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Tobias Pohl, Die unionsrechtliche Handlungsform des Rahmenbeschlusses nach Art. 34 Abs. 2 lit. b EU in:

Tobias Pohl

Vorbehalt und Anerkennung, page 36 - 47

Der Europäische Haftbefehl zwischen Grundgesetz und europäischem Primärrecht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4099-7, ISBN online: 978-3-8452-1690-4 https://doi.org/10.5771/9783845216904

Series: Studien zum Strafrecht, vol. 28

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36 Art. 2 des Zweiten Zusatzprotokolls zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen und Art. 50, 63 SDÜ reduzierten die Auslieferungsausnahme für Fiskaldelikte nach Art. 5 EuAlÜbk, bevor Art. 6 EU-AuslÜbk sie weitgehend eliminierte. Das Auslieferungsverbot im Fall der politischen Tat in Art. 3 EuAlÜbk ähnelt demjenigen nach § 6 IRG. Art. 1 des Terrorismus-Übereinkommens des Europarates von 1977 schloss terroristische Taten aus dem den Kreis der politischen Taten aus.58 Darüber hinaus schnitt Art. 5 EU-AuslÜbk generell den Einwand politischer Motivation einer Straftat ab.59 Das Auslieferungsverbot bei drohender Todesstrafe des § 8 IRG findet sein völkerrechtliches Gegenstück in dem von Art. 11 EuAlÜbk eingeräumten Recht, von einer Auslieferung in einem solchen Fall abzusehen. Allerdings setzt schon der Beitritt zum Europarat voraus, dass die Todesstrafe zuvor abgeschafft worden ist.60 B) Der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und der Grundsatz gegenseitiger Anerkennung Neben der Darstellung des traditionellen Auslieferungsrechts dient ein Überblick über den Rahmenbeschluss zum Europäischen Haftbefehl der besseren Einordnung der im Mittelpunkt der Untersuchung stehenden Veränderungen in den Bereichen Grundrechtsgeltung, beiderseitige Strafbarkeit und (Nicht-)Auslieferung eigener Staatsangehöriger. Eine knappe Darstellung der Entstehungsgeschichte des Rahmenbeschlusses (nachfolgend II.), seiner wesentlichen Regelungen (III.) und ratio (IV.), der an ihm geübten Kritik (VI.) sowie seiner Umsetzung (VII.), vor allem in Deutschland, ergänzen eine Auseinandersetzung mit den besonders relevanten Aspekten seiner Rechtsnatur (I.) und des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung (V.). I. Die unionsrechtliche Handlungsform des Rahmenbeschlusses nach Art. 34 Abs. 2 lit. b EU Bei dem Europäischen Haftbefehl handelt es sich um einen Rahmenbeschluss gem. Art. 34 Abs. 2 S. 2 lit. b EU. Mit dem Vertrag von Amsterdam ist der Rahmenbeschluss an die Stelle der gemeinsamen Maßnahme nach Art. K.3 Abs. 2 lit. b EU a.F. getreten. Während letztere hinter den Erwartungen zurückgeblieben ist,61 hat 58 Europäisches Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus, BGBl. 1978 II 321; 1978 II 907; abgedruckt auch bei Wasmeier, S. 250 ff. 59 Hierzu auch der vom Rat der EU am 26. Mai 1997 gebilligte „Erläuternde Bericht“, ABl. 1997 C 191/13. 60 So von Bubnoff, Europäischer Haftbefehl, S. 40, unter Hinweis auf einen aus dem Protokoll Nr. 6 zur EMRK abgeleiteten Satz des Völkergewohnheitsrechts. 61 Satzger, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 34 EU Rdn. 9. 37 sich der Rahmenbeschluss zu dem zentralen Steuerungsinstrument der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in der ‚Dritten Säule’ entwickelt. 1. Ergebnisverpflichtung und Freiheit der Mittel als Kennzeichen des Rahmenbeschlusses Ausweislich des Wortlautes von Art. 34 Abs. 2 S. 2 lit. b EU ist der Rahmenbeschluss hinsichtlich seines Zieles verbindlich, nicht aber hinsichtlich der Wahl der dazu in Anspruch genommenen Formen und Mittel der Mitgliedstaaten. Insoweit lehnt sich der Rahmenbeschluss „in trügerischer Weise“62 eng an die Richtlinie an.63 Eine deutliche Grenze wird der Annäherung des Rahmenbeschlusses an die Richtlinie allerdings dadurch gezogen, dass Satz 2 des Art. 34 Abs. 2 S. 2 lit. b EU explizit die für die Richtlinie von der Rechtsprechung des EuGH entwickelte unmittelbare Anwendung ausschließt.64 2. Rechtssetzungsverfahren und Rechtsschutz Das Initiativrecht für Rahmenbeschlüsse liegt bei den Mitgliedstaaten und der Kommission (Art. 34 Abs. 2 Hs. 1 RbEuHb). Der Rat muss dann über ihre Annahme einstimmig entscheiden.65 Abgesehen von einer Anhörung nach Art. 39 Abs. 1 EU wird das Europäische Parlament nicht am Verfahren beteiligt.66 Mit der „beachtenswerten Neuerung“67 des Art. 35 EU haben die Mitgliedstaaten im Vertrag von Amsterdam für die justitielle Zusammenarbeit der Art. 29 EU Kontrollbefugnisse des EuGH geschaffen – und dem Gericht so die Gelegenheit zu wegweisenden Entscheidungen geboten.68 Nach Art. 35 Abs. 1 bis 4 EU kommt dem EuGH eine an Art. 234 EG angelehnte Vorabentscheidungskompetenz für Beschlüsse und Rahmenbeschlüsse zu, die allerdings erst einer zuständigkeitsbegründenden Erklärung des jeweiligen Mitgliedstaa- 62 Haratsch/König/Pechstein, Rdn. 1147. 63 Satzger, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 34 EU Rdn. 9; Oppermann, § 24 Rdn. 17. 64 Eine unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien bejaht der EuGH in ständiger Rechtsprechung seit Rs. 9/70, Leberpfennig, Slg. 1970, 825/837, Rdrn. 4 ff.; zusammenfassend Streinz, Rdrn. 443 ff. 65 Wobei allerdings die Stimmenthaltung eines Mitgliedstaates dem Zustandekommen des Rahmenbeschlusses nach Art. 41 Abs. 1 EU i.V.m. Art. 205 Abs. 3 EG nicht entgegensteht. 66 Streinz, Rdn. 476. 67 Pechstein, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 35 EU Rdn. 1, der die Bedeutung der Regelung allerdings in Rdn. 2 relativiert; ähnlich Oppermann, § 24 Rdn. 20. 68 Z.B. EuGH, verb. Rs. C-187/01 und C-385/01, Gözütok und Brügge, Slg. 2003, I-1345; Rs. C-436/04, van Esbroeck, Slg. 2006, I-2333; Rs. C-176/03, Umweltstrafrecht, Slg. 2005, I- 7879; zu letzterer Pohl, ZIS 2006, 213 ff. 38 tes bedarf.69 Dabei räumt Art. 35 Abs. 3 EU den Mitgliedstaaten das Wahlrecht ein, nur letztinstanzliche (Art. 35 Abs. 3 lit. a EU) oder sämtliche nationale Gerichte (Art. 35 Abs. 3 lit. b EU) zur Vorlage zu berechtigen. Deutschland hat sich für die zweite Alternative entschieden.70 Darüber hinaus hat der deutsche Gesetzgeber letztinstanzliche Gerichte zur Vorlage verpflichtet,71 obwohl Art. 35 EU im Gegensatz zu Art. 234 Abs. 3 EG eine solche Pflicht nicht vorsieht. Die Wirkungen einer Entscheidung des EuGH im Verfahren nach Art. 35 EU entsprechen grundsätzlich denjenigen des Art. 234 EG.72 Dies gilt jedenfalls insoweit, als die Auslegungsentscheidung rechtlich nur für das vorlegende Gericht verbindlich ist. Uneinheitlich wird demgegenüber die Frage beantwortet, ob der Entscheidung auch die das Urteil auf Grundlage von Art. 234 EG nach überwiegender Auffassung kennzeichnende,73 zumindest mittelbare erga omnes Wirkung auch gegenüber solchen Staaten zukommt, die sich nicht nach Art. 35 Abs. 2 EU der Rechtsprechung des EuGH unterworfen haben.74 Im Gegensatz zum Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 35 Abs. 1-4 EU bedarf die Zuständigkeit des EuGH für Nichtigkeitsklagen nach Art. 35 Abs. 6 EU keiner Unterwerfungserklärung der Mitgliedstaaten. Klagebefugt sind ausschließlich die Kommission und die Mitgliedstaaten. Die in der Regelung genannten Ungültigkeitsgründe decken sich mit denen des Art. 230 EG. Die größte Aufmerksamkeit hat das Verfahren nach Art. 35 Abs. 6 EU bisher erlangt, als der EuGH im Jahr 2005 den Rahmenbeschluss zum Schutz der Umwelt75 wegen Verletzung von Gemeinschaftskompetenz für nichtig erklärt hat.76 Das Streitbeilegungsverfahren nach Art. 35 Abs. 7 EU entspricht seiner Funktion nach der Staatenklage gem. Art. 227 EG.77 69 Umstritten ist, ob diese Erklärung widerruflich ist; dafür: Classen, EuR 1999 Beiheft 1, 73, 86 f.; dagegen Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EU Rdn. 10. 70 Gesetz betreffend die Anrufung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens auf dem Gebiet der polizeilichen Zusammenarbeit und der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen nach Artikel 35 des EU-Vertrages (EuGHG), BGBl. 1998 I 2035. 71 § 1 Abs. 2 EuGHG. 72 Dörr/Mager AöR 125 (2000), 386, 410; Pechstein, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 35 EU Rdn. 6. 73 Ehricke, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 234 Rdn. 64; Schwarze, in: Schwarze, Art. 234 Rdrn. 64 ff. 74 Verneinend Dörr/Mager AöR 125 (2000), 386, 410; bejahend Classen, EuR 1999 Beiheft 1, 73, 86; Röben, in: Grabitz/Hilf, Art. 35 EU Rdn. 18. 75 Rahmenbeschluss des Rates vom 27. Januar 2003 über den Schutz der Umwelt durch das Strafrecht, ABl. 2003 L 29, S. 55. 76 EuGH, Rs. C-176/03, Umweltstrafrecht, Slg. 2005, I-7879, mit krit. Anm. Pohl, ZIS 2006, 213 ff. 77 Pechstein, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 35 EU Rdn. 13. 39 3. Die rechtliche Einordnung des Rahmenbeschlusses Angesichts der auf ‚halbem Wege stehen gebliebenen’ Annäherung des Rahmenbeschlusses an die Richtlinie können die Schwierigkeiten,78 die dessen rechtliche Einordnung bereiten, nicht überraschen. Die Problematik, die sich vor allem an der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Pupino kristallisiert hat, 79 ist vielschichtig, weit reichend und brisant. Vielschichtig ist sie, weil sie mit der Frage des Rangverhältnisses und der unmittelbaren Anwendbarkeit verschiedene Facetten aufweist;80 weil ferner mit einer völkerrechtlichen und einer eher gemeinschaftsrechtlich inspirierten Sichtweise nicht nur unterschiedliche Positionen existieren, sondern sogar die Rechtsprechung des EuGH in diesem Spektrum uneinheitlich verortet wird. Weit reichend und insbesondere für die vorliegende Untersuchung zentral ist die Frage der rechtlichen Einordnung, weil von ihrer Beantwortung abhängt, ob mit einem gemeinschaftsrechtlich inspirierten Vorrang des Unionsrechts eine Rücknahme der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts einhergeht,81 ob sich der Grundrechtsschutz vor Auslieferung somit nach mitgliedstaatlichem oder europäischem Maßstab richtet. Brisant schließlich ist die Frage, weil insoweit mit der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Pupino und dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Europäischen Haftbefehl auf höchster Ebene unterschiedliche Sichtweisen aufeinander treffen.82 a) Traditionell völkerrechtliche Sichtweise Auch wenn ein großer Teil des deutschen Schrifttums eine gewisse Orientierung des Unionsrechts in Richtung supranationalem Gemeinschaftsrecht konzediert,83 qualifiziert diese Ansicht es noch immer als völkerrechtlich, intergouvernemental und spricht ihm supranationale Rechtswirkungen ab.84 Diese Einschätzung hat das Bun- 78 Die Halbherzigkeit der Regelung kritisiert Oppermann, § 24 Rdn. 15. 79 EuGH, Rs. C-105/03, Maria Pupino, Slg. 2005, I-5285; dazu u.a. Adam, EuZW 2005, 558 ff.; Herrmann, EuZW 2005, 436, 438. 80 Zur Unterscheidung zwischen diesen Aspekten im Gemeinschaftsrecht Satzger, S. 38 ff., 43 ff. 81 Zum Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts EuGH, Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1251 Leitsatz 3; Herdegen, § 11 Rdn. 3; Satzger, S. 44 ff. 53 ff.; zur Rücknahme der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 73, 339, 387 – Solange II. 82 Zu diesem Gegensatz auch Gerhardt, Sondervotum zu BVerfGE 113, 273, S. 339, 342; Herrmann, EuZW 2005, 436, 438; Pernice, FS-Meyer, 359, 385; Satzger/Pohl, JICJ 2006, 686 ff. 83 „Zwischenstellung“ – Böse, in: Schwarze, Art. 29 EUV Rdn. 2.; ferner Wolff, StV 2004, 154; zum supranationalen Charakter des Gemeinschaftsrechts EuGH, Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1251; zusammenfassend Satzger, S. 35 f. 84 Böse, in: Vogler/Wilkitzki, IRG, Vor. § 78 Rdn. 7; Fetzer/Groß, EuZW 2005, 550 f.; Hartenbach, FS-Meyer, 189, 201; Herdegen, in: Schorkopf, 163, 183; Hillgruber, JZ 2005, 841 ff.; 40 desverfassungsgericht zuletzt in seiner Entscheidung zum Europäischen Haftbefehl geteilt. Danach handelt es sich bei dem Unionsrecht „trotz des fortgeschrittenen Integrationsstandes weiterhin (um) eine Teilrechtsordnung, die bewusst dem Völkerrecht zugeordnet ist.“85 Damit entfalten Rahmenbeschlüsse lediglich eine die Mitgliedstaaten völkerrechtlich verpflichtende Wirkung. Die Besonderheit der Rahmenbeschlüsse liegt allein darin, dass bereits der Ratsbeschluss selbst die völkerrechtliche Pflicht zur Umsetzung begründet, ohne hierzu im Unterschied zu klassischen völkerrechtlichen Verträgen einer Ratifikation zu bedürfen. Innerstaatliche Rechtswirkungen setzen nach dieser Sichtweise aber noch immer einen innerstaatlichen Transformationsakt voraus. Aus dieser Perspektive folgerichtig schließt daher Art. 34 Abs. 2 Satz 3 lit. b EU ausdrücklich die unmittelbare Anwendbarkeit von Rahmenbeschlüssen aus, denen damit jede unmittelbare Wirkung gegenüber staatlichen Stellen (sog. objektive unmittelbare Wirkung)86 oder im Verhältnis zu den Bürgern der Mitgliedstaaten (sog. subjektive unmittelbare Wirkung)87 abgeht.88 Konkret kann sich der Bürger damit nicht vor Umsetzung des Rahmenbeschlusses auf dessen Regelungen berufen. Auch kann er keinen Schadensersatz wegen Nichtumsetzung verlangen. Schließlich besteht vor Umsetzung des Rahmenbeschlusses nicht einmal eine Pflicht zu einer genuin-unionsrechtlichen, rahmenbeschlusskonformen Auslegung. Vielmehr haben die deutschen Behörden die Vorgaben des Rahmenbeschlusses allein im Wege der völkerrechtskonformen Auslegung zu berücksichtigen, die aber im mitgliedstaatlichen und nicht im Unionsrecht wurzelt.89 Erst recht kommt dem Rahmenbeschluss auf Grund seines völkerrechtlichen Charakters nicht der das Gemeinschaftsrecht kennzeichnende Anwendungsvorrang vor dem (Verfassungs-) Recht der Mitgliedstaaten zu. b) Gemeinschaftsrechtlich-inspirierte Sichtweisen aa) Die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Pupino Der EuGH hatte in der Rechtssache Pupino erstmals die Gelegenheit, einen Rahmenbeschluss im Wege einer Vorabentscheidung nach Art. 35 EU auszulegen.90 Kämmerer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof, BK, Art. 16 Rdrn. 95, 113; Komárek, 28; Oppermann, § 24 Rdn. 20; Rojahn, in: von Münch/Kunig, Art. 23 Rdn. 45; Satzger, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 34 EU Rdn. 9; Streinz, Jura 1998, 57, 59; Wolff, StV 2004, 154, 155; Zeder, ÖJZ 2001, 81 f. 85 BVerfGE 113, 273, 301. 86 EuGH, Rs. C-431/92, Großkrotzenburg, Slg. 1995, I-2189, Rdn. 24 ff.; 39 f. 87 EuGH, Rs. 26/62, van Gend & Loos, Slg. 1963, 1. 88 Zusammenfassend zu obektiver und subjektiver unmittelbarer Wirkung Satzger, S. 38 ff. 89 Satzger, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 34 EU Rdn. 9. 90 So GA Kokott, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-105/03, Maria Pupino, Slg. 2005, I-5285, Rdn. 1. 41 Gegen die Kindergärtnerin Maria Pupino lief in Italien ein Strafverfahren u.a. wegen Körperverletzung an einigen der ihr anvertrauten Kinder. Die Staatsanwaltschaft hatte zum Schutz der kindlichen Zeugen ein der Hauptverhandlung vorgeschaltetes Beweissicherungsverfahren beantragt, das spezifische Schutzmaßnahmen vorsieht. Nach Auffassung des vorlegenden Ermittlungsrichters in Florenz wäre dieser Antrag nach italienischem Recht wegen des Ausnahmecharakters des Verfahrens abzulehnen gewesen. Hierin sah er jedoch einen Widerspruch zum Rahmenbeschluss 2001/220/JI über die Stellung des Opfers im Strafverfahren,91 wonach „besonders gefährdete Opfer“ spezifisch zu behandeln sind. Obwohl Italien den Rahmenbeschluss trotz Ablaufs der Umsetzungsfrist nicht umgesetzt hatte, äußerte der Ermittlungsrichter die Ansicht, „ungeachtet einer unmittelbaren Wirkung der Gemeinschaftsvorschriften“ sei ein nationales Gericht verpflichtet, „sein nationales Recht im Licht des Wortlauts und des Zieles der Gemeinschaftsvorschriften auszulegen.“ Das Gericht legte dem EuGH die Frage vor, ob der Rahmenbeschluss so auszulegen ist, dass in Fällen wie dem Strafverfahren Pupino die Kinder im Wege der Beweissicherung außerhalb der Hauptverhandlung als Zeugen zu vernehmen sind. Einwände gegen die Zulässigkeit der Vorlage mangels Entscheidungserheblichkeit im Ausgangsverfahren nahm der EuGH zum Anlass, in weitem Umfang auf seine Rechtsprechung zu Art. 234 EG zu verweisen. Wie im gemeinschaftsrechtlichen Vorabentscheidungsverfahren könne die Vermutung der Erheblichkeit der von den nationalen Gerichten zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen nur in Ausnahmefällen ausgeräumt werden, und zwar insbesondere dann, wenn die erbetene Auslegung der in diesen Fragen erwähnten Rechtsvorschriften der Union offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Ausgangsverfahren stehe.92 Im Hinblick auf die Einwände gegen ein Recht zur Vorlage sei daher zu prüfen, ob die Verpflichtung der nationalen Behörden, ihr innerstaatliches Recht so weit wie möglich im Licht von Wortlaut und Zweck der Richtlinien der Gemeinschaft auszulegen, mit den gleichen Wirkungen und Grenzen gelte, wenn es sich bei dem betreffenden Rechtsakt um einen Rahmenbeschluss handele. Das bejaht der EuGH. Zur Begründung betont er die Parallelen zwischen Rahmenbeschluss und Richtlinie: Der Wortlaut des Art. 34 Abs. 2 lit. b EU entspreche weitgehend dem des Art. 249 Abs. 3 EG. Aus dem mit den gleichen Worten wie in Art. 249 Abs. 3 EG zum Ausdruck gebrachten zwingenden Charakter von Rahmenbeschlüssen folge eine Verpflichtung zu rahmenbeschlusskonformer Auslegung für die nationalen Behörden und Gerichte (Rdn. 34). Weniger weit gehende Zuständigkeiten des Gerichtshofes auf Grundlage des EU-Vertrags stünden dem nicht entgegen (Rdn. 35). Denn „unabhängig von dem durch den Vertrag von Amsterdam angestrebten Integrationsgrad bei der Verwirklichung einer immer engeren Union zwischen den Völkern Europas im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 EU“ sei „es nämlich völlig verständlich, dass die Verfasser des Vertrages über die 91 Vom 15.3.2001, ABl. 2001 L 82, S. 1 ff. 92 Unter Verweis auf EuGH, Rs. C-355/97, Beck und Bergedorf, Slg. 1999, I-4977, Rdn. 22, und Rs. C-17/03, VEMW u. a., Slg. 2005, I-0000, Rdn. 34. 42 Europäische Union es für angebracht hielten, … Rechtsinstrumente mit analogen Wirkungen wie im EG-Vertrag vorzusehen, um einen wirksamen Beitrag zur Verfolgung der Ziele der Union zu leisten“ (Rdn. 36). Seien die Bürger der Mitgliedstaaten nicht berechtigt, sich mit dem Ziel einer Konformauslegung auf Rahmenbeschlüsse zu berufen, werde die Zuständigkeit des EuGH ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt (Rdn. 38). Das Fehlen einer Art. 10 EG entsprechenden Regelung im Unionsvertrag spreche nicht gegen die Nähe von Richtlinie zu Rahmenbeschluss (Rdrn. 39 f.). Denn auch auf Grundlage des EU-Vertrags, der ausweislich seines Art. 1 Abs. 2 und 3 „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ darstelle, herrsche ein Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Rdn. 42). Somit sei der Grundsatz konformer Auslegung in Bezug auf Rahmenbeschlüsse anzuwenden und müsse das vorlegende Gericht das nationale Recht „so weit wie möglich an Wortlaut und Zweck des Rahmenbeschlusses ausrichten, um das mit ihm angestrebte Ergebnis zu erreichen und so Artikel 34 Absatz 2 Buchstabe b EU nachzukommen“ (Rdn. 41). Begrenzt werde die Pflicht zu rahmenbeschlusskonformer Auslegung durch den Grundsatz der Rechtssicherheit und durch das Rückwirkungsverbot (Rdn. 44). Insbesondere dürfe die Pflicht nicht strafbarkeitsbegründend wirken oder zu einer Auslegung contra legem des nationalen Rechts führen.93 Allerdings sei bei Ermittlung dieser Grenzen das gesamte nationale Recht zu berücksichtigen, um zu beurteilen, inwieweit es rahmenbeschlusskonform angewandt werden könne (Rdn. 47). Im Ausgangsverfahren sei eine solche rahmenbeschlusskonforme Auslegung jedenfalls nicht offensichtlich unmöglich (Rdn. 48). bb) Reaktionen Das Echo auf die Entscheidung fällt hinsichtlich deren Reichweite und Zustimmungswürdigkeit uneinheitlich aus. Als Hinweis gegen eine Annäherung des Unions- an das Gemeinschaftsrecht wird vor allem die Aussage des EuGH gewertet,94 die Ausstattung der EU mit analogen Rechtsinstrumenten sei „unabhängig von dem durch den Vertrag von Amsterdam angestrebten Integrationsgrad“ „völlig verständlich“. Denn damit trete der EuGH in deutlichen Gegensatz zu den Ausführungen von Generalanwältin Kokott, die in gleicher Sache die Ausrichtung des Unionsrechts auf eine zunehmende Integration hervorgehoben habe.95 Zum einen aber besteht zwischen dem vom EuGH betonten Integrationsgrad und der von der Generalanwältin hervorgehobenen Integrationsrichtung kein Widerspruch. Und selbst wenn der EuGH explizit nur eine unionsrechtsinduzierte Pflicht zur rahmenbeschlusskonformen Auslegung begründet, überwiegen 93 Unter Hinweis auf EuGH, verb. Rs. C-387/02, C-391/02 und C-403/02, Berlusconi u. a., Slg. 2005, I-0000, Rdrn. 74 ff.; dazu Satzger, JZ 2005, 997 ff. 94 Fetzer/Groß, EuZW 2005, 550 f. 95 GA Kokott, Schlussanträge vom 11.11.2004 zu EuGH, Rs. C-105/03, Maria Pupino, Rdrn. 22 ff. 43 zum anderen doch insgesamt die Hinweise darauf, dass die Entscheidung Pupino den ersten, allerdings „revolutionären“96 Schritt in Richtung Annäherung von Gemeinschafts- und Unionsrecht getan hat, die schließlich zu einer vollständigen Einebnung der Unterschiede zwischen Unions- und Gemeinschaftsrecht führen könnte – einschließlich umfassender unmittelbarer Geltung und Vorrang des Unions- vor dem mitgliedstaatlichem Recht:97 Denn der EuGH geht wie bei Richtlinien von einem Durchgriff der Verpflichtung des Art. 34 Abs. 2 lit. b EU auf die innerstaatlichen Stellen aus; Seine Diktion entspricht derjenigen bei Richtlinien (sprachliche „Vergemeinschaftung“);98 Die Begründung für die Auslegungspflicht beruht auf dem Vorrang der Art. 1 Abs. 2 und 3, 34 Abs. 2 lit. b EU; Das nationale Recht, das im Rahmen des Verbotes einer Auslegung contra legem zu beachten ist, ist bloßer Anknüpfungspunkt des europäischen Rechtsgrundsatzes der Rechtssicherheit;99 Und vor allem erinnert die Bezugnahme auf die „neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ und auf die praktische Wirksamkeit an die Entscheidungen Van Gend en Loos und Costa/ENEL,100 mit denen der EuGH dem Gemeinschaftsrecht zu seinem supranationalen Charakter verholfen hat. Herrmann ahnt bereits die Entscheidung voraus, in der die „neue Stufe der Integration“ mit der „neuen Rechtsordnung des Völkerrechts“ verknüpft wird.101 Nur sofern in der Entscheidung Pupino ein deutliches Zeichen der Annäherung von Unions- an das Gemeinschaftsrecht gesehen wird, liegt sie schließlich auf einer Linie mit einer Entscheidung des EuGH aus dem gleichen Jahr, mit der der Gerichtshof der Gemeinschaft Rechtsetzungskompetenzen im Kriminalstrafrecht zugesprochen hat.102 Beide Entscheidungen kennzeichnet die Tendenz, im Wege richterlicher Rechtsfortbildung zu denjenigen Ergebnissen zu gelangen, die kraft Rechtsetzung mit dem vorläufigen Scheitern des Verfassungsvertrages zunächst ausgeblieben sind, mit dem Reformvertrag von Lissabon aus dem Jahr 2007 nun aber im Wesentlichen doch Geltung erlangen werden.103 Denn die Angleichung von Gemein- 96 Von Unger, NVwZ 2006, 46, 48. 97 So Herrmann, EuZW 2005, 436, 438; ähnlich GA Colomer, Schlussanträge zu EuGH, C- 303/05, Europäischer Haftbefehl, Rdn. 43 m.w.N. in Fn. 36 f.; für offen hält die Entwicklung das tschechische Verfassungsgericht, Urteil vom 3.5.2006, Nr. Pl. ÚS 66/04, Rdn. 59 f. online in englischer Fassung abrufbar unter www.eurowarrant.net, dort: Country Report Czech Republic (5.9.2008). 98 So von Unger, NVwZ 2006, 46, 48; weniger gewichtig erscheint demgegenüber der Hinweis Herrmanns, EuZW 2005, 436, 438, der EuGH spreche im Fall des Rahmenbeschlusses mehrfach explizit von einer richtlinien- und gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung. Denn insoweit handelt es sich lediglich um Wiedergaben mitgliedstaatlicher Stellungnahmen im Verfahren. 99 Von Unger, NVwZ 2006, 46, 48. 100 Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, 1; Rs. 6/64, Costa/ ENEL, Slg. 1964, 125. 101 Herrmann, EuZW 2005, 436, 438, zur praktischen Wirksamkeit auch von Unger, NVwZ 2006, 46, 48. 102 EuGH, Rs. C-176/03, Umweltstrafrecht, Slg. 2005, I-7879; zum Begriff des Kriminalstrafrechts Satzger, Internationales Strafrecht, § 7 Rdrn. 2 ff. 103 Pohl, ZIS 2006, 213, 221; zu den mit dem Reformvertrag einhergehenden Änderungen überblickshaft unten Kapitel 5 B. 44 schafts- und Unionsrecht ist ebenso erst im Verfassungsvertrag angelegt, (vgl. Art. I- 6 EVV),104 wie erst der Verfassungsvertrag eine Strafrechtskompetenz der Gemeinschaft begründen würde. c) Stellungnahme Einerseits können die Hinweise auf eine Annäherung von Unions- und Gemeinschaftsrecht, die in der Entscheidung Pupino angelegt sind, nicht übersehen werden.105 Andererseits sprechen trotz der Pupino-Entscheidung des EuGH die besseren Gründe dafür, Rahmenbeschlüsse als Akte des Völkerrechts einzuordnen und ihnen damit weder eine subjektive, noch eine objektive unmittelbare Wirkung und erst recht keinen Anwendungsvorrang gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten zuzusprechen. Zuzustimmen ist dem EuGH in der Entscheidung Pupino vor allem deswegen nicht, weil er sämtliche Gesichtspunkte ausblendet,106 die gegen eine Annäherung von Gemeinschafts- und Unionsrecht sowie von Rahmenbeschluss und Richtlinie sprechen. Gemeint sind die Regelung des Art. 34 Abs. 2 lit. b EU selbst und die Architektur des Unionsrechts insgesamt. In dem ausdrücklichen Ausschluss der unmittelbaren Wirksamkeit gemäß Art. 34 Abs. 2 lit. b EU ist die bewusste Reaktion der Mitgliedstaaten auf die Rechtsprechung des EuGH zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien zu sehen. Sie wollten einer Rechtsfortbildung, wie sie der EuGH auf Grundlage des Art. 249 Abs. 3 EG betrieben hat, unmissverständlich einen Riegel vorschieben,107 Art. 34 Abs. 2 lit. b EU gewissermaßen „EuGH-fest“ machen.108 Diese Intention muss umfassend auch den Ausschluss einer an der richtlinienkonformen Auslegung orientierten rahmenbeschlusskonformen Auslegung nach sich ziehen, lässt sich die Konformauslegung in ihrer Wirkung doch häufig nur schwer von der unmittelbaren Anwendung unterscheiden.109 Die Mitgliedstaaten haben ihrem Willen gegen eine Vergemeinschaftung der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit auch außerhalb des Art. 34 Abs. 2 lit. b EU Ausdruck verliehen. Ebenso wie die Zusammenarbeit in den Bereichen Polizei und Justiz dient eine gemeinsame Politik in den Bereichen Visa, Asyl, Einwanderung und sonstiger Fragen des freien Personenverkehrs der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Während letztere aber auf Grundlage der so genannten Passerelle-Klausel des Art. 42 EU in das Gemeinschaftsrecht samt 104 Hillgruber, JZ 2005, 841, 844; Herrmann, EuZW 2005, 436, 438; zu Art. I-6 Streinz/Ohler/ Herrmann, S. 67 f. 105 Insoweit scheint der ‚Wunsch der Vater der Relativierungsversuche’ von Fetzer/Groß, EuZW 2005, 551 f. zu sein. 106 Hillgruber, JZ 2005, 841, 842. 107 Hillgruber, JZ 2005, 841, 842. 108 So die Formulierung von Thun-Hohenstein/Cede, S. 209. 109 Streinz, Rdn. 456; ähnlich Hillgruber, JZ 2005, 841, 842. 45 seiner supranationalen Gesetzgebungskompetenzen überführt wurden (Art. 61 ff. EG), sind polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in der ersten Säule verblieben. Verwischt der EuGH die Grenzen zwischen Unions- und Gemeinschaftsrecht, so missachtet er aber nicht nur die fehlende Bereitschaft der Mitgliedstaaten, auf Kernbereiche staatlicher Souveränität zu verzichten,110 sondern dürfte er auch die gegenwärtige Akzeptanzkrise der EU weiter verschärfen.111 Den Unterschied zwischen intergouvernementalem Unions- und supranationalem Gemeinschaftsrecht unterstreicht ferner ein umfassenderer Blick auf Rechtsetzungsund Rechtsprechungskompetenzen von Gemeinschaft und Union.112 Das zum Rahmenbeschluss führende Verfahren weist mit seinem prinzipiellen Einstimmigkeitserfordernis ein Charakteristikum völkerrechtlicher Übereinkommen auf. Zugleich unterscheidet es sich so von dem in weiten Bereichen durch Mehrheitsentscheidungen geprägten Gemeinschaftsrecht. Unterschiedlich ist auch die Rolle des Europäischen Parlamentes. Während sich diese im Gemeinschaftsrecht auf Grund seiner Kompetenzen im Mitentscheidungs- oder Zusammenarbeitsverfahren (Art. 251, 252 EG) neben dem Rat zum „Hauptgesetzgeber“ entwickelt hat,113 wird es im Unionsrecht gem. Art. 39 EU ausnahmslos angehört.114 Um nicht der praktischen Wirksamkeit seiner Zuständigkeit beraubt zu werden, könne es nach Ansicht von Pernice der Gerichtshof „nicht akzeptieren“,115 wenn der Einzelne vor den Gerichten der Mitgliedstaaten nicht eine Konformauslegung des nationalen Rechts am Maßstab von Rahmenbeschlüssen verlangen dürfe. Ferner stehe es in „krassem Widerspruch“ zu einer Unterwerfung unter die Rechsprechung des EuGH nach Art. 35 Abs. 2 EU, wenn daneben eine solche des Bundesverfassungsgerichts fortbestünde. Wie im Gemeinschaftsrecht solle daher das Bundesverfassungsgericht eine Überprüfung von Rahmenbeschlüssen am Maßstab der Grundrechte grundsätzlich ablehnen.116 Diese Schlussfolgerungen sind nicht zwingend und blenden einen wesentlichen Gesichtspunkt aus. Zum einen behält das Vorabentscheidungsverfahren auch ohne eine unmittelbare Wirkung von Rahmenbeschlüssen als Option für die Mitgliedstaaten, die Völkerrechtskonformität ihrer nationalen Rechtspraxis zu überprüfen, einen „guten Sinn“.117 Zum anderen kann der von Pernice beobachtete „krasse Widerspruch“ mittels eines solchen Kooperationsverhältnisses zwischen EuGH und Bundesverfassungsgericht ausgeschlossen werden, in 110 Fetzer/Groß, EuZW 2005, 551; Röben, in: Grabitz/Hilf, Vorb. Art. 29 EU Rdn. 21 111 Hillgruber, JZ 2005, 841, 844; Pohl, ZIS 2006, 213, 221. 112 Urteil des tschechischen Verfassungsgerichts vom 3.5.2006, Nr. Pl. ÚS 66/04, Rdn. 57, online in englischer Fassung abrufbar unter www.eurowarrant.net, dort: Country Report Czech Republic (5.9.2008). 113 Streinz, Rdn. 500. 114 BVerfGE 113, 273, 301. 115 FS-Meyer, S. 359, 388. 116 Pernice, FS-Meyer, 359, 389. 117 Hillgruber, JZ 2005, 841, 842; dagegen wiederum Pernice, FS-Meyer, 359, 389: Damit werde die „Ernsthaftigkeit“ des mit einer zentralen Rollen des EuGH verfolgten Anliegens verkannt. 46 dessen Rahmen der EuGH die Reichweite völkerrechtlicher Verpflichtung, das Bundesverfassungsgericht diejenige nationaler Berechtigung ermittelt.118 Schließlich blendet eine enge Anlehnung des Unions- an das Gemeinschaftsrecht aus Gründen der praktischen Wirksamkeit aus, dass Art. 35 Abs. 2 EU selbst der Rolle des EuGH eine entscheidende Grenze zieht, indem die Regelung es in das Belieben der Mitgliedstaaten stellt, die Zuständigkeit des EuGH aktivieren.119 Auch außerhalb des Vorabentscheidungsverfahrens bleiben die Zuständigkeiten des EuGH im Unionsrecht deutlich hinter denen im Gemeinschaftsrecht zurück.120 So ist das Fehlen eines Art. 230 Abs. 4 EG entsprechenden, und für die Rücknahme der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts im Gemeinschaftsrecht wesentlichen Individualrechtsschutzes die denknotwendige Konsequenz eines nicht unmittelbar wirkenden Unionsrechts. Auch ein Vertragsverletzungsverfahren (Art. 226 EG) existiert im Unionsrecht nicht.121 d) Zwischenergebnis; Konsequenzen für die weitere Untersuchung Noch immer sprechen die besseren Gründe dafür, Rahmenbeschlüsse als Akte des Völkerrechts einzuordnen, mag auch eine gewisse Orientierung in Richtung Gemeinschaftsrecht bestehen. Damit kommt ihnen weder eine subjektive, noch eine objektive unmittelbare Wirkung zu. Können Rahmenbeschlüsse erst recht nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anwendungsvorrang für sich in Anspruch nehmen, müssen sich deren Vorgaben aus deutscher Perspektive uneingeschränkt am Grundgesetz messen lassen. Dieses ist damit nicht nur aus methodischen Gründen im Rahmen der Untersuchung, sondern auch in der Rechtspraxis einheitlicher Maßstab für herkömmliches und neues Auslieferungsrecht. Für die Auslegung des Rahmenbeschlusses folgt aus dessen Einordnung als eines auf das Gemeinschaftsrecht hin orientierten Aktes des Völkerrechts, dass spezifische Auslegungsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts nur mit Vorsicht, soweit sich unionsrechtliche Regelungen im Einzelfall dem Gemeinschaftsrecht öffnen, anwendbar sind.122 Gemeinsamkeiten bestehen zwischen Völker- und (supranationalem) Gemeinschaftsrecht insoweit, als neben dem Wortlaut teleologischen und systematischen Gesichtspunkten besonderes Gewicht zukommt. Auch trifft die Wortlautauslegung auf übereinstimmende Sprachschwierigkeiten.123 Das Bedürfnis einer einheitlichen 118 Zum Begriff des Kooperationsverhältnisses BVerfGE 89, 155, 156 (Maastricht). 119 Wovon denn auch zahlreiche Mitgliedstaaten abgesehen haben, siehe Aufstellung bei Pechstein, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 35 EU Rdn. 3; ferner Hillgruber, JZ 2005, 841, 843. 120 Hillgruber, JZ 2005, 841, 841; Oppermann, § 24 Rdn. 20. 121 Satzger, in: Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 34 Rdn. 9. 122 So auch GA Fennelly, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-170/96, Flughafentransit, Slg. 1998, I 2763, Rdn. 15; Jour-Schröder/Wasmeier, in: von der Groeben/Schwarze, Vorbem. Art. 29 bis 42 Rdrn. 7, 39. 123 Vgl. für das Gemeinschaftsprimärrecht Art. 314 EG. 47 Begriffsbildung besteht gleichermaßen in Gemeinschafts- und Unionsrecht.124 Schon die Argumentation mit dem effet utile gibt allerdings Anlass zu differenzieren.125 Auch bei Auslegung des Unionsrechts kommt diesem Grundsatz zwar Bedeutung zu, ist er doch auch dem allgemeinen Völkervertragsrecht nicht fremd,126 und handelt es sich bei der Union ebenfalls um einen Integrationsverband. Doch sind die durch den Grundsatz eröffneten Spielräume bei Auslegung eines Rahmenbeschlusses nicht nur wegen Art. 34 Abs. 2 lit. b EU geringer, sondern auch wegen des insgesamt geringeren Integrationsgrades der Union,127 sowie vor allem wegen der konfligierenden völkerrechtlichen Regel, dass Souveränitätsbeschränkungen im Zweifel eng auszulegen sind.128 Während ferner der historischen Auslegung im Gemeinschaftsrecht mit Zurückhaltung begegnet wird,129 sind gem. Art. 32 lit. a der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) „vorbereitende Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses“ als „ergänzende Auslegungsmittel“ heranzuziehen, sofern die Auslegung nach Art. 31 WVK die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt.130 Gemäß Art. 31 WVK wiederum hat die Auslegung nach Treu und Glauben und im Lichte von Vertragsziel, Vertragszweck und Regelungszusammenhang zu erfolgen (lit. a), wobei insbesondere die Präambel und Anlagen zu berücksichtigen sind (lit. b) Somit haben die präambelartigen Erwägungsgründe des Rahmenbeschlusses das Gewicht hervorgehobener Auslegungsregeln.131 II. Die Entstehungsgeschichte des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl 1. Vorgeschichte: Amsterdam, Cardiff, Tampere Maßgeblich der Vertrag von Amsterdam hat 1996 die bis heute gültigen Grundlagen der europäischen Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz festgelegt.132 Mit seinen Regelungen zur Errichtung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und 124 Für das Gemeinschaftsrecht Streinz, Rdn. 500. 125 Conway, European Journal of Crime, Vol. 13/2 (2005), 255, 270. 126 Satzger, Internationales Strafrecht, § 14 Rdn. 58. 127 Zum Willen der Mitgliedstaaten als Grenze des effet utile BVerfGE 89, 155, 210 (Maastricht); zustimmend Streinz, Rdn. 569. 128 Zur Nichtanwendbarkeit dieses völkerrechtlichen Grundsatzes Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EG Rdn. 55. 129 Buck, S. 143 ff., Conway, European Journal of Crime, Vol. 13/2 (2005), 255, 271; Pernice/Mayer, in: Grabitz/Hilf, Art. 220 EG Rdn. 42. 130 Hierzu Graf Vitzthum, in: Graf Vitzthum, Völkerrecht, 1. Abschnitt Rdn. 123. 131 Vogel, in: Vogler/Wilkitzki, IRG, Vor. § 1 Rn. 63; relativierend Manacorda, in: Giudicelli- Delage/Manacorda, S. 33, 80: „valeur juridique relativement imprécise.” 132 Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte, ABl. 1997 C 340, S. 308.

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Zusammenfassung

Trotz seiner Eingriffsintensität hat die Europäische Kommission den Europäischen Haftbefehl zum Symbol einer EU-Strafrechtszusammenarbeit erhoben, die auf dem Grundsatz gegenseitiger Anerkennung beruht. Der Preis für den Anerkennungsgedanken ist der Abbau traditioneller Auslieferungsgrenzen wie des Erfordernisses beiderseitiger Strafbarkeit und der Nicht-Auslieferung eigener Staatsangehöriger. Stehen damit die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls und der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes in Widerspruch zueinander? Um diese Frage zu beantworten, präzisiert der Autor die Reichweite der Einschränkungen traditioneller Auslieferungsgrenzen sowie deren grundrechtsschützenden Gehalt. So gelangt er zu einem differenzierten Befund: Das traditionelle Auslieferungsrecht mit seinen grundrechtsdogmatischen Ungereimtheiten war nicht so gut, der neue Anerkennungsmechanismus umgekehrt nicht so weit reichend, wie es in der Diskussion weithin den Anschein hat. Gleichwohl: Der unabgestimmte, kumulative Abbau von Auslieferungsgrenzen bestätigt letztlich die Sorge vor grundrechtswidrigen Verwerfungen in Folge des Grundsatzes gegenseitiger Anerkennung.