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Madeleine Weskott, Mögliche Instrumente der Richtlinie zur Berufsaufsicht in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 192 - 195

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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192 3. Mögliche Instrumente der Richtlinie zur Berufsaufsicht a. Benennung einer Kontaktstelle Gemäß Art. 57 benennt jeder Mitgliedstaat bis spätestens zum 20. Oktober 2007 eine Kontaktstelle. Sie hat die Aufgabe, den Bürgern nützliche Informationen über die Anerkennung von Berufsqualifikationen zu geben und ihnen zu helfen, ihre Rechte wahrzunehmen. Dabei soll sie vor allem die zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 sowie die anderen Kontaktstellen einschalten.759 Hauptaufgabe liegt damit in der Kontaktherstellung. Eine bestimmte Anzahl an Kontaktstellen ist nicht vorgeschrieben. In Deutschland erfolgt die Benennung durch das Bundeswirtschaftministerium, das die Gemeinschaftaufgaben der Bundes-regierung gemäß Art. 23 GG koordiniert.760 Jeder Mitgliedstaat muss zumindest eine Kontaktstelle benennen, wobei auch mehrere Stellen eingerichtet werden dürfen.761 Organisation und Aufbau der Kontaktstellen im Einzelnen bleiben den Mitgliedstaaten überlassen. Vorgesehen ist eine mitgliedstaatliche Vernetzung. Die Formulierung „unter Einschaltung der zuständigen Behörden“ lässt des Weiteren darauf schließen, dass die Kontaktstellen nicht identisch mit den zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 sein sollen. Ob dies zwingend ist, bleibt offen. Kontaktstellen könnten eine Entlastung der zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 bedeuten. So wird sich jeder Berufsangehörige aus einem anderen Mitgliedstaat zunächst an die zentrale bzw. zuständige Kontaktstelle des Aufnahmemitgliedstaats wenden. Leistet sie schon bei der ersten Kontaktaufnahme eines Berufsangehörigen erste Informationsarbeit, wird die nachfolgend konsultierte zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats entlastet. Vorgesehen ist das jedoch nicht. Vielmehr sollen diese nur als Ansprechpartner dienen und allgemeine Informationen über die Anerkennung liefern bzw. an die für die Anerkennung zuständigen Behörden vermitteln. Das Verfahren selbst koordinieren sie nicht.762 In Anbetracht dessen, dass eine Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden des Art. 56 gewünscht ist, wäre es sinnvoll, diese den zuständigen Behörden des Art. 56 anzugliedern. Es könnte so eine bessere Zusammenarbeit stattfinden. Geplant ist dies von den Mitgliedstaaten indes nicht. Nach Auskunft des deutschen Bundesgesundheitsministeriums werden sich die Kontaktstellen auf die Vermittlungstätigkeit beschränken.763 Die Vernetzung der Kontaktstellen mit den zuständi- 759 Vgl. Dokumente des Entscheidungsverfahrens: Reform/Zusammenfassung, S. 9, abrufbar unter http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/future_de.htm, Stand: 21.9.2008; Art. 57 lit. b). 760 Vgl. zu den Aufgaben des Bundeswirtschaftsministeriums auch dessen Internetportal, abrufbar unter http://www.bmwi.de; Stand: 22.4.2007. 761 Vgl. Erwägungsgrund (33) Berufsanerkennungsrichtlinie. 762 Vgl. Kluth/Rieger, Aktuelle Stellungnahme 04/05, „Die neue EU-Berufsanerkennungsrichtlinie“, S. 5, abrufbar unter www.kammerrecht.de, Stand: 21.9.2008. 763 Telefonische Auskunft vom 15.3.2007. 193 gen Behörden des Art. 56 könnte hingegen auch eine Erleichterung für die Zusammenarbeit nach den Art. 8 und 56 schaffen. So könnten auch die für die Berufsaufsicht zuständigen Behörden über die Kontaktstellen schnell an Informationen bzgl. der Berufsausübung eines Berufsangehörigen gelangen. Bei einer reinen Vermittlungstätigkeit bleiben diese Möglichkeiten ungenutzt. b. Benennung eines Koordinators Zur Koordination der in Art. 56 Abs. 1 vorgesehenen Zusammenarbeit benennt jeder Mitgliedstaat darüber hinaus gemäß Art. 56 Abs. 4 einen Koordinator. Im Einzelnen wird ein solcher gemäß Art. 56 Abs. 4 beauftragt, „mit der Förderung der einheitlichen Anwendung dieser Richtlinie sowie mit der Sammlung aller Informationen, die für die Anwendung der Richtlinie nützlich sind, insbesondere aller Informationen, die die Bedingungen für den Zugang zu reglementierten Berufen in den Mitgliedstaaten betreffen“. Die nach Art. 57 einzurichtende Kontaktstelle kann gemäß Art. 56 Abs. 4 Satz 3 vom jeweiligen Koordinator dabei zur Hilfe herangezogen werden. Es stellt sich die Frage, ob die Kontaktstelle nach Art. 57 auch die Funktion des Koordinators übernehmen kann. Dagegen spricht die Formulierung des Art. 56 Abs. 4 letzter Satz, wonach die „Koordinatoren die Hilfe der Kontaktstellen des Art. 57“ in Anspruch nehmen dürfen. Dem Wortlaut nach sind Kontaktstelle und Koordinator verschiedene Einrichtungen. Für eine Doppelfunktion der Kontaktstellen der Mitgliedstaaten würde jedoch sprechen, dass diese in engem Kontakt mit den zuständigen Behörden stehen und über die etwaigen Standesregeln und berufsethischen Regeln informiert sind. Die Kontaktstellen der Mitgliedstaaten erfüllen damit die optimalen Voraussetzungen dafür, die nach Art. 56 Abs. 1 gebotene Amthilfe und Zusammenarbeit der zuständigen Behörden der Aufnahme- und Herkunftsmitgliedstaaten zu koordinieren. Denkbar wäre aber auch, dem Koordinator die Funktion einer übergeordneten Kontaktstelle zuzuschreiben. Dieser müsste dann dafür Sorge tragen, einen einheitlichen Informationsstand im jeweiligen Mitgliedstaat zu gewährleisten. Auch die Aufsichtsbehörden könnten diesbezüglich den Koordinator in ihre Überwachungsaufgaben einbinden. c. Ernennung eines Vertreters des Mitgliedstaats Jeder Mitgliedstaat muss einen Vertreter für den gemäß Art. 58 vorgesehenen „Ausschuss für die Anerkennung der Berufsqualifikationen“ ernennen. Unter Vorsitz eines Kommissionsvertreters unterstützt dieser Komitologieausschuss die Kommission bei der Wahrnehmung der ihr mit der Richtlinie übertragenen Befugnissen (z. B. bei der Annahme Gemeinsamer Plattformen gemäß Art. 15 Abs. 2). Es ist damit nicht nur eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch 194 zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission vorgesehen. Letztere erinnert an das Leitbild des „vertikalen Verwaltungsverbunds“ im Sinne des sekundärrechtlichen Aufsichtsmodells, da der Kommission insofern ein Element zentraler Steuerung zugeschrieben wird. Da die Steuerungsfunktion aber nur punktuell vorgesehen ist, kommt die gegen den „vertikalen Verwaltungsverbund“ geäußerte Kritik einer Aufsichtslähmung hier nicht zum Tragen. 764 Ein Austausch der Vertreter der Mitgliedstaaten bezüglich der Anerkennungspraxis bietet darüber hinaus die Chance, auch eine gemeinsame Abstimmung der Berufsaufsicht zu erzielen. d. Beratung mit Vertretern der Berufsgruppen Gemäß Art. 59 ist vorgesehen, dass die Kommission die Vertreter der verschiedenen Berufsgruppen in angemessener Weise zu Rate ziehen wird. Diese Bestimmung ist als Ergänzung zu Art. 58 zu sehen und trägt dem Gebot der Zusammenarbeit Rechnung. Beabsichtigt ist die Einrichtung einer Expertengruppe, die Informationen liefert und die Kommission in allen Fragen die Richtlinie betreffend berät. Diese Expertengruppe soll den Rahmen für eine flexible und moderne Methode der Beratung mit europäischen Organen von Berufsorganisationen und Bildungseinrichtungen darstellen. Insbesondere soll sie zu Rate gezogen werden, wenn es um Berufe geht, bei denen eine Mindestkoordinierung der Ausbildungsanforderungen zu einer automatischen Anerkennung der Titel führt. Ferner soll die Expertengruppe zu den von der Kommission gemäß Art. 15 Abs. 2 Satz 2 vorgelegten Gemeinsamen Plattformen konsultiert werden. Experten aus den Mitgliedstaaten, in denen die Berufe, die Gegenstand der Plattform sind, reglementiert sind, sollen so ihre Ansichten darlegen können.765 Die nach Art. 59 vorgesehene Form der Zusammenarbeit bietet so auch die Chance einer gemeinsamen Abstimmung der Aufsichtsarbeit. Ein Hinweis darauf, dass auch die Selbstverwaltungsträger, also die Heilberufekammern, als Experten im Sinne der Vorschrift angesehen werden, findet sich allerdings nicht. Akzeptiert wird die Einflussmöglichkeit dieser offenbar nur für die Entwicklung Gemeinsamer Plattformen.766 Die Einflussnahme im Bereich des Art. 59 bleibt 764 Vgl. zum sekundärrechtlichen Modell Ausführungen oben unter D./I./2. 765 Vgl. Dokument des Entscheidungsverfahrens: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt (KOM 2004, 853 endg vom 6.1.2005, S.10), abrufbar unter http://ec.europa.eu/internal_market/ qualifications/future_de.htm, Stand: 21.9.2008. 766 Vgl. Erwägungsgrund 16: „Die Berufsverbände, die gemeinsame Plattformen vorlegen können, sollen auf einzelstaatlicher und europäischer Ebene repräsentativ sein.“ Diese Voraussetzung erfüllen auch die Kammern aufgrund ihrer bundeseinheitlichen, privat- und öffentlichrechtlichen Organisationen, die mit den Schwesterorganisationen aus anderen Mitgliedstaaten der EU zusammen arbeiten und teilweise Vereinigungen zur Interessenvertretung auf europäischer Ebene gegründet haben. Vgl. dazu auch Kluth/Rieger, Aktuelle Stellungnahme 04/05, „Die neue EU-Berufsanerkennungsrichtlinie“, abrufbar unter http://www.kammerrecht.de, Stand: 21.9.2008. 195 offen. Ebenso offen bleibt, was eine Konsultation „in angemessener Weise“ im Sinne des Art. 59 im Einzelnen bedeutet. e. Zwischenergebnis Eine Vielzahl von Instrumenten der Richtlinie bedeuten Einwirkungs-möglichkeiten auf die nationale Berufsaufsicht. Diese haben das Potenzial grenzüberschreitende Berufsausübung zu erleichtern. In gleicher Art und Weise bergen sie jedoch auch die Gefahr, die Berufsaufsicht zu verkomplizieren. So setzt sich das „europäische“ Problem der „Regelungswut und –vielfalt“ mit der Richtlinie fort. Deutlich wird dies angesichts der Vielzahl an neu zu schaffenden Einrichtungen: Es müssen für die Anerkennung der Berufsqualifikationen zuständige Behörden und Koordinatoren (Art. 56) sowie Kontaktstellen (Art. 57) benannt werden. Daneben sind Vertreter der Mitgliedstaaten zur Bildung eines Komitologieausschusses sowie einer Expertengruppen zu benennen. Zusätzlich ist zu bedenken, dass auch gem. Art. 6 der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG767 einheitliche Ansprechpartner bereit zu stellen sind. Auf eine Abstimmung dieser Vielzahl von Institutionen sollte von den Mitgliedstaaten geachtet werden. Andernfalls wird nicht einer Verwaltungsvereinfachung sondern einer Verwaltungsverkomplizierung Vorschub geleistet.768 Das Zusammenspiel zwischen Kontaktstellen, Koordinatoren, zuständigen Behörden, Aufsichtsbehörden, Expertengruppen und sonstigen Beratern der Kommission wird von der Richtlinie nicht behandelt und ist weitgehend ungeklärt. Ungewiss bleibt auch, wer die einzelnen Richtlinieninstrumente ausfüllen wird. So ist beispielsweise unklar, ob die Heilberufekammern zu den Vertretern der Berufsgruppen im Sinne des Art. 59 zählen. 4. Vereinbarkeit mit dem Kompetenzgefüge der Gemeinschaft Im Folgenden wird untersucht, ob die von der Richtlinie vorgesehene Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit, gerade im Zusammenhang mit der Berufsaufsicht, von der Ermächtigungsgrundlage der Richtlinie abgedeckt wird. Die Richtlinie stützt sich auf Art. 40, 47 Abs. 1 und 2 Sätze 1 und 3 sowie Art. 55 EG.769 Art. 47 Abs. 1 EG umfasst nur Maßnahmen zur Anerkennung beruflicher Qualifikationen im Rahmen der Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat. Regelungen 767 Vgl. Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl EU Nr. L 376 vom 27.12.2006, S. 36). 768 Vgl. auch Stellungnahme des BFB vom 31.1.2007, S. 4 (es drohe ein Konterkarrieren der vorgegebenen Ziele der Verwaltungsvereinfachung), abrufbar unter: http://www.freieberufe.de/Stellungnahmen.6.0.html, Stand: 9.3.2007. 769 Vgl. Vorwort der Richtlinie.

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Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.