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Georgios Zagouras, Agenda-Setting in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 14 - 16

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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14 betriebswirtschaftlicher Erwägungen.7 Angesichts der Konvergenz der Medien und Kommunikationsplattformen und der daraus resultierenden Annäherung ursprünglich voneinander getrennter Mediensektoren versuchen sich Medienkonzerne in verschiedenen medialen Subsektoren und damit crossmedial zu positionieren. Hierdurch will man die Wertschöpfungskette von der Generierung der Inhalte bis zu deren Vertrieb über verschiedene Plattformen optimieren.8 Gerade die Expansion auf benachbarten Medienmärkten erfolgt dabei meist durch externes Wachstum, also Unternehmenszukäufe. Dementsprechend geht die Zahl selbstständiger publizistischer Einheiten zurück. Resultat ist die zunehmende Konzentration des Eigentums an Medien bei wenigen Unternehmen, da im Wettbewerb um das „knappe Gut Aufmerksamkeit“9 nur wenige über die finanziellen Ressourcen verfügen, sich dauerhaft strategisch zu positionieren.10 1.3. Gefährdung der Meinungsvielfalt im Zeitalter der Konvergenz Da es bei der Meinungsvielfalt letztlich um die Absicherung der kommunikativen Grundlagen der Demokratie als Staats- und Gesellschaftsform geht, stellt sich die Frage, aus welcher Richtung Gefährdungen des Pluralismus nahen können. Lange wurde die Ausübung der Kommunikationsfreiheiten hauptsächlich von staatlicher Seite bedroht.11 In der demokratischen Informationsgesellschaft sieht sich die öffentliche Kommunikation nicht unbedingt durch die für Diktaturen charakteristischen Instrumente der Zensur oder der hoheitlichen Repressalien gegen Andersdenkende gefährdet. Auf psychische bzw. physische Gewalt basierendes Gefügigmachen der vierten Gewalt gehört glücklicherweise der Geschichte an. Ebenso haben in Europa – aus heutiger Sicht meist grotesk anmutende, damals aber sehr wirkungsvolle – Paraden, Fahnen, Uniformen und heroische Inszenierungen ausgedient. 7 So auch die Einschätzung bei BVerfG, ZUM 2007, 712 (721) – Rundfunkgebühren II: „Gefährdungen der Erreichung des der Rundfunkordnung insgesamt verfassungsrechtlich vorgegebenen Vielfaltsziels entstehen auch infolge der Entwicklung der Medienmärkte und insbesondere des erheblichen Konzentrationsdrucks im Bereich privatwirtschaftlichen Rundfunks. Rundfunk wird nicht nur durch herkömmlich ausgerichtete Medienunternehmen veranstaltet und verbreitet. Zunehmend werden im Rundfunkbereich auch andere Unternehmen, neuerdings etwa Kapitalgesellschaften unter maßgeblicher Beteiligung von internationalen Finanzinvestoren tätig. Auch engagieren sich Telekommunikationsunternehmen als Betreiber von Plattformen für Rundfunkprogramme. Der Prozess horizontaler und vertikaler Verflechtung auf den Medienmärkten schreitet voran.“ Zu den ökonomischen Hintergründen der Medienkonzentration insb. Sjurts, Strategien in der Medienbranche, S. 26 ff. 8 Ähnlich auch die Einschätzung bei BVerfGE ZUM 2007, 712 (721) – Rundfunkgebühren II; dazu Gounalakis/Wege, NJW 2008, 800 ff. Zu den medienökonomischen Hintergründen der Medienkonzentration Kübler, MP 2004, 131 (132). 9 Brinkmann, in: Freundesgabe Kübler, 153 (159). 10 Sjurts, Strategien in der Medienbranche, S. 286 ff. 11 Siehe Kübler, Medien, Menschenrechte und Demokratie, § 2. 15 Im Zeitalter der Konvergenz der Medien und Kommunikationsplattformen hat der manipulative Einsatz von Meinungsmacht ein freundliches Gesicht. Man wirkt mit subtileren Mitteln auf die öffentliche Meinung ein, wie man sie beispielsweise aus dem Bereich der Werbung oder des Product Placement kennt.12 Statt auf Angst und negative Verstärkung setzt man auf Marketing und Imagepflege.13 Dies ist per se noch ein medienkonzentrationsrechtlich neutraler Vorgang. Als problematisch erweist er sich aber zum einen bei einer Interessenkongruenz von Politik und Medien14 und zum anderen, wenn sich die Entscheidungsgewalt darüber, über wen und in welcher Weise personen- oder sachbezogene Themen von der öffentlichen Diskussion aufgegriffen werden, bei Wenigen konzentriert. Meinungsmacht im eigentlichen Sinne umschreibt daher das publizistische Potenzial, in erheblichem Umfang auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken. Negativ formuliert entsteht sie bei einem Versagen der Steuerungsmechanismen des publizistischen Wettbewerbs. In der Informationsgesellschaft lässt sie sich an verschiedenen Indizien festmachen. Hierzu zählt neben der Fähigkeit zum sog. Agenda-Setting und zur Cross-Promotion die Content-Vermarktung auf verschiedenen Plattformen und insofern auch der Zugang zu Inhaltebeschaffungsmärkten. 1.3.1. Agenda-Setting Ein Positionieren in der öffentlichen Wahrnehmung ist im demokratischen Willensbildungsprozess zwar grundsätzlich erstrebenswert. Zu einer Gefahr für die Freiheit und Unabhängigkeit der Meinungsbildung entwickelt sich das Potenzial akkumulierter publizistischer Macht aber spätestens dann, wenn nur wenige darüber entscheiden können, in welchem Licht ein gesellschaftlicher Standpunkt, eine Partei oder ein einzelner Politiker in der Medienöffentlichkeit erscheint. Dieses Agenda- Setting umfasst aber auch die Fähigkeit, ein politisches, wirtschaftliches oder gesellschaftliches Thema auf die mediale Tagesordnung zu setzen. Ein derartiger publizistischer Einfluss wird in Deutschland beispielsweise monopolistischen Strassenverkaufszeitungen wie der BILD nachgesagt, da deren Titelthemen besonders häufig 12 Instruktiv die politische Analyse der italienischen Mediendemokratie bei Rusconi, Aus Politik und Zeitgeschichte 35 - 36/2004, 32 (34 f.). 13 Eine ernste Gefahr des politischen Gefügigmachens der Medien kann darin erblickt werden, dass Medien bei wohlwollender Berichterstattung Vorteile in Aussicht gestellt werden, auf die sie journalistisch nicht verzichten können. So kann beispielsweise kein politischer Berichterstatter an der Teilnahme an sog. Gesprächskreisen verzichten, die als Plattform gegenseitigen Austausches zwischen Journalisten und Politikern gedacht sind. Selbst in der modernen Kriegsführung spielt der Eindruck eine entscheidende Rolle, welcher der Welt- öffentlichkeit medial vermittelt werden kann. Gerade die politische Meinungsbildung wird immer stärker von einem durch Presse und Fernsehen kreierten Bild einer Situation oder Person dominiert. 14 Als Beispiel ließe sich insofern die politische Situation in Italien anführen, wo es der Medienunternehmer Silvio Berlusconi nicht zuletzt dank seines Medienimperiums gleich mehrmals schaffte, zum Ministerpräsidenten gewählt zu werden. 16 von Infotainment-Formaten im Fernsehen sowie von entsprechenden Internetportalen aufgegriffen werden.15 Während man in politischen Kommentaren oder Talkshows einen offenen Schlagabtausch erwartet, eignet sich seichtes Entertainment dazu, eine bestimmte Person, Partei oder Weltanschauung unterschwellig in ein gewisses Licht zu rücken.16 Diese Fähigkeit zur Einflussnahme auf den Meinungsbildungsprozess verstärkt sich angesichts konvergenzbedingter Diversifikationsstrategien internationaler Medienkonzerne17 und der Internationalisierung des Mediengeschäfts.18 Eine hohe Konzentration im Bereich der Medien intensiviert die Fähigkeit, ein bestimmtes Thema auf die tagespolitische Agenda zu setzen. Agenda-Setting ist speziell dann zu beobachten, wenn eine Materie in unterschiedlichen medialen Subsektoren hervorgehoben werden kann.19 1.3.2. Cross-Promotion Die Fähigkeit zur Cross-Promotion20 verstärkt solche Effekte, da dem Rezipienten ein und derselbe Standpunkt mittels verschiedener Medien nähergebracht wird. Dahinter verbirgt sich die Möglichkeit, auf konzerneigene Produkte über verschiedene Plattformen aufmerksam zu machen. Dies geschieht meistens über entsprechende Verweise in Schwestermedien, beispielsweise wenn das Titelthema einer 15 Vgl. KEK-293, S. 91 – Axel Springer AG. 16 Exemplarisch sei hier der Auftritt des oft als „Medienkanzler“, vgl. Bornemann, MMR 2006, 275, Fußn. 4, bezeichneten früheren Ministerpräsidenten von Niedersachsen Gerhard Schröder während des Bundestagswahlkampfes in einer Seifenoper im Vorabendprogramm eines Privatsenders angeführt. Welchen immensen Einfluss die Medien unter real-timeagenda-Gesichtspunkten auf politische Entscheidungsfindungsprozesse haben, lässt sich aber auch an der irrtümlich ausgestrahlten Meldung über den Rücktritt des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber durch den Bayerischen Rundfunk nachzeichnen. Siehe hierzu auch http://www.stern.de/unterhaltung/tv/580524.html. 17 Zu den Hintergründen der crossmedialen Ausrichtung von Medienunternehmen Kübler, MP 2004, 131 (132). Speziell zu den Strategien der größten internationalen Medienkonzerne Sjurts, Strategien in der Medienbranche, S. 435 ff. Erst jüngst hat das BVerfG, AfP 2008, 174 (177) – Hessisches Privatrundfunkgesetz festgestellt: „Der Auftrag an den Gesetzgeber zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung besteht auch vor dem Hintergrund der zunehmenden horizontalen und vertikalen Verflechtung auf den Medienmärkten und der auch in technischer Hinsicht damit einhergehenden Konvergenz der Medien fort.“ 18 Auch das BVerfG, ZUM 2007, 712 (721) – Rundfunkgebühren II misst dem Engagement internationaler Investoren eine Bedeutung im Zusammenhang mit dem Vielfaltschutz zu. 19 Ähnlich die Einschätzung der KEK bei der gescheiterten Übernahme von ProSiebenSat.1 durch Axel Springer, KEK-293, S. 94 – Axel Springer AG; kritisch hierzu Bornemann, MMR 2006, 275 ff.; ders., ZUM 2006, 200 ff.; Säcker, K&R 2006, 49 ff. 20 Diese nahm u. a. das BKartA im Verfahren Springer/ProSiebenSat.1 zum Anlass, die Fusion der Medienkonzerne zu untersagen. Siehe BKartA WuW/E DE-V 1163 ff. – Springer/ ProSiebenSat.1; Kuchinke/Schubert, WuW 2006, 477 ff.; Gounalakis/Zagouras, NJW 2006, 1624 ff.

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.