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Tobias Pohl, Die auslieferungsrechtliche Privilegierung eigener Staatsangehöriger und das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot in:

Tobias Pohl

Vorbehalt und Anerkennung, page 250 - 258

Der Europäische Haftbefehl zwischen Grundgesetz und europäischem Primärrecht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4099-7, ISBN online: 978-3-8452-1690-4 https://doi.org/10.5771/9783845216904

Series: Studien zum Strafrecht, vol. 28

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250 II. Die auslieferungsrechtliche Privilegierung eigener Staatsangehöriger und das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot Dass hier in erster Linie das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot (Art. 12 EG) und nicht der Gleichheitssatz des primären Unionsrechts (Art. 6 Abs. 2 EU) als Maßstab einer auslieferungsrechtlichen Privilegierung eigener Staatsangehöriger herangezogen wird, mag angesichts der unionsrechtlichen Natur des Rahmenbeschlusses überraschen. Der Grund dafür ist nicht primär der lex-specialis-Charakter des Art. 12 EG gegenüber dem allgemeinen Gleichheitssatz.1172 Vielmehr hätte der Befund einer Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbotes eine größere Tragweite. Denn während eine Missachtung des Unionsvertrags zwar als Völkerrechtsverletzung zu qualifizieren ist, der EU insoweit aber keine Sanktionsmechanismen zur Verfügung stehen, gestattet ein Widerspruch zu Art. 12 EG den Rückgriff auf die Sanktionsmechanismen des Gemeinschaftsrechtes, etwa die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens (Art. 226 EG). Vor allem aber ergibt sich die Maßgeblichkeit der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften auch gegenüber dem primären Unionsrecht aus der Vorschrift des Art. 47 EU, wonach der EU- Vertrag die Bestimmungen des EG-Vertrags unberührt lässt.1173 Auch das Bundesverfassungsgericht scheint zu ahnen, dass sich Probleme zwischen einem prinzipiell gesteigerten Schutz Deutscher vor Auslieferung und dem Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG ergeben könnten. Anders ist nicht zu erklären, warum es ausführt: Dem entsprechend ist auch das gemeinschaftsrechtliche Verbot der Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit nicht umfassend angelegt, sondern gilt im Einklang mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nur für die vertraglich festgelegten Ziele, insbesondere im Rahmen der Grundfreiheiten. Dies trägt zugleich dazu bei, dass die Mitgliedstaaten ihre auch vom Unionsrecht geschützte nationale Identität bewahren können (Art. 6 Abs. 3 EU), die in der jeweiligen grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Struktur zum Ausdruck kommt.1174 Für sich genommen ist gegen die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere den Hinweis auf Art. 6 Abs. 3 EU, nichts einzuwenden. Doch tragen sie zur Klärung des Problems eines Konflikts zwischen auslieferungsrechtlicher Privilegierung eigener Staatsangehöriger und gemeinschaftsrechtlichem Diskriminierungsverbot nichts bei. Denn die entscheidende Frage lautet vielmehr: Inwieweit können sich Überschneidungen zwischen den „[gemeinschafts-]vertraglich festgelegten Zielen“ und Auslieferungssachverhalten ergeben, die insoweit das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG aktivieren (1.)? Sofern das Diskriminierungsverbot anwendbar sein sollte, stellt sich in einem zweiten Schritt die Frage, ob eine auslieferungs- 1172 Streinz, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 12 EG Rdn. 13. 1173 Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686, 697. 1174 Rdn. 74; auf das Gebot der Wahrung mitgliedstaatlicher Identität nach Art. 6 Abs. 3 EU hat im Rahmen der Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht auch di Fabio, in: Schorkopf, S. 334 hingewiesen. 251 rechtliche Privilegierung eigener Staatsangehöriger mit Art. 12 EG in Einklang zu bringen ist (2.). 1. Die Anwendbarkeit des gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbotes auf Auslieferungssachverhalte a) Das Freizügigkeitsrecht nach Art. 18 EG als Anknüpfungspunkt für die Anwendung des Art. 12 EG in Auslieferungssachverhalten Nach Art. 12 EG gilt das Diskriminierungsverbot „im Anwendungsbereich dieses Vertrages.“ Der EuGH hält – bei aller Einzelfallorientierung – den Vertrag im Sinne von Art. 12 EG in zweierlei Perspektive für anwendbar.1175 Entweder handelt es sich um eine gemeinschaftsrechtlich geregelte Materie. Die ungleich behandelnde Regelung selbst beruht also auf einer gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzgrundlage. Oder der Sachverhalt ist Ausdruck der Verwirklichung gemeinschaftsrechtlich garantierter Rechte und Freiheiten. Dann kommt es nicht darauf an, ob die Materie gemeinschaftsrechtlich geregelt ist. Letzteres hat der EuGH z.B. in der Rechtssache Bickel und Franz darlegt: „Für das Strafrecht und Strafverfahrensrecht, zu dem die streitigen Vorschriften über die Verfahrenssprache gehören, sind zwar grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig, doch setzt das Gemeinschaftsrecht nach ständiger Rechtsprechung dieser Zuständigkeit Schranken: Derartige Rechtsvorschriften dürfen weder zu einer Diskriminierung von Personen führen, denen das Gemeinschaftsrecht einen Anspruch auf Gleichbehandlung verleiht, noch die vom Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten beschränken (…). Soweit sie den Anspruch der Angehörigen der Mitgliedstaaten, die von ihrem Recht, sich in einem anderen Mitgliedstaat zu bewegen und aufzuhalten, Gebrauch machen, auf Gleichbehandlung beeinträchtigen kann, muss folglich eine nationale Regelung über die vor den Strafgerichten dieses Staates zu verwendende Verfahrenssprache Artikel 6 des Vertrages beachten.“1176 Diese Überlegungen lassen sich auf Auslieferungssachverhalte übertragen. Bei dem Auslieferungsrecht handelt es sich, unabhängig davon, dass der EuGH neuerdings die Existenz von kriminalstrafrechtlichen Gemeinschaftskompetenzen bejaht hat,1177 um eine ausschließlich in der ‚Dritten Säule’ geregelte Materie. Damit vermag ein gemeinschaftsrechtlicher Charakter der einschlägigen Regelungen die Anwendbarkeit des Diskriminierungsverbotes gem. Art. 12 EG nicht zu begründen. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht in seinen Ausführungen zum gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbot nur diesen Anknüpfungspunkt berücksichtigt zu haben scheint,1178 kann nach der Rechtsprechung des EuGH Art. 12 EG 1175 Eingehend Wollenschläger, S. 211. 1176 EuGH, Rs. C-274/96, Bickel und Franz, Slg. 1998, I-7637, Rdrn. 17 f. 1177 EuGH, Rs. C-176/03, Umweltstrafrecht, Slg. 2005, I-7879; kritisch hierzu Braum, wistra 2006, 121 ff.; Hefendehl, ZiS 2006, 161 ff.; ders., in: Joerden/Szwarc, S. 41 ff.; Heger, JZ 2006, 310 ff.; Pohl, ZiS 2006, 213 ff.; Wegener/Greenawalt, ZUR 2005, 585 ff. 1178 BVerfGE 113, 273, 298. 252 gleichwohl dann angewandt werden, wenn der auszuliefernde EU-Ausländer während seines Aufenthaltes im Vollstreckungsstaat von EG-vertraglich gewährten Rechten und Freiheiten Gebrauch gemacht hat.1179 In Betracht kommt insoweit insbesondere die Freizügigkeitsgarantie des Art. 18 EG. b) Die Auslieferung als freizügigkeitsrechtsrelevante Maßnahme Ist das Freizügigkeitsrecht gem. Art. 18 EG grundsätzlich geeignet, das Diskriminierungsverbot (Art. 12 EG) zu aktivieren, so kommt es entscheidend darauf an, ob sich die verfolgten EU-Ausländer in der Auslieferungssituation auf das Freizügigkeitsrecht (Art. 18 EG) berufen können. Art. 18 EG gewährt den Unionsbürgern Freizügigkeit nur vorbehaltlich der im EG-Vertrag und seinen sekundärrechtlichen Durchführungsbestimmungen vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen. Zu den von Art. 18 EG in Bezug genommenen Sekundärrechtsakten zählt in erster Linie die sog. Unionsbürgerrichtlinie.1180 Mit ihr wurden die bislang bereichsspezifischen und zum Teil fragmentarischen Regelungen der Freizügigkeit für Arbeitnehmer, Selbständige und Dienstleistende auf eine einheitliche Grundlage gestellt. Die Richtlinie behält Differenzierungen der von ihr ersetzten Vorgängerregelungen bei, soweit sie die Anforderungen an die Gewährung des Freizügigkeitsrechts von der Dauer und dem Zweck des Aufenthaltsrechts abhängig macht.1181 Wesentliche Neuerung ist ein Recht auf Daueraufenthalt, das ohne weitere Bedingung solchen Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen gewährt wird, die sich gemäß der in der Richtlinie genannten Bedingungen seit fünf Jahren ununterbrochen im Aufenthaltsmitgliedstaat aufhalten (Art. 16 der Richtlinie). Das durch die Richtlinie konturierte Freizügigkeitsrecht umfasst nicht nur die freie Einreise, sondern auch einen ebensolchen Verbleib im Aufenthaltsstaat.1182 Hierzu jedoch steht eine Auslieferung im Widerspruch, und es kommt ihr somit grundsätzlich eine freizügigkeitsrechtliche Relevanz zu. Allerdings sieht Kapitel VI der Richtlinie Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesund- 1179 Zweitrangig – wenn auch umstritten – ist dann, ob man Art. 18 EG bereits unmittelbar ein Diskriminierungsverbot entnimmt, oder – wie hier aus Gründen der Klarheit – ein solches erst auf das Zusammenwirken mit Art. 12 EG stützt. Denn die Konsequenzen eines freizügigkeitsakzessorischen Diskriminierungsverbotes sind in beiden Fällen gleich, Wollenschläger, S. 225. 1180 Berichtigung der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158 vom 30.4.2004; die Bezeichnung Unionsbürger-Richtlinie verwenden etwa Hailbronner, ZAR 2004, 259, und Schönberger, ZAR 2006, 226. 1181 Groß, ZAR 2006, 61; Hailbronner, ZAR 2004, 259; Schönberger, ZAR 2006, 226 f. 1182 Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686, 697 f. 253 heit vor. Würde die Auslieferung von EU-Bürgern hiervon stets erfasst, so könnte sich der Verfolgte prinzipiell nicht auf das Freizügigkeitsrecht berufen. Dagegen spricht jedoch schon Art. 27 Abs. 2 der Richtlinie. Danach ist bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit der Grundsatz der Verhältnismä- ßigkeit zu wahren, darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein, und „können strafrechtliche Verurteilungen allein ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen“. Vielmehr muss „das persönliche Verhalten eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind demgegenüber nicht zulässig. Höher noch liegt die Ausweisungsschwelle im Fall von Daueraufenthaltsberechtigten („schwerwiegende Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit“, Art. 28 Abs. 2 der Richtlinie) oder erst recht im Fall solcher Unionsbürger, die sich bereits seit zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten bzw. minderjährig sind („zwingende Gründe“, Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie). Vergegenwärtigt man sich ferner, dass der Europäische Gerichtshof an die Berufung auf Ordre-Public-Gesichtspunkte – trotz Anerkennung von Beurteilungsspielräumen der Mitgliedstaaten –1183 tendenziell hohe Anforderungen stellt,1184 so wird deutlich, dass im Fall von Auslieferungsersuchen nicht stets zugleich die Voraussetzungen von Ausweisungen nach der Freizügigkeitsrichtlinie vorliegen, die es in richtlinienkonformer Weise gestatten würden, dem verfolgten Unionsbürger das Aufenthaltsrecht zu entziehen. Damit dürfte der von der Auslieferung betroffene Unionsbürger trotz des Ordre-Public-Vorbehaltes (Art. 27 ff. Unionsbürgerrichtlinie) zumindest in einer Reihe von Fällen im Genuss des Freizügigkeitsrechts des Art. 18 EG bleiben. In eben diesen Fällen muss sich der Vollstreckungsstaat damit auch am Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG messen lassen. c) Die Reichweite des Diskriminierungsverbotes gem. Art. 12 EG Umstritten ist die Reichweite des Diskriminierungsverbotes. Die Rechtsprechung des EuGH lässt nicht eindeutig erkennen, ob Folge des rechtmäßigen Aufenthalts ein unbeschränkter Gleichbehandlungsanspruch ist, oder ein wie auch immer gearteter innerer Zusammenhang zwischen der Ausübung des Freizügigkeitsrechts und der Rechtsposition, hinsichtlich derer Gleichbehandlung begehrt wird, bestehen muss.1185 Insgesamt aber erscheinen die Anforderungen gering, die der Europäische Gerichtshof an die Erstreckung des Gleichbehandlungsanspruchs auf verschiedenste Lebensbereiche stellt.1186 Diese tendenziell weit reichen- 1183 EuGH, Rs. 36/75, Rutili, Slg. 1975, 1219, Rdrn. 26 ff. 1184 So zu Art. 39 Abs. 3 EG EuGH, Bouchereau, Rs. 30/77, Slg. 1977, 1999, Rdrn. 34 f.; zum Ganzen Scheuing, FS-Wüzburger Juristenfakultät, S. 103, 108. 1185 Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung in bei Wollenschläger, S. 226 f. 1186 So Wollenschläger, S. 226 f. 254 de Sichtweise stößt im Schrifttum auf ein zwiespältiges Echo. Befürwortern eines umfassend verstandenen Gleichbehandlungsanspruchs1187 stehen andere gegenüber, die versuchen, den Gleichbehandlungsanspruch unter Akzentuierung eines Bezugs zum Aufenthaltsrechts zu beschränken.1188 Abgestellt wird etwa darauf, ob die begehrte Rechtsposition zur effektiven Ausübung des Aufenthaltsrechts notwendig ist.1189 Die Diskussion kristallisiert sich in erster Linie an Fragen des Zugangs von Ausländern zu bestimmten Sozialleistungen.1190 Für die hier in Frage stehenden Auslieferungssachverhalte bedarf es einer Auseinandersetzung mit den verschiedenen Ansichten allerdings nicht. Denn auch eine maximal restriktive Perspektive kommt an der Feststellung nicht vorbei, dass durch die Auslieferung das Recht auf Freizügigkeit nicht nur mittelbar erschwert, sondern unmittelbar und umfassend beseitigt wird.1191 d) Tatbestandliche Grenzen des Diskriminierungsverbotes: das besondere Verhältnis des Mitgliedstaates zu seinen Staatsangehörigen Anerkanntermaßen können die Mitgliedstaaten einer Gleichstellung von In- und EU- Ausländern jedenfalls dort Grenzen ziehen, wo die begehrte Rechtsposition Ausdruck einer besonderen Beziehung von Mitgliedstaat zu eigenen Staatsangehörigen ist.1192 Abgestützt wird die Annahme solcher Vorrechte eigener Staatsangehöriger kraft besonderer Beziehung zum jeweiligen Mitgliedstaat etwa durch Art. 17 Abs. 1 Satz 3 EG, der klarstellt, dass die Unionsbürgerschaft die Staatsbürgerschaft ergänzt, ohne sie zu ersetzen.1193 Auch erkennt Art. 6 Abs. 3 EU die nationale Identität der Mitgliedstaaten an. Zu den denknotwendig mit der Staatsangehörigkeit verbundenen Rechtspositionen zählen dabei neben politischen Partizipationsmöglichkeiten jenseits der Kommunalpolitik die Beteiligung an der eine besondere Treuebeziehung voraussetzenden Ausübung hoheitlicher Gewalt, die Gewährung von diplomati- 1187 Auf der Grundlage von zum Teil unterschiedlichen Konzeptionen GA Alber, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-184/99, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193, Rdn. 120; Houloubek, in: Schwarze, Art. 12 EG Rdn. 31, Letzner, JuS 2003, 118, 121 f.; Pechstein/Bunk, EuGRZ 1997, 547, 552; Schönberger, S. 395, 404; zusammenfassend Wollenschläger, S. 228 ff. 1188 Epiney, NVwZ 2004, 555, 560; 1067, 1070; Hailbronner, ZaöRV 64 (2004), 603, 605; kritisch dazu Wollenschläger, S. 231 f. 1189 So etwa Bode, EuZW 2005, 279; ähnlich Frenz, Rdn. 2985. 1190 Hailbronner, ZaöRV 64 (2004), 603 ff. 1191 Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686, 699. 1192 GA Jacobs, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-274/96, Bickel und Franz, Slg. 1998, I-7637, Rdn. 27: „essential characteristics of nationality”; GA La Pergola, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-85/96, Martinez Sala, Slg. 1998, I-2691, Rdrn. 20 f.; ders., Schlussanträge zu EuGH, C-356/98, Kaba I, Slg. 2000 I-2623 Rdn. 54: „Rechte (...), die als den Bürgern des Aufenthaltsstaats vorbehalten zu gelten haben, weil sie ein Beiwerk ihrer Staatsangehörigkeit sind.“; zum Ganzen ferner, Doehring, ZEuS 2001, 395, 399; Hailbronner, ZaöRV 64 (2004), 603, 615; Scheuning, FS-Würzburger Juristenfakultät, S. 103, 139; Wollenschläger, S. 244 f. 1193 Hierauf verweist auch Hailbronner, in: Schorkopf, S. 95 255 schem und konsularischem Schutz, das Internierungsverbot in Kriegszeiten sowie ein unbedingtes Aufenthaltsrecht mit der Konsequenz eines Ausweisungsverbotes.1194 Dass allerdings zwischen Auslieferung und Ausweisung sorgsam zu unterscheiden ist, wurde schon dargelegt.1195 Ergänzend sei hier darauf verwiesen, dass dem eigenen Staatsangehörigen mit einer Auslieferung insbesondere keine de facto Staatenlosigkeit droht, wie sie durch ein eigenen Staatsangehörigen vorbehaltenes Ausweisungsverbot verhindert werden soll.1196 Im Übrigen zeigt ein Blick auf die Mitgliedstaaten, dass das Verbot der Auslieferung eigener Staatsangehöriger keinen solchen wesensmäßigen Bezug zur eigenen Staatsangehörigkeit aufweist, dass es dem Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG entzogen wäre: Für Deutschland – insoweit Repräsentant der kontinental-europäischen Rechtstradition – wurde eine derart wesensmäßige Verbindung bereits verneint.1197 Erst recht muss dies für Staaten des angelsächsischen Rechtskreises gelten, dem das Verbot der Auslieferung eigener Staatsangehöriger traditionell fremd ist.1198 e) Zwischenergebnis Werden EU-Ausländer unionsintern ausgeliefert, so werden sie in ihrem Recht auf Freizügigkeit in Gestalt des Aufenthaltsrechts betroffen. Damit wird das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG aktiviert. Grundsätzlich kollidiert damit ein gegen- über EU-Ausländern gesteigerter Schutz eigener Staatsangehöriger vor Auslieferung,1199 wie er etwa in dem staatsangehörigkeitsakzessorisch-abgestuften Auslieferungsschutz des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG angelegt ist. Gemeinschaftsrechtskonform ist eine solche Differenzierung gleichwohl dann, wenn sie gerechtfertigt werden kann (sogl. 2.). 2. Rechtfertigung einer auslieferungsrechtlichen Privilegierung eigener Staatsangehöriger a) Rechtfertigungsfähigkeit von staatsangehörigkeitsbedingten Ungleichbehandlungen nach Art. 12 EG Nach Art. 12 EG ist „jede Diskriminierung“ aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Die Interpretation dieser Formulierung bereitet Schwierigkeiten. Einerseits 1194 Zum Ganzen Wollenschläger, S. 244 f., mit zahlreichen weiteren Nachweisen. 1195 Oben Kapitel 2 A IV 2 c bb. 1196 Näher oben A IV 1 b aa. 1197 Oben A IV 1 b aa.. 1198 Oben A I 2. 1199 So auch Masing, in: Schorkopf, S. 74. 256 könnte damit das Diskriminierungsverbot absolut zu verstehen sein, so dass eine Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit selbst dann unzulässig wäre, wenn sie auf sachlichen Gründen beruhte.1200 Träfe diese Annahme zu, so stünde bereits jetzt, mit der Beobachtung eines privilegierten Schutzes Deutscher vor Auslieferung, eine grundsätzliche Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der deutschen Regelung fest. Andererseits könnte sich Art. 12 EG auch als spezielle Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes erweisen, mit der Folge, dass eine Rechtfertigung grundsätzlich möglich wäre.1201 Der EuGH hat zu dieser Frage bisher zumindest nicht eindeutig Stellung bezogen.1202 Die Befürworter eines absoluten Diskriminierungsverbotes verweisen insbesondere auf den Wortlaut des Art. 12 EG sowie darauf, dass Art. 12 EG ansonsten im allgemeinen Gleichheitssatz aufgehen würde.1203 Umgekehrt sprechen für eine solche Annäherung von Art. 12 EG an den allgemeinen Gleichheitssatz immerhin Andeutungen in der Rechtsprechung des EuGH.1204 Vor allem aber vermögen die Gegner einer Rechtfertigungsmöglichkeit nicht zu erklären, warum im Rahmen der Grundfreiheiten die Rechtfertigung unmittelbarer Diskriminierungen möglich ist, bei Art. 12 EG hingegen nicht.1205 Somit sprechen die besseren Gründe dafür, dass auch im Rahmen von Art. 12 EG eine Ungleichbehandlung grundsätzlich gerechtfertigt werden kann.1206 b) Rechtfertigung Eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung setzt nach der Rechtsprechung des EuGH voraus, dass sie auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängigen Erwägungen beruht und in einem angemessenen Verhältnis zu dem Zweck steht, der mit den nationalen Rechtsvorschriften zulässigerweise verfolgt wird.1207 Gewährt eine mitgliedstaatliche Regelung Inländern ausnahmslos einen ge- 1200 Mohn, S. 10. 1201 Ehlers, NVwZ 1990, 810, 811; Epiney, in: Calliess/Ruffert, Art. 12 EG Rdrn. 37, 40 (dort, Rdrn. 38-39, auch zusammenfassende Darstellung der Auseinandersetzung); Fastenrath, JZ 1987, 170, 171; Reinhardt/Düsterhaus, NVwZ 2006, 432, 433 f.; Rossi, EuR 2000, 197, 212; von Bogdandy, in Grabitz/Hilf, Art. 12 EG Rdn. 23; Wollenschläger, S. 251 f.; Zuleeg, in von der Groeben/Schwarze Art. 12 Rdn. 2 f. 1202 Reinhardt/Düsterhaus, NVwZ 2006, S. 432, 433; Wollenschläger, S. 251 f. 1203 Zusammenfassende Darstellung dieser Argumente bei Epiney, in: Calliess/Ruffert, Art. 12 EG Rdn. 39, die selbst, Rdn. 40, anderer Ansicht ist; wie hier Reinhardt/Düsterhaus, NVwZ 2006, 432, 433 f. 1204 So Wollenschläger, S. 251 f., unter Hinweis auf EuGH, Rs. C-323/95, Hayes, Slg. 1997, I- 1711, Rdn. 24, und Rs. C-122/96, Saldanha, Slg. 1997, I-5325, Rdn. 19. 1205 Diesen Gleichlauf betonen auch Reinhardt/Düsterhaus, NVwZ 2006, 432, 433 f., und Wollenschläger, Unionsbürgerschaft, S. 253. 1206 So auch Epiney, in: Calliess/Ruffert, Art. 12 EG Rdn. 40. 1207 EuGH, Rs. C-274/96, Bickel und Franz, Slg. 1998, I-7637, Rdn. 27; Rs. C-138/02, Collins, Slg. 2004, I-2703, Rdn. 66; Rs. C-209/03, Dany Bidar, Slg. 2005, I-2119, Rdn. 54. 257 genüber Ausländern weitergehenden Schutz vor Auslieferung, so muss ebenso ausnahmslos ein die Privilegierung rechtfertigender sachlicher Grund vorliegen. Das ist aber – wie bereits die Überlegungen zu Art. 16 Abs. 2 GG gezeigt haben – für das Auslieferungsrecht nur schwer vorstellbar. Zwar lässt sich die Existenz eines nach Staatsangehörigkeit differenzierenden Schutzes vor Auslieferung erklären. Doch erweisen sich diese Erklärungen entweder als nicht zwingend mit der Staatsangehörigkeit verknüpft, oder aber sie dürften einer EuGH-geprägten Sichtweise kaum standhalten. So ist der Verfolgte in Fällen ohne erkennbaren Bezug zum ersuchenden Staat vor dem Hintergrund des Nullum-Crimen-Grundsatzes zwar vor dem überraschenden Zugriff eines ihm nicht erkennbar strafbewährten Normbefehls zu schützen. Doch gilt das gleichermaßen für in Deutschland handelnde (EU-)Ausländer. Sofern der Schutz vor Auslieferung mit der Vermeidung typischer auslieferungsbedingter Härten begründet wird, dürften zwar die Angehörigen des ersuchten Staates häufig besonders schutzwürdig sein: Sie sind vollumfänglich in dem ersuchenden Staat integriert und empfinden daher die Auslieferung in besonders einschneidender Weise als Verlust ihres in rechtlicher, sprachlicher und kultureller Hinsicht vertrauten Milieus. Auch gilt das genaue Gegenteil für denjenigen EU-Ausländer, der in seinen Heimatstaat ausgeliefert wird. Außerhalb dieser typischen Konstellationen jedoch bedarf es einer differenzierenden Betrachtung, wie sie auch in den abgestuften Ausweisungsvoraussetzungen der Unionsbürgerrichtlinie zum Ausdruck kommt,1208 die eine mit der Aufenthaltsdauer zunehmende Eingriffsintensität in Rechnung stellen. So dürfte sich der auslieferungsbedingte Milieuwechsel für einen Unionsbürger, der nicht Angehöriger des Vollstreckungsstaates ist, insbesondere dann verglichen mit einem Angehörigen des Vollstreckungsstaates als nicht weniger einschneidend erweisen, wenn er hochgradig im Vollstreckungsstaat integriert ist und nicht in seinen Heimat-, sondern einen anderen EU-Mitgliedstaat ausgeliefert wird. Hieran wird deutlich, dass sich die Belastungen für die Angehörigen des Vollstreckungsstaates eben doch nur im Regelfall, nicht aber stets als Belastungen darstellen, die über diejenigen von Ausländern hinausgehen. Von einem zwingenden Gleichklang von Staatsangehörigkeit und Belastungsintensität, der eine ausschließlich die Auslieferung eigener Staatsangehöriger erschwerende Regelung wie Art. 16 Abs. 2 GG rechtfertigen könnte, vermag daher keine Rede zu sein. Ebenso wenig wie die Belastungsintensität erweisen sich auch der Resozialisierungsgedanke, wie er der differenzierenden Regelung des Art. 5 Nr. 3 RbEuHb zu Grunde liegt, oder erweiterte Strafverfolgungsmöglichkeiten gegen eigene Staatsangehörige als geeignet, um einen weitergehenden Schutz eigener Staatsangehöriger vor Auslieferung zu rechtfertigen. Eine Rechtfertigung unter Berufung auf den Resozialisierungsgedanken scheitert zumindest dann, wenn ein abgestufter Schutz vor Auslieferung wie in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur die Fälle der Auslieferung zur Vollstreckung betrifft, sondern auch die Auslieferung zur Strafverfolgung, für die der Resozialisierungsgedanke keine Rolle spielt. 1208 Dort etwa Erwägungsgrund 24. 258 Erweiterte Strafverfolgungsmöglichkeiten sind als Rechtfertigung für einen erhöhten Auslieferungsschutz untauglich, weil der ersuchte Staat gerade in den Fällen maßgeblichen Inlandsbezugs, in denen sich die Auslieferung für den Verfolgten als besonders problematisch erweist, sein Strafrecht auf der Grundlage des Territorialitätsprinzips gleichermaßen auf In- und Ausländer anwenden kann. c) Hilfsweise: Fehlende Verhältnismäßigkeit Richtigerweise fehlt es damit schon an einem sachlichen Grund für einen staatsangehörigkeits-akzessorisch abgestuften Schutz vor Auslieferung. Selbst wer diese Einschätzung nicht teilt, muss die Rechtfertigung eines privilegierten Auslieferungsschutzes jedenfalls als unverhältnismäßig ablehnen. Denn auch wenn mit der Auslieferung aus Deutschland für Deutsche regelmäßig besondere Belastungen einhergehen, können diese nicht nur durch einen staatsangehörigkeits-akzessorisch abgestuften Auslieferungsschutz verhindert werden, sondern ebenso durch einen solchen, der in gleicher Weise zumindest sich dauerhaft in Deutschland aufhaltenden EU- Ausländern zuteil wird. Erneut kann hierzu auf die entsprechende Wertung des Art. 5 Nr. 3 RbEuHb verwiesen werden. III. Schlussfolgerungen Ein gesteigerter Schutz eigener Staatsangehöriger vor Auslieferung findet im Rahmenbeschluss selbst keine Grundlage1209 und steht im Widerspruch zu dem gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbot (Art. 12 EG), das in Auslieferungsfällen kraft des regelmäßig einschlägigen Freizügigkeitsrechts (Art. 18 EG) aktiviert wird. Daher ist grundsätzlich auch ein Konflikt zwischen Art. 12, 18 EG und dem Deutsche privilegierenden Art. 16 Abs. 2 GG angelegt. Dieser wird gelöst, indem EU- Ausländern, sofern sie im Einzelfall in einer Deutschen vergleichbaren Weise schutzwürdig sind, auch ein Deutschen entsprechender Schutz vor Auslieferung gewährt wird. 1209 So auch Masing, in: Schorkopf, S. 74.

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References

Zusammenfassung

Trotz seiner Eingriffsintensität hat die Europäische Kommission den Europäischen Haftbefehl zum Symbol einer EU-Strafrechtszusammenarbeit erhoben, die auf dem Grundsatz gegenseitiger Anerkennung beruht. Der Preis für den Anerkennungsgedanken ist der Abbau traditioneller Auslieferungsgrenzen wie des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit und der Nicht-Auslieferung eigener Staatsangehöriger. Stehen damit die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls und der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes in Widerspruch zueinander? Um diese Frage zu beantworten, präzisiert der Autor die Reichweite der Einschränkungen traditioneller Auslieferungsgrenzen sowie deren grundrechtsschützenden Gehalt. So gelangt er zu einem differenzierten Befund: Das traditionelle Auslieferungsrecht mit seinen grundrechtsdogmatischen Ungereimtheiten war nicht so gut, der neue Anerkennungsmechanismus umgekehrt nicht so weit reichend, wie es in der Diskussion weithin den Anschein hat. Gleichwohl: Der unabgestimmte, kumulative Abbau von Auslieferungsgrenzen bestätigt letztlich die Sorge vor grundrechtswidrigen Verwerfungen in Folge des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung.