63 steht also das Ziel, die Interessenwahrnehmungen und Funktionsverständnisse der relevanten sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland zu analysieren und in Bezug zum Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik zu setzen. Der Ansatz der bürokratischen Politik eignet sich aufgrund gemeinsamer theoretischer Prämissen gut als innenpolitische Erweiterung der institutionalistischen Analyse. 3.1.2 Definition und Bedeutung internationaler Institutionen Institutionen sind der Oberbegriff für weitere zusammenhängende Konzepte, wie internationale Regime, internationale Organisationen und Konventionen. Es handelt sich dabei um dauerhafte Systeme von Regeln, die den Akteuren (in der Regel Staaten) bestimmte Rollen zuweisen, ihren außenpolitischen Spielraum einschränken und dadurch bei anderen Akteuren Verhaltenserwartungen wecken.148 Der gemeinsame Nenner institutionalistischer Ansätze lässt sich mit der Formel „institutions matter“ zusammenfassen. Damit ist in erster Linie gemeint, dass institutionelle Strukturen einen wesentlichen Einfluss auf die Ergebnisse politischer Prozesse haben und in diesem Sinne auch über eine „gewisse Widerständigkeit gegen- über den agierenden Individuen und Gruppen“ verfügen.149 Sie legen den einzelnen Akteuren – in der Regel Staaten – Handlungsbeschränkungen auf, eröffnen ihnen jedoch gleichzeitig auch neue Handlungsoptionen, die ohne Institutionen nicht existieren würden. Die Annahme interdependenter Beziehungen zwischen den Akteuren ist der Ausgangspunkt des funktionalen Institutionalismus. Die Interdependenzen veranlassen die Staaten erst dazu, im Rahmen von Institutionen miteinander zu kooperieren. Interdependenz „in world politics refers to situations characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different countries”.150 Interdependente Beziehungen unterscheiden sich von anderen Beziehungen oder einfachen Interaktionen dadurch, dass sie mit Kosten verbunden sind – entweder in Form von nicht realisierten gemeinsamen Gewinnen oder in Form von gemeinsamen Kosten. Sie bedeuten somit vor allem gegenseitige Abhängigkeiten. Handlungen oder ein Politikwechsel eines Akteurs haben positive oder negative Wirkungen auf einen anderen Akteur, ohne dass dieser unmittelbaren Einfluss darauf hat. Interdependente Bezie- 148 Institutionen sind „persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioral roles, constrain activity, and shape expectations“. Keohane, Robert (1989), International Institutions and State Power: Essays in International Theory, Boulder, Westview Press, S.3. Für eine ähnliche, wenn auch abstraktere Definition vgl. Rittberger, Internationale Organisationen - Politik und Geschichte, S.24-25. 149 Keck, Otto (1991), „Der Neue Institutionalismus in der Theorie der Internationalen Beziehungen,“ in: Politische Vierteljahresschrift 32(4), S.635-53, hier: S.637. 150 Keohane und Nye, Power and Interdependence (3. Auflage). 64 hungen sind somit stets in einen Handlungskontext eingebettet, der sich durch eine spezifische Dichte und Dauerhaftigkeit internationaler Problemlagen auszeichnet.151 Diese Interdependenzen und Problemlagen erzeugen eine bestimmte Nachfrage nach institutionellen Funktionen seitens der beteiligten Akteure. Dabei haben die Vertreter des funktionalen Institutionalismus die Überwindung so genannter kollektiver Handlungsdilemmata in den Mittelpunkt ihres Interesses gerückt. Solche Dilemmata entstehen, wenn das unregulierte Verhalten der einzelnen Akteure insgesamt für alle Akteure sub-optimale Ergebnisse hervorbringt. 152 Institutionen ermöglichen es, die Zusammenarbeit derart zu gestalten, dass letztlich alle Beteiligten aus ihr einen größeren Nutzen ziehen. Dies schließt die effektivere Bearbeitung gemeinsamer Herausforderungen, seien es Ressourcenknappheit, Umweltzerstörung oder militärische Risiken, mit ein. Im Bereich des ökonomischen Ressourcenmanagements verdeutlicht die Tragedy of the Commons diese Zusammenhänge anschaulich.153 Danach stehen Akteure, die eine begrenzte Ressource gemeinsam nutzen, in einer interdependenten Beziehung zueinander. Es kann sich beispielsweise um ein bestimmtes Territorium für die Nutzung als Weidegrund oder um ein bestimmtes maritimes Gebiet für den Fischfang handeln. Wenn alle Beteiligten unreguliert die begrenzte Ressource nutzen, führt dies bald zu sinkenden Erträgen für alle Marktteilnehmer durch Überweidung bzw. Überfischung. Daraus resultiert ein Bedarf an institutionellen Funktionen (Einrichtung von Fangquoten, Begrenzung des Zugangs für bestimmte Marktteilnehmer, Überprüfung des Verhaltens der anderen Marktteilnehmer usw.), was wiederum zur Einrichtung spezifischer Institutionen führen wird (Schaffung konkreter Kommissionen, Veröffentlichung neuer Gesetze, Einrichtung eines Sekretariats usw.). Auch im Bereich der Sicherheitspolitik konnte gezeigt werden, dass beispielsweise die Nordatlantische Allianz in ihrer über 50jährigen Geschichte in Situationen kollektiver Handlungsprobleme ihre Wirkung entfaltete und sicherheitspolitische Kooperation ihrer Mitgliedstaaten überhaupt erst ermöglichte.154 151 Vgl. Wallander, Celeste A. und Keohane, Robert O. (1999), „Risk, Threat, and Security Institutions,“ in: Wallander, Celeste A.; Keohane, Robert O. und Haftendorn, Helga (Hrsg.), Imperfect Unions: Security Institutions Over Time and Space, Oxford, Oxford University Press, S.21-47, hier: S.31. 152 Vgl. Hall, Peter A. und Taylor, Rosemary C.R. (1996), Political Science and the Three New Institutionalisms, Diskussionspapier, 96(6), Köln, Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung. 153 Vgl. Hardin, Garrett (2005), „The Tragedy of the Commons,“ in: Art, Robert J. und Jervis, Robert (Hrsg.), International Politics: Enduring Concepts and Contemporary Issues, New York, Longman, S.525-30; Hardin, Garrett (1968), „The Tragedy of the Commons,“ in: Science 162(3859), S.1243-48. 154 Vgl. für die Zeit vor dem Ende des Ost-West-Konflikts Haftendorn, Helga (1994), Kernwaffen und die Glaubwürdigkeit der Allianz: Die NATO-Krise von 1966/67, Baden-Baden, Nomos; Tuschhoff, Alliance Cohesion and Peaceful Change in NATO; Tuschhoff, Deutschland, Kernwaffen und die NATO 1949-1967. Zum Zusammenhalt und friedlichen Wandel von Bündnissen. Für die Zeit nach dem Ende des Ost-West-Konflikts siehe Theiler, Olaf (1997), „Der Wandel der NATO nach dem Ende des Ost-West-Konflikts,“ in: Haften- 65 Die Theorie nimmt eine systemische „Vogelperspektive“ ein, d.h. sie beleuchtet in erster Linie die Wirkung von internationalen Institutionen auf das außenpolitische Verhalten der Akteure sowie die Frage, wie und wann internationale Institutionen entstehen und sich wandeln. Die vorliegende Arbeit überträgt diesen Rahmen auf die „Froschperspektive“ des Akteurs Bundesrepublik Deutschland. Daher wird in der empirischen Analyse untersucht, wie sich der internationale Handlungskontext und die bestehenden Interdependenzen aus Sicht der relevanten deutschen Akteure darstellten bzw. veränderten, welche funktionale Nachfrage nach institutioneller Kooperation daraus abgeleitet und schließlich in konkrete institutionelle Initiativen übersetzt wurde. 3.1.3 Prämissen des funktionalen Institutionalismus Ebenso wie der Neorealismus geht der Institutionalismus von der Anarchie in der internationalen Staatenwelt aus. Diese führt dazu, dass bestehende Konflikte nicht durch eine übergeordnete Instanz mit einem legitimen Gewaltmonopol bearbeitet werden können. Den beiden Theorien liegt die Annahme zugrunde, dass Staaten rational auf der Basis gegebener Interessen und Präferenzen handeln.155 Rationalismus wird dabei definiert als „a meta-theoretical tenet which portrays states as selfinterested, goal-seeking actors whose behavior can be accounted for in terms of the maximization of individual utility (where the relevant individuals are states)”.156 Die Mehrzahl der Arbeiten innerhalb dieser Forschungsrichtung geht darüber hinaus von einer umfassenden Rationalität aus, die sowohl Zweck- wie auch Zielrationalität einschließt. Demnach verfolgen Staaten ihre Ziele nicht nur rational „with the madorn, Helga und Keck, Otto (Hrsg.), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung. Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen, Baden-Baden, Nomos, S.101- 37; Theiler, Die NATO im Umbruch. Bündnisreform im Spannungsfeld konkurrierender Nationalinteressen. 155 Außenpolitische Präferenzen können in der rationalistischen Sichtweise definiert werden als „a set of underlying national objectives independent of any particular international negotiation to expand exports, to enhance security vis-a-vis a particular threat, or to realize some ideational goal.” Moravcsik, Andrew (1998), The Choice for Europe. Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, New York, Cornell University Press, S.20. 156 Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter und Rittberger, Volker (1997), Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, S.23. Zangl und Zürn definieren rationales Handeln so, „dass soziale Akteure (a) über eine gegebene und wahrgenommene Menge von Verhaltensoptionen verfügen, (b) die Konsequenzen der verschiedenen Verhaltensoptionen abschätzen, (c) die verschiedenen Verhaltensoptionen gemäß ihrer erwarteten Konsequenzen in eine Reihenfolge der Wünschbarkeit bringen [und] (d) die Verhaltensoption wählen, die ihre Nutzenerwartung befriedigt.“ Zangl, Bernhard und Zürn, Michael (1994), „Theorien des rationalen Handelns in den Internationalen Beziehungen,“ in: Kunz, Volker und Druwe, Ulrich (Hrsg.), Rational Choice in der Politikwissenschaft. Grundlagen und Anwendung, Opladen, Leske und Budrich, S.81-111, hier: S.81.