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Marco Overhaus, Die innenpolitische Debatte über Kosten und Nutzen der NATO-Osterweiterung in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 123 - 132

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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123 Beitritt erhalten würden. Sie unterstützte jedoch die Fortführung des Erweiterungsprozesses und die Entwicklung einer Begleitstrategie für die zunächst nicht berücksichtigten Länder, einschließlich des Baltikums. Teil dieser Strategie war die Fortführung des kontinuierlichen Dialogs mit allen Partnern, die Stärkung der Partnerschaft für den Frieden und die Einrichtung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats, der den NAKR ersetzen sollte. 4.2.5 Die innenpolitische Debatte über Kosten und Nutzen der NATO- Osterweiterung 4.2.5.1 Divergierende Annahmen und Kostenschätzungen im transatlantischen Verhältnis Die Debatte um die Kosten der NATO-Osterweiterung setzte in allen Mitgliedstaaten erst zu einem späten Zeitpunkt ein, als die wesentlichen Weichenstellungen für die Aufnahme neuer Länder bereits erfolgt waren.431 Sie konzentrierte sich dabei zudem auf den amerikanischen Kontext und die Ratifizierung der Beitrittsurkunden durch den US-Kongress. Der Deutsche Bundestag beschäftigte sich erst kurz vor dem Madrider NATO-Gipfel mit dem Thema. Dabei ging die Bedeutung der Kostenthematik über den rein monetären Aspekt hinaus. Die Debatte betraf vielmehr die grundsätzlichen Fragen der politischen und militärischen Zielsetzung der Osterweiterung sowie deren Umsetzung.432 Die enorme Spannbreite der Kostenschätzungen zwischen 1,5 Mrd. und 125 Mrd. Dollar, in der sich die diversen Studien bewegten, spiegelte „außerordentlich divergierende Vorstellungen über die Rolle und die Zukunft der NATO“ wider.433 Der Umstand, dass es in Deutschland zu keiner nennenswerten Kostendiskussion kam, deutet auf einen militärisch-minimalistischen Grundkonsens hin, wonach die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten nicht in erster Linie den militärischen, sondern politischen Zielsetzungen folgte. Die in der wissenschaftlichen und politischen Debatte erörterten Kosten- und Nutzenkategorien der Erweiterung lassen sich den unterschiedlichen Funktionen der 431 Vgl. Goldgeier, Not Whether but When, S.131. 432 Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.27. 433 Ebd., S.30. Vgl. auch Asmus, Ronald D.; Kugler, Richard und Larrabee, Stephen F. (1996), „What Will NATO Enlargement Cost?“ in: Survival 38(3), S.5-26, hier: S.5 sowie Sandler, Todd und Hartley, Keith (1999), The Political Economy of NATO. Past, Present, and onto the 21st Century, Cambridge und New York, Cambridge University Press, S.84. Geipel und andere Autoren haben den Zusammenhang zwischen den veranschlagten Kosten und den Zielvorstellungen des Erweiterungsprozesses treffend damit zusammengefasst, dass dieser Prozess „will cost as little or as much as the current and prospective member countries of the Alliance are willing to spend“. Geipel, Gary L. (1999), „The cost of enlarging NATO,“ in: Sperling, James (Hrsg.), Two tiers or two speeds? The European security order and the enlargement of the European Union and NATO, Manchester und New York, Manchester University Press, S.160-78, hier: S.160. 124 Sicherheitsinstitution NATO zuordnen.434 Die folgende Tabelle fasst diese Kategorien unter Rückgriff auf eine entsprechende Übersicht bei Todd Sandler und Keith Hartley zusammen und ordnet sie den institutionellen Funktionen zu. Tabelle 2: Spektrum der Kosten- und Nutzenkategorien der NATO-Osterweiterung aus Sicht der alten Mitgliedstaaten allgemeine politische Funktion Beschreibung der Funktion Einflussnahme durch Informationsaustausch, Konsultationen, kollektive Entscheidungsregeln Minimierung oder Beseitigung von Unsicherheiten und Spannungen unter den Mitgliedstaaten Kosten und Nutzen ‚ Nutzen: Einflussnahme durch die Einbeziehung neuer Partner in Konsultationen und gemeinsame Entscheidungsmechanismen ‚ Kosten: Aufteilung von Entscheidungskompetenzen und Entscheidungsmacht auf zusätzliche Akteure ‚ Kosten: Zusätzliche Risiken für die alten Mitgliedstaaten, in neue ethnische und/oder territoriale Konflikte hineingezogen zu werden (entrapment) spezifisch – politisch nach außen gerichtete Funktion Beschreibung der Funktion Stabilisierende Einflussnahme auf das ökonomische und politische System der Beitrittskandidaten Kosten und Nutzen ‚ Nutzen: Förderung demokratischer Reformen und politischer Stabilität bei den Beitrittskandidaten ‚ Nutzen: Unterstützung ökonomischer und politischer Integration ‚ Nutzen: Verbesserung der nachbarschaftlichen Beziehungen mit Osteuropa 434 Vgl. Tabelle 3.2. „Potential benefits and costs of NATO expansion“ in: Sandler und Hartley, The Political Economy of NATO, S.71. Die Aufstellung wurde hier in einigen Punkten ergänzt. 125 Tabelle 2 (Fortsetzung) spezifisch – militärisch nach innen gerichtete Funktion Beschreibung der Funktion Bereitstellung gemeinsamer Ressourcen für militärische Planung, Koordination und Implementierung; Herstellung der Interoperabilität der Streitkräfte; militärische Lastenteilung Kosten und Nutzen ‚ Nutzen: Verbesserung der militärischen Lastenteilung innerhalb der NATO ‚ Nutzen: Höhere Absatzchancen für die Rüstungsindustrie innerhalb der NATO ‚ Nutzen: Effizientere und kostengünstigere Beschaffung von Rüstungsgütern (economies of scale) durch Vergrößerung des gemeinsamen Rüstungsmarktes ‚ Kosten: Direkte militärische Erweiterungskosten (C³I, Infrastruktur, Interoperabilität, Ausbau zivil-militärischer Strukturen, Ausbau militärischer Aufnahmekapazitäten in den neuen Mitgliedstaaten) ‚ Kosten: Gemeinsame Übungen und militärische Unterstützungsund Ausbildungsmaßnahmen der alten für die neuen Mitgliedstaaten spezifisch – militärisch nach außen gerichtete Funktion Beschreibung der Funktion Militärische Handlungsfähigkeit gegenüber äußeren Risiken und Bedrohungen Kosten und Nutzen ‚ Nutzen: Verstärkung der gegenseitigen Verteidigungsfähigkeit ‚ Nutzen: Verbesserte Fähigkeiten für das militärische Krisenmanagement ‚ Kosten: Überdehnung der militärischen Ressourcen durch Vergrößerung des Bündnisgebietes (thinning of forces) ‚ Kosten: Verschlechterung der kollektiven Entscheidungsfähigkeit unter den Bedingungen des Konsenserfordernisses im NATO-Rat ‚ Kosten: Notwendige Investitionen für die militärische Modernisierung der Armeen in den neuen Mitgliedsländern (kollektive Verteidigung und Krisenmanagement) 126 Aus dieser Übersicht wird deutlich, dass unterschiedliche Schwerpunktsetzungen bei der funktionalen Zielsetzung der Osterweiterung unterschiedliche materielle Kosten nach sich ziehen. Beispielsweise hätte die Betonung umfassender militärischer Verteidigungs- und Abschreckungsfähigkeit ungleich höhere Kosten verursacht als eine NATO-Erweiterung mit „leichtem Fußabdruck“ in den neuen Mitgliedstaaten. 4.2.5.2 Die Kostendebatte in den USA und Deutschland Die USA waren der einzige Mitgliedstaat des Bündnisses, in dem eine kontrovers geführte Debatte um das Für und Wider der Erweiterung und der damit verbundenen Kosten stattfand.435 Die verbreitete Skepsis bei vielen amerikanischen Senatoren und die Bedeutung der Kostenfrage führten 1996 und 1997 zur Veröffentlichung von drei Studien, denen jeweils unterschiedliche Prämissen, Szenarien und Kostenkalkulationen zugrunde lagen.436 Die Studie der Clinton Administration lag mit veranschlagten Kosten zwischen 27 und 35 Mrd. Dollar für einen Zeitraum von 13 Jahren (1997-2009) am unteren Ende des Spektrums, wobei die USA nach diesen Schätzungen 16 bis 17 Prozent der direkten Kosten zu übernehmen hätten. Die Autoren der zweiten großen Studie, die aus der RAND-Corporation kam, empfahlen der US- Regierung eine Option, deren Kosten für die alten Mitglieder auf 42 Mrd. Dollar geschätzt wurden. Diese Option ging davon aus, dass die NATO-Osterweiterung nicht von einer Bedrohungslage bestimmt werde und daher auch keine Notwendigkeit für umfassende militärische Rüstungsmaßnahmen sowie für die Entsendung größerer Truppenkontingente in die neuen Mitgliedstaaten bestehe.437 Die Studie mit der größten Kostenschätzung wurde vom Congressional Budget Office (CBO) vorgelegt. Ihre Autoren berechneten eine Spanne zwischen 61 Mrd. und 125 Mrd. Dollar, wobei 109 Mrd. Dollar als wahrscheinliche Summe der Erweiterungskosten angegeben wurde.438 Trotz der unterschiedlichen Grundannahmen der genannten Studien zeichnete sich die US-amerikanische Debatte insgesamt durch die Betonung militärstrategischer und geopolitischer Fragen aus.439 Dies zeigte sich auch in der Resolution des amerikanischen Senats zur Ratifizierung der Beitrittsurkunden Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik vom 6. Mai 1998. Sie enthielt konkrete Bedingungen, 435 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.294. 436 Für einen Überblick vgl. Goldgeier, Not Whether but When, S.131-32; Sandler und Hartley, The Political Economy of NATO, S.82. 437 Asmus; Kugler und Larrabee, What Will NATO Enlargement Cost? S.7. Unter Berücksichtigung aller von den Autoren diskutierten Optionen zur militärischen Umsetzung von Artikel 5 des NATO-Vertrags in den neuen Mitgliedstaaten ergab sich aus der Studie eine Kostenspanne von 10 Mrd. bis 110 Mrd. Dollar. 438 Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.28; Sandler und Hartley, The Political Economy of NATO, S.82. 439 Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.34. 127 die diese Länder auch nach dem erfolgten Beitritt erfüllen sollten und die auch für zukünftige Erweiterungsrunden galten. Dazu zählte die Gewährleistung, dass die neuen Mitglieder der Allianz einen effektiven Beitrag zur kollektiven Sicherheit leisten würden und dass sie ihre militärische Leistungsfähigkeit durch Modernisierung ihrer Streitkräfte untermauern.440 Ein prominentes Argument der Erweiterungsgegner im Kongress war das Risiko der delution, d.h. der Verwässerung der Kernaufgabe kollektiver Verteidigung durch die Vergrößerung des Kreises der Mitgliedstaaten und der damit einhergehenden Heterogenisierung der Interessen im Bündnis.441 Alle drei genannten amerikanischen Kostenstudien teilten die besondere Bedeutung, die der Nordatlantischen Allianz als einer militärisch handlungsfähigen Organisation – im Sinne der spezifisch-militärisch-externen Funktion – beigemessen wurde. Dabei kristallisierten sich jedoch zwei unterschiedliche Modelle heraus. Die CBO-Studie orientierte sich noch stark an der kollektiven Verteidigung, insbesondere gegenüber einer möglichen militärischen Bedrohung durch Russland.442 Demgegenüber legten RAND und die Clinton-Regierung den Schwerpunkt auf die Verbesserung der raschen Kriseninterventionsfähigkeit der bisherigen europäischen NATO-Partner sowie auf die Aufnahmefähigkeit und Interoperabilität der neuen Mitgliedstaaten bei der Krisenreaktion.443 Die von den USA ausgehenden Forderungen an die alten und zukünftigen NATO- Staaten führten nicht zu einer Belebung der Debatte in Deutschland oder den anderen europäischen Mitgliedstaaten. So wurde im gesamten Untersuchungszeitraum keine einzige unabhängige europäische Studie zu den Kosten und Nutzen der Osterweiterung veröffentlicht.444 Deren militärische und finanzielle Konsequenzen nahmen in Europa einen geringen öffentlichen Stellenwert ein.445 Dies gilt ohne Abstriche auch für die Bundesrepublik Deutschland,446 wo wenige Akteure die Debatte über die Erweiterungspolitik des Bündnisses dominierten. Die öffentliche Meinung, die Medien oder auch die Expertenratschläge spielten nur eine untergeordnete Rolle.447 Die Kostenfrage sollte aus Sicht der sicherheitspolitischen Akteure viel- 440 Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.139. 441 Vgl. Clemens, The strategic and political consequences of NATO enlargement, S.145. 442 Vgl. Koch, Jutta (ohne Datum), Kosten der NATO-Osterweiterung. Nur eine amerikanische Debatte? http://www.uni-muenster.de/PeaCon/wuf/wf-97/9720205m.htm, (letzter Zugriff am 10.8.2007). 443 Vgl. ebd.; Sandler und Hartley, The Political Economy of NATO, S.69. 444 Vgl. Geipel, The cost of enlarging NATO, S.162; Koch, Kosten der NATO- Osterweiterung. 445 Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.46. 446 Für einen Überblick vgl. Fouzieh, Melanie Alamir (1998), „Die Debatte über die Kosten der Erweiterung der Nordatlantischen Allianz in der Bundesrepublik Deutschland,“ in: Pradetto, August und Fouzieh, Melanie Alamir (Hrsg.), Die Debatte über die Kosten der NATO-Osterweiterung, Baden-Baden, Nomos, S.79-95; Whitneck, Germany: Consensus Politics and Changing Security Paradigms, S.40. 447 Vgl. Haglund, David G. (1996), „Introduction: The Debate over Enlarging NATO,“ in: ders. (Hrsg.), Will NATO Go East? The Debate Over Enlarging the Atlantic Alliance, 128 mehr bewusst aus der Öffentlichkeit herausgehalten werden, um potentiellen Erweiterungsgegnern keine Munition zu liefern.448 Verglichen mit der Größe der politischen Aufgabe wurden die finanziellen Kosten als nicht relevant eingestuft. BMVg-Planungschef Weisser nennt drei Gründe für den geringen Stellenwert der Erweiterungskosten in der deutschen Debatte. Erstens handele es sich bei der Osterweiterung primär um eine politische Entscheidung, die durch die Schaffung eines ungeteilten und demokratischen Europas Stabilität für alle Länder bringen würde. Kosten und Nutzen seien vor allem politisch-strategischer Natur und ließen sich nicht quantifizieren. Zweitens ginge es bei der Osterweiterung nicht in erster Linie um kostenträchtige Verteidigungsanstrengungen. Drittens schließlich sinke auch die Notwendigkeit für kostenrelevante militärische Sicherheitsvorsorge in dem Maße, in dem sich das Verhältnis zu Russland weiter verbessere.449 In Bonn richtete sich das Interesse an der amerikanischen Kostendebatte vor allem darauf, die Ratifizierung der Erweiterung im Kongress nicht zu gefährden und die Übernahme militärischer und finanzieller Verpflichtungen abzuwehren, die den stagnierenden deutschen Verteidigungshaushalt überlasten könnten.450 Mit ihrer „minimalistischen Kostenauffassung“451 gerieten Bonn und andere europäische Partner in Konflikt mit Washington, als es darum ging, auch innerhalb der NATO eine Kostenstudie zu erarbeiten. Obwohl die Clinton-Administration mit Blick auf die Ratifizierung im Senat an der Präsentation von moderaten Zahlen interessiert war, gingen ihr die europäischen Vorstellungen zu weit. Amerikanische NATO- Diplomaten kritisierten die wenig auf Einzelheiten bedachte, unangemessene und minimalistische Herangehensweise ihrer europäischen Kollegen.452 Am Ende setzte sich die deutsche und europäische Auffassung jedoch durch. Die im Dezember 1997 vom NATO-Rat angenommene Studie ging von gerade einmal 1,5 Mrd. Dollar Kosten für die Erweiterung um die drei in Madrid eingeladenen Staaten in den folgenden zehn Jahren aus.453 Anders als in den USA wurde dabei von keinem Bedro- Kingston, Queen's University, Centre for International Relations, S.1-13, hier: S.2; Hyde- Price, Germany and European Order, S.149; Kamp, Germany, the United States and the Enlargement of the North Atlantic Alliance, S.207; Wolf, The Doubtful Mover, S.212. 448 Vgl. Fouzieh, Die Debatte über die Kosten der Erweiterung der Nordatlantischen Allianz in der Bundesrepublik Deutschland, S.94. 449 Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.124-25. Nach Darstellung von Jutta Koch hat Volker Rühe die Kostenfrage als so brisant eingeschätzt, dass er „ihre Erörterung bis Anfang Mai 1997 im Parlament und in der deutschen Fachpresse fast gänzlich mit dem sehr deutschen Argument zu verhindern vermochte […], angesichts der Größe der politischen Aufgabe sei es kleinlich, über deren Kosten zu reden.“ Koch, Kosten der NATO-Osterweiterung. 450 Vgl. Kamp, Germany, the United States and the Enlargement of the North Atlantic Alliance, S.217. 451 Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.30. 452 Der Autor spricht wörtlich von „a European proclivity to ‘lowball’“. Solomon, The NATO Enlargement Debate, S.132. 453 Vgl. Geipel, The cost of enlarging NATO, S.167-68; Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.30. 129 hungsszenario mehr ausgegangen. Die politische Variante der NATO-Öffnung wurde übernommen, so dass sich kein Land dazu verpflichten musste, seine Verteidigungsausgaben signifikant zu erhöhen.454 4.2.5.3 Die Erweiterungsdebatte im Deutschen Bundestag: Umsetzung und Ziele der Osterweiterung aus parteipolitischer Perspektive Der Bundestag beschäftigte sich erstmals am 26. Juni 1997, im Vorfeld des Madrider Gipfeltreffens, und dann erneut im Zuge der Ratifizierungsdebatte am 26. März 1998 intensiver mit der Osterweiterung des Bündnisses.455 Somit konnte das Parlament keinen Einfluss mehr auf den Zeitplan, die Kriterien oder den Teilnehmerkreis der ersten Erweiterungsrunde nehmen. Diese Entscheidungen waren unter den meisten politischen Parteien auch nicht kontrovers. Während CDU und FDP den abwägenden Kurs der Regierung zwischen der Integration der mittelosteuropäischen Beitrittsanwärter und der verstärkten Kooperation mit Russland vorbehaltlos unterstützten, setzte die SPD einen stärkeren Akzent auf die Einbeziehung Russlands in die entstehende europäische Sicherheitsordnung.456 Die Position der Sozialdemokraten hatte in den Jahren zuvor einen ähnlichen Schwenk vollzogen, wie in der Frage des militärischen Krisenmanagements.457 Während einzelne Persönlichkeiten (allen voran Karsten Voigt, später auch Günter Verheugen, Rudolf Scharping und die Mitglieder des Seeheimer Kreises) die NATO-Osterweiterung frühzeitig unterstützten, lehnte die SPD-Mehrheit diese bis 1996 noch ab. Erst danach setzten sich die sicherheitspolitischen Pragmatiker mit ihrer Befürwortung der Erweiterung in der Partei durch.458 Bündnis90/Die Grünen blieben in der Frage noch länger gespalten. Einerseits gab es in der Partei weiterhin eine grundsätzliche Skepsis gegenüber der NATO als Militärbündnis, andererseits erkannten zahlreiche Abgeordnete den legitimen Wunsch der neuen Demokratien in Osteuropa nach Zugehörigkeit zu den westlichen Institutionen an. Am Ende fand sich in der Grünen-Fraktion keine Mehr- 454 Die NATO-Studie berücksichtigt nicht jene Kosten, die auch ohne einen Beitritt bei den mittelosteuropäischen Staaten zur Modernisierung ihrer Armeen angefallen wären. Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.40. 455 Anders als der US-Kongress erstellte der Deutsche Bundestag keine eigenen Analysen zu den Kosten und Nutzen der NATO-Osterweiterung und konfrontierte die Bundesregierung auch kaum mit kritischen Fragen. Vgl. Fouzieh, Die Debatte über die Kosten der Erweiterung der Nordatlantischen Allianz in der Bundesrepublik Deutschland, S.90. Eine Ausnahme war die Kleine Parlamentarische Anfrage mehrerer Abgeordneter der SPD, die jedoch ebenfalls keine umfassende Kontroverse anstieß. Deutscher Bundestag (23.4.1997), Kleine Anfrage der Abgeordneten Gernot Erler, Uta Zapf, Volker Kröning u.a. und der Fraktion der SPD vom 23. April 1997, Drucksache 13/7537, Bonn. 456 Vgl. ebd., S.1. 457 Vgl. hierzu ausführlicher Abschnitt 5.1.1. in dieser Arbeit. 458 Zur Entwicklung der SPD-Position vgl. Heisig, Warum eine Osterweiterung der NATO? S.274-308. 130 heit für die Beitrittsprotokolle Polens, Tschechiens und Ungarns zur NATO.459 Bei der PDS verband sich eine geschlossene Ablehnung der Osterweiterung des Bündnisses mit der generellen Ablehnung der NATO. In beiden hier näher untersuchten Bundestagsdebatten nahmen materielle und finanzielle Konsequenzen der Aufnahme neuer Mitglieder in das Bündnis einen geringen Stellenwert ein. Dagegen betonten praktisch alle Erweiterungsbefürworter während der Ratifizierungsdebatte im März 1998 die historisch-moralischen Gründe für die Politik der offenen Tür des Bündnisses. 460 Dennoch wurden auch die potentiellen Chancen und Risiken der NATO-Osterweiterung erörtert. Eine große Mehrheit der Abgeordneten von CDU/CSU, FDP und SPD war sich darin einig, dass die Osterweiterung die allgemeine Funktion der NATO als Instrument der politischen Zusammenarbeit – untermauert durch gegenseitigen Informationsaustausch, Konsultationen und kollektive Entscheidungsregeln – deutlich stärken würde. 461 Im Vordergrund standen dabei zunächst die Bundesrepublik Deutschland und ihr Verhältnis zu den zukünftigen mittelosteuropäischen Mitgliedern. Die multilaterale Integration würde die Ängste der Nachbarn in Ost und West vor der Dominanz Deutschlands abbauen und somit erst eine effektive Ostpolitik ermöglichen. 462 Darüber hinaus wurde die Erwartung geäußert, dass der Beitritt eine innen- und außenpolitische Renationalisierung der mittelost- und osteuropäischen Staaten verhindern463 und zur Beseitigung jahrzehntelanger Grenz- und Minderheitenkonflikte wesentlich beitragen werde.464 Schließlich unterstrichen Redner sowohl der CDU als auch der SPD, dass die Erweiterung eine positive und verstärkende Wirkung auf die dauerhafte Einbindung der USA in Europa bedeute, da sie bis weit in die Zukunft hinein eine gemeinsame und tragfähige transatlantische Agenda schaffe.465 Unter allen Parteien bestand Konsens, dass das vorrangige außenpolitische Interesse Deutschlands darin liege, Stabilität für ganz Europa zu schaffen und dass dazu die weitere aktive Unterstützung der politischen und wirtschaftlichen Reformprozesse sowohl in Russland als auch in den anderen postkommunistischen Reformstaaten nötig sei. Zu Divergenzen kam es jedoch zwischen einer Mehrheit der Abgeordne- 459 Zur Position von Bündnis90/Die Grünen vgl. ebd., S.309-17. 460 Vgl. stellvertretend die Redebeiträge von Kinkel und Günter Verheugen in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16624-26 und S.16632-16635 sowie von Volker Rühe in: Deutscher Bundestag (26.3.1998), Zweite Beratung und Schlußabstimmung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zu den Protokollen vom 16. Dezember 1997 zum Nordatlantikvertrag über den Beitritt der Republik Polen, der Tschechischen Republik und der Republik Ungarn. Plenarprotokoll vom 26. März 1998, Sitzung 13/224, Bonn, S.20429-95, hier: S. 20446-20449. 461 Vgl. Verheugen in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16626. 462 Vgl. beispielsweise den Beitrag von Karsten Voigt (SPD) in: Ebd., S.16636. 463 Regierungserklärung von Kinkel in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20433. 464 Kinkel in: Ebd. S.20433 sowie Krautscheid in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16643. 465 Pflüger in: Ebd., S.16624; Verheugen in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20437; Voigt in: Ebd., S.20449. 131 ten, die in der NATO-Osterweiterung in erster Linie Chancen in diesem Prozess sahen, und einer Minderheit bei Bündnis90/Die Grünen und der PDS, die den Risiken mehr Gewicht einräumte. Die Beitrittsbefürworter sahen den spezifischen Beitrag des Bündnisses darin, den Reformstaaten „einen stabilen sicherheitspolitischen Rahmen“ für die noch lange nicht abgeschlossenen Transformationsprozesse zu bieten.466 Die Minderheit der Erweiterungsgegner teilte diese positiven Szenarien nicht und sah vor allem die Gefahr neuer Konfrontationen und Blöcke in Europa durch den Ausschluss Russlands und anderer osteuropäischer Länder sowie durch die Schaffung sicherheitspolitischer Grauzonen.467 In beiden Bundestagsdebatten traten die militärischen Funktionen gegenüber den politischen Aufgaben und Zusammenhängen in den Hintergrund. Dies gilt weitgehend unabhängig von der Parteizugehörigkeit. Die Mehrheit der Abgeordneten teilten die Erwartung, dass die Osterweiterung der NATO zu mehr und nicht zu weniger Abrüstung im nuklearen und konventionellen Bereich führen werde. Auch für die neuen Mitgliedstaaten unterstellten die Erweiterungsbefürworter Kosteneinsparungen durch Synergie-Effekte, die am Ende mehr Investitionen in die politisch- ökonomischen Reformprozesse ermöglichen würden.468 Sie konnten sich dabei auf entsprechende Äußerungen aus der Bundeswehrführung und von Verteidigungsminister Rühe berufen, der gegenüber der Öffentlichkeit bestritt, dass die Beitrittsanwärter mit moderner westlicher Waffentechnik ausgerüstet werden müssten.469 Bemerkenswerterweise blieb der Abgeordnete Andreas Krautscheid (CDU/CSU) in beiden Bundestagsdebatten der einzige Redner, der auf das Thema der Interoperabilität und Führungsfähigkeit bei den Neumitgliedern der Allianz zu sprechen kam. 470 Schließlich spielten auch die Auswirkungen der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten auf die militärische Handlungsfähigkeit gegenüber äußeren Risiken und Bedrohungen lediglich eine untergeordnete Rolle. Am ehesten wurde dies von den Regierungsparteien, insbesondere von der CDU, in die Debatte eingebracht. Der gemeinsame Antrag von Christ- und Freidemokraten zur ersten Bundestagsdebatte im Juni 466 Verheugen in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20436. 467 Vollmer in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16627; Gysi in: Ebd., S.16631; Deutscher Bundestag (25.6.1997), Antrag der Abgeordneten Ludger Volmer, Angelika Beer, Winfried Nachtwei, Christian Sterzing und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Die Erweiterung der NATO und eine gesamteuropäische Sicherheitsordnung, Drucksache 13/8074, Bonn, S.1; Beer in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20453. 468 Voigt in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16636; Lippelt in: Ebd., S.16637; Pflüger in: Ebd., S.16641; Deutscher Bundestag, Kleine Anfrage (23.4.1997); Deutscher Bundestag, Antrag der CDU/CSU und FDP (25.6.1997), S.2; Gerhardt in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20444; Schulte in: Ebd., S.20456. 469 Deutscher Bundestag, Kleine Anfrage (23.4.1997), S.6. Dessen ungeachtet führten die Erweiterungsgegner die Gefahr einer Rüstungsspirale als eines ihrer Argumente an. Gysi in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16632. 470 Krautscheid in: Ebd., S.16642. 132 1997 beschreibt die NATO auch als ein Instrument zur gemeinsamen Interessenformulierung und Interessendurchsetzung gegenüber dritten Akteuren.471 Im Deutschen Bundestag gab es einen parteiübergreifenden Konsens, dass die Osterweiterung ein primär politischer Prozess sei und nicht einfach die „Expansion einer Militärmaschine“ bedeute. 472 Nach Auffassung von Christian Schmidt (CDU/CSU) habe das Bündnis „neue Aufgaben dazu gewonnen, die weitaus mehr im politischen als im militärischen Bereich liegen“.473 Dementsprechend standen in beiden Bundestagsdebatten die politisch-ökonomischen und nicht die militärischen Kriterien für den Beitritt der östlichen Reformstaaten zur Diskussion. Allein die Kritiker der Erweiterungspolitik der NATO sahen eine Prioritätenverschiebung vom Zivilen zum Militärischen474 sowie einen weiteren Ausbau der NATO als „Weltpolizist Nummer eins“475 und forderten angesichts der bereits beschlossenen Erweiterung den Verzicht Deutschlands und anderer europäischer NATO-Partner auf „global interventionsfähige Krisenreaktionskräfte“.476 Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Debatten im Deutschen Bundestag im Wesentlichen den Argumentationslinien der Bundesregierung folgten. Darin kam ein minimalistisches Kostenkonzept zum Ausdruck, das keine signifikanten Rüstungsmaßnahmen in den alten wie in den neuen Mitgliedstaaten vorsah. Es ging Bonn in erster Linie darum, das politische Projekt der Osterweiterung nicht mit finanziellen Aspekten zu belasten, weder in der Bundesrepublik noch in den USA. Nach vorherrschender Meinung der relevanten sicherheitspolitischen Akteure würde die Aufnahme der östlichen Anwärter weitgehend kostenneutral vonstatten gehen. Das deutsche Verständnis der Osterweiterung räumte den nach innen und außen gerichteten politischen Funktionen der Sicherheitsinstitution NATO den absoluten Vorrang ein. 4.2.6 Zwischenfazit zur ersten Erweiterungsrunde 4.2.6.1 Gestaltungswille der deutschen Politik Die Bundesregierung übernahm eine Führungsrolle im Prozess der politischen Öffnung der euro-atlantischen Institutionen gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts. Ein besonderes Merkmal der deutschen Politik lag darin, die Öffnung der NATO von Anfang an in einem gesamteuropäischen Kontext zu konzi- 471 Vgl. Deutscher Bundestag, Antrag der CDU/CSU und FDP (25.6.1997), S.2. 472 Pflüger in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16623. Vgl. ähnlich auch Schmidt in: Ebd., S.16638; Verheugen in: Ebd., S.16625 und Irmer in: Ebd., S.16630. 473 Schmidt in: Ebd., S.16639; Poppe in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.3.1998), S.20442. 474 Beer in: Ebd., S.20453. 475 Andrea Gysi in: Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16631. 476 Vollmer in: Ebd., S.16629; Deutscher Bundestag, Antrag der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (25.6.1997), S.3.

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References

Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.