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Marco Overhaus, Kompatibilität des institutionalistischen Ansatzes mit ideellen Faktoren in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 80 - 83

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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80 Kanzleramt, Außenministerium und Verteidigungsministerium um Einfluss und Macht ringen.206 Darüber hinaus haben führende Politiker aller Regierungen auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts die fortdauernde Bedeutung der NATO für die deutsche Sicherheitspolitik hervorgehoben. Es kann auch erwartet werden, dass ein so komplexes Feld wie die NATO-Transformationspolitik unterschiedliche Meinungen der Entscheidungsträger hervorgebracht hat. Bereits vorliegende Studien zur deutschen Politik gegenüber der NATO-Osterweiterung legen dies ebenfalls nahe.207 Somit erscheint die Einbeziehung des Ansatzes der bürokratischen Politik in den theoretischen Rahmen dieser Arbeit nicht nur möglich, sondern auch gewinnbringend. Schließlich ist anzunehmen, dass incremental muddling als Konsequenz bürokratischer Politik auch Auswirkungen auf den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik nach 1990 hatte. 3.2.3 Kompatibilität des institutionalistischen Ansatzes mit ideellen Faktoren Die Bedeutung ideeller und kultureller Einflussfaktoren auf staatliche Außen- und Sicherheitspolitik hat mit dem Ende des Kalten Krieges zugenommen. Während die Zeit der Blockkonstellation durch verhältnismäßig klare und homogene Bedrohungswahrnehmungen und Verhaltenserwartungen gekennzeichnet war, stellte sich die neue internationale Lage nach 1990 als vielschichtig, komplex und unbeständig dar. Mit der zunehmenden Komplexität in der internationalen Politik traten auch die nationalen Wahrnehmungen und Besonderheiten in der Sicherheitspolitik stärker in den Vordergrund.208 Die systematische Untersuchung ideeller und kultureller Einflussfaktoren auf nationale Sicherheitspolitiken in den Teildisziplinen der Internationalen Beziehungen und Außenpolitikanalyse setzte jedoch bereits in den 1970er Jahren ein.209 206 Rühl, Lothar, Security Policy: National Structures and Multilateral Integration; Rittberger und Freund, Utilitarian-liberal foreign policy theory. 207 Vgl. insbesondere Wolf, The Doubtful Mover. 208 Mit den Worten von Valerie Hudson sind dies die „domestic idiosyncrasies of nations“. Hudson, Valerie M. (1997), „Culture and Foreign Policy: Developing a Research Agenda,“ in: dies. (Hrsg.), Culture & Foreign Policy, Boulder und London, Lynne Rienner Publishers, S.1-24, hier: S.1. Vgl. auch Gaenslen, Fritz (1997), „Advancing Cultural Explanations,“ in: Hudson, Valerie M. (Hrsg.), Culture & Foreign Policy, Boulder und London, Lynne Rienner Publishers, S.265-79, hier: S.267-68. Für eine Diskussion dieses Sachverhalts im Zusammenhang mit der deutschen Sicherheitspolitik vgl. beispielsweise Katzenstein, Peter (2003), „Same War - Different Views: Germany, Japan, and Counterterrorism,“ in: International Organization 57(4), S.731-60; Duffield, World Power Forsaken, S.27 und Meiers, Franz-Josef (1996), NATO's Peacekeeping Dilemma, Bonn, Europa-Union Verlag, S.13. 209 Für einen Überblick der Forschung zur strategischen Kultur vgl. Johnston, Alastair I. (1995), Cultural Realism. Strategic Culture and Grand Strategy in Chinese History, Princeton, Princeton University Press; Lantis, Jeffrey S. (2002), „Strategic Culture and National Security Policy,“ in: International Studies Review 4(3), S.87-113. 81 Als wesentlicher Forschungsstrang kristallisierte sich die Untersuchung der au- ßenpolitischen bzw. strategischen Kultur heraus. Jack Snyder definierte strategische Kultur als „the body of attitudes and beliefs that guides and circumscribes thought on strategic questions, influences the way strategic issues are formulated, and sets the vocabulary and the perceptual parameters of strategic debate.“210 Dies schließt die Wahrnehmung der Notwendigkeit, Effektivität, Angemessenheit und Wünschbarkeit unterschiedlicher politischer Optionen ein.211 Im Brennpunkt dieser „kulturellen Linse“ steht die Wahrnehmung von Sicherheitsbedrohungen und -risiken sowie von angemessenen und wirkungsvollen Strategien, um diesen zu begegnen.212 Ideen haben in diesem Zusammenhang die Funktion von mentalen Landkarten (road maps), die politischen Akteuren in einem durch ein hohes Maß an Komplexität gekennzeichneten Umfeld erlauben, fundierte Entscheidungen zu treffen.213 Die zugrunde liegenden Vorstellungen und Normen sind dabei nicht individueller, sondern kollektiver Natur. Sie werden von der ganzen Gesellschaft oder von identifizierbaren Gruppen in der Gesellschaft geteilt.214 Sie sind intersubjektiv, überdauern längere Zeiträume215 und leiten sich ab von gemeinsamen historischen Erfahrungen, die durch einen gesellschaftlichen Verständigungsprozess interpretiert und verfestigt werden. Kulturelle Faktoren bilden einen wesentlichen Referenzrahmen für sicherheitspolitische Strategien und Entscheidungen und konditionieren somit die Handlungsmöglichkeiten der Außenpolitik.216 Seit dem Umbruch des Staatensystems Ende der 1980er Jahre forderten ideenbasierte Ansätze verstärkt die bis dahin dominierenden rationalistischen Theorien des strukturellen Realismus und des funktionalen Institutionalismus heraus. Einige Theorien wurden von ihren Vertretern als Alternative bzw. Konkurrenz zum Institutionalismus/Neorealismus begriffen, andere wiederum negierten die Dialogmöglich- 210 Zitiert nach Johnston, Cultural Realism, S.5. 211 Ebd., S.21. John Duffield nennt dies nationale Prädispositionen, verstanden als „estimations of the necessity, effectiveness, appropriateness, and thus desirability of alternative policies.“ Duffield, John S. (1998), „Explaining National Security Policy: A Framework of Analysis,“ in: ders., Worldpower Forsaken. Political Culture, International Institutions, and German Security Policy After Unification, Stanford, Stanford University Press, S.13-39, hier: S.20. 212 Johnston, Cultural Realism, S.39. 213 Vgl. Goldstein, Judith und Keohane, Robert O. (1993), „Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework,“ in: dies. (Hrsg.), Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions, and Political Change, Ithaca und London, Cornell University Press, S.3-30, hier: S.12; Siedschlag, Alexander (2006), „Strategische Kulturanalyse: Deutschland, Frankreich und die Transformation der NATO,“ in: ders. (Hrsg.), Methoden der sicherheitspolitischen Analyse. Eine Einführung, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.22-48, hier: S.23. 214 Vgl. Katzenstein, Peter (1996), „Introduction: Alternative Perspectives on National Security,“ in: ders. (Hrsg.), The Culture of National Security. Norms and Identity in World Politics, New York, Columbia University Press, S.1-32, hier: S.5. 215 Vgl. Johnston, Cultural Realism, S.38. 216 Vgl. Siedschlag, Strategische Kulturanalyse, S.23 und Lantis, Strategic Culture and National Security Policy, S.107-09. 82 keiten aus ontologischen und epistemologischen Gründen gänzlich. Ein wesentlicher Strang der ideenbasierten Forschung zielte jedoch auf die Erweiterung, Ergänzung oder Relativierung der rationalistischen Perspektive – und nicht darauf, sie grundsätzlich in Frage zu stellen. Gleichzeitig begannen auch Vertreter des strukturellen Realismus und des Institutionalismus, ihre Analysen für ideelle Faktoren zu öffnen. Ein Beispiel dafür ist Stephen Walt, der sich einerseits am realistischen Theorierahmen orientiert, andererseits jedoch mit seinem Konzept der Bedrohungswahrnehmung subjektive Faktoren in die Analyse mit einbezieht.217 Rationalistische und ideenbasierte Theorien sind somit nicht a priori inkompatibel. Die Annahme exogener Interessen ist nicht gleichbedeutend mit der Feststellung, dass ideelle Faktoren keinen langfristigen Einfluss auf Interessenwahrnehmungen haben. Auch der Materialismus schließt nicht aus, dass Wahrnehmung, Definition und Gewichtung von materiellen Faktoren durch Wertvorstellungen beeinflusst werden. In ihrem Sammelband zu ideellen Einflussfaktoren auf staatliche Außenpolitik gehen Judith Goldstein und Robert Keohane von einem rationalistischen und institutionalistischen Ausgangspunkt aus: „In this volume we seek to show that ideas matter for foreign policy, even when human beings behave rationally to achieve their ends. […] [T]his volume criticizes approaches that deny the significance of ideas, but does not challenge the premise that people behave in self-interested and broadly rational ways.“218 Die Herausgeber unternehmen damit den Versuch einer kulturellen Erweiterung des Institutionalismus. Die Autoren des Sammelbandes von Valerie Hudson über die kulturellen Grundlagen der Außenpolitikanalyse argumentieren in eine ähnliche Richtung. Die Herausgeberin selbst geht davon aus, dass „the study of differences in rational choice from culture to culture will become a growth field in the near future.“219 Peter Katzenstein und Alastair Johnston sind zwei prominente Vertreter der strategischen Kulturforschung, die sich um die Erweiterung der dominierenden rationalistischen Theorien bemüht haben. Katzenstein und seine Koautoren untersuchen nationale Sicherheitspolitiken aus der Perspektive des soziologischen Institutionalismus und fragen danach, wie internationale Strukturen und Institutionen staatliche Identitäten und Interessendefinitionen beeinflussen: „Put briefly, this book makes problematic the state interests that predominant explanations of national security often take for granted.“220 Dabei bleibt ihr Analyserahmen jedoch mit dem Strukturalismus und auf wissenschaftstheoretischer Ebene mit dem Positivismus verbunden. Auch Alastair Johnston betrachtet seinen Begriff der strategischen Kultur als kompatibel mit einer begrenzten Form von Rationalität (limited rationality).221 Er hat dabei zudem versucht, konkrete Wege aufzuzeigen, um materielle und nichtmateriel- 217 Walt, Stephen M. (1987), The Origins of Alliance, Ithaca, Cornell University Press. 218 Goldstein und Keohane, Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework, S.5. 219 Hudson, Culture and Foreign Policy: Developing a Research Agenda, S.17. 220 Katzenstein, Introduction: Alternative Perspectives on National Security, S.1. 221 Johnston, Cultural Realism, S.1. 83 le Analysefaktoren miteinander zu verknüpfen: „Decision-makers […] are sensitive to structural or exogenous conditions (i.e. relative capabilities) in a culturally unique way.“222 Zusammenfassend bleibt für den Gegenstand dieses Buches festzuhalten, dass die Gewichtung institutioneller Funktionen und die Perzeption der damit verbundenen Sicherheits- und Einflussinteressen durch die relevanten Akteure auch ideelle und kulturell vermittelte Grundlagen haben.223 Sicherheitsinstitutionen schaffen Kooperationsanreize, indem sie verschiedene Funktionen erfüllen und es den Mitgliedstaaten somit ermöglichen, die für sie zentralen Interessen der Sicherheits- und Einflusswahrung effektiver zu verfolgen. Verändert sich das internationale Umfeld in gravierender Weise – wie nach dem Ende des Kalten Krieges oder nach dem 11. September 2001 geschehen –, dann geraten Sicherheitsinstitutionen unter erheblichen Anpassungsdruck. Mitgliedstaaten reagieren auf diese Veränderungen auf der Grundlage eines je eigenen Verständnisses ihrer Sicherheits- und Einflussinteressen oder mit anderen Worten: auf der Grundlage eines bestimmten Funktionsverständnisses gegenüber institutioneller Kooperation. 222 Ebd., S.53. 223 Katzenstein betrachtet die Debatte zwischen dem rationalistischen und dem konstruktivistischen Paradigma als einen wichtigen Bereich zukünftiger Forschung: „Such debates sometimes bring radically different perspectives closer together. Some rationalists, for example, are in the early stages of seeking an active engagement with students of culture.“ Katzenstein, Peter (1996), „Conclusion: National Security in a Changing World,“ in: ders. (Hrsg.), The Culture of National Security. Norms and Identity in World Politics, New York, Columbia University Press, S.498-537, hier: S.527.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.