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Marco Overhaus, Die Beziehungen zwischen der NATO und Russland in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 109 - 120

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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109 kanzler Kohl bekräftigte die Position seiner Regierung, mit weiteren Entscheidungen bis zum Ende der Regierungskonferenz der EU 1997 zu warten und schlug darüber hinaus im Februar 1996 sogar ein zweijähriges Moratorium der Erweiterungsdebatte vor.353 Auf eine so lange Vertagung ließ sich die Clinton-Administration jedoch nicht ein. Nach der Wiederwahl Jelzins und noch vor der US-Präsidentenwahl im November 1996 ergriff Clinton schließlich die Initiative und kündigte die Einberufung eines Erweiterungsgipfels im kommenden Sommer an. Am 22. Oktober nannte er während einer Wahlkampfveranstaltung in Detroit erstmals ein konkretes Datum für den Beitritt der ersten neuen Mitglieder zur NATO: „Last month, I called for a summit in the spring or early summer of next year to name the first group of future NATO members and to invite them to begin accession talks. Today, I want to state America’s goal. By 1999, NATO’s 50th anniversary and 10 years after the fall of the Berlin Wall, the first group of countries we invite should be full fledged members of NATO.“354 Kurz darauf, am 10. Dezember, übernahm der Nordatlantikrat diese zeitliche Zielvorgabe und erklärte darüber hinaus, dass die Allianz auch nach der ersten Erweiterungsrunde offen für weitere Beitritte sein werde.355 4.2.3 Die Beziehungen zwischen der NATO und Russland 4.2.3.1 Die besondere Stellung Russlands in der europäischen Sicherheitspolitik Aus westlicher Sicht nahmen die Beziehungen zur Russischen Föderation auch nach dem Ende des Kalten Krieges einen besonderen Stellenwert ein und bestimmten wesentlich auch die deutsche Politik gegenüber der Osterweiterung der NATO.356 Die Sonderstellung Russlands ergab sich aus dessen geographischer Lage und Ausdehnung, aus dem nach wie vor beträchtlichen nuklearen und konventionellen Militärpotential, aus der politischen Stellung des Landes in Osteuropa und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) sowie aus den daraus resultierenden Interdependenzen und Problemlagen. In der deutschen Sicherheitspolitik herrschte die 353 Vgl. FAZ (10.10.1995), Nicht vor dem Jahr 2000; ebd., S.142-43; Arora, Germany's Civilian Power Diplomacy, S.157. 354 United States Information Agency (22.10.1996), Transcript of the Remarks by President W.J.Clinton to People of Detroit, Washington D.C.. 355 NATO (10.12.1996), Final Communiqué. Issued at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council, Press Communiqué M-NAC-2 (96)165, Brüssel, 6.Absatz. 356 Vgl. Hacke, Die Haltung der Bundesrepublik Deutschland zur NATO-Osterweiterung, S.241. 110 Auffassung vor, dass es Sicherheit in Europa nur mit und nicht gegen Russland geben konnte.357 Zwischen 1990 und 1993 war der Kurs Russlands unter der Führung von Präsident Boris Jelzin durch eine pro-westliche Außen- und Sicherheitspolitik gekennzeichnet. Seit 1993 verschlechterten sich die Beziehungen jedoch zusehends.358 Nachdem die Möglichkeit einer östlichen Ausweitung innerhalb der NATO immer offener diskutiert wurde, legte sich die russische Führung auf eine klare Ablehnung fest. Dieser Kurs genoss nahezu einhellige Unterstützung in der russischen Innenpolitik.359 Darüber hinaus begann sich die russische Außenpolitik dem Konzept eigener Interessensphären im „nahen Ausland“ zuzuwenden.360 Die Verfassungskrise vom Oktober 1993, der Ausgang der russischen Wahlen im Dezember des gleichen Jahres und schließlich der erste Tschetschenienkrieg akzentuierten die Unsicherheiten über den Kurs Russlands in der europäischen Sicherheitspolitik.361 Die gegenseitigen Abhängigkeiten und gemeinsam zu bearbeitenden Problemlagen zwischen Russland und den anderen europäischen Staaten waren zahlreich und vielfältig. Sie betrafen die Bundesrepublik Deutschland aufgrund politischer, wirtschaftlicher, geographischer und historischer Zusammenhänge in besonderer Wei- 357 Vgl. Kastl, Jörg (1997), „Europas Sicherheit auch ohne Rußland?“ in: Aussenpolitik 48(1), S.31-38, hier: S.31; Timmermann, Heinz (1995), Rußland und Deutschland. Ihre Beziehungen als integraler Bestandteil gesamteuropäischer Kooperation, Berichte des BIOst, 39, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien. Für entsprechende politische Stellungnahmen vgl. Kinkel, Klaus (4.2.1994), „Chancen für Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Rußland. Rede von Bundesaußenminister Dr. Klaus Kinkel vor dem Deutsch-Russischen Forum am 4. Februar 1994 in Bonn,“ in: Bulletin des Presseund Informationsamtes der Bundesregierung 1994(14), S.125-27, hier: S.126; Kohl, Helmut (31.8.1994), „Rede des Bundeskanzlers beim Festakt anläßlich der Verabschiedung der russischen Truppen am 31. August 1994 im Schauspielhaus Berlin,“ in: Bulletin des Presseund Informationsamtes der Bundesregierung 1994(78), S.733-34, hier: S.734. 358 Vgl. Heiling, Marie-Alix (1998), Rußland und die NATO-Osterweiterung. Betrachtungen im Rahmen der Modernisierung der europäischen Sicherheitsarchitektur, Berlin, Verlag für Wissenschaft und Forschung, S.64; Pfeiler, Wolfgang (1994), „Konflikte, Krisen, Kriege. Rußlands Geopolitik und die künftige europäische Sicherheit,“ in: Aus Politik und Zeitgeschichte 1994(B18-19), S.20-31, hier: S.28; Timmermann, Heinz (1995), Rußlands Außenpolitik: Die europäische Dimension, Berichte des BIOst, 17, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien. 359 Vgl. Rogov, Sergey (1999), „Security Relations between Russia and the Western World,“ in: Spillmann, Kurt R. und Wenger, Andreas (Hrsg.), Russia's Place in Europe. A Security Debate, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.177-89, hier: S.181. 360 Vgl. Timmermann, Rußlands Außenpolitik; Zagorski, Andrei (1992), Rußlands Beziehungen zum 'fernen' und 'nahen' Ausland, Berichte des BIOst, 46, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien. 361 Vgl. Kastl, Europas Sicherheit auch ohne Rußland? S.32; Bundesregierung (4.10.1993), „Erklärung zur Staatskrise in Rußland vom 4. Oktober 1993,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1993(82), S.944; Kohl, Helmut (22.9.1993), „Erklärung des Bundeskanzlers zur aktuellen Lage in Rußland vom 22. September 1993,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1993(78), S.907. 111 se.362 Im wirtschaftlichen Bereich entwickelten sich die Ost-West-Beziehungen nach 1990 in Richtung einer einseitigen Abhängigkeit Russlands von internationalen Finanzinstitutionen sowie von der Europäischen Gemeinschaft, die der mit Abstand wichtigste Handelspartner Moskaus wurde. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion hatte Russland einen massiven weltwirtschaftlichen Bedeutungsverlust hinzunehmen. Sein Anteil am Weltsozialprodukt wurde marginal im Verhältnis zu seiner geographischen Größe und Bevölkerungszahl.363 Leidtragende dieser Entwicklung waren außer Russland auch dessen traditionell engste Handelspartner, darunter auch die frühere DDR. Während sich die weltwirtschaftliche Abhängigkeit Russlands vergrößerte, blieben West-, Mittelost- und Osteuropa in unterschiedlichem Maße auf russische Energielieferungen, insbesondere von Öl und Gas, angewiesen.364 Entgegen anders lautender Prognosen Anfang der 1990er Jahre verfestigte sich diese energiepolitische Abhängigkeit in den Folgejahren noch. Der Umstand, dass Russland auch nach dem Ende der Sowjetunion militärische Großmacht bzw. nukleare Supermacht blieb, warf weitere spezifische Problemlagen auf. Aufgrund der wirtschaftlichen Krise und wegen des Rückzugs russischer Truppen aus Mitteleuropa stellten zumindest die konventionellen Potentiale keine unmittelbare Bedrohung für die NATO-Staaten mehr dar. Dafür rückten jedoch Fragen der nuklearen Abrüstung bzw. Rüstungskontrolle und der Nichtverbreitung atomarer, biologischer und chemischer Massenvernichtungswaffen in den Mittelpunkt. Zur Lösung dieser Probleme war die Kooperation mit Moskau unabdingbar.365 Die Bundesregierung sprach sich frühzeitig für umfangreiche Abrüstungs- sowie vertrauensbildende Maßnahmen aus.366 Darüber hinaus legte sie ein besonderes Augenmerk auf die Gefahr der unkontrollierten Verbreitung von MVW bzw. nuklearem Know-how, auch im Zusammenhang mit illegalem Waffenhandel und terroristischen Aktivitäten.367 362 Vgl. Timmermann, Rußlands Außenpolitik. 363 Vgl. Rogov, Security Relations between Russia and the Western World, S.177. 364 Für eine ausführliche Darstellung der energiepolitischen Abhängigkeiten zu Beginn der 1990er Jahre vgl. Müller, Friedemann und Botzian, Rudolf (1992), „Abhängigkeit der europäischen Länder von Rußland und der GUS im Energiesektor,“ in: Heydrich, Wolfgang, et al. (Hrsg.), Sicherheitspolitik Deutschlands: Neue Konstellationen, Risiken, Instrumente, Baden-Baden, Nomos, S.475-93. 365 Vgl. Schröder, Hans-Henning (1996), „Militärische Ressourcen,“ in: Vogel, Heinrich (Hrsg.), Rußland als Partner der europäischen Politik, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien, S.32-36; Spillmann, Kurt R. und Wenger, Andreas (Hrsg.) (1999), Russia's Place in Europe - A Security Debate, Frankfurt am Main, Peter Lang Verlag, S.227-28. 366 Vgl. Whitneck, Daniel J. (2001), „Germany: Consensus Politics and Changing Security Paradigms,“ in: Mattox, Gale A. und Rachwald, Arthur R. (Hrsg.), Enlarging NATO. The National Debates, Boulder und London, Lynne Rienner, S.35-53, hier: S.37. 367 Vgl. Forndran, Herausforderungen und Chancen europäischer Sicherheit nach der Auflösung der Sowjetunion, S.39; Kinkel, Klaus (4.2.1994), „Chancen für Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Rußland. Rede von Bundesaußenminister Dr. Klaus Kinkel vor dem Deutsch-Russischen Forum am 4. Februar 1994 in Bonn,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1994(14), S.125-27, hier: S.126; Timmermann und 112 Einen weiteren Problembereich stellte die Rolle Russlands bei der Bearbeitung regionaler Konflikte in seinem Einflussbereich dar. Anders als im wirtschaftlichen und abrüstungspolitischen Bereich kollidierten die Interessen zwischen Moskau und den NATO-Staaten hier unmittelbar. Das größte Konfliktpotential bargen dabei die baltischen Staaten aufgrund ihres gespannten Verhältnisses zu Russland und den auf ihrem Gebiet lebenden russischen Minderheiten. Die Bundesregierung verurteilte den Ausbruch der Gewalt 1990/91 scharf und unterstrich das Selbstbestimmungsrecht der Balten.368 Auch in den folgenden Jahren blieben die russisch-baltischen Spannungen bestehen und trugen das Risiko der gewaltsamen Eskalation in sich.369 Weitere Krisenpotentiale mit Implikationen für die europäische Sicherheit gab es im Verhältnis Russlands zur Ukraine und zu Moldawien.370 Schließlich war aus Sicht der EG und NATO-Mitgliedstaaten auch eine konstruktive Haltung Moskaus im Zusammenhang mit den Jugoslawienkriegen wünschenswert oder sogar nötig – dies aufgrund der engen russisch-serbischen Beziehungen und der Vetomacht Moskaus im VN-Sicherheitsrat. Bei der Bearbeitung der genannten Probleme kam es aus westeuropäischer und transatlantischer Perspektive entscheidend darauf an, in Moskau einen pragmatischen und kooperationsfähigen Partner zu finden. Vor diesem Hintergrund sollte die institutionelle Zusammenarbeit in Europa vor allem zwei Funktionen erfüllen. Sie sollte zur ökonomischen Stabilisierung Russlands beitragen und das innenpolitische Kräftespiel in Moskau im westlichen Sinne beeinflussen. In Bonn und anderen westlichen Hauptstädten herrschte die Ansicht vor, dass Russlands Probleme primär wirtschaftlicher und sozialer Natur waren371 und dass die Gefahr nach dem Ende des Kalten Krieges nicht mehr in dessen Stärke, sondern vielmehr in dessen Schwäche liege, d.h. im „Schwund der staatlichen Autorität und seiner erschöpften Führung“.372 Im Mai 1995 erklärte Außenminister Kinkel anlässlich der Feierlichkeiten zum Jahrestag des Kriegsendes, „dass für die Entwicklung Russlands in erster Linie nicht Sicherheitsfragen, sondern Wirtschaftsfragen wichtig sind.“ Die Vernetzung Russlands in den europäischen und globalen Institutionen schaffe Sicherheit, so Kinkel.373 Aus diesem Grund unterstützte die Bundesregierung auch intensiv multilaterale Hilfsprogramme für Russland, die Aufnahme des Landes in den Kreis der führenden Industriestaaten (G-7) und nicht zuletzt die schrittweise Öffnung des Vogel, Konsequenzen für die Politik des Westens, S.44. Vgl. hierzu insbesondere auch Bundesregierung (25.8.1994), „Deutsch-russisches Memorandum über die Unterbindung des illegalen Umgangs mit Nuklearmaterial,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1994(75), S.709. 368 Kohl, Regierungserklärung des Bundeskanzlers am 30. Januar 1991 vor dem Deutschen Bundestag. 369 Vgl. Pfeiler, Konflikte, Krisen, Kriege, S.20-22. 370 Vgl. ebd., S.23-24. 371 Vgl. Spillmann und Wenger, Russia's Place in Europe, S.220. 372 Kastl, Europas Sicherheit auch ohne Rußland? S.32. 373 Vgl. FAZ (12.5.1995), Wie weiter zwischen dem Westen und Rußland? Amerika, Europa, Bonn denken nach. 113 europäischen Binnenmarktes im Rahmen eines Partnerschaftsabkommens mit der EU.374 Die Möglichkeiten der direkten Einflussnahme auf die innenpolitischen Entwicklungen in Russland wurden in Bonn und anderen westlichen Hauptstädten von Anfang an als eher begrenzt angesehen. Allerdings erschien die russische Innenpolitik als polarisiert und durch die Konkurrenz widersprüchlicher Tendenzen gekennzeichnet, so dass sich die Entwicklungen in Moskau durch eine gewisse Offenheit und damit auch mittelbare Beeinflussbarkeit auszeichneten.375 Gemeinhin ging man von der Existenz von mindestens drei verschiedenen innenpolitischen Denkschulen aus, die jeweils einer eigenen außenpolitischen Programmatik folgten, nämlich der euro-atlantischen, eurasischen und der nationalistisch-imperialistischen Ausrichtung.376 Während die Euro-Atlantiker unter der Führung Präsident Jelzins und Au- ßenminister Kosyrews einen pro-westlichen Kurs unter den Vorzeichen der Demokratisierung und Entideologisierung befürworteten,377 traten die nationalistischen Kräfte dafür ein, auf der Grundlage einer starken Staatsmacht die verlorene Weltmachtstellung Russlands unter den Vorzeichen einer entschiedenen Abgrenzung gegenüber dem Westen zu rekonstituieren.378 Die eurasische Denkschule nahm eine Mittelposition ein, befürwortete jedoch eine starke Positionierung des Landes sowohl in Europa als auch in Asien ebenso wie eine Zurückdrängung des amerikanischen Einflusses auf beiden Kontinenten.379 Der gescheiterte Staatsstreich vom August 1991, die militärisch eskalierte Verfassungskrise im Oktober 1993 und der Ausgang der Duma-Wahlen 1993 und 1995 verstärkten in den USA und in Westeuropa den Eindruck einer polarisierten russischen Innenpolitik.380 Da die anti-westlichen Strömungen in Moskau versuchten, „eine ständige äußere Bedrohung durch die Aufstellung alter Feindbilder zu schüren, 374 Kohl, Helmut (5.4.1993), „Den Reformprozess in Rußland weiterhin tatkräftig unterstützen. Erklärung des Bundeskanzlers am 5. April 1993 in Bonn,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1993(29), S. 249-50, hier: S.250; Timmermann, Rußlands Außenpolitik. 375 Vgl. Timmermann und Vogel, Konsequenzen für die Politik des Westens, S.39. 376 Für einen detaillierten Überblick vgl. Timmermann, Heinz (1993), Die Außenpolitik Rußlands: Ausdruck der Suche nach einer neuen Identität, Berichte des BIOst, 20, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien. 377 Vor allem in Deutschland wurde die demokratische und pro-westliche Orientierung Russlands eng mit dem politischen Schicksal Boris Jelzins verknüpft. Vgl. beispielsweise Kohl, Helmut (15.3.1993), „Erklärung des Bundeskanzlers zur aktuellen Lage in Rußland am 15. März 1993,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1993(22), S.192. 378 Vgl. Pfeiler, Konflikte, Krisen, Kriege, S.26; Weiss, Gebhardt (1995), Die Russische Föderation zwischen imperialer Versuchung und legitimer Interessenpolitik. Zur westlichen Kritik an der russischen Außen- und Sicherheitspolitik, Berichte des BIOst, 23, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien. 379 Vgl. Zagorski, Rußlands Beziehungen zum 'fernen' und 'nahen' Ausland. 380 Vgl. Simon, Gerhard (1996), „Extremismus als Tradition,“ in: Vogel, Heinrich (Hrsg.), Rußland als Partner der europäischen Politik, Köln, Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien, S. 11-13. 114 um ihre offensive Außenpolitik gegenüber dem Westen zu legitimieren“381 kam aus westlicher Sicht den euro-atlantischen Institutionen die wesentliche Funktion zu, diesen Einkreisungsphobien durch entsprechende Kooperationsangebote und vertrauensbildende Maßnahmen die psychologische Grundlage zu entziehen. Dabei rückte die NATO schon deshalb ins Blickfeld, weil sie das zentrale Feindbild des Kalten Krieges war und weil das russische Militär zu einem wichtigen Adressaten der westlichen Kooperationsangebote wurde. Zusammenfassend lässt sich als Befund festhalten, dass gegenüber Russland die spezifisch-politischen Funktionen der euro-atlantischen Sicherheitsinstitutionen gegenüber den militärischen Aufgaben in den Vordergrund traten. Dies war keine speziell deutsche Sichtweise. Wie im folgenden Abschnitt dargestellt wird, wurde der Ausbau der politischen Funktionen jedoch von der Bundesregierung – gemeinsam mit den USA – mit besonderem Engagement vorangetrieben. Dabei ging es der deutschen Sicherheitspolitik in erster Linie um Möglichkeiten der politischen Einflussnahme auf die Entwicklungen in Russland. Im Zusammenhang mit der NATO-Osterweiterung stand die deutsche Politik vor dem Dilemma, sowohl die Staaten Mittelost- und Osteuropas als auch Russland entsprechend der jeweiligen Bedürfnisse und Möglichkeiten einzubeziehen, ohne jedoch neue Gräben in Europa zu schaffen.382 Dieses Dilemma sollte durch das Konzept der „Kooperation und Integration“ gelöst werden.383 Es mündete schließlich in einer abgestimmten doppelgleisigen Strategie der Integration mit den mittelosteuropäischen Staaten einerseits und der verstärkten Kooperation mit Russland andererseits. 4.2.3.2 Die Entwicklung des doppelgleisigen Ansatzes Die Bundesregierung setzte sich seit Beginn der Debatte um die NATO- Osterweiterung für ein Sonderverhältnis zu Russland ein. Das Auswärtige Amt folgte dabei seiner traditionellen Linie, russischen Befindlichkeiten und Interessen besonderes Augenmerk zu schenken. Ziel war es, eine Ausgrenzung des Landes aus der europäischen Sicherheitsordnung nach dem Ende des Kalten Krieges zu verhindern.384 Auch Rühes Initiative vom März 1993 sah eine verstärkte sicherheitspolitische Kooperation mit Moskau vor.385 Kurz darauf regte Rühe erstmals eine strategische Partnerschaft mit Russland an, welche die Heranführung der Mittelosteuropäer an die NATO flankieren sollte.386 Bei all diesen Überlegungen stand zunächst der 381 Rogov, Security Relations between Russia and the Western World, S.85. 382 Vgl. ebd., S.48. 383 Vgl. Timmermann, Rußland und Deutschland. 384 Vgl. FAZ (6.3.1993), Auf der Suche nach einem Mittelweg. Kinkel: Die Nato soll sich Mittel- und Osteuropa stärker öffnen. 385 Rühe, Gestaltung euroatlantischer Politik, S.232. 386 Vgl. FAZ (9.12.1993), Rühe warnt die Nato vor „Vetorecht“ für Rußland; Arora, Germany's Civilian Power Diplomacy, S.156. 115 Ausbau der bestehenden Strukturen, also der KSZE/OSZE, des NAKR sowie seit Anfang 1994 der Zusammenarbeit in der Partnerschaft für den Frieden im Mittelpunkt.387 In der NATO setzte sich Generalsekretär Wörner mit Unterstützung des deutschen Diplomaten Klaus Scharioth, seinem damaligen Büroleiter, für den doppelgleisigen Ansatz ein und präsentierte im Oktober 1993 entsprechende Überlegungen in Washington.388 Dort wurden zu dieser Zeit ebenfalls erste konzeptionelle Überlegungen zur Verstetigung des Dialogs mit Russland öffentlich diskutiert.389 Der einflussreiche amerikanische Sonderberater für die Beziehungen zu den GUS-Staaten, Strobe Talbott, befürwortete die Intensivierung der sicherheitspolitischen Beziehungen zu Moskau parallel zur Heranführung der Mittelosteuropäer an die NATO, während er eine förmliche Erweiterung zu diesem Zeitpunkt noch ablehnte.390 Im September 1994 machte sich schließlich auch Präsident Clinton den doppelgleisigen Ansatz zu Eigen, als er Jelzin versprach, den Erweiterungsprozess der NATO schrittweise und transparent zu vollziehen und parallel dazu eine engere Partnerschaft mit Russland zu entwickeln.391 Ebenso wie in Bonn drehten sich alle Überlegungen zunächst um den Ausbau der bestehenden Strukturen.392 Die Idee eines formalen Vertrages oder Protokolls zwischen dem Bündnis und Moskau, wie sie der russische Verteidigungsminister Pavel Gratschow im Mai 1994 erstmals vorgeschlagen hatte, fand zunächst keinen Anklang in Washington oder 387 Vgl. neben Rühes Rede vor dem IISS in London auch den Namensartikel von Klaus Kinkel in: IHT (21.10.1993), NATO Requires a Bold but Balanced Response to the East. Innerhalb der Bundesregierung war die Sonderstellung der Beziehungen zu Russland Konsens. Unterschiede zwischen den Vorstellungen des AA und des Bundesverteidigungsministers gab es dennoch. Kinkels Konzepts sah weitergehende Einfluss- und Mitsprachemöglichkeiten Moskaus in der NATO vor, während Rühe stärker betonte, dass die Beziehungen keinesfalls ein Vetorecht Russlands in den internen Bündnisangelegenheiten (d.h. auch in der Erweiterungsfrage) bedeuteten. So plädierte Kinkel dafür, „Rußland in der NATO mehr Einfluss zu verschaffen“. Vgl. FAZ (7.10.1993), Rußland soll mitentscheiden. Die Entscheidung über eine Aufnahme neuer Mitglieder in die NATO müsse im Bündnis, in der KSZE und mit sämtlichen Partnern des Kooperationsrates ausgearbeitet werden. Vgl. FAZ (10.11.1993), „Rußland und die Ukraine auszugrenzen würde alles zunichte machen.“ 388 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.41 und S.49; Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.44-48. 389 Der ehemalige amerikanische Sicherheitsberater Zbigniew Brzezinski regte im Dezember 1993 in einem Zeitungsbeitrag einen doppelgleisigen Ansatz der Heranführung Mittelosteuropas bei gleichzeitiger Intensivierung der Beziehungen zu Russland an. Vgl. Goldgeier, Not Whether but When, S.48. Vgl. auch die weiter oben zitierte RAND-Studie aus dem Jahr 1993. Im Vorgriff auf die späteren politischen Diskussionen ist hier bereits von einer Charta zwischen der NATO und Russland die Rede. Asmus; Kugler und Larrabee, Building a New NATO, S.37. 390 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.51; Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.48. 391 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.98. 392 Vgl. Solomon, The NATO Enlargement Debate, S.59. 116 Brüssel, da man dort ein schriftlich fixiertes Mitspracherecht Moskaus ablehnte.393 Als die russische Regierung jedoch auf einem Sonderstatus ihrer Beziehungen zur Allianz beharrte und davon ihre Zusammenarbeit in der Partnerschaft für den Frieden abhängig machte, setzte auch in der NATO ein vorsichtiger Umdenkungsprozess ein. Zunächst verabschiedete der Nordatlantikrat im Juni ein Dokument über einen „breiteren und verstärkten Dialog“ mit Russland.394 In den folgenden Monaten gewann auch die Idee einer formalen Übereinkunft immer mehr Zuspruch, sofern diese kein russisches Vetorecht in bündnisinternen Angelegenheiten bedeutete.395 4.2.3.3 Die Formalisierung der Beziehungen zwischen der NATO und Russland Den Anstoß für die Ausformulierung der russisch-westlichen Sicherheitspartnerschaft gab die Clinton-Administration als sie sich intern auf das Ziel eines „formalisierten NATO-Russland Arrangements“ festlegte.396 Im Januar 1995 reiste Talbott nach Europa, um die Idee mit den Partnerregierungen zu beraten. Die französische Regierung griff sie als erste auf und schlug darüber hinaus erstmals öffentlich einen bindenden Vertrag zwischen der NATO und Russland vor.397 Wenige Tage später unterbreitete der amerikanische Verteidigungsminister William Perry während der Wehrkundetagung in München den Vorschlag einer vertraglichen Struktur, die durch eine ständige Beratungskommission (Standing Consultative Commission) institutionell untermauert werden sollte. Als inhaltliche Schwerpunkte des ständigen Dialogs nannte Perry die Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, verteidigungstechnologische Zusammenarbeit, die Herstellung von Transparenz in der Verteidigungsplanung, Krisenmanagement und friedenserhaltende Maßnahmen (peacekeeping).398 In Deutschland wurde die Idee einer vertraglichen Regelung zuerst von Verteidigungsminister Rühe aufgegriffen und Mitte Februar im Verteidigungsausschuss des Bundestages erläutert.399 Die Zielsetzung eines förmlichen Abkommens wurde schließlich von US-Präsident Clinton und etwas später auch von den Außenminis- 393 Vgl. NZZ (26.5.1994), Skepsis der NATO gegenüber Moskaus Sonderrolle. Besuch von Verteidigungsminister Gratschow in Brüssel; The Economist (28.5.1994), Under whose umbrella? 394 FAZ (2.2.1995), Claes: Die NATO bleibt an enger Zusammenarbeit mit Rußland interessiert. 395 Vgl. Clemens, The strategic and political consequences of NATO enlargement, S.146. 396 Asmus, Opening NATO's Door, S.106. 397 Vgl. FAZ (16.2.1995), Rühe spricht erstmals von einem Vertrag der Nato mit Rußland. 398 Perry, William J. (5.2.1995), Speech by Secretary of Defense William J. Perry at the Wehrkunde Munich Conference on Security Policy on February 5, 1995, http://www.securityconference.de, (letzter Zugriff am 7.9.2007). 399 Vgl. FAZ (16.2.1995), Rühe spricht erstmals von einem Vertrag der Nato mit Rußland. 117 tern der EU festgeschrieben.400 Strittig blieb zunächst, ob ein rechtlich bindender Vertrag oder eine weniger verbindliche Charta angestrebt werden sollte. Kurze Zeit später setzte sich innerhalb der NATO jedoch die Idee einer Charta als Verhandlungsgrundlage mit Moskau durch. Dieser Kurs wurde insbesondere vom Auswärtigen Amt unterstützt.401 Ab Mai begann die Bundesregierung damit, diese Grundparameter zu einem detaillierten Gesamtkonzept weiterzuentwickeln.402 Gemeinsam mit den USA übernahm Deutschland nun auch innerhalb des Bündnisses die Führung bei der Erarbeitung eines solchen Gesamtkonzepts. Im Oktober gab der Nordatlantikrat während eines Treffens in Virginia den Startschuss für die Ausarbeitung der institutionalisierten Partnerschaft mit Russland.403 In den folgenden zwölf Monaten wurden die entsprechenden konzeptionellen Arbeiten sowohl in Bonn als auch in Washington vorangetrieben. Nach engen deutsch-amerikanischen Konsultationen konnte die Bundesregierung im Juli 1996 den Bündnispartnern und der russischen Seite erstmals ein ausgereiftes Konzept präsentieren.404 Es schloss die institutionelle Unterfütterung der geplanten bilateralen Charta durch einen NATO-Russland-Rat ein. In der Folgezeit suchte die Regierungsspitze durch intensive Diplomatie die Unterstützung Moskaus für die deutschen Vorstellungen. So traf Kinkel 1996 zehn Mal mit Außenminister Primakow zusammen, während Bundeskanzler Kohl 1996 und 1997 insgesamt sieben Mal nach Russland reiste.405 Auf amerikanischer Seite leitete Strobe Talbott die konzeptionellen Arbeiten für einen NATO-Russland Mechanismus. Ebenfalls im Juli präsentierte er ein regierungsinternes Papier, das unter anderem eine einseitige Erklärung der Allianz zum Verzicht auf die Stationierung nuklearer Waffen auf dem Territorium neuer Mitgliedstaaten vorsah. Durch den unilateralen und rechtlich nicht bindenden Charakter dieser Erklärung sollte der Eindruck einer Zweiklassen-Mitgliedschaft für die mittelosteuropäischen Bündnisanwärter vermieden werden. Darüber hinaus enthielt das Papier fünf „rote Linien“, die das Bündnis bei der Ausarbeitung einer Vereinbarung mit Russland nicht überschreiten dürfe. Demnach sollte es kein Vetorecht Russlands bei internen NATO-Angelegenheiten, keine Zweiklassen-Mitgliedschaft, keine Unterordnung der NATO unter andere Institutionen und Strukturen in Europa, keine Aufweichung der bestehenden Kommandostrukturen und keine geheimen Absprachen über die Köpfe der Mittelosteuropäer hinweg geben. Diese Überlegungen mündeten im September 1996 in einen ersten Entwurf für ein Rahmendokument mit dem Titel „Common Elements for the Conduct of a 400 Vgl. FAZ (21.2.1995), Nato berät über Ausbau der Beziehungen zu Rußland; FAZ (20.3.1995), EU will engere Zusammenarbeit von Nato und Rußland in der Sicherheitspolitik. 401 Vgl. FAZ (19.3.1995), Nato-Vertrag mit Russland? 402 Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.80. 403 Vgl. ebd., S.84. 404 Vgl. ebd., S.95. 405 Vgl. Tewes, Germany, Civilian Power and the New Europe, S.191. 118 NATO-Russia Dialogue and an Eventual NATO-Russia Charter“.406 Die deutschamerikanischen Vorarbeiten fanden während eines Treffens der Politischen Direktoren aus den USA, Deutschland, Frankreich und Großbritannien in der Nähe von London die Unterstützung der beiden anderen wichtigsten Partner.407 Die Bundesregierung hatte sich zudem kurz vor dem Treffen intern auf drei weitere Grundsätze festgelegt. Diese betrafen die Einhaltung einer Parallelität zwischen NATO-Öffnung und den Verhandlungen über die Institutionalisierung der Beziehungen zu Russland,408 die Herbeiführung von Entscheidungen auf beiden Gleisen bis zum geplanten Gipfeltreffen in Madrid im Sommer 1997 und die Erteilung eines umfassenden Verhandlungsmandats an NATO-Generalsekretär Javier Solana zur Aushandlung der Details mit Russland.409 Die Verhandlungen mit Moskau fanden zwischen dem 20. Januar und dem 14. Mai 1997 unter Führung Solanas und Primakows und mit intensiver Unterstützung der amerikanischen und deutschen Diplomatie statt.410 Die Hauptthemen und Streitpunkte betrafen den Namen und die Rechtsverbindlichkeit des zu verabschiedenden Dokuments, die Definition des Konsultations- und Entscheidungsmechanismus, die inhaltliche Definition der Zusammenarbeit, die Zukunft des Rüstungskontrollregimes und die Frage der Stationierung von Nuklearwaffen bzw. militärischer Infrastruktur auf dem Gebiet neuer NATO-Mitgliedstaaten. Schließlich war auch die Aussicht auf zukünftige Erweiterungsrunden, insbesondere mit Blick auf die baltischen Staaten, umstritten. Moskau hatte sich stets für einen rechtlich bindenden Vertrag ausgesprochen, der zudem entsprechende Garantien zur Nicht-Stationierung von Atomwaffen sowie von permanenten Kampfverbänden und militärischer Infrastruktur in den neuen Mitgliedstaaten enthalten sollte. Dies lehnten die Bündnispartner ab und verabschiedeten stattdessen eine einseitige Erklärung, die den russischen Interessen entgegenkam, ohne jedoch entsprechende Verpflichtungen rechtlich und dauerhaft festzuschreiben. In der Erklärung des Nordatlantikrats vom 14. März 1997 heißt es: 406 Vgl. Asmus, Opening NATO's Door, S.170-71. 407 Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.100. 408 Ein Gesprächspartner im Auswärtigen Amt ging sogar soweit, dass ohne den NATO- Russland-Rat und ohne die Charta die Bundesregierung den Erweiterungsprozess der Allianz nicht unterstützt hätte. Ein formales Junktim wurde auf offizieller Ebene jedoch nicht hergestellt. Persönliches Interview. 409 Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.98. Die sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland (Bundeskanzleramt, Auswärtiges Amt und Bundesverteidigungsministerium) entwickelten das Konzept in enger Abstimmung und begleitet durch ständige Konsultationen mit Washington. Vgl. FAZ (17.1.1997), Die Bundesregierung hat für die Gespräche mit Rußland ein Konzept entwickelt. 410 Verhandlungsteilnehmer auf der Arbeitsebene waren auf amerikanischer Seite Strobe Talbott und auf deutscher Seite der Politische Direktor im Auswärtigen Amt, Wolfgang Ischinger. Vgl. Weisser, Sicherheit für ganz Europa, S.109. Nach Auskunft eines Gesprächspartners im AA unterhielt Talbott einen eigenen Draht zum NATO-Generalsekretär und konnte so stets direkten Einfluss auf den Prozess nehmen. Persönliches Interview. 119 „In the current and forseeable security environment, the Alliance will carry out its collective defense and other missions by ensuring the necessary interoperability, integration and capability for reinforcement rather than by additional permanent stationing of substantial combat forces.“411 Diese politische Festlegung auf eine minimale Abschreckung ergänzte eine frühere Erklärung des Nordatlantikrats vom Dezember 1996, in der das Bündnis auf die Stationierung von Nuklearwaffen in neuen Mitgliedstaaten verzichtete.412 Um die Bedenken Moskaus auszuräumen, schlug das Bündnis zudem eine Überarbeitung des KSE-Vertrages vor, welche die Streitkräfteumfänge der alten und neuen NATO- Staaten signifikant reduzieren sollte.413 Bezüglich der Rechtsform des zu verabschiedenden Dokuments mit Russland wurde mit der Bezeichnung „Grundakte“ schließlich eine Kompromisslösung zwischen einem förmlichen Vertrag und einer Charta gewählt.414 Es blieb jedoch dabei, dass die am 27. Mai in Paris unterzeichnete „Grundakte über Gegenseitige Beziehungen und Sicherheit zwischen der Nordatlantik-Vertragsorganisation und der Russischen Föderation“ politisch, jedoch nicht rechtlich bindend war.415 Sie musste daher auch nicht von den beteiligten Staaten ratifiziert werden. Das Dokument nannte als Schwerpunkte des Dialogs und der Zusammenarbeit die Bereiche Konfliktverhütung, Krisenmanagement/friedenserhaltende Operationen, Informationsaustausch und Konsultationen über Strategie, Verteidigungspolitik und Militärdoktrinen, Rüstungskontrolle, nukleare Sicherheit und Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Darüber hinaus konnten Fragen von gemeinsamem Interesse in beiderseitigem Einvernehmen auf die Agenda gesetzt werden. 411 NATO (14.3.1997), Statement by the North Atlantic Council, Press Release (97)27, Brüssel. 412 Im Abschlusskommuniqué des Nordatlantikrates vom 10. Dezember 1996 heißt es wörtlich: „Enlarging the Alliance will not require a change in NATO’s current nuclear posture and therefore, NATO countries have no intention, no plan, and no reason to deploy nuclear weapons on the territory of new members nor any need to change any aspect of NATO’s nuclear posture or nuclear policy […].“ NATO, Final Communiqué (10.12.1996). 413 Vgl. Solomon, The NATO Enlargement Debate, S.104. Nach Darstellung von Außenminister Kinkel ging das KSE-Konzept der NATO – insbesondere die Idee nationaler Obergrenzen –wesentlich auf deutsche Vorschläge zurück. Redebeitrag Kinkels in: Deutscher Bundestag (26.6.1997), Beratung über die Anträge der Fraktion der SPD, mehrerer Abgeordneter der Gruppe der PDS, der Fraktionen der CDU/CSU und FDP sowie mehrerer Abgeordneter der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Zusammenhang mit der NATO- Osterweiterung und der europäischen Sicherheitsordnung. Plenarprotokoll vom 26. Juni 1997, Sitzung 13/184, Bonn/Berlin, S.16622-44, hier: S.16634. Vgl. auch FAZ (17.1.1997), Die Bundesregierung hat für die Gespräche mit Rußland ein Konzept entwickelt. 414 Vgl. FAZ (15.5.1997), Die Nato und Rußland einig. Der Weg zur Unterzeichnung in Paris ist frei; Federal News Service (15.5.1997), White House Background Briefing, Re: NATO- Russia Agreement Attributable to Senior Administration Officials. 415 NATO (27.5.1997), Grundakte über Gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Russischen Föderation, Brüssel. 120 Zur Umsetzung der Grundakte wurde ein Ständiger Gemeinsamer Rat (Permanent Joint Council) eingerichtet, der auf Ministerebene zweimal jährlich sowie auf Botschafterebene monatlich tagen sollte. Ausdrücklich ausgenommen von den Konsultationen wurden „innere Angelegenheiten der NATO, der NATO-Mitgliedstaaten oder Russlands“. Ein Vetorecht in den Handlungen und Entscheidungsprozessen der jeweils anderen Seite wurde ebenfalls ausgeschlossen. Die Erweiterungspolitik des Bündnisses fand in dem Dokument keine Erwähnung, so dass es auch keine formale Koppelung zukünftiger Erweiterungsrunden an das Verhältnis zu Russland gab. Um die Kluft zwischen den zukünftigen Neumitgliedern und den anderen NAKR- Partnern, einschließlich Russland, nicht zu groß werden zu lassen, beschloss die NATO wenige Tage nach Unterzeichnung der Grundakte auf amerikanische Initiative hin die Vertiefung der Partnerschaft für den Frieden (enhanced PfP). Außerdem sollte der NAKR zu einem Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat mit umfassenderen Zuständigkeiten und Befugnissen ausgebaut werden. Die Bundesregierung übernahm während des gesamten Prozesses gemeinsam mit den USA und unter Federführung des Auswärtigen Amts eine Führungsrolle in den Verhandlungen und bei der Ausarbeitung der Grundakte.416 Auf der Beamtenebene wurden die Arbeiten maßgeblich von führenden deutschen Diplomaten, insbesondere von dem für das Dossier zuständigen stellvertretenden NATO-Generalsekretär Gebhardt von Moltke sowie von Wolfgang Ischinger, begleitet und vorangetrieben.417 4.2.4 Die letzten Weichenstellungen: Der Madrider Gipfel 1997 und die Debatte um das „Wer“ Nach der Einigung mit Russland auf die gemeinsame Grundakte ging es im Entscheidungsprozess der NATO noch um den Kreis der ersten Neumitglieder sowie um die Gestaltung der „Politik der offenen Tür“ gegenüber den zunächst noch nicht eingeladenen Beitrittsaspiranten. Diese Fragen erwiesen sich im Vorfeld des Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs im Juli 1997 in Madrid als äußerst kontrovers. Die Clinton-Administration als wichtigster Einzelakteur hatte sich seit Juni intern auf eine kleine Erweiterungsrunde um Polen, Ungarn sowie die Tschechische 416 In Bonn wurde bereits vor der Endphase der Verhandlungen mit Moskau Wert auf die Feststellung gelegt, dass Deutschland von Anfang an „mit Vorschlägen den westlichen Bemühungen vorausgedacht“ habe. FAZ (17.1.1997), Die Bundesregierung hat für die Gespräche mit Rußland ein Konzept entwickelt. 417 Zu nennen sind außerdem der damalige stellvertretende Büroleiter im Private Office des NATO-Generalsekretärs, Ekkehard Brose, sowie der für die Beziehungen zu Russland zuständige damalige Referatsleiter im Stab von Moltkes, Ulrich Brandenburg. Eine der Beteiligten wies darauf hin, dass diese Gruppe von Diplomaten durch ihre früheren dienstlichen Verwendungen über umfangreiche Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit Moskau verfügten. Persönliches Interview.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.