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Marco Overhaus, Titelei/Inhaltsverzeichnis in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 2 - 16

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

Bibliographic information
Die Reihe „Außenpolitik und Internationale Ordnung“ wird herausgegeben von Prof. Dr. Hanns W. Maull, Universität Trier Marco Overhaus Aussenpolitik und Internationale Ordnung 2.Auflage Nomos Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus Die deutsche NATO-Politik 1. Auflage 2009 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2009. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://www.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Trier, Univ., Diss., 2008 ISBN 978-3-8329-4141-3 Für meine Eltern 7 Vorwort von Botschafter Ulrich Brandenburg Das Nordatlantische Bündnis hat seit dem Ende des Kalten Krieges einen grundlegenden Wandel erfahren: vom Angebot der „augestreckten Hand“ gegenüber den früheren Gegnern in Sowjetunion und Warschauer Pakt – dem rasch der Ausbau eines dichten Netzes von Partnerschaften folgte – bis zur Erweiterung von 16 auf bald 28 Mitglieder. Parallel dazu haben sich die Anforderungen an die Streitkräfte der Mitgliedstaaten und an die militärischen Strukturen der NATO verändert. Neben die klassische Aufgabe der kollektiven Verteidigung des Bündnisgebiets ist die Realität des Einsatzes getreten, ausgelöst durch die Kriege im früheren Jugoslawien und die Terroranschläge des 11. September 2001 mit ihrem Ursprung in Afghanistan. Mangels Alternativen hat die NATO dort den militärischen Teil des Krisenmanagements übernommen – als Beitrag zur Sicherheit und Stabilität ihrer Mitgliedstaaten und in Unterstützung der Grundsätze und Ziele der Charta der Vereinten Nationen. Die NATO hat diesen Wandel im Konsens aller Verbündeten vollzogen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass es zu jedem einzelnen Schritt auch einen vollständigen Gleichklang gegeben hätte: Jeder Mitgliedstaat hat eigene Interessen, Möglichkeiten und Einschränkungen, eine eigene sicherheitspolitische Kultur und eine eigene Öffentlichkeit. Diese Unterschiede zu verstehen ist Teil unserer Arbeit im Hauptquartier, in den multinationalen Stäben und in den Einsätzen vor Ort. Für die Bundesrepublik Deutschland war das Bündnis in den Jahren des Kalten Krieges nicht nur eine Sicherheitsgarantie, sondern auch eine Garantie gegen jede Renationalisierung von Sicherheit und Verteidigung. Generationen deutscher Offiziere und Diplomaten sind geprägt von der Zusammenarbeit in den multinationalen Stäben ebenso wie von der nicht immer einfachen Konsensfindung im Nordatlantikrat und im Militärausschuss. Wichtiger noch: Die NATO-Erfahrung hat die Politik unseres Landes beeinflußt, umgekehrt sind deutsche Positionen in die Politik des Bündnisses eingeflossen. Marco Overhaus bietet in dem vorliegenden Buch eine umfassende und detaillierte Beschreibung der Entwicklung der deutschen NATO-Politik nach 1990. Diese Politik hat ihre Ursprünge in den Jahrzehnten nach dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Bündnis im Jahre 1955. Befürchtungen über einen neuen deutschen Militarismus erscheinen vor diesem Hintergrund in der Tat abwegig. Aber auch der uns oft nachgesagte „reflexhafte Multilateralismus“ findet seine Grenzen dort, wo wir uns eigene Beschränkungen auferlegt haben. Jeder Kampfeinsatz deutscher Streitkräfte – sei es auf dem Balkan, in Afghanistan oder am Horn von Afrika – setzt die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages voraus. Diese wiederum ist mit klaren Vorgaben und Einschränkungen versehen. Hier liegt eine der Ursachen für die vom Autor beobachtete Zurückhaltung immer dort, wo es um neue oder um die Ausweitung bestehender Operationen geht: Andere können eben unbe- 8 schwerter agieren. Trotz dieser Zurückhaltung hat sich Deutschland auch im Einsatz den Ruf eines zuverlässigen Verbündeten erworben und über viele Jahre das größte Truppenkontingent bei NATO-geführten Einsätzen gestellt. Die Darstellung in dem Buch macht deutlich, dass gerade die politische Entwicklung des Bündnisses seit 1990 eine deutsche Handschrift erkennen lässt. Dies trifft vor allem auf die Integration unserer mittel- und osteuropäischen Nachbarn, auf den Ausbau der Kooperationsinstrumente im Rahmen der „Partnerschaft für den Frieden“ und auf das Bemühen um Russland als unabdingbarem Partner zu. Auch hierfür liegen die Motive auf der Hand. Die Bundesrepublik Deutschland hat die Fortentwicklung der NATO und ihre Anpassung an neue Herausforderungen nach dem Ende des Kalten Krieges im Rahmen ihrer Möglichkeiten unterstützt und mitgestaltet. Auch künftig wird von uns eine aktive Rolle erwartet. Marco Overhaus trägt mit diesem Buch dazu bei, das Verständnis für sicherheitspolitische Interessen und Notwendigkeiten zu fördern. Er liefert damit einen willkommenen Beitrag zur Strategiedebatte, die im Bündnis gerade neu begonnen hat. Brüssel, im März 2009 Ulrich Brandenburg Ständiger Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei der Nordatlantikpakt Organisation 9 Vorwort des Autors Das vorliegende Buch entstand als Dissertationsschrift an der Universität Trier. Dabei war die Erarbeitung des Konzepts, das Forschen und Recherchieren sowie schließlich das Abfassen des Manuskripts ein langer, durch mentale Höhen und Tiefen gekennzeichneter Prozess. Während dieser Arbeit habe ich von vielen Menschen in verschiedenen Formen Unterstützung erfahren. Das gilt an erster Stelle für die beiden Betreuer und Gutachter dieser Studie, Prof. Hanns W. Maull und Prof. Joachim Schild. Am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Außenpolitik in Trier konnte ich meine Ideen in einem anregenden Umfeld verwirklichen. Dafür möchte ich neben Prof. Maull besonders meinen ehemaligen Kollegen, Prof. Sebastian Harnisch, Dr. Siegfried Schieder, Dr. Martin Wagener, Cornelia Frank und Christine Ann Rupp danken, die sich mit konstruktiver Kritik nicht zurückgehalten haben. Dieses großartige Arbeitsumfeld hat mich auch persönlich sehr bereichert. Mein Dank gilt auch Dr. Michael Meimeth und der ASKO-EUROPA Stiftung in Saarbrücken. Meine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter in dem von der Stiftung geförderten Projekt „www.deutsche-aussenpolitik.de“ hat mir erst die notwendigen Rahmenbedingungen für die Promotion geschaffen. Für die Drucklegung dieses Buches beim NOMOS-Verlag erhielt ich eine großzügige finanzielle Unterstützung von der Public Diplomacy Division der NATO. Ich danke Herrn Dr. Knut Kirste, der diese Förderung ermöglichte. Für dieses Buch wurden 2005 und 2006 insgesamt 25 zumeist vertrauliche Interviews mit Personen geführt, welche die deutsche Bündnispolitik an führender Stelle selbst mitgestaltet haben. Darunter waren aktive und ehemalige NATO-Botschafter, deutsche und internationale Mitarbeiter der Allianz in Brüssel und Generäle der Bundeswehr. Das Interesse und die Offenheit meiner Interviewpartner motivierten mich im Laufe meiner Arbeit zusätzlich. Stellvertretend für alle Gesprächspartner danke ich Botschafter Ulrich Brandenburg, der sich zudem bereit erklärte, ein kurzes Vorwort für dieses Buch zu schreiben. Der Freundes- und Verwandtenkreis bekommt die Höhen und Tiefen des Forschenden am unmittelbarsten zu spüren. Diesen mir nahe stehenden Menschen danke ich für ihre Geduld in den vergangenen Jahren. Uwe und Sabine Motschiedler sowie Ursula Puhl haben darüber hinaus die unverzichtbare Aufgabe des Lektorats übernommen. Die größte Unterstützung bekam ich von meinen Eltern, Inge und Heiner Overhaus, denen ich dieses Buch widme. Ohne ihre Hilfe wäre vieles nicht möglich gewesen. Berlin, im März 2009 Marco Overhaus 11 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 17 1. Kapitel: Einleitung 21 1.1 Thema, Relevanz und Fragestellung 21 1.2 Untersuchungsrahmen 27 1.3 Methodik 32 1.4 Empirischer Aufbau des Buches 34 1.5 Forschungsstand 36 2. Kapitel: Die Politik der Bundesrepublik Deutschland in der NATO bis 1990 41 2.1 Die außen- und sicherheitspolitischen Interessen Westdeutschlands 41 2.2 Die Wiederbewaffnung 43 2.3 Nukleare Mitsprache als zentrales Ziel der deutschen Bündnispolitik 45 2.4 Die Debatte um „Flexible Response“ 47 2.5 Der NATO-Doppelbeschluss 49 2.6 Die NATO im Prozess der deutschen Vereinigung 55 2.7 Fazit 59 3. Kapitel: Analyserahmen – Das Funktionsverständnis von internationalen Institutionen 61 3.1 Internationale Institutionen als Instrumente staatlicher Außenpolitik 61 3.1.1 Das Konzept des Funktionsverständnisses 61 3.1.2 Definition und Bedeutung internationaler Institutionen 63 3.1.3 Prämissen des funktionalen Institutionalismus 65 3.1.4 Allgemeine und spezifische Funktionen internationaler (Sicherheits-) Institutionen 68 3.1.5 Sicherheits- und Einflussinteressen in der institutionellen Kooperation 74 3.2 Akteursspezifische Bestimmungsfaktoren des Funktionsverständnisses 77 3.2.1 Perzeptionen der Sicherheits- und Einflussinteressen 77 3.2.2 Die Analyse der bürokratischen Politik 77 3.2.3 Kompatibilität des institutionalistischen Ansatzes mit ideellen Faktoren 80 12 4. Kapitel: Deutschland und die Osterweiterungen der Nordatlantischen Allianz 84 4.1 Neue Problemlagen und neue Funktionen: Die euro-atlantischen Sicherheitsinstitutionen nach dem Ende des Kalten Krieges 84 4.1.1 Die veränderte Sicherheitslage in Europa 84 4.1.2 Funktionen der institutionellen Kooperation und Integration 89 4.1.3 Die „neue europäische Sicherheitsarchitektur“: Vorstellungen und Ziele 90 4.2 Die erste Erweiterungsrunde des Bündnisses (1993-1999) 94 4.2.1 Der Startschuss: Rühes politische Initiative im Frühjahr 1993 94 4.2.1.1 Hintergrund und Motive 94 4.2.1.2 Innenpolitische und internationale Resonanz 97 4.2.2 Von der grundsätzlichen Öffnung bis zu den Entscheidungen über das „Warum“ und „Wie“ des Beitrittsprozesses 102 4.2.2.1 Der NATO-Gipfel im Januar 1994 und die Partnerschaft für den Frieden 102 4.2.2.2 Transatlantische und regierungsinterne Differenzen 104 4.2.2.3 Die Erweiterungsstudie der NATO 107 4.2.3 Die Beziehungen zwischen der NATO und Russland 109 4.2.3.1 Die besondere Stellung Russlands in der europäischen Sicherheitspolitik 109 4.2.3.2 Die Entwicklung des doppelgleisigen Ansatzes 114 4.2.3.3 Die Formalisierung der Beziehungen zwischen der NATO und Russland 116 4.2.4 Die letzten Weichenstellungen: Der Madrider Gipfel 1997 und die Debatte um das „Wer“ 120 4.2.5 Die innenpolitische Debatte über Kosten und Nutzen der NATO-Osterweiterung 123 4.2.5.1 Divergierende Annahmen und Kostenschätzungen im transatlantischen Verhältnis 123 4.2.5.2 Die Kostendebatte in den USA und Deutschland 126 4.2.5.3 Die Erweiterungsdebatte im Deutschen Bundestag: Umsetzung und Ziele der Osterweiterung aus parteipolitischer Perspektive 129 4.2.6 Zwischenfazit zur ersten Erweiterungsrunde 132 4.2.6.1 Gestaltungswille der deutschen Politik 132 4.2.6.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen 134 4.2.6.3 Analyse der bürokratischen Politik 136 4.3 Die zweite Osterweiterung (1998-2004) 137 4.3.1 Die Politik der offenen Tür 137 4.3.2 Der Weg zum Washingtoner Gipfel 1999 und die Erweiterungsoptionen 139 4.3.2.1 Die Positionen der NATO-Partner und die Auswirkungen der Kosovo-Krise 139 13 4.3.2.2 Die Ergebnisse des Gipfels und die Erweiterungsoptionen 143 4.3.3 Der Folgeprozess nach dem Washingtoner Gipfel 145 4.3.3.1 Warten auf Amerika: Die deutsche Regierungspolitik 145 4.3.3.2 Die Debatte gewinnt an Fahrt: Erste Anzeichen für eine große Erweiterungsrunde 148 4.3.4 Der 11. September 2001 als Katalysator der zweiten Osterweiterung 150 4.3.4.1 Die Bedeutung der Terroranschläge 150 4.3.4.2 Die Neuausrichtung der US-amerikanischen NATO-Politik 150 4.3.4.3 Die Neugestaltung der Beziehungen zwischen Russland und der NATO 152 4.3.5 Die Entscheidungen des Prager Gipfeltreffens vom November 2002 155 4.3.5.1 Der Weg nach Prag 155 4.3.5.2 Ausblick: Zukünftige Erweiterungsrunden 157 4.4 Fazit – Die deutsche Politik gegenüber der ersten und zweiten Erweiterungsrunde 159 4.4.1 Gestaltungswille der deutschen Politik 159 4.4.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen und bürokratische Politik 160 5. Kapitel: Deutschland, das militärische Krisenmanagement und die Transformation der NATO 165 5.1 Deutschland und die Weichenstellungen nach dem Ende des Kalten Krieges 166 5.1.1 Die Stellung Deutschlands vor dem Hintergrund politischer und verfassungsrechtlicher Beschränkungen 166 5.1.2 Der Weg der NATO vom Strategischen Konzept 1991 bis zum bosnischen Bürgerkrieg 167 5.1.2.1 Die Neuformulierung der NATO-Strategie 1991 167 5.1.2.2 Der Jugoslawienkonflikt und die europäische Sicherheit: Problemlagen und Interdependenzen 169 5.1.2.3 Krisenmanagement als neue Funktion der europäischen Sicherheitsinstitutionen und der Bundeswehr 171 5.1.2.4 Der Schritt zu einem „robusten“ Engagement: Die Durchsetzung der Schutzzonen 173 5.2 Deutschland, die NATO und der Krieg in Bosnien-Herzegowina (1994-1995) 175 5.2.1 Das Gipfeltreffen der Allianz im Januar 1994 175 5.2.2 Das NATO-Ultimatum vom 9. Februar 1994 177 14 5.2.3 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 und das deutsche Bosnien-Engagement 179 5.2.4 Die Eskalation des Konflikts um die Schutzzone Bihac und die Spaltung der NATO 181 5.2.4.1 Der NATO-Zusammenhalt auf dem Prüfstand 181 5.2.4.2 Die Reaktion der deutschen Politik auf die erste Voranfrage der NATO 185 5.2.4.3 Die Debatte um die Unterstützung eines UNPROFOR- Abzugs 187 5.2.4.4 Die Entscheidung für eine Schutzkomponente der UNPROFOR 188 5.2.5 Beteiligung an der Friedenserzwingung über Umwege: Der deutsche Beitrag zur Operation Deliberate Force 193 5.2.6 Deutschland und die Implementation Force 196 5.2.6.1 Die Diskussion um den deutschen Beitrag 196 5.2.6.2 Die Einbindung Russlands und das Verhältnis zwischen Moskau und der NATO 199 5.2.6.3 Einflusspolitik durch den deutschen IFOR-Beitrag? 200 5.2.7 Zwischenfazit 202 5.2.7.1 Gestaltungswille der deutschen Politik 202 5.2.7.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen 203 5.2.7.3 Analyse der bürokratischen Politik 206 5.3 Die militärische Intervention der NATO im Kosovo (1998-1999) 208 5.3.1 Internationale Reaktionen auf die Eskalation der Gewalt 208 5.3.2 Erste militärische Planungen 210 5.3.3 Der erste Mobilmachungsschritt der NATO (ActWarn) 213 5.3.4 Die Kosovo-Politik der neuen rot-grünen Bundesregierung und die Entscheidung des alten Bundestages 216 5.3.4.1 Besuch der neuen Regierung in Washington 216 5.3.4.2 Die Debatte im Deutschen Bundestag am 16. Oktober 1998 218 5.3.5 Die Reaktion Deutschlands und der NATO auf das „Massaker von Racak“ 220 5.3.6 Die NATO-Operation Allied Force 224 5.3.6.1 Die deutsche Beteiligung 225 5.3.6.2 Die Verknüpfung der Luftangriffe mit dem politischen Prozess 226 5.3.7 Kosovo und die Neuformulierung der NATO-Strategie 230 5.3.7.1 NATO-Krisenmanagement ohne VN-Mandat: Kosovo als Präzedenzfall? 231 5.3.7.2 Die geographische Reichweite des Krisenmanagements 235 5.3.8 Friedenserzwingung durch Bodentruppen? 238 5.3.9 Deutschlands Rolle in der KFOR 242 15 5.3.10 Die Einbindung Russlands in die westliche Kosovo-Politik 244 5.4 Fazit: Deutschland und das NATO-Krisenmanagement in den 1990er Jahren 246 5.4.1 Gestaltungswille der deutschen Politik 246 5.4.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen 248 5.4.3 Analyse der bürokratischen Politik 254 6. Kapitel: Das transatlantische Verhältnis und der Wandel der NATO nach dem 11. September 2001 256 6.1 Die Terroranschläge in den USA als sicherheitspolitische Zäsur 256 6.2 Internationale Solidarisierung und Krisenentscheidungen der Bündnispartner 257 6.2.1 „Uneingeschränkte Solidarität“ und die Ausrufung des Bündnisfalls 257 6.2.2 Die Debatte im Deutschen Bundestag am 19. September 2001 260 6.2.3 Deutsche und andere NATO-Beiträge zur Operation Enduring Freedom 261 6.2.3.1 Anforderungen der USA an die NATO 261 6.2.3.2 Der deutsche Beitrag zur Operation Enduring Freedom 263 6.2.3.3 Die innenpolitische Diskussion in Deutschland 265 6.2.4 Der deutsche Beitrag zur Internationalen Schutztruppe für Afghanistan 268 6.2.5 Bedrohungswahrnehmung und der Stellenwert des Militärischen im Kampf gegen den Terrorismus: Die deutsche Perspektive 273 6.3 Von Krisen- zu Planungsentscheidungen: Die „Globalisierung“ der NATO 277 6.3.1 Die Entwicklungen bis zum Außenministertreffen in Reykjavik 278 6.3.2 Das militärische Konzept zur Verteidigung gegen den Terrorismus 281 6.3.3 Die NATO Response Force und der Prager Gipfel 283 6.3.3.1 Die Initiative zur Gründung der NATO Response Force 283 6.3.3.2 Das deutsche Verständnis des NRF-Aufgabenspektrums 288 6.3.4 Planungsentscheidungen in Deutschland: Die Entwicklung einer neuen Verteidigungskonzeption 291 6.4 Die Irak-Krise als Testfall für die Nichtverbreitungspolitik der NATO 296 6.4.1 Divergierende Ordnungskonzepte zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen 296 6.4.2 Die Nichtverbreitungspolitik in der NATO seit 1991 299 6.4.3 Die deutsche NATO-Politik in der Irak-Falle 305 6.4.3.1 Das doppelte Nein der Bundesregierung 305 16 6.4.3.2 Der Streit um die Verteidigungsplanungen für die Türkei 306 6.4.3.3 Motive für die deutsche Ablehnung eines Krieges gegen den Irak 309 6.4.3.4 Die Position der deutschen Oppositionsparteien 313 6.4.4 Perspektiven für die Nichtverbreitungspolitik nach dem Irak-Krieg 315 6.5 Transatlantisches Rapprochement nach dem Ende des Irak-Krieges 320 6.5.1 Der Ausbau des deutschen Afghanistan-Engagements 320 6.5.2 Die NATO und der Wiederaufbauprozess im Irak 325 6.5.3 Deutsche Initiativen zur politischen Wiederbelebung des Bündnisses 328 6.6 Fazit: Deutsche Sicherheitspolitik in der NATO nach dem 11. September 2001 333 6.6.1 Gestaltungswille der deutschen Politik 333 6.6.2 Funktionsverständnis: Institutionelle Sicherheits- und Einflussinteressen 336 6.6.3 Analyse der bürokratischen Politik 340 7. Kapitel: Schlussfolgerungen 342 7.1 Zusammenfassung der Ergebnisse 342 7.2 Ausblick 354 8. Literatur- und Quellenverzeichnis 359 8.1 Offizielle Dokumente und Reden 359 8.2 Sekundärliteratur 370 8.3 Medien und Nachrichtendienste 391 Tabellen- und Abbildungsverzeichnis 393

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.