27 1.2 Untersuchungsrahmen Zunächst geht es darum, die zentralen Begriffe der Fragestellung zu erläutern: den sicherheitspolitischen Gestaltungswillen sowie die Sicherheits- und Einflussinteressen vor dem Hintergrund des institutionalistischen Analyserahmens. Der Gestaltungswille setzt den Einsatz von politischem, diplomatischem, finanziellem und/oder militärischem Kapital voraus. Zur Beschreibung der verschiedenen Ausprägungen des Gestaltungswillens wird auf die von Rob de Wijk vorgenommene Unterscheidung zweier idealtypischer Gruppen in Bezug auf den NATO-Transformationsprozess zurückgegriffen. De Wijk unterscheidet zwischen „Traditionalisten“ bzw. am Status quo orientierten Akteuren einerseits und „Aktivisten“ bzw. transformationsorientierten Akteuren andererseits.27 Darauf aufbauend werden in diesem Buch fünf Ausprägungen des Gestaltungswillens unterschieden. An dem einen Ende des Spektrums zeichnet sich die deutsche Sicherheitspolitik durch einen hohen positiven Gestaltungswillen aus. Diese Ausprägung lässt sich als „Aktivist/Initiative“ bezeichnen. Dabei versucht die Bundesregierung durch eigene Initiativen, verbunden mit der Mobilisierung politischen und diplomatischen Kapitals, zur Veränderung des Status quo in der NATO beizutragen (im Sinne eines Transformationsaktivisten). „Aktive Anpassung/Unterstützung“ ist die nächste Ausprägung, bei der die deutsche Politik die Initiative anderer Mitgliedstaaten aufgreift, ggf. modifiziert und sich diese insgesamt zu Eigen macht. „Passive Anpassung“ hingegen bedeutet, dass die Bundesregierung sich lediglich der Mehrheitsmeinung oder der dominierenden Position im Bündnis anpasst. „Obstruktion“ ist eine Ausprägung des negativen Gestaltungswillens im Sinne der Beibehaltung des Status quo der Allianz (keine Transformation). Hierbei würden die deutschen Akteure versuchen, die Veränderung des Status quo durch eigene Maßnahmen bzw. Initiativen aktiv zu unterlaufen, beispielsweise dadurch, andere Partnerländer auf die „eigene Seite zu ziehen“. Die Steigerungsform wäre dann eine aktive Verhinderungspolitik oder die Androhung und Anwendung eines Vetos im NATO-Rat gegenüber Veränderungen. Neben dem Gestaltungswillen geht es in dieser Arbeit um die Untersuchung der Interessenwahrnehmungen in der deutschen NATO-Politik. Zur Einordnung und Umsetzung des der Fragestellung zugrunde gelegten Interessenbegriffs wird auf Konzepte und Typologisierungen der Theorie des rationalen (bzw. funktionalen) Institutionalismus zurückgegriffen. Eine der Kernaussagen dieser Theorie lautet, dass Staaten die Entstehung und den Wandel internationaler (Sicherheits-)Institutionen in dem Maße unterstützen, in dem diese allgemeine und spezifische Funktionen erfüllen, die von den Staaten zur Befriedigung ihrer Sicherheits- und Einflussinteressen „nachgefragt“ werden. Die institutionalistische Perspektive thematisiert insbesondere den engen Zusammenhang zwischen den Veränderungen der internationalen Umwelt (Interdependen- 27 de Wijk, Rob (1997), NATO on the Brink of a New Millennium. The Battle for Consensus, London und Washington D.C., Brassey's, S.71. 28 zen, Problemlagen), der staatlichen Nachfrage nach institutionalisierter Kooperation (Funktionen) und schließlich den Formen dieser institutionalisierten Kooperation („form follows function“). Darüber hinaus stellt die Theorie eine sehr nützliche Typologisierung verschiedener Funktionen internationaler Sicherheitsinstitutionen bereit, die jeweils mit den zentralen Motiven der Sicherheits- und Einflussnahme verknüpft sind. Grundsätzlich lassen sich dabei zwei Funktionsbereiche unterscheiden, in deren Spannungsfeld sich die Politik der Mitgliedstaaten bewegt: der Bereich der „kooperativen Sicherheit“ und jener der „militärischen Reaktions- bzw. Interventionsfähigkeit“. Kooperative Sicherheit wird hier verstanden als eine Strategie zur Einflussgewinnung auf andere Staaten durch kooperative Normen und Verhaltensweisen sowie durch die Schaffung positiver Anreizstrukturen. Das Militär erfüllt hierbei vor allem die politische Aufgabe, Kooperationspartner aneinander zu binden und Vertrauen bzw. Erwartungssicherheit zu schaffen (beispielsweise im Rahmen multinationaler Verbände). „Militärische Reaktions- bzw. Interventionsfähigkeit“ wird dagegen verstanden als die primär militärisch definierte Handlungsfähigkeit gegenüber dritten Akteuren. Dabei kommt es besonders auf operative Fähigkeiten der Streitkräfte an, deren Aufgabe vor allem darin besteht, durch Druck, Abschreckung oder sonstige Zwangsmaßnahmen Sicherheit für die Mitglieder der Institution zu schaffen. Zu Zeiten des Kalten Krieges betraf dies die Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit gegenüber der SU. In den 1990er Jahren traten dagegen das militärische Krisenmanagement und später der Kampf gegen den Terrorismus und andere Risiken, wie die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (MVW), stärker in den Vordergrund. Aufbauend auf der Theorie des funktionalen Institutionalismus liegt dieser Studie ein enger Sicherheitsbegriff zugrunde.28 Sicherheitswahrung meint dabei im Kern den unmittelbaren Schutz der territorialen Integrität und der eigenen Grenzen sowie der politischen Unabhängigkeit und Souveränität eines Staates mit militärischen Mitteln. In einem mittelbaren Sinne fällt auch die Abwehr mess- und bezifferbarer militärischer und strategischer Risiken unter den Begriff.29 Dabei deutet sich bereits an, dass der Sicherheitsbegriff stets auch eine subjektive Komponente enthält, da die Beurteilung militärischer und strategischer Risiken zwangsläufig den Akteuren selbst obliegt. Dies spiegelt sich auch in der Definition von Sicherheitsinstitutionen bei Helga Haftendorn und ihren Koautoren wider: 28 Für die Unterscheidung zwischen einem engen und einem weiten Sicherheitsbegriff vgl. Hellmann, Gunther (2007), „Sicherheitspolitik,“ in: Schmidt, Siegmar; Hellmann, Gunther und Wolf, Reinhard (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden, VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.605-17, hier: S.606. 29 Vgl. Hasenclever, Andreas (2000), Die Macht der Moral in der internationalen Politik. Militärische Interventionen westlicher Staaten in Somalia, Ruanda, und Bosnien-Herzegowina, Frankfurt am Main und New York, Campus Verlag, S.64. 29 „Security institutions are designed to protect the territorial integrity of states from the adverse use of military force; to guard states’ autonomy against the political effects of the threat of such force; and to prevent the emergence of situations that could endanger states’ vital interest as they define them.”30 Die Autoren unterscheiden dabei zwischen Bedrohungen im klassischen Sinne und sicherheitspolitischen Risiken. Erstere gehen von Staaten oder anderen Akteuren aus, die sowohl die Fähigkeit als auch die Absicht zur Bedrohung der eigenen Sicherheit haben. Risiken hingegen haben ihren Ursprung oft in einem instabilen oder zerfallenden Staat, dessen zukünftige Entwicklung als unsicher und gefährlich eingestuft wird. Das Motiv der Einflusswahrung kann drei unterschiedliche Formen annehmen: Kontrolle über Ressourcen (control over resources), Kontrolle über Politikergebnisse (control over outcome) und Kontrolle über Akteure (control over actors). Kontrolle über Ressourcen bezieht sich im thematischen Zusammenhang dieser Arbeit auf die Kontrolle über Ressourcen und Dienstposten innerhalb der NATO. Die zweite Form der Einflussnahme bezieht sich auf den weiteren politischen Zusammenhang, in den die NATO eingebettet ist, also beispielsweise auf das internationale Krisenmanagement (Kontrolle über Politikergebnisse), bei dem das militärische Handeln nur eine Komponente darstellt. Die dritte Form schließlich ist zu verstehen im Sinne der gegenseitigen Einbindung und Einflussnahme unter den Mitgliedstaaten der NATO, der Wahrung der eigenen politischen Stellung in diesem System und der Wahrung guter politischer Beziehungen zu den Partnerstaaten mit dem Ziel, Einflusskanäle in die jeweiligen Hauptstädte offen zu halten (Kontrolle über andere Akteure). Im Verhältnis der beiden zentralen Motive steht Sicherheit an erster Stelle. Sie ist das grundlegendste Bedürfnis eines Staates und seiner Bürger. Aber auch dann, wenn die Sicherheit nicht unmittelbar gefährdet ist, kann Einflusswahrung zu einem eigenständigen Motiv staatlicher Politik werden. Eine der wesentlichen Herausforderungen für sicherheitspolitische Zusammenarbeit liegt darin, dass die Partner zum Teil sehr unterschiedliche Verständnisse und Erwartungen an sie heran tragen. Diese Tendenz hat sich auch im Rahmen der Nordatlantischen Allianz seit dem Ende des Kalten Krieges noch verstärkt, wie Adrian Hyde-Price bemerkt: „Like the elephant, NATO has a number of different features, each of which is accorded different weight by different observers. […] NATO began to mean different things to different people as the consensus on NATO’s post-cold war security rationale began to fragment.“31 Hybride Sicherheits- 30 Wallander, Celeste A.; Haftendorn, Helga und Keohane, Robert O. (1999), „Introduction,“ in: dies. (Hrsg.), Imperfect Unions. Security Institutions over Time and Space, Oxford, Oxford University Press, S.1-18, hier: S.2 (eigene Hervorhebung). 31 Hyde-Price, Adrian (2000), Germany and European Order. Enlarging NATO and the EU, Manchester, Manchester University Press, S.155. Mitunter ist auch von einer Renationalisierung des Sicherheitsdenkens in Europa nach dem Ende des Kalten Krieges die Rede. Vgl. beispielsweise Pradetto, August (1997), „Einleitung: Nationale Sicherheit, NATO- Osterweiterung und neue europäische Ordnung. Perzeptionen und Strategien maßgeblicher 30 institutionen wie die Nordatlantische Allianz zeichnen sich dadurch aus, dass sie beide Funktionsbereiche abdecken, d.h. sie wirken im Sinne der kooperativen Sicherheit vertrauensbildend nach innen und sind dennoch militärisch handlungsfähig nach außen (gleiches galt beispielsweise nicht für die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, KSZE). Aufgrund begrenzter Ressourcen und inhärenter Spannungen kommt es in der Realität jedoch zu Prioritätenkonflikten. Beispielsweise verträgt sich das Erfordernis umfassender Konsultationen unter den Allianzpartnern in bestimmten Situationen nicht mit dem Erfordernis des schnellen und effektiven Handelns.32 Aus theoretischer Sicht bedeutet dies, dass das Verständnis der Gewichtung institutioneller Funktionen, und damit auch die Definition und Gewichtung der Sicherheits- und Einflussinteressen, stets eine subjektive, akteurspezifische Kategorie ist. Vor diesem Hintergrund ist das wesentliche Ziel dieses Buches, den Gestaltungswillen der deutschen Sicherheitspolitik gegenüber der Nordatlantischen Allianz nachzuzeichnen, somit entsprechende Handlungsmuster zu identifizieren und danach zu fragen, welches Funktionsverständnis und welche Interessendefinitionen gegen- über den euro-atlantischen Sicherheitsinstitutionen diesem Handeln zugrunde lagen. Während der Gegenstand hier die deutsche NATO-Politik ist, ließe sich der Untersuchungsrahmen, insbesondere das Konzept des Funktionsverständnisses, auch vergleichend auf andere Bündnispartner oder auch auf andere institutionelle Kontexte übertragen. In der Entwicklung und plausiblen Anwendung dieses Konzepts liegt der theoretische und konzeptionelle Beitrag der Arbeit. Die beschriebene institutionalistische Perspektive ist staatszentriert, sie setzt jedoch keinen geschlossenen Akteur voraus. Staaten verfolgen in der Realität kein einheitliches sicherheitspolitisches Interesse. Vielmehr wird innenpolitisch um die Definition dieses Interesses in Zusammenhang mit konkreten Entscheidungssituationen gerungen, wobei das Ergebnis oft ein Kompromiss zwischen den relevanten Akteuren ist. Die sicherheitspolitisch relevanten Akteure in dieser Studie sind in erster Linie die formal zuständigen außen- und sicherheitspolitischen Ministerien und deren politische Führungen: das Bundeskanzleramt, das Auswärtige Amt (AA) und das Verteidigungsministerium (BMVg). Die Interessendefinitionen und jeweiligen Funktionsverständnisse dieser Regierungsakteure stehen hier im Mittelpunkt der Betrachtung. Diese Fokussierung lässt sich damit begründen, dass die Regierung bzw. das politisch-administrative System in der deutschen Sicherheitspolitik über ein hohes Maß Akteure,“ in: ders. (Hrsg.), Ostmitteleuropa, Rußland und die Osterweiterung der NATO. Perzeptionen und Strategien im Spannungsfeld nationaler und europäischer Sicherheit, Opladen, Westdeutscher Verlag, S.9-39, hier: S.14. 32 Vgl. Overhaus, Marco (2003), „Zwischen kooperativer Sicherheit und militärischer Interventionsfähigkeit. Rot-grüne Sicherheitspolitik im Rahmen von ESVP und NATO,“ in: Maull, Hanns W.; Harnisch, Sebastian und Grund, Constantin (Hrsg.), Deutschland im Abseits? Rot-grüne Außenpolitik 1998-2003, Baden-Baden, Nomos, S.49-64. 31 an Autonomie gegenüber gesellschaftlichen Einflüssen verfügt.33 Die öffentliche Meinung hat der deutschen Sicherheitspolitik Grenzen gesetzt, die sich vor allem während der out-of-area Debatte Anfang der 1990er Jahre zeigten. Dabei generierte die Öffentlichkeit oder öffentliche Meinung jedoch, mit den Worten von Hanns W. Maull und Bernhard Stahl, „nur diffusen Handlungsdruck, der sich außenpolitisch fast beliebig instrumentalisieren ließ.“34 Regierungsakteure werden somit als politische Entrepreneure begriffen, die in einem gesellschaftlichen Umfeld handeln und ggf. versuchen, dieses Umfeld zu beeinflussen.35 Um die Positionen der Regierungsakteure in einem institutionalistischen Rahmen zu analysieren, eignet sich der Ansatz der bürokratischen Politik nach Graham T. Allison in besonderer Weise. Aus dieser Perspektive wirken sich die Interessenkonflikte zwischen den Regierungsakteuren wesentlich auf das außen- und sicherheitspolitische Handeln eines Staates aus. Dabei werden die Interessen individueller Entscheidungsträger wiederum maßgeblich davon beeinflusst, welcher Organisation bzw. welchem Ministerium sie angehören. Die Formel “Where you stand depends on where you sit” spiegelt diese Sichtweise der Individuen als Rollenträger einer Bürokratie wider.36 Aufgrund der bestehenden Übereinstimmungen stellt die Perspektive der bürokratischen Politik eine passende innenpolitische Ergänzung der institutionalistischen Theorie dar. Neben ihrer Staatszentriertheit (Dominanz der politisch-administrativen Akteure gegenüber der Gesellschaft) teilt sie auch das Interesse an Institutionen (in diesem Falle innerstaatlich) sowie weitere Prämissen des funktionalen Institutiona- 33 Vgl. Duffield, John S. (1994), „Explaining the Long Peace in Europe: the contributions of regional security regimes,“ in: Review of International Studies 20(3), S.369-88, hier: S.34; Rittberger, Volker und Freund, Corinna (2001), „Utilitarian-liberal foreign policy theory,“ in: Rittberger, Volker (Hrsg.), German foreign policy since unification. Theories and case studies, Manchester, Manchester University Press, S.68-104; Rühl, Lothar (2001), „Security Policy: National Structures and Multilateral Integration,“ in: Eberwein, Wolf-Dieter und Kaiser, Karl (Hrsg.), Germany's New Foreign Policy. Decision-Making in an Interdependend World, Houndmills, Palgrave, S.102-16. 34 Maull, Hanns W. und Stahl, Bernhard (2002), „Durch den Balkan nach Europa? Deutschland und Frankreich in den Jugoslawienkriegen,“ in: Politische Vierteljahresschrift 43(1), S.82-111, hier: S.106. 35 „According to this actor-centred position, political decision-makers have repeatedly pushed the limits for German participation in military interventions. Here, it is concrete political action that impacts on domestic structural factors such as public attitudes.” Baumann, Rainer und Hellmann, Gunther (2001), „Germany and the Use of Military Force: 'Total War', the 'Culture of Restraint' and the Quest for Normality,“ in: Webber, Douglas (Hrsg.), New Europe, New Germany, Old Foreign Policy? German Foreign Policy Since Unification, London, Frank Cass & Co, S.61-82, hier: S.62. 36 Allison, Graham T. und Halperin, Morton (1972), „Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implications,“ in: Tanter, Raymond und Ullmann, Richard H. (Hrsg.), Theory and Policy in International Relations, Princeton, Princeton University Press, S.40-79, hier: S.47. Vgl. auch die Neuauflage der Studie zur kubanischen Raketenkrise, Allison, Graham T. und Zelikow, Philip (1999), Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, New York u.a., Longman. 32 lismus. In beiden Ansätzen werden Institutionen als Instrumente der Akteure zur Realisierung politischer Ziele begriffen.37 Eine wichtige Ergänzung ist jedoch zu machen: Anders als beispielsweise in den USA agieren deutsche Regierungsakteure nicht in einem Umfeld von starken und autonomen Sicherheitsbürokratien. Vielmehr ist das politische System Deutschlands durch eine Verflechtung der bürokratischen und parteipolitischen Interessen gekennzeichnet. Aus diesem Grund werden in der vorliegenden Arbeit neben den außenund sicherheitspolitischen Grundsatzreden des Bundeskanzlers sowie des Außenund Verteidigungsministers auch Bundestagsdebatten im Vorfeld oder im Nachgang wichtiger NATO-Entscheidungen berücksichtigt. 1.3 Methodik Das Forschungsdesign der vorliegenden Arbeit entspricht einer theoriegeleiteten Einzelfallstudie (single case study).38 Sie analysiert einerseits die deutsche Sicherheitspolitik als einen spezifischen Fall nationalstaatlicher Bündnispolitiken und andererseits die NATO als einen spezifischen institutionellen Kontext der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Die Auswahl dieses Falles erfolgte auf Grundlage eines theoretischen, empirischen und eines normativen Interesses. Auf die empirische und die theoretische Relevanz wurde bereits hingewiesen. Das normative Interesse liegt in der Frage nach „guter“ Sicherheitspolitik. Der normative Maßstab dieser Arbeit geht davon aus, dass die effektive Verfolgung von Sicherheits- und Einflussinteressen in Sicherheitsinstitutionen zentrale Grundvoraussetzung für eine gute Sicherheitspolitik ist. Nur wer sich seiner eigenen Interessen bewusst ist, kann strategische Ziele verfolgen, angesichts knapper Ressourcen Prioritäten richtig setzen und letztlich ein guter Kooperationspartner sein. Reflexiver Multilateralismus, verstanden als die nicht hinterfragte Zusammenarbeit im Rahmen von Institutionen als Selbstzweck, wäre dagegen nach diesem Maßstab kein guter Leitfaden von Sicherheitspolitik. Umgekehrt müssen auch Sicherheitsinstitutionen der ständigen Überprüfung der Interessen ihrer Mitgliedstaaten standhalten können, denn andernfalls sind sie zur Bedeutungslosigkeit verdammt. Der kurze historische 37 Thilo Bodenstein spricht treffend von „Allisons institutionalistische[m] Erbe der Politik“. Bodenstein, Thilo (2001), „Vetospieler in Krisenentscheidungen. Eine Analyse der Entscheidungsprozesse zum Afghanistan- und Tschetschenienkonflikt,“ in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 8(1), S.41-72, hier: S.41. 38 Zur Methodologie der qualitativen Einzelfallstudie vgl. Lamnek, Siegfried (2005), Qualitative Sozialforschung (4. Auflage), Weinheim und Basel, Beltz Verlag, S.328. Vgl. auch Eckstein, Harry (1975), „Case Study and Theory in Political Science,“ in: Greenstein, Fred I. und Polsby, Nelson W. (Hrsg.), Strategies of Inquiry (Handbook of Political Science Volume 7), Reading MA u.a., Addison-Wesley, S.79-137. Arend Lijphart hat diese Art der Fallstudie auch als „interpretative case study“ bezeichnet. Lijphart, Arend (1971), „Comparative Politics and the Comparative Method,“ in: American Political Science Review 65(3), S.682-93, hier: S.692.