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Marco Overhaus, Die letzten Weichenstellungen: Der Madrider Gipfel 1997 und die Debatte um das „Wer“ in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 120 - 123

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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120 Zur Umsetzung der Grundakte wurde ein Ständiger Gemeinsamer Rat (Permanent Joint Council) eingerichtet, der auf Ministerebene zweimal jährlich sowie auf Botschafterebene monatlich tagen sollte. Ausdrücklich ausgenommen von den Konsultationen wurden „innere Angelegenheiten der NATO, der NATO-Mitgliedstaaten oder Russlands“. Ein Vetorecht in den Handlungen und Entscheidungsprozessen der jeweils anderen Seite wurde ebenfalls ausgeschlossen. Die Erweiterungspolitik des Bündnisses fand in dem Dokument keine Erwähnung, so dass es auch keine formale Koppelung zukünftiger Erweiterungsrunden an das Verhältnis zu Russland gab. Um die Kluft zwischen den zukünftigen Neumitgliedern und den anderen NAKR- Partnern, einschließlich Russland, nicht zu groß werden zu lassen, beschloss die NATO wenige Tage nach Unterzeichnung der Grundakte auf amerikanische Initiative hin die Vertiefung der Partnerschaft für den Frieden (enhanced PfP). Außerdem sollte der NAKR zu einem Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat mit umfassenderen Zuständigkeiten und Befugnissen ausgebaut werden. Die Bundesregierung übernahm während des gesamten Prozesses gemeinsam mit den USA und unter Federführung des Auswärtigen Amts eine Führungsrolle in den Verhandlungen und bei der Ausarbeitung der Grundakte.416 Auf der Beamtenebene wurden die Arbeiten maßgeblich von führenden deutschen Diplomaten, insbesondere von dem für das Dossier zuständigen stellvertretenden NATO-Generalsekretär Gebhardt von Moltke sowie von Wolfgang Ischinger, begleitet und vorangetrieben.417 4.2.4 Die letzten Weichenstellungen: Der Madrider Gipfel 1997 und die Debatte um das „Wer“ Nach der Einigung mit Russland auf die gemeinsame Grundakte ging es im Entscheidungsprozess der NATO noch um den Kreis der ersten Neumitglieder sowie um die Gestaltung der „Politik der offenen Tür“ gegenüber den zunächst noch nicht eingeladenen Beitrittsaspiranten. Diese Fragen erwiesen sich im Vorfeld des Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs im Juli 1997 in Madrid als äußerst kontrovers. Die Clinton-Administration als wichtigster Einzelakteur hatte sich seit Juni intern auf eine kleine Erweiterungsrunde um Polen, Ungarn sowie die Tschechische 416 In Bonn wurde bereits vor der Endphase der Verhandlungen mit Moskau Wert auf die Feststellung gelegt, dass Deutschland von Anfang an „mit Vorschlägen den westlichen Bemühungen vorausgedacht“ habe. FAZ (17.1.1997), Die Bundesregierung hat für die Gespräche mit Rußland ein Konzept entwickelt. 417 Zu nennen sind außerdem der damalige stellvertretende Büroleiter im Private Office des NATO-Generalsekretärs, Ekkehard Brose, sowie der für die Beziehungen zu Russland zuständige damalige Referatsleiter im Stab von Moltkes, Ulrich Brandenburg. Eine der Beteiligten wies darauf hin, dass diese Gruppe von Diplomaten durch ihre früheren dienstlichen Verwendungen über umfangreiche Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit Moskau verfügten. Persönliches Interview. 121 Republik festgelegt.418 Nach Auffassung der US-Regierung wäre eine solch überschaubare Runde für den Anfang leichter in die Allianzstrukturen zu integrieren, würde geringere Kosten verursachen und zudem das Momentum für zukünftige Erweiterungsrunden erhalten. Letzteres spielte insbesondere für die drei baltischen Länder eine große Rolle, da sie im Rahmen der ersten Runde keine Aussicht auf eine Einladung zum Beitritt hatten. Hinzu kam, dass Washington auf die Einhaltung grundlegender militärischer Standards bestand, um die Handlungsfähigkeit des Atlantischen Bündnisses nicht zu gefährden.419 Dies war auch eine Reaktion auf die kritischen Stimmen im US-Senat, dessen Ratifizierung der Beitrittsurkunden zunächst nicht garantiert war.420 Die Meinungen unter den NATO-Partnern waren gespalten. Eine informelle Anfrage von Generalsekretär Solana bei den nationalen Delegationen ergab, dass außer den USA sechs weitere Mitgliedstaaten zur Begrenzung der ersten Beitrittsrunde auf die genannten drei Visegrad-Länder tendierten, wobei Island als einziges Mitgliedsland eindeutig Position für Washington bezog.421 Frankreich und Italien führten dagegen eine Koalition von neun Mitgliedstaaten an, deren Regierungen sich für fünf oder mehr Beitrittseinladungen in der ersten Runde aussprachen.422 Für Paris und Rom ging es in erster Linie darum, die befürchtete Ost- und Deutschlandzentriertheit der ersten Erweiterungsrunde durch den Einschluss der südosteuropäischen Länder Rumänien und Slowenien auszubalancieren.423 Die deutsche Bundesregierung sandte im Vorfeld von Madrid widersprüchliche Signale aus. Hatte sie noch im Mai ihre Unterstützung für Rumänien angedeutet, sagte Bundeskanzler Kohl dem amerikanischen Präsidenten bei einem Treffen am 4. Juni in Washington vertraulich zu, die Position zugunsten einer kleinen Runde zu teilen.424 In Deutschland unterschieden sich die öffentlichen Äußerungen der sicherheitspolitischen Akteure. Für Bundeskanzler Kohl und dessen außenpolitischen Berater Joachim Bitterlich ging es zunächst darum, keine eindeutige Position zu beziehen, um die Möglichkeit einer deutschen Vermittlerrolle offenzuhalten.425 418 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.239. 419 Vgl. ebd., S.301. 420 Vgl. Clemens, The strategic and political consequences of NATO enlargement, S.152. 421 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.224; Goldgeier, Not Whether but When, S.120. 422 Dazu zählten Kanada, Belgien, Luxemburg, Spanien, Portugal, Griechenland und die Türkei. Vgl. Solomon, The NATO Enlargement Debate, S.132; NYT (30.5.1997), U.S. Now at Odds with NATO Allies on New Members. 423 Für die französische Position vgl. Manfrass-Sirjacques, Francoise (1998), „Die Debatte um die Kostenfrage der NATO-Osterweiterung in Frankreich,“ in: Pradetto, August und Fouzieh, Melanie Alamir (Hrsg.), Die Debatte über die Kosten der NATO-Osterweiterung, Baden-Baden, Nomos, S.104-10. Für die italienische Position vgl. Ferraris, Luigi Vittorio (1998), „Die Kosten der NATO-Erweiterung: Italiens Position,“ in: Pradetto, August und Fouzieh, Melanie Alamir (Hrsg.), Die Debatte über die Kosten der NATO-Osterweiterung, Baden-Baden, Nomos, S.111-21. 424 Vgl. Eyal, NATO's enlargement, S.709; Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.132. 425 Vgl. Whitneck, Germany: Consensus Politics and Changing Security Paradigms, S.49; Arora, Germany's Civilian Power Diplomacy, S.197. 122 Bitterlich wollte zudem eine Beschädigung der deutsch-französischen Beziehungen durch eine offene Parteinahme zugunsten Washingtons vermeiden.426 Vor diesem Hintergrund duldete Kohl einmal mehr die öffentlich ausgetragenen Positionsdifferenzen zwischen Verteidigungs- und Außenminister. Rühe teilte die Präferenz Washingtons für eine Dreierlösung,427 wohingegen Kinkel für ein unbestimmtes „Drei, vier oder fünf“ argumentierte.428 Aufgrund der fehlenden Festlegung wurde Deutschland insbesondere in der amerikanischen Regierung als wankelmütiger Verbündeter ohne Führungswillen wahrgenommen.429 Die Bundesregierung legte sich dennoch bis zu den entscheidenden Beratungen auf höchster Ebene in Madrid nicht öffentlich fest. Erst in der geschlossenen Runde der Staats- und Regierungschefs („restricted session“) offenbarte Kohl dem französischen Präsidenten Jacques Chirac, dass die deutsche Regierung für drei Einladungen stimmen werde, da nur diese Option im NATO-Rat konsensfähig sei. Zugleich legte Kohl jedoch eine Kompromissformel vor, die es Frankreich und den anderen südlichen Mitgliedstaaten ermöglichte, ebenfalls einen Teilerfolg zu erzielen. Die Kompromissformel des Abschlusskommuniqués des Gipfeltreffens schloss die unmittelbare Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Polen, der Tschechischen Republik und Ungarn ein. Die Beitrittsperspektive für die anderen Aspiranten wurde ausdrücklich offen gehalten, wobei Rumänien und Slowenien sowie die „baltische Region“ namentlich genannt wurden. Diese Formel ermöglichte den Durchbruch in Madrid, da sie allen Seiten entgegenkam: „Die Vereinigten Staaten konnten darauf verweisen, dass es bei der Dreier-Lösung geblieben war, Frankreich und seine Verbündeten konnten geltend machen, dass ihre Schützlinge Rumänien und Slowenien durch die Namensnennung bei weiteren Beitrittsrunden Vorrang genössen – auch gegenüber den baltischen Staaten, weil diese zwar erwähnt wurden, aber eben nur mit dem Kollektivbegriff ‚Staaten in der baltischen Region’“.430 Somit erwies sich die unterstellte deutsche Wankelmütigkeit vor Madrid letztlich als vorteilhafte Verhandlungsposition während des Gipfels. Für die Bundesregierung war dabei zweitrangig, ob zunächst drei, vier oder fünf Staaten eine Einladung zum 426 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.223. 427 Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.130. Weisser begründet die Fokussierung des Erweiterungskonzepts des Planungsstabes auf Polen, Ungarn und die Tschechische Republik damit, dass „ihre innere Entwicklung mit den europäischen Prozessen konvergiere“, so dass ihre Aufnahme keine Gefährdung der Kohäsion, Wirksamkeit und Stabilität der Allianz bedeute und zudem die Ausweitung der Sicherheitsgarantien nach Artikel 5 NATO- Vertrag glaubwürdig bliebe. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.25. 428 Kinkel erklärte am 26. Juni vor dem Deutschen Bundestag bezüglich der Aufnahme Rumäniens und Sloweniens in die erste Erweiterungsrunde: „Für jede dieser drei Optionen lassen sich gute Gründe anführen. Die Bundesregierung könnte einen Konsens zu allen drei Optionen mittragen.“ Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll (26.6.1997), S.16632. 429 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.225. 430 Wolfgang Ischinger in: FAZ (7.7.2007), Drei oder fünf? 123 Beitritt erhalten würden. Sie unterstützte jedoch die Fortführung des Erweiterungsprozesses und die Entwicklung einer Begleitstrategie für die zunächst nicht berücksichtigten Länder, einschließlich des Baltikums. Teil dieser Strategie war die Fortführung des kontinuierlichen Dialogs mit allen Partnern, die Stärkung der Partnerschaft für den Frieden und die Einrichtung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats, der den NAKR ersetzen sollte. 4.2.5 Die innenpolitische Debatte über Kosten und Nutzen der NATO- Osterweiterung 4.2.5.1 Divergierende Annahmen und Kostenschätzungen im transatlantischen Verhältnis Die Debatte um die Kosten der NATO-Osterweiterung setzte in allen Mitgliedstaaten erst zu einem späten Zeitpunkt ein, als die wesentlichen Weichenstellungen für die Aufnahme neuer Länder bereits erfolgt waren.431 Sie konzentrierte sich dabei zudem auf den amerikanischen Kontext und die Ratifizierung der Beitrittsurkunden durch den US-Kongress. Der Deutsche Bundestag beschäftigte sich erst kurz vor dem Madrider NATO-Gipfel mit dem Thema. Dabei ging die Bedeutung der Kostenthematik über den rein monetären Aspekt hinaus. Die Debatte betraf vielmehr die grundsätzlichen Fragen der politischen und militärischen Zielsetzung der Osterweiterung sowie deren Umsetzung.432 Die enorme Spannbreite der Kostenschätzungen zwischen 1,5 Mrd. und 125 Mrd. Dollar, in der sich die diversen Studien bewegten, spiegelte „außerordentlich divergierende Vorstellungen über die Rolle und die Zukunft der NATO“ wider.433 Der Umstand, dass es in Deutschland zu keiner nennenswerten Kostendiskussion kam, deutet auf einen militärisch-minimalistischen Grundkonsens hin, wonach die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten nicht in erster Linie den militärischen, sondern politischen Zielsetzungen folgte. Die in der wissenschaftlichen und politischen Debatte erörterten Kosten- und Nutzenkategorien der Erweiterung lassen sich den unterschiedlichen Funktionen der 431 Vgl. Goldgeier, Not Whether but When, S.131. 432 Vgl. Pradetto, Die Diskussion über die Kosten der NATO-Osterweiterung, S.27. 433 Ebd., S.30. Vgl. auch Asmus, Ronald D.; Kugler, Richard und Larrabee, Stephen F. (1996), „What Will NATO Enlargement Cost?“ in: Survival 38(3), S.5-26, hier: S.5 sowie Sandler, Todd und Hartley, Keith (1999), The Political Economy of NATO. Past, Present, and onto the 21st Century, Cambridge und New York, Cambridge University Press, S.84. Geipel und andere Autoren haben den Zusammenhang zwischen den veranschlagten Kosten und den Zielvorstellungen des Erweiterungsprozesses treffend damit zusammengefasst, dass dieser Prozess „will cost as little or as much as the current and prospective member countries of the Alliance are willing to spend“. Geipel, Gary L. (1999), „The cost of enlarging NATO,“ in: Sperling, James (Hrsg.), Two tiers or two speeds? The European security order and the enlargement of the European Union and NATO, Manchester und New York, Manchester University Press, S.160-78, hier: S.160.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.