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Marco Overhaus, Das Konzept des Funktionsverständnisses in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 61 - 63

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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61 3. Kapitel: Analyserahmen – Das Funktionsverständnis von internationalen Institutionen 3.1 Internationale Institutionen als Instrumente staatlicher Außenpolitik 3.1.1 Das Konzept des Funktionsverständnisses Internationale Institutionen erfüllen gleichzeitig mehrere Funktionen, die sich entweder vorrangig an die eigenen Mitglieder oder an externe Akteure richten und bei denen jeweils unterschiedliche politische, ökonomische oder militärische Instrumente im Vordergrund stehen. Oft sind diese Funktionen komplementär. Gelegentlich stehen sie jedoch angesichts begrenzter Ressourcen und divergierender Außenpolitikstrategien in einem Spannungs- oder gar Konkurrenzverhältnis zueinander. In solchen Situationen wird deutlich, dass die einzelnen Mitgliedstaaten diese Funktionen unterschiedlich perzipieren und gewichten. Sie haben also unterschiedliche Funktionsverständnisse gegenüber jenen internationalen Institutionen, deren Mitglieder sie sind. Das Konzept des Funktionsverständnisses, welches dieser Untersuchung der deutschen NATO-Politik zugrunde liegt, baut auf den zentralen Kategorien und Analyseschemata des rationalen bzw. funktionalen Institutionalismus auf.141 Damit ist erstens die Annahme eines engen Zusammenhangs zwischen der internationalen Umwelt (Interdependenzen, Problemlagen), der staatlichen Nachfrage nach institutioneller Kooperation sowie der Entstehung und dem Wandel internationaler Regelwerke und Organisationen gemeint.142 Zweitens geht diese Theorie von grundsätzlich rational handelnden staatlichen Akteuren aus, die in erster Linie ihre Sicherheits-, Wohlfahrts- und Einflussinteressen verfolgen. Drittens schließlich bietet die institutionalistische Theorie eine Typologie allgemeiner und spezifischer Funktionen institutioneller Kooperation, die mit den Interessen staatlicher Außenpolitik verknüpft sind. Damit ermöglicht die Theorie eine wissenschaftliche Operationalisierung des Interessenbegriffs, die für die Beantwortung der Fragestellung dieser Arbeit zentral ist. Hier steht mit der Nordatlantischen Vertragsorganisation eine Sicherheitsinstitution im Mittelpunkt der Betrachtung. Sicherheitsinstitutionen befassen sich mit einem spezifischen Teilbereich der zwischenstaatlichen Beziehungen: 141 Die Bezeichnung der Theorie als „funktional“ anstelle der oft in der Literatur verwendeten Attribute „neoliberal“ oder „rational“ ist eine bewusste Entscheidung im Rahmen dieser Arbeit, weil sie den Kern der hier verfolgten Argumentation deutlicher widerspiegelt. 142 Für eine entsprechende Argumentation im NATO-Kontext vgl. Wallander, Celeste A. (2000), „Institutional Assets and Adaptability: NATO After the Cold War,“ in: International Organization 54(4), S.705-35, hier S.706. 62 „Typically, security regimes seek to regulate […] spheres of influence, the magnitute and nature of military preparations, the peacetime deployment and activities of armed forces, and, above all, the threat and use of military force.“143 Daraus folgt unmittelbar, dass die Motive der Sicherheitswahrung und der Einflussnahme in den Vordergrund der Analyse rücken. Diese Studie basiert auf einem funktionalistischen Verständnis internationaler Institutionen im Allgemeinen und internationaler Sicherheitsorganisationen im Besonderen. Die zentrale Annahme dabei ist, dass Staaten internationale Institutionen nutzen, um ihre spezifischen Ziele zu erreichen.144 Institutionen – Regime ebenso wie formale Organisationen – „acquire value for states because they perform important functions and because they are difficult to create or reconstruct“.145 Die Nordatlantische Allianz erleichtert bzw. ermöglicht ihren Mitgliedstaaten die sicherheitspolitische Kooperation und bietet ihnen außerdem Möglichkeiten der gegenseitigen Einflussnahme, die sie sonst nicht hätten. Darüber hinaus erlaubt die NATO ihren Mitgliedstaaten unter den Bedingungen wechselseitiger sicherheitspolitischer Abhängigkeiten, ihre nationalen Sicherheitsbedürfnisse besser zu befriedigen, als dies im Alleingang möglich wäre. Institutionen sind somit sicherheitspolitische Instrumente der Staaten und Arenen der gegenseitigen Einflussnahme.146 Die Frage, was in der jeweiligen Situation im „nationalen Interesse“ ist und wie Sicherheits- und Einflussinteressen konkret zu definieren sind, ist allerdings nicht objektiv vorgegeben, sondern häufig Gegenstand innenpolitischer Debatten. Dabei spielen neben den internationalen Rahmenbedingungen auch Faktoren auf der Ebene des individuellen Entscheidungsträgers, der relevanten Entscheidungsgruppen oder der Gesamtgesellschaft eine wichtige Rolle.147 Das Konzept des Funktionsverständnisses setzt somit ein komplementäres Theorieverständnis an der Schnittstelle einer systemischen Theorie mit innenpolitischen bzw. ideenbasierten Faktoren voraus. Die vorliegende Studie konzentriert sich dabei auf die Analyse der „bürokratischen Politik“, d.h. der unterschiedlichen Positionen zwischen den beteiligten bürokratischen bzw. politisch-administrativen Akteuren innerhalb Deutschlands. Im Mittelpunkt 143 Duffield, Explaining the Long Peace in Europe, S. 378. 144 Vgl. Koremenos, Barbara; Lipson, Charles und Snidal, Duncan (2001), „The Rational Design of International Institutions,“ in: International Organization 55(4), S.761-99, hier: S.762. 145 Keohane, Robert (1984), After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, Princeton University Press, S.14. 146 Vgl. Rittberger, Volker (1994), Internationale Organisationen – Politik und Geschichte: Europäische und weltweite zwischenstaatliche Zusammenschlüsse, Opladen, Leske und Budrich, S.25-26. 147 Für einen Überblick vgl. Carlsnaes, Walter (2002), „Foreign Policy,“ in: Carlsnaes, Walter; Risse, Thomas und Simmons, Beth A. (Hrsg.), Handbook of International Relations, London u.a., Sage Publications, S. 331-49; Harnisch, Sebastian (2003), „Theorieorientierte Au- ßenpolitikforschung in einer Ära des Wandels,“ in: Hellmann, Gunther; Wolf, Klaus Dieter und Zürn, Michael (Hrsg.), Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, Nomos, S.313-60. 63 steht also das Ziel, die Interessenwahrnehmungen und Funktionsverständnisse der relevanten sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland zu analysieren und in Bezug zum Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik zu setzen. Der Ansatz der bürokratischen Politik eignet sich aufgrund gemeinsamer theoretischer Prämissen gut als innenpolitische Erweiterung der institutionalistischen Analyse. 3.1.2 Definition und Bedeutung internationaler Institutionen Institutionen sind der Oberbegriff für weitere zusammenhängende Konzepte, wie internationale Regime, internationale Organisationen und Konventionen. Es handelt sich dabei um dauerhafte Systeme von Regeln, die den Akteuren (in der Regel Staaten) bestimmte Rollen zuweisen, ihren außenpolitischen Spielraum einschränken und dadurch bei anderen Akteuren Verhaltenserwartungen wecken.148 Der gemeinsame Nenner institutionalistischer Ansätze lässt sich mit der Formel „institutions matter“ zusammenfassen. Damit ist in erster Linie gemeint, dass institutionelle Strukturen einen wesentlichen Einfluss auf die Ergebnisse politischer Prozesse haben und in diesem Sinne auch über eine „gewisse Widerständigkeit gegen- über den agierenden Individuen und Gruppen“ verfügen.149 Sie legen den einzelnen Akteuren – in der Regel Staaten – Handlungsbeschränkungen auf, eröffnen ihnen jedoch gleichzeitig auch neue Handlungsoptionen, die ohne Institutionen nicht existieren würden. Die Annahme interdependenter Beziehungen zwischen den Akteuren ist der Ausgangspunkt des funktionalen Institutionalismus. Die Interdependenzen veranlassen die Staaten erst dazu, im Rahmen von Institutionen miteinander zu kooperieren. Interdependenz „in world politics refers to situations characterized by reciprocal effects among countries or among actors in different countries”.150 Interdependente Beziehungen unterscheiden sich von anderen Beziehungen oder einfachen Interaktionen dadurch, dass sie mit Kosten verbunden sind – entweder in Form von nicht realisierten gemeinsamen Gewinnen oder in Form von gemeinsamen Kosten. Sie bedeuten somit vor allem gegenseitige Abhängigkeiten. Handlungen oder ein Politikwechsel eines Akteurs haben positive oder negative Wirkungen auf einen anderen Akteur, ohne dass dieser unmittelbaren Einfluss darauf hat. Interdependente Bezie- 148 Institutionen sind „persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioral roles, constrain activity, and shape expectations“. Keohane, Robert (1989), International Institutions and State Power: Essays in International Theory, Boulder, Westview Press, S.3. Für eine ähnliche, wenn auch abstraktere Definition vgl. Rittberger, Internationale Organisationen - Politik und Geschichte, S.24-25. 149 Keck, Otto (1991), „Der Neue Institutionalismus in der Theorie der Internationalen Beziehungen,“ in: Politische Vierteljahresschrift 32(4), S.635-53, hier: S.637. 150 Keohane und Nye, Power and Interdependence (3. Auflage).

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.