktion übernahm, unterstützte die Bundesregierung auch weiterhin beide Erweiterungsprozesse, solange sie nicht zu sicherheitspolitischen „Grauzonen“ und irreparablen Friktionen im Verhältnis zu Russland führten. Sie unterstützte ferner die Kandidaten von Anfang an auf operativ-militärischer Ebene bei der Vorbereitung auf einen späteren Beitritt. Es gibt auch keine Hinweise dafür, dass Berlin auf politischer Ebene versucht hätte, den Fortgang des Erweiterungsprozesses aktiv zu blockieren. 575 Szabo, Enlarging NATO, S.346.