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Georgios Zagouras, Subsidiaritätsprinzip und ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 82 - 84

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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82 9.2. Kompetenzausübungsschranke aus Art. 83 EGV Teilweise wird die Zuständigkeit der Gemeinschaft für eine paneuropäische Vielfaltsicherung angesichts der Verteilung der Wettbewerbskompetenzen nach Art. 83 EGV abgelehnt, da es sich bei medienbezogenen Vorschriften in erheblichem Umfang um spezielle Fusionstatbestände handle, welche die Gemeinschaft wiederum nur dann aufgreifen darf, wenn sie Zusammenschlüsse von europaweiter Bedeutung zum Gegenstand haben.429 Hieran ist sicherlich richtig, dass das europäische Wettbewerbsrecht durchaus auch auf Hörfunk und Fernsehen anwendbar ist.430 Es hat nicht die Regulierung des publizistischen Wettbewerbs zum Gegenstand. Ebenso beschränkt sich eine gemeinschaftsweite Pluralismussicherung nicht auf Antikonzentrationsvorschriften.431 Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament verstehen die Sicherung der Meinungsvielfalt heute sehr viel weiter als noch vor einer Dekade.432 Das Maßnahmenspektrum erstreckt sich über die Schaffung spezieller Vorgaben für Zusammenschlüsse von Medienunternehmen hinaus auf den Schutz der in Art. 6 Abs. 1 EUV manifestierten Grundpfeiler der Gemeinschaft, nämlich die Demokratie, die Verwirklichung von Grundrechten sowie kulturelle Belange.433 Vielfaltsicherung soll nicht ökonomischem Marktversagen begegnen, sondern die kommunikativen Voraussetzungen für die Wahrnehmung demokratischer Grundrechte schaffen. Gemeinschaftsweite Pluralismussicherung erweist sich damit als Aliud zur speziellen, nach wie vor aber wirtschaftlich motivierten Wettbewerbsregulierung.434 9.3. Europäische Pluralismussicherung und Subsidiaritätsgrundsatz Auch das in Art. 5 Abs. 2 EGV enthaltene Subsidiaritätsprinzip wird von kritischen Stimmen ins Feld geführt.435 Nach diesem durch den Vertrag von Maastricht normierten Grundsatz darf die Gemeinschaft in Bereichen außerhalb ihrer ausschließlichen Zuständigkeit nur tätig werden, wenn und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen nicht ausreichend auf Ebene der Mitgliedstaaten, sondern wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsniveau erreicht werden können. Es geht um die Frage, ob die Mitgliedstaaten selbst 429 So Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 46. 430 Iliopoulos-Strangas, in: Stern/Prütting, Kultur- und Medienpolitik im Kontext des Entwurfs einer europäischen Verfassung, 29 (90 f.). 431 Dazu Zagouras, AfP 2007, 1. 432 Siehe etwa Europäische Kommission, Arbeitsdokument Medienpluralismus, S. 5 f. 433 Vgl. Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 45. 434 Zur Zieldivergenz von Kartellrecht und Vielfaltsicherung Kübler, MP 1999, 379 (383); Gounalakis, AfP 2004, 394 (396) sowie Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, § 26. 435 Zum Subsidiaritätsprinzip Papier, DVBl 1993, 705 ff.; Koenig/Lorz, JZ 2003, 167 ff. sowie jüngst Albin, NVwZ 2006, 629 ff. 83 in der Lage sind, das Ziel der gesamteuropäischen Pluralismussicherung auch auf nationaler Ebene zu erreichen. Im Umgang mit diesem Subsidiaritätsprinzip hat sich der EuGH bislang sehr großzügig gezeigt, weshalb mitunter sogar der Vorwurf laut wurde, er habe ein zentrales politisches Handlungsprinzip des EGV zu einem weitgehend konturlosen Instrument verkommen lassen.436 9.3.1. Subsidiaritätsprinzip und ausschließliche Gemeinschaftszuständigkeit Art. 5 Abs. 2 EGV ist bei Zielen oder Aufgaben anwendbar, die nicht in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen.437 Eine solche Alleinzuständigkeit wird durch Auslegung des EGV ermittelt438 und ist nur in Art. 106 Abs. 1 EGV in Bezug auf die Währungspolitik explizit vorgesehen.439 Dagegen wurden andere Bereiche wie die Bewirtschaftung biologischer Meeresressourcen, die Einordnung der gemeinsamen Handelspolitik unter Art. 133 EGV oder das Selbstorganisationsrecht von Gemeinschaftsinstitutionen wie der Europäischen Zentralbank440 erst von der Rechtsprechung als ausschließliche Befugnisse der Gemeinschaft klassifiziert.441 Die Zuständigkeit zur Harmonisierung des Binnenmarktes nach Art. 95 EGV zählt man neben der Zollunion, der Agrar- und Verkehrspolitik zu den konkurrierenden Kompetenzen.442 Dies war gerade hinsichtlich der europäischen Vielfaltsicherung nicht immer unumstritten.443 Mittlerweile konnte sich allerdings die Erkenntnis durchsetzen, dass die richterrechtliche Ausweitung der ausschließlichen Zuständigkeiten auf Art. 95 EGV die Gemeinschaftskompetenzen sehr weit ausdehnen und dem Subsidiaritätsgrundsatz entziehen würde.444 436 So jüngst Albin, NVwZ 2006, 629 (634). 437 Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 27; Schwartz, AfP 1993, 409 (413); Langguth, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 9. 438 Langguth, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 25. 439 Albin, NVwZ 2006, 629 (630 f.). 440 Hierzu auch Scheller, The European Central Bank, S. 153 ff. Speziell zur Zentralbankunabhängigkeit Gaitanides, Das Recht der Europäischen Zentralbank, S. 41 ff. 441 Siehe v. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 EGV Rdnr. 21. 442 Vgl. Albin, NVwZ 2006, 629 (631); Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 53. 443 Vgl. Schellenberg, DZWir 1994, 410 (411). 444 Mittlerweile hat der EuGH, C-377/98, Niederlande/Parlament und Rat, Slg. 2001, I-7079 Rdnr. 30 ff. freilich klargestellt, dass Maßnahmen nach Art. 95 EGV nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen; siehe auch v. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 EGV Rdnr. 33 f. 84 9.3.2. Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes auf eine europäische Pluralismussicherung Allerdings stellt sich die Frage, ob und inwiefern sich aus Art. 5 Abs. 2 EGV inhaltliche Beschränkungen für eine gemeinschaftsweite Vielfaltsicherung ergeben können. Das Subsidiaritätsprinzip regelt nicht die Kompetenzverteilung, sondern die Kompetenzwahrnehmung und damit die Arbeitsteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten.445 Art. 5 Abs. 2 EGV enthält dementsprechend weder eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Mitgliedstaaten noch ein entsprechendes Präjudiz gegen die Befugnisse der Gemeinschaft.446 Er entscheidet, wer im Falle konkurrierender Zuständigkeiten tätig werden kann bzw. muss, bewirkt aber keine Verdrängung der Gemeinschaftsbefugnisse allein wegen der abstrakten Möglichkeit einer internationalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten.447 Europa darf also immer dann tätig werden, wenn Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen im Vergleich zu Handlungen auf Ebene der Mitgliedstaaten besser geeignet sind.448 Erforderlich ist ein qualitativer Mehrwert des Gemeinschaftshandelns im Sinne eines supranationalen Plus gegenüber der Summe der einzelstaatlichen Maßnahmen.449 Hiervon ist allerdings nur sehr selten auszugehen.450 Damit wirft das Subsidiaritätsprinzip die Frage auf, ob eine paneuropäische Vielfaltsicherung vielversprechender auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kann.451 Dabei ist nicht auf die Perspektive eines einzelnen Mitgliedstaates abzustellen, sondern auf die Gemeinschaft aller Mitgliedstaaten.452 Entscheidend ist die Effizienz ihrer Anstrengungen, was nicht zuletzt durch ihre unterschiedliche Leistungsfähigkeit beeinflusst werden kann.453 Aus Sicht der Gegner einer europäischen Vielfaltsicherung kann der Pluralismus die Meinungsvielfalt der Gemeinschaft wegen der Relevanz medialer Märkte für Demokratie und Meinungsfreiheit nicht hinreichend schützen.454 Auf den spezifischen Strukturen des Mediensektors gestützt wurde der Schluss gezogen, medialer Pluralismus lasse sich wegen der sprachbedingt meist nationalen Ausrichtung einzelner Medien ausschließlich auf mitgliedstaatlicher Ebene erreichen.455 Angesichts der jüngsten Entscheidung des EuGH zum Werbeverbot für Tabakerzeugnisse 445 Schwartz, AfP 1993, 409 (411). 446 So Schwartz, AfP 1993, 409 (411). 447 Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 31. 448 Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 28. 449 Zum sog. Mehrwerttest auch Langguth, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 35. 450 Schellenberg, DZWir 1994, 410 (412). 451 Schwartz, AfP 1993, 409 (412); Mailänder, Konzentrationskontrolle zur Sicherung von Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk, S. 100. 452 Albin, NVwZ 2006, 629 (631). 453 Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 30 f. 454 Vgl. Gounalakis/Zagouras, JZ 2008, 652 (654). 455 So Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 54.

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.