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Georgios Zagouras, Vielfaltsicherung als besondere Form der Wettbewerbsregulierung in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 24 - 26

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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24 nicht zu unterschätzende publizistische Ausstrahlungswirkung auf ebenfalls deutschsprachige Märkte wie Österreich und das Nicht-EU-Land Schweiz aufweist. Die hierdurch vermittelte Fähigkeit auf verschiedenen „Meinungsmärkten“ – also transnational – zu agieren wird nicht dadurch neutralisiert oder auch nur auf ein erträgliches Maß reduziert, dass sie sich auf verschiedene Mitgliedstaaten und damit geografische Märkte im kartellrechtlichen Sinne verteilt.60 Es verbleibt ein massiver Spielraum zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung auch in unterschiedlichen Sprach- und Kulturkreisen. Ob von diesem überhaupt Gebrauch gemacht wird61 und in Bezug auf welche Fragestellungen, ist zweitrangig.62 Angesichts der sensiblen Rechtsgüter, die sich hinter der Pluralismussicherung verbergen, kommt es auf den von Hain geforderten Nachweis „dass die Meinungsmacht auf einem nationalen Meinungsmarkt die Verstärkung der Meinungsmacht auf einem anderen nationalen Meinungsmarkt mit sich bringt“, nicht an.63 Handlungsbedarf besteht daher auf europäischer Ebene einmal, um eine allzu uniforme Berichterstattung zu verhindern und publizistisch vermittelte politische Machtansammlung zu begrenzen. Zum anderen dient eine Koordinierung des Vielfaltschutzes auf Gemeinschaftsebene der Beseitigung der im weiteren Verlauf noch zu erörternden Unterschiede der nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.64 2.3. Vielfaltsicherung als besondere Form der Wettbewerbsregulierung Medien unterscheiden sich von konventionellen Wirtschaftsbranchen dadurch, dass sie nicht nur Märkte für Waren und Dienstleistungen bedienen, sondern darüber hinaus Inhalte transportieren. Diese beinhalten wiederum eine unterschiedlich starke Meinungsrelevanz. Dadurch begeben sich Medienunternehmen nicht nur in einen ökonomischen, sondern ebenso in einen publizistischen Wettbewerb. Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs wird in ökonomischer Hinsicht branchenübergreifend 60 Instruktiv zur Markteinteilung im Bereich der Printmedien Möschel, Pressekonzentration und Wettbewerbsgesetz, S. 83 ff. 61 Das BVerfG sieht eine Gefährdung des Prozesses der freien Meinungsbildung bereits bei der abstrakten Möglichkeit der Verstärkung vorherrschender Meinungsmacht. BVerfGE 95, 163 (173) – DSF. Wollte man abwarten, bis sich eine abstrakte Gefahr für den Meinungspluralismus konkretisiert, so hätte sich das Risiko der Vereinnahmung des Rundfunks bereits zu einem Grad realisiert, der auch auf europäischer Ebene nicht mehr hinnehmbar wäre. 62 Dabei kann es sich um unmittelbar gemeinschaftsrelevante Themen handeln, wie den europäischen Integrationsprozess oder die Erweiterung der Gemeinschaft auf dem Balkan. Das Phänomen transnationaler Meinungsmacht beschränkt sich aber keinesfalls auf solche gemeinschaftspolitischen Materien. Transnationale Meinungsmacht vermittelt ebenso die Fähigkeit, nicht unmittelbar gemeinschaftsbezogene Themen, wie religiöse Bezüge oder etwa die Homosexuellenehe, auf die tagespolitische Agenda zu setzen und damit einer bestimmten Meinung den Vorrang einzuräumen. 63 Hain, AfP 2007, 527 (531), der vom Erfordernis eines gemeinschaftsweiten Meinungsmarktes ausgeht. 64 Hierzu unten, 5. 25 durch das Kartellrecht geschützt. Auf nationaler Ebene versucht man die positiven volkswirtschaftlichen Wirkungen der Wettbewerbsmechanismen mithilfe des GWB zu bewahren; auf europäischer nehmen diese Rolle Art. 81 und Art. 82 EGV sowie die Fusionskontrollverordnung der Europäischen Gemeinschaft (FKVO) wahr.65 Dabei geht es gerade bei Verhinderung von Monopolstellungen und Kartellen um eine Erhöhung der wirtschaftlichen Effizienz; so soll u. a. verhindert werden, dass die Marktgegenseite bzw. die Verbraucher als Abnehmer einer bestimmten Ware oder gewerblichen Leistung überhöhte Preise entrichten müssen.66 Trotz zahlreicher Besonderheiten, welche insbesondere das deutsche Kartellrecht und seine Interpretation durch das BKartA und die Gerichte für Medien bereitstellt,67 beschränkt es sich ganz überwiegend auf ökonomische Aspekte der Medienkonzentration.68 Deren Auswirkungen auf die Meinungsvielfalt und damit den demokratischen Kommunikationsprozess vermag das Wettbewerbsrecht nicht hinreichend zu schützen.69 Daher bedarf es zusätzlicher Regelungen zum Schutz des Pluralismus in den Medien. Antikonzentrationsrecht kann zwar rechtstechnisch durchaus auf kartellrechtlichen Instrumentarien aufbauen.70 Da europäisches wie auch nationales Kartellrecht aber in erster Linie auf die Beschränkung äußeren, also auf Unternehmenszusammenschlüssen beruhenden Wachstums abzielen, internes und damit auf eigenen Anstrengungen oder Wegfall von Wettbewerbern basierendes jedoch weitestgehend unberücksichtigt lassen, sind weitere Werkzeuge erforderlich, die gerade den publizistischen Wettbewerb bewahren bzw. sogar fördern. Dies gilt umso mehr, als sich die Prognose über die wettbewerblichen Konsequenzen einer Fusion von Medienunternehmen regelmäßig auf nach kartellrechtlichen Maßstäben bestimmte Märkte für (zahlende) Rezipienten und Werbetreibende beschränkt.71 Der Aufgabe 65 Dazu Braun, in: Hamburger Kommentar, Kap. 5, 22. Abschn. 66 Kübler, Medien, Menschenrechte und Demokratie, § 24 I 2 b). 67 Hierzu Zagouras, Konvergenz und Kartellrecht, S. 132 ff. 68 Exemplarisch sei an dieser Stelle die Untersagung des Zusammenschlusses von Axel Springer und ProSiebenSat.1 durch das BKartA erwähnt. BKartA WuW DE-V 1163 – Springer/ProSiebenSat.1. Dagegen hatte sich die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich mit den Auswirkungen der Übernahme unter publizistischen Gesichtspunkten zu beschäftigen. Siehe KEK-293 – Axel Springer AG sowie VG München, ZUM 2008, 343 ff. – Springer/ProSiebenSat.1. Dazu auch Hain, K&R 2008, 160 ff. 69 So auch Schulz/Held, Die Zukunft der Kontrolle der Meinungsmacht, S. 61. Zur Zieldivergenz von Antikonzentrations- und Kartellrecht Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, § 26. 70 So in Bezug auf die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht auf nationaler Ebene ausdrücklich BVerfGE 73, 118 (174) – Niedersachsen. 71 So zielt die Wettbewerbsprognose der Kartellbehörden darauf ab, die Auswirkungen eines Zusammenschlusses auf den Werbemarkt zu prognostizieren, nicht aber für die Meinungsvielfalt beispielsweise im Bereich lokaler oder regionaler Tageszeitungen. Ferner nimmt der Zuschaueranteil eines Fernsehveranstalters bei der kartellrechtlichen Beurteilung einer Fusion lediglich eine sekundäre Funktion wahr, da der zwischen den Zuschauern und dem Veranstalter erforderliche Leistungsaustausch nur beim Pay-TV bestehe. Vgl. Monopolkommission, Hauptgutachten XI, Rdnr. 584 ff. Mestmäcker/Veelken, in: Immenga/Mest- 26 der Sicherung des medialen Pluralismus kann das Kartellrecht damit weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene effektiv gerecht werden.72 2.4. Crossmedialer Regulierungsansatz Nachdem der Bedarf nach einer paneuropäischen Vielfaltsicherung als wettbewerbsrechtliche Sondermaterie im Bereich der Medien dargelegt wurde, stellt sich die Anschlussfrage, in welchem Umfang die Gemeinschaft in Aktion treten sollte. Denkbar wären verschiedene Optionen. Schulz und Held unterscheiden diesbezüglich zwischen den Kategorien des reinen Rundfunkmodells, des Rundfunkmodells unter Einbeziehung anderer Medien, wie man es hierzulande von den §§ 26 ff. RStV kennt,73 dem Mehrmedienmodell sowie dem Gesamtmedienmodell.74 Ein reines Rundfunkmodell erweist sich schon deshalb nicht als zukunftsträchtig, weil es auf der Prämisse beruhen würde, Meinungsdominanz beschränke sich de facto auf das Medium Fernsehen. Spätestens seit den tief greifenden technischen Veränderungen der letzten Jahre lässt sich ein solch monomedialer Ansatz nicht mehr rechtfertigen. Dem Fernsehen mag auch in Zukunft wegen seiner Rezeptionsweise eine besondere Meinungsrelevanz zukommen. Keinesfalls handelt es sich hierbei aber um das einzige Medium, welches der öffentlichen Meinungsbildung dient. Auch das in Deutschland praktizierte Rundfunkmodell unter Einbeziehung anderer Medien erweist sich angesichts der Konvergenz der Medien und medienökonomischer Entwicklungen als bedingt zukunftstauglich.75 Es beruht letztlich auf der Annahme, Meinungsmacht gehe in erster Linie vom Suggestivmedium Fernsehen aus. Publizistischer Einfluss entstehe auf den Fernsehmärkten und werde über besonders dominante Marktstellungen auf benachbarten medialen Märkten weiter verstärkt.76 mäcker, GWB, Vorb. § 35 Rdnr. 79; Parlasca, WuW 1994, 210 (214). Ebenso fehlt es an einem solchen Leistungsaustausch zwischen dem Verlag und den Lesern von Anzeigenblättern oder kostenlos vertriebenen Tageszeitungen. Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, § 19 Rdnr. 31 m. w. N. 72 Es sei an dieser Stelle angemerkt, dass speziell die Europäische Kommission die Sicherung des publizistischen Wettbewerbs im Zusammenhang mit Kartellverfahren bislang nicht als ihre Aufgabe angesehen hat. Sie konzentriert sich ausschließlich auf ökonomische Aspekte. Die Vielfaltsicherung obliegt den Mitgliedstaaten. Art. 21 Abs. 4 FKVO stellt ausdrücklich klar, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zum Schutz anderer berechtigter Interessen treffen können, zu denen auch die Medienvielfalt zählt. Dörr/Schiedermair, Ein kohärentes Konzentrationsrecht für die Medienlandschaft in Deutschland, S. 47 f. 73 Zur Pluralismussicherung in Deutschland Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, Kap. 2. 74 Schulz/Held, Die Zukunft der Kontrolle der Meinungsmacht, S. 63 f. 75 Siehe Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (718 ff.). 76 Das BVerfG stellt sich zu Recht auf den Standpunkt, dass vorherrschende Meinungsmacht im Rundfunk gerade der Verflechtung von Unternehmen herrühren kann, die sich in unterschied-

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.