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Georgios Zagouras, Crossmedialer Regulierungsansatz in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 26 - 28

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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26 der Sicherung des medialen Pluralismus kann das Kartellrecht damit weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene effektiv gerecht werden.72 2.4. Crossmedialer Regulierungsansatz Nachdem der Bedarf nach einer paneuropäischen Vielfaltsicherung als wettbewerbsrechtliche Sondermaterie im Bereich der Medien dargelegt wurde, stellt sich die Anschlussfrage, in welchem Umfang die Gemeinschaft in Aktion treten sollte. Denkbar wären verschiedene Optionen. Schulz und Held unterscheiden diesbezüglich zwischen den Kategorien des reinen Rundfunkmodells, des Rundfunkmodells unter Einbeziehung anderer Medien, wie man es hierzulande von den §§ 26 ff. RStV kennt,73 dem Mehrmedienmodell sowie dem Gesamtmedienmodell.74 Ein reines Rundfunkmodell erweist sich schon deshalb nicht als zukunftsträchtig, weil es auf der Prämisse beruhen würde, Meinungsdominanz beschränke sich de facto auf das Medium Fernsehen. Spätestens seit den tief greifenden technischen Veränderungen der letzten Jahre lässt sich ein solch monomedialer Ansatz nicht mehr rechtfertigen. Dem Fernsehen mag auch in Zukunft wegen seiner Rezeptionsweise eine besondere Meinungsrelevanz zukommen. Keinesfalls handelt es sich hierbei aber um das einzige Medium, welches der öffentlichen Meinungsbildung dient. Auch das in Deutschland praktizierte Rundfunkmodell unter Einbeziehung anderer Medien erweist sich angesichts der Konvergenz der Medien und medienökonomischer Entwicklungen als bedingt zukunftstauglich.75 Es beruht letztlich auf der Annahme, Meinungsmacht gehe in erster Linie vom Suggestivmedium Fernsehen aus. Publizistischer Einfluss entstehe auf den Fernsehmärkten und werde über besonders dominante Marktstellungen auf benachbarten medialen Märkten weiter verstärkt.76 mäcker, GWB, Vorb. § 35 Rdnr. 79; Parlasca, WuW 1994, 210 (214). Ebenso fehlt es an einem solchen Leistungsaustausch zwischen dem Verlag und den Lesern von Anzeigenblättern oder kostenlos vertriebenen Tageszeitungen. Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, § 19 Rdnr. 31 m. w. N. 72 Es sei an dieser Stelle angemerkt, dass speziell die Europäische Kommission die Sicherung des publizistischen Wettbewerbs im Zusammenhang mit Kartellverfahren bislang nicht als ihre Aufgabe angesehen hat. Sie konzentriert sich ausschließlich auf ökonomische Aspekte. Die Vielfaltsicherung obliegt den Mitgliedstaaten. Art. 21 Abs. 4 FKVO stellt ausdrücklich klar, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zum Schutz anderer berechtigter Interessen treffen können, zu denen auch die Medienvielfalt zählt. Dörr/Schiedermair, Ein kohärentes Konzentrationsrecht für die Medienlandschaft in Deutschland, S. 47 f. 73 Zur Pluralismussicherung in Deutschland Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, Kap. 2. 74 Schulz/Held, Die Zukunft der Kontrolle der Meinungsmacht, S. 63 f. 75 Siehe Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (718 ff.). 76 Das BVerfG stellt sich zu Recht auf den Standpunkt, dass vorherrschende Meinungsmacht im Rundfunk gerade der Verflechtung von Unternehmen herrühren kann, die sich in unterschied- 27 Bedingt durch die Rundfunkjudikatur des BVerfG ist das Antikonzentrationsrecht in der Bundesrepublik wie in vielen anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft primär am Medium Fernsehen verhaftet.77 Historisch betrachtet folgt dies aus der Sondersituation, die das Fernsehen in seinen Kindertagen infolge der Frequenzknappheit und des immensen Kapitalbedarfs kennzeichnete.78 Angesichts des daraus erwachsenen natürlichen Monopols der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sollte das Suggestivmedium Fernsehen mittels binnenpluraler Organisationsstrukturen vor dem Entstehen vorherrschender Meinungsmacht geschützt werden.79 Als dank neu erschlossener Frequenzspektren erstmals die Veranstaltung von kommerziellem Fernsehen ermöglicht wurde, forderte das BVerfG geeignete rechtliche Instrumentarien zur Sicherung der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk.80 Für den Bereich der Presse stellte das BVerfG zwar fest, dass sie ebenso wenig einer Vereinnahmung oder Gleichschaltung preisgegeben werden dürfe und sich aus der Institutionsgarantie des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gegebenenfalls sogar eine Pflicht des Staates zur Abwehr von Gefahren deduzieren ließe, „die einem freien Pressewesen aus der Bildung von Meinungsmonopolen erwachsen könnten.“81 Das Pressewesen der Nachkriegszeit zeichnete sich im Unterschied zum Rundfunk aber durch privat- und damit marktwirtschaftliche Strukturen aus.82 Vergleichbar hohe Maßstäbe wie im Bereich der Rundfunkfreiheit wurden zur Verhinderung von Meinungsmonopolen bei den Printmedien daher nicht vorgeschrieben.83 Diese unterschiedliche Entwicklung der medialen Subsektoren mag die Rundfunklastigkeit des hiesigen Antikonzentrationsrechts in Form der §§ 26 ff. RStV erklären.84 Die inhaltliche Beschränkung eines gemeinschaftlichen Medienkonzentrationsrechts auf monomediale Sachverhalte lässt sich daraus aber nicht ableiten. Ganz im Gegenteil: Eine europäische Pluralismussicherung muss sich über diese Defizite eines monomedialen Antikonzentrationsrechts hinwegsetzen.85 Im Zeitalter der Konvergenz von Medien und Kommunikationsplattformen haben sich diese lichen medialen (Sub-)Sektoren engagieren. Eine im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht mehr tolerierbare Meinungsdominanz kann insbesondere zu befürchten sein, wenn „Meinungsmacht im Bereich des Rundfunks sich mit Meinungsmacht im Bereich der Presse verbindet.“ BVerfGE 73, 118 (175) – Niedersachsen. In seiner jüngeren Rechtsprechung bezieht das BVerfG auch die vertikale Verflechtung mit Inhalte- und Infrastrukturanbietern mit ein. BVerfGE 95, 163 (173) – DSF. 77 Vgl. BVerfGE 57, 295 (330) – FRAG. 78 Siehe BVerfGE 12, 205 (261) – Deutschland Fernsehen GmbH. 79 Hierzu Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 219 f. 80 BVerfGE 57, 295 (322 f.) – FRAG. 81 So BVerfGE 20, 162 (176) – Spiegel. 82 Mestmäcker, AfP 1978, 3. Vgl. auch Löffler, AfP 1976, 155 f. 83 Zum präventiven Schutz vor vorherrschender Meinungsmacht beispielsweise BVerfGE 95, 163 (172) – DSF sowie Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, § 9 A. 84 Als ähnlich erweist sich die Entwicklung freilich in den angelsächsischen Rechtsordnungen. Dazu Hitchens, Broadcasting Pluralism and Diversity, S. 4 ff. 85 So bereits Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (720). 28 äußeren Parameter des publizistischen Wettbewerbs in den Medien grundlegend ge- ändert.86 Von der Sondersituation des Rundfunks ist heute nur noch wenig zu spüren87 und die Zahl selbstständiger publizistischer Einheiten hat sich deutlich verringert. Medienunternehmen richten sich aufgrund ökonomischer Bedürfnisse strategisch zunehmend crossmedial aus und beschränken ihr Engagement dementsprechend kaum noch auf ein bestimmtes Medium.88 Eine plattformübergreifende strategische Positionierung birgt neue Gefahren für den publizistischen Wettbewerb in sich. Meinungsmacht geht diesertage nicht mehr von einer dominanten Stellung in einem bestimmten Medium aus. Sie wird durch gleichzeitiges Engagement in verschiedenen Medien verstärkt.89 Aus Sicht des Rechtsgüterschutzes macht es allerdings keinen Unterschied, von welcher Seite aus der demokratische Willensbildungsprozess bedroht wird.90 Meinungsdominanz und uniforme Berichterstattung müssen aus gesellschaftspolitischen Gründen verhindert werden, gleich, welchen Ursprungs sie sind. Dies gilt erst recht, wenn man sich die eingangs angeführten neuen Gefährdungen der Meinungsvielfalt durch die zunehmende Uniformität in der Berichterstattung oder die Möglichkeit zur plattform- übergreifenden Instrumentalisierung von Meinungsmacht durch Agenda-Setting und Cross-Promotion vor Augen führt.91 Daher muss eine europäische Vielfaltsicherung technologieneutral und plattformübergreifend ausgerichtet sein.92 2.5. Koordinierungsoptionen Nachdem das medien- bzw. gesellschaftspolitische Bedürfnis nach einer crossmedial angelegten Vielfaltsicherung durch die Gemeinschaft dargelegt wurde, stellt sich die Anschlussfrage, auf welcher Ebene ein paneuropäischer Vielfaltschutz ansetzen sollte. Denkbar sind grundsätzlich zwei Optionen: eine Vertikale, auf die Harmonisierung der Regulierungsinstrumentarien in den Mitgliedstaaten abzielende, sowie eine Horizontale, welche die grenzüberschreitende Pluralismussicherung zum Gegenstand hat. 86 Zur Bedeutung der Meinungsvielfalt im Zeitalter der Konvergenz auch BVerfG, AfP 2008, 174 (177) – Hessisches Privatrundfunkgesetz. 87 Siehe zur Privilegierung des Rundfunks bei der Nutzung zusätzlicher Frequenzen Zagouras, CR 2006, 819 ff. 88 Ähnlich auch Schulz/Held, Die Zukunft der Kontrolle der Meinungsmacht, S. 66 in Bezug auf die Deutschland. 89 Vgl. oben, 2.2. 90 Ähnlich bereits Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (720). 91 Hierzu bereits oben, 1.3.2. 92 So bereits Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (720).

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.