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Tobias Pohl, Umsetzung des Rahmenbeschlusses in Deutschland und den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in:

Tobias Pohl

Vorbehalt und Anerkennung, page 81 - 93

Der Europäische Haftbefehl zwischen Grundgesetz und europäischem Primärrecht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4099-7, ISBN online: 978-3-8452-1690-4 https://doi.org/10.5771/9783845216904

Series: Studien zum Strafrecht, vol. 28

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81 sich allerdings nicht allein auf mit dem Europäischen Haftbefehl einhergehende Neuerungen, sondern nimmt diese auch zum Anlass zu einer grundsätzlicheren Kritik am Auslieferungssystem, etwa wenn sogar ein traditionelles Kennzeichen des Auslieferungsrechts wie das formale Prüfungsprinzip in die Kritik einbezogen wird.304 Trotz aller Uneinigkeit hinsichtlich Reichweite und Bewertung des Rahmenbeschlusses werden manche der mit ihm einhergehenden Veränderungen einhellig begrüßt. Hierzu zählen vor allem solche Vereinfachungen, die offensichtlich nicht auf Kosten der Rechte des Verfolgten gehen, so etwa die Abschaffung des administrativen Bewilligungsverfahrens,305 das Anliegen, das komplexe, durch Mutter- und Tochterkonventionen geprägte System des Europäischen Auslieferungsübereinkommens von 1957 durch ein einheitliches Regelungswerk (Erwägungsgrund Nr. 11 und Art. 31 Abs. 1 RbEuHb) zu ersetzen306 oder der Gebrauch eines einheitlichen Formulars, mag insoweit der Vereinfachungseffekt auch dadurch beschränkt sein, dass für das Problem der zahlreichen Sprachen, in denen der Haftbefehl verfasst werden kann, keine Regelung getroffen wurde.307 Kritik richtet sich gegen den Europäischen Haftbefehl vor allem aus einer rechtsstaatlichen Perspektive und kristallisiert sich materiellrechtlich in erster Linie an der im weiteren Verlauf näher zu betrachtenden Frage des Grundrechtsvorbehaltes sowie der Einschränkung des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit.308 Auch die Listentechnik und die Unschärfe der Fallgruppen des Art. 2 Abs. 2 RbEuHb werden immer wieder bemängelt.309 Verfahrensrechtlich wird ein eindeutiges Bekenntnis zu dem Recht auf eine angemessene Verteidigung in jeder Verfahrenslage vermisst,310 und eine generelle Aushöhlung der Beschuldigtenrechte befürchtet.311 VII. Umsetzung des Rahmenbeschlusses in Deutschland und den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union Seitdem in Deutschland am 2.8.2006 die Neufassung des Europäischen Haftbefehlsgesetzes in Kraft getreten ist, haben alle EU-Mitgliedstaaten den Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl umgesetzt. 304 Zu letzterem kritisch Broß, Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 319, 323 f. 305 Lagodny, FS-Eser, S. 777, 782; Ligeti, S. 134; Vierucci, JICL 2004, S. 275, 276; von Heintschel-Heinegg/Rohlff, GA 2003, 45, 51. 306 Massé, in: Cartier, S. 47, 49; Wehnert, StraFo 2003, 358; von Heintschel-Heinegg/Rohlff, GA 2003, 45, 51. 307 Massé, in: Cartier, S. 47, 54, 58. 308 Wehnert, StraFo 2003, S. 358; 309 Zur Listentechnik Massé, in: Cartier, S. 47, 57; zur Unschärfe Ahlbrecht, JR 2005, 400, 404; Blekxtoon, in: Blekxtoon/van Ballegooij, S. 229; Schünemann, ZRP 2003, 185, 187; Unger, S. 100; Wehnert, StraFo 2003, 358. 310 Nestler, ZStW 116 (2004), 332, 340; Wehnert, StraFo 2003, 358. 311 Wehnert, StraFo 2003, 358. 82 1. Deutschland Deutschland blickt auf eine bewegte Umsetzungsgeschichte zurück: Das erste Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz – EuHbG; sogl. a)312 wurde in einer vielbeachteten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 19.8.2005 für verfassungswidrig und nichtig erklärt (b).313 Im Sommer 2006 trat das zweite Europäische Haftbefehlsgesetz in Kraft (c), das sich allerdings eng an die erste Umsetzung anlehnt. a) „Erster Anlauf“ des deutschen Gesetzgebers Als wesentliche Weichenstellung hat sich die Entscheidung des Gesetzgebers erwiesen, im Wege einer „Ergänzungs-“ statt „Exklusivitätslösung“ das am 21.7.2004 verabschiedete Europäisches Haftbefehlsgesetz (EuHbG)314 als Achten Teil in das IRG einzufügen und von einem gesonderten Gesetz abzusehen.315 Hieraus folgten wesentliche Charakteristika des Umsetzungsgesetzes: die Beibehaltung einer Zweiteilung in ein Zulässigkeits- und ein Bewilligungsverfahren, das Festhalten an der herkömmlichen deutschen Terminologie und die Umsetzung nur solcher Bestimmungen, die nicht ohnehin schon Teil des IRG waren. Zu Beginn des Achten Abschnittes des IRG setzte § 83 lit. a IRG Art. 8 RbEuHb um, indem es die inhaltlichen Anforderungen eines Europäischen Haftbefehls benennt. Hierzu verwies die Regelung auch auf das dem Rahmenbeschluss im Anhang beigefügte Formular, ohne dessen Verwendung allerdings vorzuschreiben.316 Den materiellen Anforderungen des Rahmenbeschlusses trug zunächst § 81 Nr. 4 IRG Rechnung. In Modifizierung von § 3 Abs. 2 IRG setzte die Regelung Art. 2 Abs. 2 RbEuHb, also den partiellen Verzicht auf die Prüfung des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit, um. Das Haftbefehlsgesetz beschränkte sich auf einen Verweis auf die Fallgruppen des Art. 2 Abs. 2 RbEuHb, ohne sie selbst in die gesetzliche Regelung aufzunehmen oder gar zu konkretisieren. Der Verzicht auf die Prüfung beiderseitiger Strafbarkeit galt auch für Taten, die bereits vor dem Inkrafttreten des Europäischen Haftbefehlsgesetzes verübt worden waren,317 so etwa im Fall Darkanzali geschehen, der Anlass zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Europäi- 312 Bundesgesetzblatt 2004 I Nr. 38 vom 26. Juli 2004. 313 Az: 2 BvR 2236/04; BVerfGE 113, 273 ff.; online abrufbar unter www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20050718_2bvr223604 (5.9.2008). 314 Zu den Einzelheiten des parlamentarischen Verfahrens Ahlbrecht, StV 2005, 40, 42. 315 Ahlbrecht, StV 2005, 40, 42. 316 Was sich aus § 83 lit. a Abs. 1 Satz 1 IRG ergibt, wo alternativ das Vorliegen der in § 10 IRG genannten Unterlagen verlangt wird. 317 Kritisch Ahlbrecht, StV 2005, 40, 43. 83 schen Haftbefehl gab. Die Einschränkung der Prüfung beiderseitiger Strafbarkeit nach § 81 Nr. 4 IRG stand dabei im Zusammenhang mit den §§ 10 Abs. 2 und § 40 Abs. 2 Nr. 1 IRG. Während nach § 10 Abs. 2 IRG bei vermutetem Missbrauch des Auslieferungsanspruchs auch im Fall eines Europäischen Haftbefehls ergänzende Unterlagen verlangt werden konnten, machte § 40 Abs. 2 Nr. 1 IRG eine Pflichtverteidigerbestellung erforderlich, soweit zweifelhaft war, ob die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat vom Katalog des Art. 2 Abs. 2 RbEuHb erfasst wurde. § 83 lit. h Abs. 2 IRG griff die Einschränkung des Spezialitätsgrundsatzes von Art. 27 f. auf, wobei der Verzicht auf die Geltung der Spezialitätswirkung nicht nur zu Protokoll eines Richters, sondern auch eines Staatsanwaltes erklärt werden konnte (§ 83 lit. h Abs. 3 IRG).318 Auf Grundlage der Ergänzungslösung des Haftbefehlsgesetzes bedurfte von den zwingenden Ablehnungsgründen des Art. 3 RbEuHb derjenige der Amnestie auf Grund der existierenden Regelung des § 9 Nr. 2 IRG keiner gesonderten Umsetzung. Demgegenüber regelte § 83 Nr. 2 IRG den Ablehnungsgrund fehlender Strafmündigkeit (§ 19 StGB) des Art. 3 Nr. 3 RbEuHb. Das von Art. 2 RbEuHb erfasste Verbot der Doppelbestrafung fand sich in § 83 IRG wieder, der mit Art. 54 SDÜ korrespondierte,319 so dass die hierzu ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes als Orientierungshilfe dienen konnte.320 Von den fakultativen Ablehnungsgründen des Art. 4 RbEuHb setzte der deutsche Gesetzgeber die Nummern 5 (Verurteilung durch einen Drittstaat) und 7 nicht um. Mit dem Verzicht auf die Umsetzung von Art. 7 – insbesondere von dessen Unterabsatz a – gestattete der Gesetzgeber die Anwendung des Europäischen Haftbefehls samt Einschränkung des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit auf Sachverhalte, die sich vollständig in Deutschland ereignet hatten. Einer gesonderten Umsetzung des Art. 4 Nr. 4 RbEuHb – Strafverfolgungsverjährung – bedurfte es wegen der entsprechenden Vorschrift des § 9 Nr. 2 Alt. 1 IRG nicht. Während der deutsche Gesetzgeber die obligatorischen Ablehnungsgründe in § 83 IRG als negative Zulässigkeitsvoraussetzungen umsetzte, gestaltete er die fakultativen Ablehnungsgründe als Bewilligungshindernisse aus, mit der Konsequenz, dass ihr Vorliegen auf Grund der neuen, expliziten Regelung des § 74 lit. b IRG einer gerichtlichen Überprüfung entzogen war.321 Dies galt etwa für Art. 4 Nrn. 2 und 3 RbEuHb – die strafrechtliche Verfolgung in einem anderen Staat oder die dortige Einstellung (vgl. § 83 lit. b Nrn. 1 und 2 IRG). 318 Was Ahlbrecht, StV 2005, 40, 44 als systemwidrig und bedenklich kritisiert. 319 Ahlbrecht, StV 2005, 40, 44; Seitz, NStZ 2004, 546. 320 Verb. Rs. C 187/01 und C-385/01 01, Gözütok/Brügge, Slg. 2003, I-1345, insbesondere Rdrn. 27 ff.; Rs. C-469/03, Miraglia, Slg. 2005, I-2009; Rs. C-436/04, van Esbroeck, Slg. 2006, I-2333. 321 Womit § 74 lit. b IRG nach Ahlbrecht, StV 2005, 40, 43 das Bewilligungsverfahren als „ein letztes Residuum justizfreier Hoheitsakte zementierte“. 84 Die Garantieregelung des Art. 5 Nrn. 1 und 2 RbEuHb – Wiederaufnahmemöglichkeit bei vorhergehendem Abwesenheitsurteil, lebenslange Freiheitsstrafe – griff § 83 IRG in seinen Ziffern 3 und 4 auf. § 80 Abs. 1 IRG setzte ferner Art. 5 Nr. 3 RbEuHb um, indem er die Auslieferung Deutscher aus Gründen der Strafverfolgung unter den Vorbehalt der Rücküberstellung zur Strafvollstreckung stellte. In verfahrensrechtlicher Hinsicht blieb es auch im Fall eines Europäischen Haftbefehls bei der klassischen Teilung in ein Zulässigkeitsverfahren vor den Oberlandesgerichten und ein Bewilligungsverfahren mit der Bundesregierung als zuständiger Behörde (§ 74 Abs. 1 Satz 1 IRG),322 hatte diese auch ihre Befugnisse im Auslieferungsverkehr mit den EU-Mitgliedstaaten weitgehend auf die Länder mit der Möglichkeit zur weiteren Delegation verlagert.323 Abgesehen von dem bereits erwähnten § 40 Abs. 2 Nr. 1 IRG sah der Gesetzgeber angesichts der bereits in den §§ 21 Abs. 2, 22 Abs. 2 und 40 IRG vorgesehenen Verfolgtenrechte keine Notwendigkeit, den in Art. 11 RbEuHb bestimmten Rechten gesondert Rechnung zu tragen. Die Fristenregelung der Art. 15, 17 und 23 RbEuHb fand sich in § 83 lit. c IRG, der wie die Regelungen des Rahmenbeschlusses zumeist auf Soll-Vorschriften zurückgriff. Insgesamt kennzeichnete das erste Haftbefehlsgesetz eine gewisse Zwiespältigkeit:324 Auf der einen Seite wies es einen traditionellen Akzent auf,325 soweit es sich in die herkömmliche Terminologie und Struktur des IRG einfügte.326 Auf der anderen Seite zeigte es sich in besonderer Weise kooperations- und integrationsfreundlich. Denn insbesondere mit Art. 4 Ziff. 7 RbEuHb verzichtete das Haftbefehlsgesetz in seinem ersten Anlauf auf die Umsetzung eines der zentralen, nationalen Befindlichkeiten Rechnung tragenden Vollstreckungsverweigerungsgründe.327 Im Lichte der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes mag sich der deutsche Gesetzgeber in der Rückschau gewünscht haben, traditionelle und integrationsfreundliche Akzente anders verteilt zu haben. 322 Seitz, NStZ 2004, 546, 548, ist der Ansicht, dass praktisch ein Wechsel von der in Deutschland gehandhabten Zweiteilung des Verfahrens zu einem rein justitiellen Verfahren kaum zu anderen Ergebnissen führen und auch nicht schneller ablaufen würde. 323 Ahlbrecht, StV 2005, 40, 43. 324 So auch Satzger/Pohl, JICL 2006, 686, 689. 325 Seitz, NStZ 2004, 546, 547, der das Umsetzungsgesetz insgesamt in einem recht milden Licht sieht. 326 Was der Umsetzung den Vorwurf der Rahmenbeschlusswidrigkeit einbrachte, von Bubnoff, Europäischer Haftbefehl, S. 63, 81. 327 Näher zur ratio von Art. 4 Nr. 7 RbEuHb unten Kapitel 3 I 2 e. 85 b) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes aa) Urteil In einem Aufsehen erregenden Urteil vom 18. Juli 2005 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts das erste Europäische Haftbefehlsgesetz für verfassungswidrig und nichtig erklärt.328 Der Beschwerdeführer Darkanzali besaß die deutsche und die syrische Staatsangehörigkeit. Die spanischen Strafverfolgungsbehörden begehrten auf Grundlage eines Europäischen Haftbefehls seine Auslieferung. Vorgeworfen wurden ihm Terrorismus und die Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung als eine Schlüsselfigur im europäischen Teil des Terrornetzwerks Al-Qaida. Nachdem ein Auslieferungsersuchen Spaniens vor Umsetzung des Europäischen Haftbefehls in Deutschland wegen der deutschen Staatsangehörigkeit des Beschwerdeführers zunächst keinen Erfolg hatte, nahmen die zuständigen hamburgischen Behörden das Auslieferungsverfahren 2004 nach Umsetzung des Rahmenbeschlusses wieder auf,329 erklärte das hanseatische Oberlandesgericht die Übergabe 2004 für zulässig und wurde sie anschließend von der dortigen Justizbehörde grundsätzlich bewilligt.330 Nachdem der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zunächst mit einer einstweiligen Anordnung die Übergabe des Beschwerdeführers an die spanischen Behörden verhindert hatte, erklärte er auf die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers, mit der dieser sich gegen Zulässigkeits- und Bewilligungsentscheidung gewandt hatte, das Europäische Haftbefehlsgesetz für verfassungswidrig und nichtig. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes verstieß das Europäische Haftbefehlsgesetz zunächst gegen Art. 16 Abs. 2 GG, weil der Gesetzgeber bei Umsetzung des Rahmenbeschlusses die besonderen Anforderungen des qualifizierten Gesetzesvorbehalts gem. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht beachtet hatte. Die Frage, ob die unionsrechtlich-bedingte Pflicht zur Auslieferung Deutscher einen Akt verfassungswidriger Entstaatlichung darstellt, nahm der Zweite Senat zum Anlass, die Grenzen von Unions- und Staatsbürgerschaft zu konturieren. Ebenso wie die Unionsbürgerschaft nur ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit nur ein ergänzender Status sei, sei auch das gemeinschaftsrechtliche Verbot der Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit nicht umfassend angelegt, son- 328 Sammlung der Verfahrensmaterialien bei Schorkopf; zur Entscheidung neben den in den folgenden Fußnoten genannten Nachweisen ferner Böhm, NJW 2005, 2588 ff.; Buermeyer, HRRS 2005, 273 ff.; Hummrich, DRiZ 2005, 361 ff.; Knapp, JR 2005, 448 ff.; Pfützner; Unger, NVwZ 2005, 1266 ff. 329 Konkret war der Verfolgte Darkanzali von den spanischen Behörden im Schengener Informationssystem zur Festnahme zwecks Auslieferung nach Spanien ausgeschrieben worden, die einem Europäischen Haftbefehl gleichgestellt ist. Diese Ausschreibung hatte auch nach Inkrafttreten des deutschen Umsetzungsgesetzes Bestand und war von den deutschen Behörden damit als Europäischer Haftbefehl zu berücksichtigen, s. BVerfGE 113, 273, 275 f. 330 Unter der Bedingung, dass dem Beschwerdeführer angeboten werde, eine etwaige Freiheitsstrafe in Deutschland zu verbüßen. 86 dern gelte nur für die vertraglich genannten Ziele.331 Bei der Einschränkung des Auslieferungsschutzes nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG handele es sich nicht um den Verzicht auf eine für sich genommen essentielle Staatsaufgabe. Zugleich sei die in der „Dritten Säule“ der Europäischen Union praktizierte und völkerrechtlich zu qualifizierende Zusammenarbeit in Strafsachen in Form einer „begrenzten gegenseitigen Anerkennung“ gerade auch mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität ein Weg, um die nationale Identität und Staatlichkeit in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren.332 Nach Auffassung des Senats gewährleiste Art. 16 Abs. 2 Satz 1 GG die besondere Verbindung der Bürger zu der von ihnen getragenen Rechtsordnung, der es entspreche, von dieser Vereinigung grundsätzlich nicht ausgeschlossen zu werden.333 Bei Umsetzung des Rahmenbeschlusses habe der Gesetzgeber von der Einschränkung des Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG nicht in verhältnismäßiger Weise Gebrauch gemacht. Besonders betonte das Gericht die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes für den von einer Auslieferung betroffenen Deutschen.334 Der Grundrechtsberechtigte müsse sich darauf verlassen können, dass sein, dem jeweils geltenden Recht entsprechendes Verhalten nicht nachträglich als rechtswidrig qualifiziert werde. Hinsichtlich des Grades der Schutzwürdigkeit des Betroffenen sei zu differenzieren. Besonders schutzwürdig sei das Vertrauen des Betroffenen in die eigene Rechtsordnung, wenn „wesentliche Teile des Handlungs- und Erfolgsortes“ in Deutschland lägen (sog. maßgeblicher Inlandsbezug).335 In einem solchen Fall müsse der betroffene Deutsche grundsätzlich nicht mit einer Auslieferung in eine andere Rechtsordnung rechnen. Anderes gelte, wenn sich entsprechendes im Ausland ereignet habe (sog. maßgeblicher Auslandsbezug),336 da dann der Beschwerdeführer damit rechnen müsse, auch in dem entsprechenden Staat zur Verantwortung gezogen zu werden. Während bei maßgeblichem Inlandsbezug eine Auslieferung regelmäßig unverhältnismäßig sei, sei sie im umgekehrten Fall regelmäßig verhältnismäßig. Lasse sich ein Fall keiner dieser Kategorien eindeutig zuordnen, bedürfe es einer Abwägung im Einzelfall.337 Das Bundesverfassungsgericht warf dem deutschen Gesetzgeber insbesondere vor, nicht von Art. 4 Nr. 7 lit. a RbEuHb Gebrauch gemacht zu haben, hätte er doch so eine Auslieferung in Fällen mit maßgeblichem Inlandsbezug ausschließen können.338 Auch weise das Haftbefehlsgesetz eine Schutzlücke hinsichtlich der Möglichkeit auf, die Auslieferung wegen eines in gleicher Sache im Inland laufenden strafrechtlichen Verfahrens oder deshalb abzulehnen, weil ein inländisches Verfahren eingestellt oder schon die Einleitung abgelehnt worden sei. 331 BVerfGE 113, 273, 298. 332 BVerfGE 113, 273, 298 f.; zur völkerrechtlichen Natur des Unionsrechts 300. 333 BVerfGE 113, 273, 294. 334 BVerfGE 113, 273, 301. 335 BVerfGE 113, 273, 302. 336 BVerfGE 113, 273, 303. 337 BVerfGE 113, 273, 303. 338 BVerfGE 113, 273, 303 f. 87 Durch den Ausschluss des Rechtsweges gegen die Bewilligung einer Auslieferung in einen EU-Mitgliedstaat gem. § 74 lit. b IRG verstoße das Haftbefehlsgesetz auch gegen die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.339 Mit der Prüfung, ob die dem Ersuchen zu Grunde liegende Tat nach dem Recht des ersuchenden Mitgliedstaates mit lebenslanger Freiheitsstrafe oder einer sonstigen lebenslangen freiheitsentziehenden Sanktion bedroht oder der Verfolgte zu einer solchen Strafe verurteilt worden sei, und eine Überprüfung der Vollstreckung der verhängten Strafe oder Sanktion auf Antrag oder von Amts wegen nicht spätestens nach 20 Jahren erfolge (§ 83 lit. b Nr. 4 IRG), sei die vormals ausschließlich durch eine außenpolitische Beurteilungsfreiheit gekennzeichnete Bewilligungsprüfung um individualschützende, sogar die Menschenwürde betreffende Gesichtspunkte ergänzt worden. Damit aber dürfe sie nach Art. 19 Abs. 4 GG einer gerichtlichen Prüfung nicht mehr entzogen werden. bb) Reaktionen Während insbesondere die Ausprägung des Topos eines maßgeblichen Inlandsbezugs begrüßt wurde,340 hat die Entscheidung der Senatsmehrheit im Übrigen in Sondervoten der Richter Broß, der die Entscheidung zumindest im Ergebnis mit getragen hat, sowie Gerhardt und der Richterin Lübbe-Wolff eine im Schrifttum lebhaft aufgegriffene Kritik erfahren.341 Nach Ansicht von Broß ist das Haftbefehlsgesetz bereits wegen Verletzung des Subsidiaritätsprinzips (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) verfassungswidrig,342 sei ferner auch bei maßgeblichem Auslandsbezug das Vertrauen des Verfolgten in die eigene Rechtsordnung in besonderer Weise geschützt.343 Lübbe-Wolff folgt teilweise der Begründung und dem Rechtsfolgenausspruch der Senatsmehrheit nicht, hätten Verfassungsverstöße doch bereits durch die Feststellung vermieden werden können, dass für bestimmte näher bezeichnete Fälle Auslieferungen bis zum Inkrafttreten einer verfassungskonformen Neuregelung nicht zulässig seien.344 So aber werde die Bundesrepublik auch in unproblematischen Fällen der Rückgriff auf den Europäischen Haftbefehl verwehrt, und sie damit zu Verstö- 339 BVerfGE 113, 273, 308 ff. 340 Z.B. Wasmeier, ZEuS 2006, 23, 39. 341 Aufstellung bei Schorkopf, in: Schorkopf, LII f. 342 Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 319 f.; ders., FS-Nehm, S. 27, 29; so auch Albrecht, Stellungnahme, S. 13. 343 Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 319, 323; Im Schrifttum wird die Position von Broß nur vereinzelt geteilt, Albrecht, Stellungnahme, S. 13; Ranft, wistra 2005, S. 361 f., wie auch die Sympathie für den Rechtsfolgenausspruch der Senatsmehrheit insgesamt gering ist, so aber Schünemann, StV 2005, 681, 682, wenngleich er auch die schwache Begründung kritisiert. 344 Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 327, 338 f., Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686, 696; Tomuschat, EuGRZ 2005, 453, 458; Vogel, JZ 2005, 801, 805. 88 ßen gegen das Unionsrecht gezwungen.345 Eine allein auf Art. 16 Abs. 2 GG fixierte Sicht verkenne, dass nicht nur Deutsche bei Fällen mit maßgeblichem Inlandsbezug in besonderer Weise schutzwürdig seien, sondern auch Ausländer.346 Bei der Auskunft, das Diskriminierungsverbot gelte nur für die vertraglich genannten Ziele, handele es sich um eine „fallabgehobene Aussendung dunkler Signale“ an den EuGH.347 Gerhardt gelangte sogar zu der Einschätzung,348 dass die Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen gewesen wäre. Die Nichtigerklärung stehe sowohl mit dem verfassungs- als auch mit dem unionsrechtlichen Gebot, Verletzungen des Vertrags über die Europäische Union möglichst zu vermeiden, nicht im Einklang und insbesondere im Widerspruch zur Pupino-Entscheidung des EuGH.349 Schon auf Grundlage des Haftbefehlsgesetzes habe die Möglichkeit bestanden, die Auslieferung abzulehnen, sofern sie zu unverhältnismäßigen Belastungen des Betroffenen im Ausland führe. Eine entsprechende Prüfung sei selbstverständliche Pflicht der Auslieferungsbehörden und bedürfe daher auch keiner ausdrücklichen Normierung. Im Schrifttum lassen sich anknüpfend an die Sondervoten von Broß einerseits und von Lübbe-Wolf und Gerhard anderseits zwei Richtungen von Kritik unterscheiden. Insbesondere diejenigen, die den bisherigen Integrationsbemühungen der EU im Bereich Strafrecht insgesamt skeptisch gegenüberstehen, halten die Entscheidung auf der Broßschen Linie für noch zu zurückhaltend, kritisieren insbesondere, dass sich die Entscheidung nicht damit auseinandergesetzt habe, dass der Rahmenbeschluss mangels hinreichender Zuständigkeiten des Europäischen Parlamentes oder – bei Umsetzung – des Bundestags („Lakaien Brüssels“) das Demokratieprinzip missachte.350 So werde letztlich der Nullum Crimen sine lege parlamentaria Grundsatzes verletzt, erweitere doch das die Auslieferung ausdehnende Umsetzungsgesetz zugleich in einer der Strafbarkeitsentscheidung vergleichbaren und damit die Anwendung von Art. 103 Abs. 2 GG auslösenden Weise den materiellen Zugriff auf die Bürger.351 Auf der Linie von Lübbe-Wolf und Gerhardt liegen diejenigen, die zwar die in der Entscheidung geäußerten rechtsstaatlichen Bedenken grundsätzlich teilen, zugleich aber mit Sorge das Konfliktpotential zur Kenntnis nehmen, das die Entscheidung für Deutschland im Rahmen der weiteren Strafrechtszusammenarbeit birgt – insbesondere hinsichtlich des gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbotes und des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung.352 345 So auch Mölders, German Law Journal 2005, 45, 57. 346 Rdn. 157; ebenso Lagodny, StV 2005, 515, 517 f.; Ranft, wistra 2005, 361 f., 364. 347 Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 327, 329. 348 Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 339 ff. 349 Zustimmend Satzger/Pohl, JICJ 2006, 685, 696; Tomuschat, EuGRZ 2005, 453, 458. 350 Die Formulierung stammt von Schünemann, StV 2003, 531; vgl. ferner van Ooyen, Die Polizei 2005, 325, 329. 351 Schünemann, StV 2005, 681, 683 f. 352 Widersprüche zwischen der Akzentuierung der besonderen Schutzwürdigkeit Deutscher auf Grundlage von Art. 16 Abs. 2 GG und den Art. 12, 18 EG befürchten Hufeld, JuS 2005, 865, 89 c) „Zweiter Anlauf“ des deutschen Gesetzgebers Am 2. August 2006 trat das neue Umsetzungsgesetz des europäischen Haftbefehls in Kraft.353 Dem waren die Anhörung verschiedener Experten, die in nicht wenigen Fällen zugleich Akteure in der Verhandlung vor dem Verfassungsgericht waren,354 im Rechtsausschuss und – trotz eines rasch „durchgezogenen“355 Gesetzgebungsverfahrens – eingehende Diskussionen vorausgegangen: laut dem zuständigen Abteilungsleiter Wilkitzki im Bundesministerium der Justiz sollen 30 bis 40 Entwürfe hausintern erörtert worden sein.356 Das neue Gesetz lehnt sich in weitem Umfang an die vom Bundesverfassungsgericht aufgehobene Regelung an.357 Damit bleibt es insbesondere bei der „Ergänzungslösung“ samt Verfahrenszweiteilung.358 Dem gegen ihren Vorgänger gerichteten Vorwurf, Art. 19 Abs. 4 GG zu verletzen, versucht die Neuregelung zu entgehen, indem sie § 79 IRG neu fasst. Nunmehr ist die Bewilligungsbehörde vor der Entscheidung des Oberlandesgerichtes verpflichtet zu entscheiden, ob sie beabsichtigt, individualschützende Bewilligungshindernisse nach § 83 lit. b IRG geltend zu machen (§ 79 Abs. 2 Satz 1 IRG). Eine insoweit negative Entscheidung muss begründet (§ 79 Abs. 2 Satz 2 IRG) und kann vom Oberlandesgericht überprüft werden (§ 79 Abs. 2 Satz 3 IRG). Mit dieser Gestaltung hat sich der Gesetzgeber unter Hinweis auf Praktikabilitätserwägungen und befürchtete Abgrenzungsschwierigkeiten gegen nahe liegende Vorschläge gewandt,359 die relevanten individualschützenden Bewilligungshindernisse zum Gegenstand des Zulässigkeitsverfahrens zu machen.360 Die neu gestalteten Absätze 1 und 2 des § 80 IRG enthalten die zweite wesentliche Änderung. Sie lehnen sich aufs Engste an die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Differenzierung zur verfassungsmäßigen Zulässigkeit der Auslieferung deutscher Staatsangehöriger zwischen Fällen mit maßgeblichem In- und Auslandsbezug an, was der Gesetzgeber als bewusstes Absehen von einer umfassenden tatbestandlichen Konkretisierung gewertet hat,361 im Schrifttum jedoch als in der Gesetzgebungsgeschichte „einmaliger Ausdruck der Mutlosigkeit des Gesetzgebers“ 867; Vogel, JZ 2005, 801, 805; Wasmeier, ZEuS 2006, 23, 39; dazu und zum Verständnis des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung in der Entscheidung eingehend Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686, 696 ff., 699 f. 353 Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Europäisches Haftbefehlsgesetz – EuHbG, BGBl. 2006 I Nr. 36, vom 25.7.2006, S. 1721 ff. 354 Vgl. die Stellungnahmen von Böse, Herdegen, Rosenthal. 355 So Schünemann, in: Joerden/Szwarc, S. 265, 274, mit näherer und kritischer Darstellung der Entstehungsgeschichte des zweiten Umsetzungsgesetzes. 356 Der Spiegel 2005, Heft 48. 357 Vgl. auch Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BT-Drucks. 16/544, S. 7. 358 Zur Zweiteilung des Auslieferungsverfahrens oben Kapitel 1 A III. 359 Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD, BT-Drucks. 16/544, S. 9. 360 Weigend, Stellungnahme, S. 5. 361 BT-Drucksache 16/544, S. 42, 43. 90 kritisiert wird.362 Nach § 80 ist die Auslieferung Deutscher nur mehr dann zulässig, wenn grundsätzlich die spätere Rücküberstellung zur Vollstreckung einer freiheitsentziehenden Sanktion gesichert ist (Abs. 1 Nr. 1), die Tat keinen maßgeblichen Inlandsbezug hat (Abs. 2 Nr. 2), und sie entweder einen maßgeblichen Bezug zum ersuchenden Staat aufweist (Abs. 1 Nr. 2), oder das Erfordernis beiderseitiger Strafbarkeit gewahrt ist (Abs. 2 Nr. 3 HS 1), und der Verfolgte nicht schutzwürdig darauf vertraut, nicht ausgeliefert zu werden (Abs. 2 Nr. 3 HS. 2). Um einen maßgeblichen Bezug zu ermitteln, stellt das Umsetzungsgesetz im Einklang mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich auf den Handlungs- und Erfolgsort oder einen typischerweise grenzüberschreitenden Charakter der Tat ab (Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2). Der Gesetzgeber verfeinert die Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts jedoch insoweit, als § 80 Abs. 1 Nr. 2 IRG nicht an irgendeinen Auslandsbezug anknüpft, sondern gezielter an denjenigen zum ersuchenden Staat. Die Neufassung des Haftbefehlsgesetzes weicht noch in einem anderen Punkt von den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichtes ab. Während dessen Ausführungen auf Grund der Prüfung am Maßstab des Art. 16 Abs. 2 GG auf Deutsche beschränkt waren, ist § 80 Abs. 1 und 2 IRG gem. § 83 lit. b Abs. 2 IRG auch auf sich rechtmäßig in Deutschland aufhaltende Ausländer anwendbar. Allerdings begründet § 83 lit. b Abs. 2 IRG im Gegensatz zu § 80 Abs. 1 und 2 IRG kein zwingendes, sondern nur ein im Ermessen der Behörde stehendes Auslieferungshindernis. Noch der Regierungsentwurf begrenzte die Regelung des § 80 IRG auf Ausländer, die mit Deutschen in einem Angehörigenverhältnis standen. Doch wurde eine solche Privilegierung Deutscher sowohl für ungerecht gehalten,363 wie ihr auch Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem gemeinschaftsrechtlichen Diskriminierungsverbot begegneten.364 Ob die neue Regelung des § 83 lit. b Abs. 2 IRG letzteren Bedenken entgeht, wird noch zu zeigen sein.365 2. Eigentümlichkeiten der Umsetzung des Rahmenbeschlusses in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union Nicht nur für Deutschland, sondern auch für andere EU-Mitgliedstaaten war es eine Herausforderung, die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls mit denen des nationalen Verfassungsrechts in Einklang zu bringen.366 362 Hackner/Schomburg/Lagodny/Gless, NStZ 2006, 663, 667; ähnlich Ahlbrecht, eucrim 2006, 39, 43; kritisch ferner Rosenthal, ZRP 2006, 105, 107. 363 Hartenbach, FS-Meyer, S. 189, 199 f. 364 Näher unten Kapitel IV B und Reinhardt/Düsterhaus, NVwZ 2006, 432, 433 ff.; Vogel, JZ 2005, 802, 805. 365 Unten Kapitel 5 A III. 366 Zusammenfassend GA Colomer, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-303/05, Europäischer Haftbefehl, Rdn. 7. 91 Einige Mitgliedstaaten haben versucht, verfassungsrechtlichen Konflikten bereits auf völkerrechtlicher Ebene vorzubeugen. So gelang es Österreich, mit Art. 33 Abs. 1 RbEuHb Sonderkonditionen insoweit auszuhandeln, als es erst ab 2009 verpflichtet ist, eigene Staatsangehörige auszuliefern. Irland gab zum Rahmenbeschluss einseitig eine, wenn auch formal nicht bindende, so doch für die Auslegung seines Umsetzungsgesetzes bedeutsame völkerrechtliche Erklärung ab, wonach seine Justizbehörden einen Europäischen Haftbefehl aus Gründen der Strafverfolgung nicht umfassend vollstrecken. Wegen einer im irischen Recht besonders strikten Trennung zwischen Ermittlungs- und Hauptverfahren übergeben die irischen Behörden einen Verfolgten vielmehr nur für die dem irischen Hauptverfahren entsprechende Phase des ausländischen Verfahrens.367 Neben Deutschland trugen auch Frankreich,368 Slowenien369 und Litauen370 den Vorgaben des Rahmenbeschlusses Rechnung, in dem sie ihre Verfassungen änderten. Wo verfassungsrechtlichen Bedenken weder im Wege völkerrechtlicher Intervention noch verfassungsrechtlicher Anpassung begegnet wurde, geschah dies im Rahmen der Umsetzungsgesetze – allerdings, wie im „Paradebeispiel“ Italien,371 zu dem Preis erheblicher Zweifel an der Vereinbarkeit des Umsetzungsgesetzes mit dem Rahmenbeschluss. Prominentester Ausdruck verfassungsrechtlicher Spannungen waren schließlich verfassungsgerichtliche Urteile zu den Umsetzungsgesetzen verschiedener Mitgliedstaaten. Diese nahmen sich in ihrem Bemühen, Konflikte zwischen nationalem Verfassungsrecht und europäischen Verpflichtungen zu verhindern, allerdings durchweg salomonischer aus als die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Das polnische Verfassungsgericht bejahte einen Widerspruch zwischen dem die Auslieferung polnischer Staatsangehöriger vorsehenden Umsetzungsgesetz und der eben diese untersagenden polnischen Verfassung. Allerdings sah es im Gegensatz zum Bundesverfassungsgericht davon ab, das Umsetzungsgesetz insoweit außer Kraft zu setzen. Vielmehr machte es von der ihm eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, die Rechtswirkungen seiner Entscheidung vorläufig auszusetzen, um so einerseits dem polnischen Verfassungsgeber die Möglichkeit einzuräumen, die Ver- 367 „Ireland shall in the implementation in domestic legislation of this Framework Decision provide that the European arrest warrant shall only be executed for the purpose of bringing that person to trial or for the purpose of executing a custodial sentence or detention order.” Zum Ganzen Conway, European Journal of Crime, Vol. 13/2 (2005), 255, 258. 368 Loi constitutionnelle Nr. 2003-267 vom 25.3.2003, journal officiel Nr. 72 vom 26.3.2003, S. 5344, Text Nr. 1; online abrufbar unter www.eurowarrant.net, dort: CountryReport France (5.9.2008). 369 Verfassungsgesetz 24-899/2003, Amtsblatt RS, Nr. 24/03. 370 Hinweis hierauf im Urteil des tschechischen Verfassungsgerichts vom 3.5.2006, Nr. Pl. ÚS 66/04, Rdn. 74, online in englischer Fassung abrufbar unter www.eurowarrant.net, dort: Country Report Czech Republic (5.9.2008). 371 Impalà, S. 8 ff., 65 f.; ders., Utrecht Law Review 2005, 56 ff. 92 fassung den europäischen Erfordernissen anzupassen, andererseits aber zu vermeiden, dass Polen seine Verpflichtungen nach Art. 34 EU verletzte.372 Eng an die polnische Entscheidung lehnte sich diejenige des zyprischen Verfassungsgerichts an.373 Der belgische Schiedshof sah von einer eigenen Entscheidung ab und legte dem EuGH die für seine Entscheidung maßgeblichen Fragen zur Vorabentscheidung vor.374 Bemerkenswert war vor allem die Entscheidung des tschechischen Verfassungsgerichts,375 das unter Hinweis auf die Entscheidung des belgischen Schiedshofes von einer eigenen Vorlage zum EuGH absah. In mehrfacher Hinsicht trat es in einen deutlichen Gegensatz zum Bundesverfassungsgericht: Es erwog eine Vorlage zum EuGH, weil es dessen von der Entscheidung Pupino ausgehende Rechtsprechung noch nicht für abgeschlossen hielt (Rdrn. 59 f.); Ebenso deutlich wie den Gegensatz zwischen Ausweisung und Auslieferung betonte es die Tatsache, dass letztere die besondere Beziehung des Staates zu seinen Angehörigen nicht in Frage stelle (Rdrn. 72, 84, 95); Eine Verletzung europarechtlicher Pflichten Tschechiens vermied es, indem es den Grundsatz völkerrechtsfreundlichen Verhaltens anwandte (Rdrn. 79 ff.). Angesichts der Vielzahl von verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten, die der Rahmenbeschluss für die Mitgliedstaaten mit sich brachte, kann es nicht überraschen, dass sich die Europäische Kommission in ihrem Bericht gem. 34 RbEuHb von Anfang 2006376 von den Umsetzungsaktivitäten der Mitgliedstaaten nur eingeschränkt überzeugt zeigte.377 Nicht beanstanden konnte die Kommission allerdings eine Umsetzungsvielfalt, die im fakultativen Charakter von Verweigerungsgründen und Garantien (Art. 4 und 5 RbEuHb) des Rahmenbeschlusses wurzelte, welche die Mitgliedstaaten unterschiedlich entweder gar nicht, als Ermessensnormen oder als 372 Urteil vom 27.4.2005; englische Fassung online abrufbar unter www.trybunal.gov.pl/ eng/summaries/summaries_assets/P_1_05.htm (5.9.2008); hierzu auch Guzik-Makaruk, in: Joerden/Szwarc, S. 255 ff.; Kowalik-Bañczyk, German Law Journal 2005, Ausgabe 10; Komárek, 3 ff.; kritisch Schünemann, in: Joerden/Szwarc, S. 265, 270 f. 373 Zusammenfassung des Urteils bei Council of the EU, Document Nr. 14281/05 of 11-11-2005 on decisions of Supreme Courts and Constitutional Courts concerning the European Arrest Warrant. 374 Oben F I. 375 Urteil des tschechischen Verfassungsgerichts vom 3.5.2006, Nr. Pl. ÚS 66/04, Rdn. 57, online in englischer Fassung abrufbar unter www.eurowarrant.net, dort: Country Report Czech Republic (5.9.2008). 376 Überarbeiteter Bericht der Kommission auf der Grundlage von Artikel 34 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten vom 24.1.2006, KOM(2006)8 endg.; ausführlichere Version in englischer Sprache, Commission Staff Working Document, Annex to the Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States (revised version), COM(2006)8 final. 377 So auch di Fabio, in: Schorkopf, S. 181. 93 zwingende Vorschriften umsetzten.378 Abgesehen von bestimmten, insbesondere bei der Untersuchung des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit und der Auslieferung eigener Staatsangehöriger näher zu betrachtenden Umsetzungsvarianten, kritisierte die Kommission demgegenüber eine Reihe von Umsetzungsregelungen wegen Zweifeln an ihrer Vereinbarkeit mit den Art. 3 und 4 RbEuHb, so etwa, wenn Italien sich das Recht vorbehielt, die Vollstreckung im Fall eines Verbotsirrtums seines Staatsangehörigen zu verweigern,379 oder in Großbritannien der Außenminister die Übergabe aus Gründen der öffentlichen Sicherheit verweigern durfte.380 In formeller Hinsicht beanstandete die Kommission, dass manche Mitgliedstaaten den zentralen Behörden auch weiterhin Entscheidungsbefugnisse beließen, die über die nach dem Rahmenbeschluss zulässige administrative Abwicklung hinausgingen, wobei sie diese Kritik erstaunlicherweise nicht auf Deutschland erstreckte.381 Sie kritisierte auch Mitgliedstaaten wie Tschechien,382 die über die gem. Art. 8 RbEuHb vom einheitlichen Formblatt erfassten Angaben hinausgehend weitere Informationen und Unterlagen verlangten.383 378 Commission Staff Working Document, Annex to the Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States (revised version), COM(2006)8 final, S. 10. 379 Art. 8 Abs. 3, Legge 22 aprile 2005, n. 69 (Italienisches Haftbefehlsgesetz), online abrufbar unter www.eurowarrant.net (5.9.2008). 380 Section 208 Extradition Act 2003 (Britisches Haftbefehlsgesetz), online abrufbar unter www.eurowarrant.net (5.9.2008); Commission Staff Working Document, Annex to the Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States (revised version), COM(2006)8 final, S. 10 und Satzger/Pohl, JICL 2006, 686, 689. 381 Überarbeiteter Bericht der Kommission auf der Grundlage von Artikel 34 des Rahmenbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten vom 24.1.2006, KOM(2006)8 endg., S. 4. 382 Art. 405 Abs. 3 des tschechischen Gesetzes zur Umsetzung des Europäschen Haftbefehl, online in einer englischen Fassung abrufbar unter www.eurowarrant.net (5.9.2008). 383 Commission Staff Working Document, Annex to the Report from the Commission based on Article 34 of the Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States (revised version), COM(2006)8 final, S. 15.

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Zusammenfassung

Trotz seiner Eingriffsintensität hat die Europäische Kommission den Europäischen Haftbefehl zum Symbol einer EU-Strafrechtszusammenarbeit erhoben, die auf dem Grundsatz gegenseitiger Anerkennung beruht. Der Preis für den Anerkennungsgedanken ist der Abbau traditioneller Auslieferungsgrenzen wie des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit und der Nicht-Auslieferung eigener Staatsangehöriger. Stehen damit die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls und der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes in Widerspruch zueinander? Um diese Frage zu beantworten, präzisiert der Autor die Reichweite der Einschränkungen traditioneller Auslieferungsgrenzen sowie deren grundrechtsschützenden Gehalt. So gelangt er zu einem differenzierten Befund: Das traditionelle Auslieferungsrecht mit seinen grundrechtsdogmatischen Ungereimtheiten war nicht so gut, der neue Anerkennungsmechanismus umgekehrt nicht so weit reichend, wie es in der Diskussion weithin den Anschein hat. Gleichwohl: Der unabgestimmte, kumulative Abbau von Auslieferungsgrenzen bestätigt letztlich die Sorge vor grundrechtswidrigen Verwerfungen in Folge des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung.