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Tobias Pohl, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG im Allgemeinen in:

Tobias Pohl

Vorbehalt und Anerkennung, page 229 - 232

Der Europäische Haftbefehl zwischen Grundgesetz und europäischem Primärrecht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4099-7, ISBN online: 978-3-8452-1690-4 https://doi.org/10.5771/9783845216904

Series: Studien zum Strafrecht, vol. 28

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229 zustellen. Verstärkt wurde ein entsprechender Handlungsdruck noch durch die sich entwickelnde Kooperation mit internationalen Strafgerichtshöfen.1065 So verpflichteten sich zunächst die von den UN-AdHoc-Tribunalen für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda betroffenen Staaten,1066 später dann sämtliche Unterzeichnerstaaten des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juni 19981067 gemäß dessen Art. 89 umfassend zur Überstellung angeschuldigter In- und Ausländer an den betreffenden Gerichtshof. Innerhalb der EU erlebte die Auslieferung eigener Staatsangehöriger seinen Durchbruch mit dem Europäischen Haftbefehl.1068 II. Das Verbot der Auslieferung Deutscher nach Art. 16 Abs. 2 GG Dem alle drei Gewalten bindenden Verbot der Auslieferung Deutscher nach Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG entspricht ein subjektives Recht aller Deutschen,1069 nicht an das Ausland ausgeliefert zu werden. Die auf Schutzbereichsebene relevant werdenden Fragen der Deutscheneigenschaft oder des Auslieferungsbegriffs sind für die hier vorliegende Untersuchung nicht von Interesse. Der Zweck des Auslieferungsverbotes wird im Rahmen der Auslegung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG näher betrachtet. III. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG im Allgemeinen Nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG kann eine Ausnahme vom Auslieferungsverbot zunächst nur auf Grundlage eines Gesetzes gemacht werden. Einwände, das deutsche Umsetzungsgesetz zum Rahmenbeschluss werde diesem Erfordernis auf Grund der Umsetzungsverpflichtung des Art. 34 Abs. 2 lit. b Satz 2 EU und einer daraus folgenden „normativen Unfreiheit“ des deutschen Gesetzgebers nicht gerecht,1070 teilte das Bundesverfassungsgericht nicht.1071 1065 So speziell für den Internationalen Strafgerichtshof Hartenbach, FS-Meyer, S. 189, 200. 1066 Art. 29 Abs. 2 des Statuts des Internationalen Gerichts für das ehemalige Jugoslawien, abgedruckt als Annex zu SC Res. 827 (1993) sowie Art. 28 Abs. 2 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs für Ruanda (Annex zu SC Res. 995 [1995]). Zu den deutschen Umsetzungsgesetzen s. BGBl. 1995 I, S. 485 und BGBl. 1998 I, S. 843. 1067 BGBl. 2000 II, S. 1393. 1068 Vgl. aber Art. 5 Abs. 3 RbEuHb zur Rücküberstellung eigener Staatsangehöriger aus Gründen der Vollstreckung sowie die in Art. 33 Abs. 1 RbEuHb für Österreich vorgesehene befristete Ausnahme. 1069 Zum Begriff des Deutschen bei Art. 16 Abs. 2 GG z.B. Kämmerer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK, Art. 16 Rdn. 78 ff; Zimmermann/Tams, in: Burgi/Friauf/Höfling, Berliner Kommentar GG, Art. 16 Rdn. 85; der Auslieferungsbegriff des Art. 16 Abs. 2 GG entspricht demjenigen, der dieser Arbeit zu Grunde gelegt wird, vgl. oben Kapitel 1 I. 1070 U.a. Hassemer, in: Schorkopf, S. 191; Ströbele, in: Schorkopf, S. 248. 1071 Dies folgt aus BVerfGE 113, 273, 315, wo das Bundesverfassungsgericht die Nichtigerklärung des Haftbefehlsgesetz damit begründet, dass der deutsche Gesetzgeber in normativer 230 Das Gebot der Wahrung rechtsstaatlicher Anforderungen Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG bezieht sich trotz seiner missverständlichen Stellung auf beide Varianten – internationale Gerichtshöfe und EU-Mitgliedstaaten, gegenwärtige und zukünftige –1072 des Art. 16 Abs. 2 GG.1073 Im Mittelpunkt der Auslegung von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG steht die Frage, was unter der „Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze“ gem. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zu verstehen ist (IV.). Ihr wird nach Klärung der Anwendbarkeit des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG bei der Umsetzung von Unionsrecht (sogl. 1.) und einem Blick auf die Entstehungsgeschichte der Regelung (2.) nachzugehen sein. 1. Die Anwendbarkeit des Art. 16 Abs. 2 GG vor dem Hintergrund des Unionsrechts Anders als eine Auslieferung an einen internationalen Gerichtshof setzt eine solche an EU-Mitgliedstaaten nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG keine zwischenstaatliche Vereinbarung voraus. Vielmehr darf der Gesetzgeber von der Rechtssetzungsbefugnis des Art. 16 Abs. 2 GG unabhängig davon Gebrauch machen, ob eine Unionsregelung, mit einigen oder sämtlichen Mitgliedstaaten besteht.1074 Liegt, wie im Fall des Europäischen Haftbefehls, dem deutschen Gesetz eine unionsrechtliche Regelung zu Grunde, wird teilweise erwogen, dass der Maßstab des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG von demjenigen des Art. 23 Abs. 1 GG verdrängt wird.1075 Für diejenigen Gesetzespassagen, die Umsetzungsspielräume ausnutzen, kann das von vornherein nicht zutreffen. Nichts anderes gilt jedoch für die Umsetzung zwingender Vorgaben des Rahmenbeschlusses. Denn die Beschlussfassung im Bereich der Dritten Säule ist trotz zunehmender entgegengesetzter Hinweise des Europäischen Gerichtshofes noch immer völkerrechtlicher Natur und und geht daher nicht mit einer Übertragung von Hoheitsrechten einher,1076 wie sie Art. 23 GG kennzeichnet.1077 Freiheit unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe erneut über die Ausübung des qualifizierten Gesetzesvorbehalts in Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG entscheiden können muss; wie andere, den Rahmenbeschluss betreffenden demokratietheoretischen Fragen wird auch diejenige der „normativen Unfreiheit“ hier nicht weiterverfolgt. 1072 Zu der Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG innewohnenden Dynamik Zimmermann/Tams, in: Burgi/ Friauf /Höfling, Berliner Kommentar GG, Art. 16 Rdn. 97; Weigend, in: Schorkopf, S. 411. 1073 Masing, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 16 Rdn. 102; ders., in: Schorkopf, S. 77; Kokott, in: Sachs, Art. 16 Rdn. 52; Scholz, DVBl., S. 177, 182; Uhle, NJW 2001, 1889, 1891; Zimmermann/Tams, in: Burgi/Friauf/Höfling, Berliner Kommentar GG, Art. 16 Rdn. 103; aA jedoch Zimmermann, JZ 2001, 233, 236. 1074 Wobei es dann eine Frage des Unionsrechts ist, ob eine Pflicht zu einer alle Mitgliedstaaten umfassenden Regelung besteht, s. Kämmerer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK, Art. 16 Rdn. 95. 1075 Anderer Ansicht Zimmermann/Tams, in: Burgi/Friauf/Höfling, Berliner Kommentar GG, Art. 16 Rdn. 96. 1076 Rojahn, in: von Münch/Kunig, Art. 23 Rdn. 45; zur völkerrechtlichen Natur des Unionsrechts BVerfGE 113, 273, 300 und näher oben Kapitel 1 B I 3 d. 231 2. Entstehungsgeschichte des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG Die Entstehungsgeschichte des auf Grundlage von Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG ergehenden Gesetzes vom 29.11.2000 war durch eine schrittweise Ausweitung der Möglichkeit, Deutsche auszuliefern, gekennzeichnet.1078 Schon ein unrsprünglich vorgesehener Art. 142 a GG, der lediglich auf das Jugoslawien-Tribunal Bezug nehmen sollte, wurde durch die Einsetzung des Ruandatribunals überholt. Auch die sodann erwogene Fassung – Überstellung Deutscher an internationale Strafgerichtshöfe der Vereinten Nationen – erwies sich als noch zu eng, weil die Planungen für den ständigen internationalen Strafgerichtshofs auf eine vom UN-Rahmen losgelöste völkerrechtliche Vereinbarung hinausliefen.1079 Aufhänger dafür, die Überlegungen zur Lockerung des Verbots der Auslieferung Deutscher auch auf den Auslieferungsverkehr zu EU-Mitgliedstaaten zu erstrecken war die im EU-Auslieferungsübereinkommen vom 27.9.1996 aufgestellte Regel der Auslieferung eigener Staatsangehöriger.1080 Daneben wurde eine europäische Öffnung des Auslieferungsverbots auch unter Hinweis auf den im Amsterdamer Vertrag geänderten Art. 31 EU befürwortet, der fortan ausdrücklich anordnete, dass die „justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ auch eine „Erleichterung der Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten“ beinhalten solle.1081 Die Synthese der Überlegungen stellte der Regierungsentwurf aus dem Jahr 2000 dar, wonach „durch Gesetz eine abweichende Regelung für Auslieferungen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder an einen internationalen Gerichtshof getroffen werden [kann]“1082. Im Rahmen intensiver Erörterungen traten im federführenden Rechtsausschuss namentlich die Abgeordneten von CDU/CSU und FDP dafür ein, in Art. 16 GG ausdrücklich festzuschreiben, dass die Auslieferung Deutscher nur dann rechtmäßig ist, wenn die Einhaltung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit und die Sicherung eines dem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutzes gewährleistet seien.1083 Demgegenüber hielten dies SPD, PDS und Grüne wegen ohnehin bestehender grundrechtlicher Schutzpflichten für nicht erforderlich.1084 Zuletzt spitzte sich daher die Diskussion 1077 Zur Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 GG Streinz, in: Sachs Art. 23 Rdrn. 52 ff. 1078 Dass diese Einschränkung die Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG achtete, stand in den parlamentarischen Verhandlungen außer Zweifel, weswegen die recht eingehenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichtes in der Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl, BVerfGE 113, 273, 295 zu dieser Frage auf Verwunderung stießen, s. Lübbe-Wolf, Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 327, 329. 1079 Uhle, NJW 2001, 1889 f.; zur Entstehungsgeschichte des Internationationalen Strafgerichtshofes ferner Ambos, NJW 1998, 3743; Fastenrath, JuS 1999, 632. 1080 Begründung des Gesetzesentwurfs zur Änderung des Art. 16 GG, BT-Drucks. 14/2668, S. 5; hierzu auch Masing, in: Schorkopf, S. 73. 1081 Uhle, NJW 2001, 1889, 1990. 1082 BT-Dr 14/2668. 1083 Scholz, DVBl 2000, 1377, 1382. 1084 Uhle, NJW 2001, 1889, 1891. 232 auf zwei Ausgestaltungsvarianten zu,1085 von denen sich diejenige durchsetzte, die das Gebot der Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze nicht nur auf die Überstellung an einen internationalen Gerichtshof, sondern auch auf Auslieferungen an andere EU-Staaten bezog. In der abschließenden Beschlussempfehlung bekräftigte der Rechtsausschuss seine Auffassung, dass der Gesetzgeber angesichts der nunmehr vorgeschlagenen Ergänzung des Art. 16 Abs. 2 GG um einen Satz 2 die Auslieferung Deutscher nicht voraussetzungslos vorsehen dürfe. Vielmehr sei die Auslieferung für den Gesetzgeber künftig nur dann statthaft, wenn sichergestellt sei, dass die ausgelieferten Deutschen rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechend behandelt würden.1086 IV. Das Erfordernis der Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze gem. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG im Besonderen Der Versuch, die Anforderungen des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG zu präzisieren, hat zunächst die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl formulierten Anforderungen in Rechnung zu stellen (1 a). Diese geben jedoch sowohl hinsichtlich des Bemühens, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG das Konzept eines staatsangehörigkeits-akzessorisch abgestuften Schutzes vor Auslieferung zu entnehmen, Anlass zu Fragen(1 b-d), wie auch hinsichtlich sonstiger Versuche zur Präzisierung der „rechtsstaatlichen Grundsätze“ in materieller und formeller Hinsicht sowie im Verhältnis zu Art. 79 Abs. 3 GG (2.). 1. Staatsangehörigkeits-akzessorisch abgestufter Schutz vor Auslieferung nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG und „auslieferungsrechtliches Abstandsgebot“ a) Aussagen des Bundesverfassungsgerichtes in seiner Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl Das Bundesverfassungsgericht sieht in 16 Abs. 2 Satz 2 GG einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt, dessen Bedeutung sich nicht in einem Verweis auf allgemeine Rechtsstaatsgrundsätze wie das Rechtsstaatsprinzip oder den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beschränkt,1087 diese allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen aber auch nicht verdrängt,1088 und der somit einen Schutz Deutscher vor Auslieferung begründet,1089 der prinzipiell über den von Ausländern hinausgeht. Die traditionelle, 1085 Zur Diskussion auch Bauer, in: FAZ Nr. 196 v. 24. 8. 2000, S. 16; Schäffer, in FAZ Nr. 251 v. 28. 10. 2000, S. 11; zum Ganzen ferner Uhle, NJW 2001, 1889, 1891. 1086 Bericht und Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses, BT-Drs. 14/4419, S. 3. 1087 BVerfGE, 113, 273, 299. 1088 BVerfGE, 113, 273, 299 f. 1089 BVerfGE, 113, 273, 304 f.

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Zusammenfassung

Trotz seiner Eingriffsintensität hat die Europäische Kommission den Europäischen Haftbefehl zum Symbol einer EU-Strafrechtszusammenarbeit erhoben, die auf dem Grundsatz gegenseitiger Anerkennung beruht. Der Preis für den Anerkennungsgedanken ist der Abbau traditioneller Auslieferungsgrenzen wie des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit und der Nicht-Auslieferung eigener Staatsangehöriger. Stehen damit die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls und der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes in Widerspruch zueinander? Um diese Frage zu beantworten, präzisiert der Autor die Reichweite der Einschränkungen traditioneller Auslieferungsgrenzen sowie deren grundrechtsschützenden Gehalt. So gelangt er zu einem differenzierten Befund: Das traditionelle Auslieferungsrecht mit seinen grundrechtsdogmatischen Ungereimtheiten war nicht so gut, der neue Anerkennungsmechanismus umgekehrt nicht so weit reichend, wie es in der Diskussion weithin den Anschein hat. Gleichwohl: Der unabgestimmte, kumulative Abbau von Auslieferungsgrenzen bestätigt letztlich die Sorge vor grundrechtswidrigen Verwerfungen in Folge des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung.