145 4.3.3 Der Folgeprozess nach dem Washingtoner Gipfel 4.3.3.1 Warten auf Amerika: Die deutsche Regierungspolitik Nach den Beschlüssen des Washingtoner Gipfels trat in der NATO zunächst Funkstille in der Erweiterungsfrage ein, die einige Beobachter bereits von einer allgemeinen Erweiterungsmüdigkeit sprechen ließ.521 Kein Bündnispartner schien willens zu sein, den Prozess voranzutreiben.522 Das galt insbesondere auch für Deutschland und die Vereinigten Staaten, die noch während der ersten Runde die Lokomotiv- Funktion übernommen hatten. Die rot-grüne Bundesregierung begann unmittelbar nach der Initiierung des MAP-Prozesses damit, einen nationalen Beitrag zur Vorbereitung der zunächst noch unbestimmten Kandidaten der zweiten Erweiterungsrunde durch militärischoperative Beratung, Ausbildungs- und Materialhilfen zu leisten.523 Auf politischer Ebene verfolgte sie weiterhin einen zurückhaltenden Kurs.524 Insbesondere Außenminister Fischer konzentrierte seine gesamte Aufmerksamkeit auf den europäischen Integrationsprozess. In einer Grundsatzrede vor der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) bezeichnete er die EU-Erweiterung als das „wichtigste strategische Ziel“, das die Bundesregierung „so zügig wie möglich“ anstrebe. Dagegen fand der Erweiterungsprozess der NATO in der gesamten Rede keine Erwähnung.525 Das Auswärtige Amt behielt diese Prioritätensetzung auch in den folgenden Monaten bei. Im Februar 2001 erklärte Fischer vor der Münchner Sicherheitskonferenz, dass die EU-Osterweiterung eine langfristige Investition in die europäische Sicherheit sei, „which will have a greater and more lasting influence on the internal 521 So beispielsweise Klaus-Dieter Frankenberger in: FAZ (5.5.2000), Suche nach der Schubkraft. Die Idee der Osterweiterung ist bei den „Alt-Europäern“ weitgehend abgestorben. 522 Vgl. Kamp, The Dynamics of NATO Enlargement, S.186; Koenders, NATO Enlargement; Pradetto, August (2004), „Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus: Von der ersten zur zweiten Runde der NATO-Osterweiterung,“ in: ders. (Hrsg.), Die zweite Runde der NATO-Osterweiterung. Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.7-26, hier: S.10-11. 523 Vgl. Knapp, Manfred (2004), „Die Haltung Deutschlands zur zweiten Runde der Osterweiterung der NATO,“ in: Pradetto, August (Hrsg.), Die zweite Runde der NATO- Osterweiterung. Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.153-77, hier: S.154. 524 Nach Auskunft eines Gesprächspartners aus dem Auswärtigen Amt habe die Bundesregierung nach einem Abstimmungsprozess zwischen AA und BMVg bereits im Sommer 2000 die Linie der Politik entschieden, wonach Deutschland eine „große Erweiterung“ der NATO unterstützen würde. Wenn dies so war, dann wurde dieser Entschluss jedoch nicht öffentlich gemacht. Ein anderer Beteiligter deutscher Diplomat charakterisierte die damalige deutsche Position als „legalistisch und regelorientiert“, d.h., dass die Aufnahme eines Beitrittskandidaten in erster Linie von der Umsetzung der Ziele und Verpflichtungen in den Membership Action Plans abhängig gemacht wurde. Persönliche Interviews. 525 Außenpolitische Grundsatzrede von Außenminister Joschka Fischer am 24. November 1999 vor der DGAP in Berlin, abgedruckt in: FAZ (26.11.1999), Kluge Selbstbeschränkung, multilaterale Interessenvertretung. 146 stability of these states and societies than the opening up of NATO.“ Zudem plädierte er für einen moderaten und vorsichtigen Erweiterungskurs des Bündnisses.526 Die deutsche Zurückhaltung bei der Frage der NATO-Erweiterung wurde auch anlässlich des Besuchs von Bundeskanzler Schröder in Estland im Juni 2000 deutlich. In seiner Rede vor dem estischen Parlament unterstützte er einen schnellen Beitritt der drei baltischen Republiken zur EU, dämpfte jedoch deren Erwartungen hinsichtlich einer Erweiterung des Bündnisses. Stattdessen mahnte er die Pflege der Beziehungen zu Russland an, die im Interesse nicht nur Deutschlands, sondern auch der Balten lägen. Er blieb damit hinter den Erwartungen zurück, die seine Gastgeber in den Besuch des deutschen Bundeskanzlers setzten.527 Regierungsintern bestanden die bekannten Differenzen fort. Während im BMVg die nächsten Schritte im Erweiterungsprozess der NATO in Frage gestellt wurden, zeigte sich das Auswärtige Amt zwar offener, betrachtete jede Vorfestlegung auf Kandidaten und Zeitpläne jedoch als verfrüht. Dem Muster früherer Entscheidungsprozesse folgend einigte man sich im interministeriellen Abstimmungsprozess schließlich auf eine abwartende Haltung.528 Vor allem sollte die Positionsbestimmung der im Spätherbst 2000 mit knapper Mehrheit neu ins Amt gewählten amerikanischen Administration unter George W. Bush abgewartet werden. Im amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf hatten sich beide Kandidaten (Al Gore und George W. Bush) grundsätzlich zum Erweiterungsprozess bekannt und dabei auch die baltischen Staaten unterstützt.529 Nach dem Wahlsieg zeigte die Bush- Administration jedoch zunächst nur wenig Interesse an dieser Frage und brachte stattdessen eher grundsätzliche Fragen zur Zukunft der Nordatlantischen Allianz auf die Agenda.530 Darüber hinaus verunsicherte sie die europäischen Verbündeten mit ambivalenten Äußerungen über die Zukunft des amerikanischen Militärengagements auf dem Balkan und mit ihrem Drängen zum Aufbau einer nationalen Raketenabwehr (National Missile Defense, NMD). 526 „We believe there is much to be said for continuing the current course of a moderate, wise and circumspect policy of opening up.“ Fischer, Joschka (3.2.2001), Speech at the XXXVII. Munich Conference for Security Policy on February 3, 2001, http://www.securityconference.de, (letzter Zugriff am 7.9.2007). 527 Schröder, Gerhard (6.6.2000), „Rede von Bundeskanzler Schröder vor dem Riigikogu der Republik Estland am 6. Juni 2000 in Tallinn,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (CD-ROM für Jg. 1996-2005) 2000(37-1); FAZ (7.6.2000), Schröder ermutigt Balten auf dem Weg in die EU; die tageszeitung (8.6.2000), Schröders Kunst des richtigen Türspalts; Der Spiegel (12.6.2000), Steinerner Gast. 528 Vgl. Kamp, The Dynamics of NATO Enlargement, S.187-89. 529 Vgl. FT (6.11.2000), Bush gives cause for surprise; Washington Times (17.1.2001), NATO’s fight for the Baltics stirs debate. 530 Vgl. Dembinski, Matthias (2004), „Marginalisieren oder runderneuern? Die USA und die NATO nach dem Prager Gipfel,“ in: Pradetto, August (Hrsg.), Die zweite Runde der NATO-Osterweiterung. Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.39-74, hier: S.43-44; Hopkinson, Enlargement. 147 Angesichts der abwartenden Politik der Bundesregierung gingen die wesentlichen Anstöße für die deutsche Debatte über die NATO-Erweiterungspolitik vom Deutschen Bundestag und hier insbesondere von der Opposition aus. Dabei ging es inhaltlich vor allem um die Frage, welche Länder über die beiden „sicheren“ Kandidaten Slowenien und Slowakei hinaus in der nächsten Runde aufgenommen werden sollten. Den Auftakt machte das bewährte Duo Ulrich Weisser und Volker Rühe Anfang 2001. In einem Meinungsbeitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung plädierte Rühes ehemaliger Planungsstabsleiter für eine bevorzugte Heranführung Rumäniens und Bulgariens, während er die sofortige Berücksichtigung der baltischen Länder für strategisch nicht überzeugend hielt. Er begründete dies mit dem ohnehin hohen Grad politisch-ökonomischer Stabilität im Ostseeraum, der baltischen Perspektive auf einen baldigen EU-Beitritt und dem Verhältnis des Westens zu Russland.531 Kurz darauf machte sich auch Volker Rühe in seiner Funktion als außenpolitischer Sprecher der CDU für diese Position öffentlich stark und setzte sie schließlich innerhalb seiner Partei durch. Zugleich sprach er sich für eine klare zeitliche Perspektive der Balten für einen späteren Beitritt aus und wies rote Linien seitens Russlands zurück.532 Gegen die Position Rühes und der CDU formierte sich eine seltene Koalition aus CSU und Teilen der SPD-Fraktion im Bundestag, die genau umgekehrt, d.h. für einen raschen Beitritt der baltischen Länder zum Bündnis und für eine Vertagung des Beitritts Rumäniens und Bulgariens argumentierten. Diese Gruppe teilte die Prämissen Rühes und der CDU – hohe Stabilität im Ostseeraum, unsichere Entwicklungen in Südosteuropa –, zog daraus allerdings genau die entgegen gesetzten Schlussfolgerungen. Schließlich meldete sich auch der frühere Außenminister Klaus Kinkel zu Wort und trat für eine zeitlich unbestimmte Verschiebung des gesamten Erweiterungsprozesses ein. Eine „Erweiterung um des Erweiterns willen, nur weil es so nun einmal vor zwei Jahren in Aussicht gestellt worden ist“ sei der falsche Weg, so Kinkel. Stattdessen plädierte er dafür, „die Türen der NATO im Grundsatz offen[zu]lassen, auch für die baltischen Staaten“, ansonsten jedoch „in einer so sensiblen Frage jetzt nicht unnötig unüberlegt Entscheidungen [zu] fällen“.533 531 Ulrich Weisser in: FAZ (24.1.2001), Fremde Federn: Nato-Erweiterung – wohin? Vgl. auch Weisser, Ulrich (2001), Strategic Aspects of the Global Campaign Against Terrorism and Some Political Military Implications: A German View, Washington D.C., American Institute for Contemporary German Studies. 532 Rühe, Volker (2001), „Zweite NATO-Erweiterung. Die Führungsstärke der Europäer ist gefragt,“ in: Internationale Politik 56(6), S.19-24; vgl. auch FAZ (17.3.2001), SPD- Politiker für Beitritt der baltischen Staaten. 533 Klaus Kinkel in: FAZ (5.7.2001), Fremde Federn: Nato-Erweiterung nicht übereilen. 148 4.3.3.2 Die Debatte gewinnt an Fahrt: Erste Anzeichen für eine große Erweiterungsrunde Bis weit in die erste Hälfte des Jahres 2001 hinein dümpelte die regierungsamtliche Erweiterungsdiskussion in der NATO weitgehend führungs- und orientierungslos vor sich hin. Zugleich hatte sich das Entscheidungsumfeld zu verändern begonnen. Im März 1999 traten mit Polen, Tschechien und Ungarn drei Länder in das Bündnis ein, deren Regierungen gemeinsam für einen zügigen Beitritt der ost- und südosteuropäischen Kandidaten eintraten.534 Ähnlich wie einige Jahre zuvor Deutschland wollten sie nicht dauerhaft an der geographischen Peripherie des Bündnisses verharren. Hinzu kam, dass auch die neun Beitrittskandidaten, deren Kreis bald um Kroatien erweitert wurde, zunehmend deutlich und zunehmend gemeinsam ihr Interesse an einer möglichst schnellen Aufnahme in das Bündnis artikulierten. Im Mai 2000 schlossen sie sich in der litauischen Hauptstadt Vilnius zusammen, um für ihre gemeinsame Aufnahme in die NATO im Sinne des Big Bang-Szenarios zu werben. Mit dem Näherrücken des nächsten Gipfeltreffens erhöhte sich der Entscheidungsdruck auf das Bündnis. Hinzu kam, dass sich die Negativszenarien der Erweiterungsgegner nach der ersten Runde – hinsichtlich der finanziellen Kosten und der Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der NATO – nicht bewahrheitet hatten.535 Schließlich stellte sich heraus, dass der neue russische Präsident Vladimir Putin entgegen manchen Erwartungen eine pragmatische Neuausrichtung der russischen Außen- und Sicherheitspolitik in Richtung Westen vollzog.536 Zwar betrachtete die im Januar 2000 verabschiedete russische Sicherheitsdoktrin die Erweiterungspolitik des Bündnisses noch immer als eine Bedrohung.537 Gleichzeitig machte Putin wiederholt deutlich, dass er eine verstärkte Einbindung Russlands in Europa sowie eine Verbesserung der Beziehungen zu den USA anstrebte.538 Im Februar nahm Moskau nach einem Besuch Generalsekretär Robertsons die formalen Beziehungen zur NATO wieder auf, die nach dem Beginn der Bombenangriffe auf Serbien suspendiert worden waren. Im folgenden April ratifizierte das russische Parlament, die 534 Vgl. Cziomer, Erhard (2004), „Polen und die zweite NATO-Osterweiterungsrunde,“ in: Pradetto, August (Hrsg.), Die zweite Runde der NATO-Osterweiterung. Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.181-91; Khol, Radek (2004), „Die Tschechische Republik und die zweite Runde der NATO-Erweiterung,“ in: Pradetto, August (Hrsg.), Die zweite Runde der NATO- Osterweiterung. Zwischen postbipolarem Institutionalismus und offensivem Realismus, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.193-209. 535 Vgl. Gallis, NATO Enlargement; Koenders, NATO Enlargement. 536 Vgl. Umbach, Die zweite Runde der NATO-Osterweiterung aus der Sicht Russlands, S.299. 537 Vgl. FT (18.1.2000), Russian security. 538 Putin ging so weit, langfristig die Möglichkeit eines Beitritts seines Landes in die NATO in Betracht zu ziehen. Vgl. FAZ (9.3.2000), Putin und die Nato. Wird der neue Ansatz des Präsidenten die russische Politik verändern? 149 Duma, nach langer Verzögerung den START II Vertrag zur weiteren Abrüstung der strategischen Nuklearwaffen in den USA und Russland.539 Der eigentliche Wendepunkt deutete sich jedoch mit einer außenpolitischen Grundsatzrede an, die US-Präsident Bush im Juni 2001 in Warschau hielt und die auf einen entschiedeneren Kurs Washingtons in der Erweiterungsfrage hinwies. In Warschau erklärte Bush die Bereitschaft der USA zu „historischen und konkreten Entscheidungen“ über die Osterweiterung der NATO auf dem für Mitte bis Ende 2002 geplanten Gipfeltreffen in Prag. Die neuen Demokratien in Osteuropa, im Baltikum und am Schwarzen Meer sollten die gleichen Möglichkeiten zur Realisierung von Sicherheit und Freiheit sowie zum Beitritt zu den euro-atlantischen Institutionen haben, wie die anderen europäischen Staaten.540 Wörtlich erklärte der Präsident: „The expansion […] of NATO has fulfilled NATO’s promise, and that promise now leads eastward and southward, northward and onward.“541 Er verband dies mit der Ankündigung eines neuen strategischen und politischen Verhältnisses zu Russland. Zwar enthielt die Rede Bushs in Warschau weiterhin keine konkreten Aussagen über das Wann und Wie der nächsten Erweiterungsschritte. Sie wurde jedoch weithin als ein Signal zugunsten einer großen Runde im Sinne des Big Bang-Szenarios gedeutet, zumal die Vertreter der Bush-Administration fortan von einer robusten Erweiterungspolitik sprachen. Die Befürworter einer solch robusten Politik – neben den drei Neumitgliedern Polen, Tschechien und Ungarn waren dies die nordischen Länder unter Führung Dänemarks542 – nutzten denn auch die Gelegenheit, um ihre Argumente verstärkt in die Diskussion einzubringen. Im Juli 2001 erklärte Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac erstmals seine Unterstützung für einen Beitritt der baltischen Länder543 – vorausgesetzt, dass auch die südliche Flanke angemessen berücksichtigt wurde. Die Bundesregierung blieb zunächst bei ihrem vorsichtigen Kurs und ihrer Fokussierung auf den Erweiterungsprozess der EU.544 539 Vgl. IHT (18.5.2000), NATO Chief Sees Shift in Russia’s Attitude. 540 Vgl. Agence France Press (German) (15.6.2001), Bush betont Festhalten an NATO- Osterweiterung. 541 NYT (16.6.2001), Bush’s Vision: ’We will Not Trade Away the Fate of Free European Peoples’. 542 Vgl. FAZ (8.9.2001), Unterstützung für Nato-Beitritt der Balten. 543 Vgl. FAZ (4.7.2001), ‚Recht auf Nato-Beitritt’. Chirac macht sich in Moskau für die Balten stark. 544 Bundeskanzler Schröder wurde am selben Tag wie die Rede Bushs in Warschau mit der Äußerung zitiert: „My impression is that it could be in the interest of candidate countries to complete EU enlargement more quickly […]. Security for these countries is to be defined in the broadest terms, and won’t just be established through a defence alliance but also, among other things, via economic integration.“ FT (15.6.2001), Schroder cautious on outcome of talks. 150 4.3.4 Der 11. September 2001 als Katalysator der zweiten Osterweiterung 4.3.4.1 Die Bedeutung der Terroranschläge Die Terroranschläge am 11. September 2001 auf das World Trade Center und das amerikanische Verteidigungsministerium haben den Bezugsrahmen der internationalen und transatlantischen Sicherheitspolitik grundlegend verändert. Mit den Auswirkungen dieser Zäsur auf die NATO-Politik Deutschlands und seiner Bündnispartner wird sich vor allem Kapitel 6 dieser Arbeit beschäftigen. Die Anschläge wirkten sich allerdings auch auf die Erweiterungspolitik der Allianz nachhaltig aus. Diese Wirkung war nicht ursächlicher Natur – wie in den vergangenen Abschnitten geschildert, wurden die wesentlichen Weichen bereits vor dem 11. September 2001 gestellt –, sie fungierte jedoch als ein Katalysator zugunsten einer robusten und großen Erweiterung, die auf dem folgenden Prager Gipfel im November 2002 schließlich beschlossen wurde. Die entscheidenden Entwicklungen fanden nicht in Deutschland oder Westeuropa statt, sondern in Washington und Moskau. Die deutsche Politik reagierte auf die Ereignisse eher, als dass sie eigene Impulse setzte. Ähnlich wie während der ersten Erweiterungsrunde unterstützte sie aktiv die Neugestaltung des Verhältnisses zwischen der NATO und Russland, fungierte anders als noch 1997 aber nicht mehr als Mitinitiator. 4.3.4.2 Die Neuausrichtung der US-amerikanischen NATO-Politik Die Äußerungen von US-Präsident Bush in Warschau vom Juni 2001 sowie weiterer hoher Vertreter seiner Administration deuten darauf hin, dass die Würfel in Washington zugunsten einer großen Erweiterungsrunde um sieben neue Mitglieder (Mazedonien, Albanien und Kroatien waren noch nicht konsensfähig) bereits vor dem 11. September 2001 gefallen waren. Gleichzeitig förderten die Terroranschläge zwei Elemente der amerikanischen Sicherheitsstrategie, die zusätzlich in diese Richtung wirkten. Zum einen gewannen die so genannten Neokonservativen in der amerikanischen Regierung an Einfluss. Sie befürworteten eine aktive Demokratisierungspolitik in den Schlüsselregionen der Welt. Dieser Agenda entsprach auch die Logik des Erweiterungsprozesses euro-atlantischer Institutionen. Zum zweiten forcierten die Anschläge den bereits programmatisch angelegten Hang zum selektiven Internationalismus der USA, der internationale Institutionen wie die NATO aus einer vorwiegend instrumentellen Perspektive betrachtet. Während die USA im „Krieg gegen den Terrorismus“ von Anfang an auf nationale militärische Kapazitäten und Strategien setzten, verlor die Nordatlantische Allianz als kollektiv entscheidende und handelnde Militärorganisation weiter an Bedeutung.545 Diese Entwicklung 545 Vgl. Kapitel 5 in dieser Arbeit sowie Dembinski, Marginalisieren oder runderneuern? S.61; Kamp, Die Bedeutung der zweiten NATO-Osterweiterung, S.410.