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Madeleine Weskott, Ergebnisse und Schlussbetrachtung in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 255 - 259

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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255 F. Ergebnisse und Schlussbetrachtung Wenn zusammenfassend nach den Konsequenzen der Berufsanerkennungsrichtlinie für die Berufsaufsicht der Ärzte- und Psychotherapeuten gefragt wird, lässt sich zunächst wiederholend feststellen, dass die Richtlinie nicht unmittelbar in die nationale Berufsaufsicht eingreift. Es wird beispielsweise nicht vorgeschrieben, welche Sanktionsmittel im Falle von Berufspflichtverletzungen Anwendung finden sollen. Ohnehin würden der Gemeinschaft für eine effektive „Europäische Dienstleistungsaufsicht“ die notwendigen Kompetenzen fehlen. Hierfür wäre die Schaffung eines „horizontalen Verwaltungsverbunds“ notwendig. Dieser am Herkunftslandprinzip orientierte Verwaltungsverbund ordnet die transnationale Geltung von Verwaltungsakten an. Die Gemeinschaft ist gemäß Art. 5 Abs. 1 EG nur subsidiär „innerhalb der Grenzen, der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele“ tätig (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Gemeinschaftsrechtsakte können deshalb nur erlassen werden, wenn eine entsprechende Kompetenzgrundlage im Vertrag der Europäischen Gemeinschaft vorhanden ist. Eine Vorgehensweise im Sinne des „horizontalen Verwaltungsverbunds“ (die generelle Anwendungsanordnung von Rechtsvorschriften und Rechtsakten eines anderen Mitgliedstaats) ist mit diesem Prinzip jedoch nicht vereinbar. Sie ließe sich auch nicht auf die Grundlage des Verbraucherschutzes im Sinne des Art. 153 EG stellen, da eine autonome europäische Verbraucherschutzpolitik auch hiernach nicht möglich ist.1023 Gleichwohl sind durch die Richtlinie Auswirkungen auf die nationalen Aufsichtssysteme zu erwarten. Die Ergebnisse der Untersuchung lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Richtlinie formuliert Anforderungen an das Zusammenwirken der am Anerkennungsverfahren beteiligten mitgliedstaatlichen Behörden, die sich zumindest mittelbar auf die nationale Aufsichtspraxis auswirken. So werden insbesondere durch die umfangreichen Unterrichtungspflichten gemäß Art. 56 die Aufsichtspflichten der Ärzte- und Psychotherapeuten-kammern in Deutschland erweitert. Die Unterrichtungspflicht bedeutet dabei eine Verpflichtung zur stärkeren Zusammenarbeit zwischen den Ländern sowie den jeweiligen Approbationsbehörden. So wurde im Zuge der Umsetzung der Richtlinie in Baden-Württemberg und Nordrhein- Westfalen die Pflicht normiert, die Berufszulassungsbehörde über die Verletzung von Berufspflichten, sonstige eine ordentliche Berufsausübung gefährdende Mängel sowie die Ergebnisse der Prüfung von erhaltenen Informationen i.S.d. Art. 56 Abs. 2 der Richtlinie zu informieren.1024 Im Sinne des Prinzips negativer Rechtsangleichung schafft die Richtlinie im Bereich des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs ein Level-Playing-Field der Verwaltungszusammenarbeit hinsichtlich der Anner- 1023 Vgl. Wichard, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 153 EG, Rn. 10. 1024 Vgl. § 3 Abs. 3 Satz 3 HBKG BW; § 5a Abs. 4 HeilBerG NW. 256 kennung von Berufsqualifikationen. Es werden so auch die Voraussetzungen für eine nationale Angleichung der Standards der Verwaltungszusammenarbeit geschaffen („Delaware-Effekt“).1025 Der Gemeinschaftsgesetzgeber legt der Richtlinie das Prinzip gegenseitiger Anerkennung zu Grunde, wonach die Berufsaufsicht grundsätzlich Sache des Aufnahmelands bleibt. Die von der Richtlinie vorgesehene Praxis der Berufsanerkennung lässt dabei ein neues europäisches Harmonisierungskonzept erkennen. Durch Einführung erhöhter Maßgaben der Verwaltungszusammenarbeit werden die Voraussetzungen einer gemeinsamen Koordination auch im Hinblick auf die Aufsicht über Berufsangehörige geschaffen. Dies stellt gleichzeitig den Ausgangspunkt für eine Angleichung auch der nationalen Aufsichtssysteme in Europa dar. Die Durchführung der Verwaltungszusammenarbeit ist jedoch Sache der Mitgliedstaaten. Wie sie erfolgen wird, ist in Deutschland noch weitgehend unklar. Die Funktionalität einer solchen Harmonisierungskonzeption bleibt deshalb abzuwarten.1026 Mangels einer bundesgesetzlichen Zuständigkeit gibt es in Deutschland für eine länderübergreifende Zusammenarbeit der Heilberufekammern keine Vorgaben. Bisher müssen die Länder ergangene Verwaltungsentscheidungen im Sinne des § 10 Abs. 2 BZRG nur dem Bundeszentralregister melden. Von dieser Meldepflicht werden dabei auch die Berufe der Ärzte und Psychotherapeuten umfasst, da alle Berufe einbezogen werden, die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG durch Bundesgesetz geregelt sind.1027 Bislang bestand nur vereinzelt für Heilberufekammern (so im Saarland) und Heilberufsgerichte (so in Bayern sowie im Saarland) die Verpflichtung, die Approbation betreffende Sachverhalte der Approbationsbehörde vorzulegen.1028 Kammern und Berufsgerichte müssen Aufsichtsmaßnahmen bzw. berufsgerichtliche Maßnahmen nur den jeweiligen Aufsichtsbehörden mitteilen. In Bremen und Schleswig-Holstein sind dabei Aufsichtsbehörde und Approbationsbehörde identisch. Eine Mitteilung an die für die Approbationserteilung zuständige Stelle oder Behörde kann aber auch in diesen Ländern nicht von vornherein entbehrlich sein. Der Grund liegt in dem Fehlen einer einheitlichen Aufgabenwahrnehmung. Auch wird ein Informationsaustausch zwischen den jeweils zuständigen Dezernaten bzw. Referaten der Behörde gesetzlich nicht gewährleistet. Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden im Aufnahmemitgliedstaat beginnt im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 erst ab dem Vorliegen eines schwerwiegenden beruflichen Fehlers. Es handelt sich dabei um einen Begriff des Gemeinschaftsrecht. Mangels Vorliegen einer gemeinschaftsrechtlichen Definition wird sich die Auslegung jedoch nach dem Verständnis des jeweiligen Mitgliedstaates richten. Dabei hat eine richtlinienkonforme Auslegung zu erfolgen und sind die 1025 Vgl. zu Ergebnis 1 insbesondere C./I. und E./III./1. 1026 Vgl. zu Ergebnis 2 insbesondere B. und D. 1027 Vgl. Gesetzesbegründung AT, VII, S. 7 Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der RL 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen der Heilberufe; abrufbar auf der Homepage des Bundesministeriums für Gesundheit unter (Gesetzesentwürfe) http://www.bmg.bund.de, Stand: 5.4.2007. 1028 Vgl. § 3 Abs. 3 Satz 2 SHKG; § 33 Abs. 5 Satz 1 SHKG. 257 Grundsätze des Gemeinschaftsrecht einzuhalten. Für Deutschland wird demnach die Aufsicht über EU-Dienstleister bezüglich beruflichen Fehlverhaltens, dem nur mit einer Rüge entgegengetreten werden könnte, unterbleiben. Insofern kann nicht von einem schwerwiegenden beruflichen Fehler ausgegangen werden.1029 Das zunehmende Gewicht des Patientenschutzes und der Verwaltungszusammenarbeit hat zudem Auswirkungen haftungsrechtlicher Art. Bisher wird die drittschützende Wirkung von Aufsichtspflichten grundsätzlich verneint und nur in Einzelfällen bejaht. Amtshaftungsansprüche gemäß § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG werden deshalb oftmals versagt. Eine Aufsichtstätigkeit der Heilberufekammern allein im Interesse der Allgemeinheit ohne grundsätzliche Ausstrahlungswirkung für Dritte lässt sich jedoch nicht aufrechterhalten. Der grundsätzliche Ausschluss einer Drittwirkung der Aufsichtstätigkeit entspricht weder den Zielsetzungen der Berufsordnungen für Ärzte und Psychotherapeuten, noch der gerade auch durch die Richtlinie hervorgehobenen Verstärkung von Schutz und Sicherheit der Verbraucher. Ein grundsätzlicher Drittschutz der Kammeraufsicht steht sowohl im Einklang mit der Drittschutzbestimmung nach der Schutznormtheorie im Baurecht, als auch mit der Rechtsprechung zum Kommunal- und Bankaufsichtsrecht. Im Gegensatz zur Kommunalaufsicht, die primär dem Schutz der Gemeinde dient, muss die Aufsicht über die Kammern stärker Gesundheitsschutzaspekte und damit auch das Beziehungsverhältnis zwischen Kammer und Patienten berücksichtigen. Allein eine drittschützende Wirkung der Aufsichtsverpflichtung korreliert mit dieser Wertung. Ausgeschlossen wird dies auch nicht durch einen Vergleich mit der Rechtsprechung des EuGH zur Bankaufsicht bzw. den Einlagensicherungssystemen der Mitgliedstaaten. Der Gerichtshof verneinte in diesem Zusammenhang einen Drittschutz nur deswegen, weil ein Mindestschutz der Einleger durch die Richtlinie 94/19/EG gewährleistet werde. Ein vergleichbarer Mindestschutz existiert für Patienten von Ärzten und Psychotherapeuten jedoch nicht.1030 Aufgrund neuester Rechtsprechung des BGH zum enteignungsgleichen Eingriff im Falle der verzögerten Verwaltungstätigkeit, ist eine Bedeutungszunahme dieses Rechtsinstituts auch im Rahmen der Berufsanerkennung zu erwarten. Sowohl die Berufsqualifikation und ihre Nutzung als auch der Anspruch auf Anerkennung der Berufsqualifikation kommen als Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 GG in Betracht. Die für die Berufsanerkennung zuständigen Behörden können im Falle der verzögerten Anerkennungsentscheidung Ansprüchen aus eineignungs-gleichem Eingriff ausgesetzt werden. Das Regressrisiko für die am Anerkennungsverfahren beteiligten Kammern erhöht sich auch dadurch.1031 Nicht in gleicher Weise werden sich die Vorschriften zur Verwaltungszusammenarbeit auf das Aufsichtssystem für Ärzte und Psychotherapeuten in Großbritannien auswirken. Die Aufsicht über Psychotherapeuten bzw. Ärzte wird dort zentral durch den BPC bzw. den GMC ausgeübt. Mangels staatlicher Reglementierung ist die 1029 Vgl. zu Ergebnis 3 insbesondere D./III/1. 1030 Vgl. zu Ergebnis 4 insbesondere E./III.2./a. 1031 Vgl. zu Ergebnis 5 insbesondere E./II./3. 258 Aufsichtsunterwerfung für Psychotherapeuten dabei freiwillig. Gleichwohl handelt es sich bei dem Beruf des Psychotherapeuten in Großbritannien um einen im Sinne der Richtlinie gemäß Art. 3 Abs. 1 lit. a) reglementierten Beruf. Hinsichtlich der Ärzteschaft hat in Großbritannien die Registrierung die Funktion einer Approbationserteilung. So ist die Ausübung des Arztberufs in Großbritannien in den überwiegenden Betätigungsfeldern an eine Registrierungspflicht gebunden. Wird die Registrierung durch den GMC gelöscht, kann dies mit einem faktischen Berufsverbot gleichgesetzt werden. Der GMC erfüllt damit sowohl die Funktionen der deutschen Ärztekammern als auch der deutschen Approbationsbehörden. Eine auf der Richtlinie beruhende stärkere Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Aufsichtsbehörden bzw. zwischen diesen und den jeweils zuständigen Approbationsbehörden erübrigt sich. Durch zentrale Aufsichtsstellen wurden Informationen über die Sanktionierung von Berufsangehörigen auch bislang zusammengefasst und einheitlich verwaltet.1032 Insgesamt wird deutlich, dass mit der gemeinschaftsrechtlichen Durchdringung des Rechts der reglementierten Berufe neue Verantwortungsbereiche der Heilberufekammern in Deutschland entstehen. Auch wenn die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland weiterhin Sache der Länder bleibt (daran konnte auch die Föderalismusreform nichts ändern), ist eine zunehmend europäische Orientierung im Rahmen der Aufsichtsarbeit erforderlich. Ähnlich der europäischen Berufsordnung1033 für Ärzte hinsichtlich einheitlicher Verhaltenskodizes sollten für die Aufsichtsarbeit europäische Maßstäbe entwickelt werden. Fraglich erscheint, ob die erhöhten Haftungsrisiken der Ärzte- und Psychotherapeutenkammern in Deutschland durch eine Erweiterung der Aufsichtspflichten infolge der Umsetzung der Berufsanerkennungsrisiken bisher erkannt wurden. So bezeichnete die Bundesärztekammer in einer Stellungnahme vom 31. Januar 2007 Haftpflichtversicherungsfragen und Aufsichtsfragen als von den Richtlinien 2005/36/EG sowie 2006/123/EG (Dienstleistungsrichtlinie) geregelt und geklärt.1034 Ob die durch die Richtlinie geschaffenen Voraussetzungen für eine Harmonisierung der Berufsaufsicht in Europa (insbesondere durch ein Gebot verstärkter Verwaltungszusammenarbeit) genutzt werden, bleibt abzuwarten. Dies hängt entscheidend von dem Integrationswillen der Mitgliedstaaten ab. Ein solcher gemeinsamer Integrationswille wurde durch das Scheitern einer Europäischen Verfassung nachhaltig gestört. Die Verstärkung der Sprachanforderungen für die Berufsausübung durch einen entsprechenden Voraussetzungstatbestand der Approbationserteilung 1032 Vgl. zu Ergebnis 6 C./II. sowie E./IV. 1033 Vgl. Grundsätze Ärztlicher Ethik (Europäische Berufsordnung) der internationalen Konferenz der Ärztekammern von 1987 / 1995, abrufbar unter: http://infomed.mds-ev.de/sindbad.nsf/ 778bf5d6b54bb45fc1256e9f004097fb/5a6bd59a934b519480256d96000087f6/$FILE/EU- Berufsordnung.pdf, Stand: 9.3.2007; vlg. auch hinsichtlich der Psychotherapeuten den Code of Ethics der European Federation of Psychologists’ Associations („EFPA“), abrufbar unter: http://www.efpa.be/, Stand: 9.3.2007. 1034 Vgl. Stellungnahme der Bundesärztekammer „Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich der Gesundheitsleistungen“ vom 31.1.2007, abrufbar unter http://ec.europa.eu/health/ ph_overview/co_operation/mobility/docs/health_services_co206.pdf, Stand: 5.3.2007. 259 sowie der Anordnung des Ruhens der Approbation in Deutschland scheinen ebenso den Zielsetzungen der Berufsanerkennungsrichtlinie entgegen zu laufen. Die Berliner Erklärung vom 25. März 20071035 anlässlich des fünfzigsten Jahrestags des Abschlusses der Römischen Verträge kann jedoch deutlich veranschaulichen, dass der Europäische Gedanke nach wie vor lebt und voran schreitet. 1035 Vgl. Berliner Erklärung vom 25. März 2007, abrufbar unter http://www.eu2007.de/de/ News/download_docs/Maerz/0324-RAA/German.pdf, Stand 1.5.2007.

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References

Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.