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Madeleine Weskott, Verwaltungszusammenarbeit nach der Richtlinie in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 181 - 192

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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181 2. Verwaltungszusammenarbeit nach der Richtlinie Für die Aufsichtsarbeit relevant ist weiterhin die von der Richtlinie vorgesehene Verwaltungszusammenarbeit. Zur Erleichterung der Anwendung der Richtlinie sieht Art. 56 Abs. 1, 2 eine enge Zusammenarbeit und Amtshilfe sowie eine gegenseitige Unterrichtungspflicht (unter Beachtung datenschutzrechtlicher Bestimmungen) der zuständigen Behörden der Aufnahme- und Herkunftsmitgliedsstaaten vor. Bemerkenswert ist gerade im Hinblick auf die Regelungen der Art. 4 Abs. 1, 5 Abs. 3, diejenige des Art. 56 Abs. 2 Satz 2. Das Herkunftsland prüft demnach die „Richtigkeit der (übermittelten) Sachverhalte; seine Behörden befinden über Art und Umfang der durchzuführenden Prüfungen und unterrichten den Aufnahmemitgliedstaat über die Konsequenzen, die sie aus den übermittelten Auskünften ziehen.“723 Fraglich ist, ob diese Vorschrift mehr als eine Zuständigkeitsregelung bedeutet. a. Sanktionierung durch das Herkunftsland Denkbar wäre insofern, dass die Aufsichtsbehörde des Herkunftslands für die Sanktionierung „seiner“ Berufsträger weiterhin zuständig bleiben soll und nur die Sachverhaltsermittlung den Aufsichtsbehörden im Aufnahmeland zugedacht ist. Dies würde eine Berufsaufsicht durch das Heimatland unter Zuhilfenahme der Behörden des Aufnahmelands bedeuten. Eine solche Aufsicht würde letztlich dem 3. Aufsichtsmodell entsprechen. Es bestehen die oben bereits geäußerten Bedenken.724 Die bedingungslose Anordnung der Geltung des Aufsichtsrechts des Heimatlands würde weder dem jeweiligen Bestimmungsland seine Garantenpflichten im Hinblick auf die eigene Aufgabenerfüllung belassen, noch eine Übernahme von Garantenpflichten durch die Gemeinschaft darstellen. Die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus, wie von Art. 95 Abs. 3 EG verlangt, könnte vom Gemeinschaftsgesetzgeber damit nicht hinreichend garantiert werden. Vielmehr würde die Übernahme von Aufsichtspflichten des Bestimmungslands durch das Herkunftsland festgelegt. Gegen eine konsequente Anwendung des Herkunftslandprinzips sprechen darüber hinaus auch die bereits erörterten Bedenken.725 Eine effektive Berufsaufsicht wäre zudem kaum möglich, da eine solche Aufgabenverteilung höchst unpraktikabel ist. Berufsangehörige aus anderen Mitgliedstaaten könnten gegenüber den einheimischen Berufsangehörigen immer nur verzögert sanktioniert werden, da der Umweg über die Heimatbehörde gewählt werden müsste. Zu bedenken ist auch, dass für die Behörden im Herkunftsland kaum Anreiz bestehen wird, einen Berufsangehörigen 723 Vgl. Art. 56 Abs. 2 Satz 2. In Klammern stehende Ergänzung versteht sich als Anmerkung der Verfasserin. 724 Vgl. zum 3. Modell obige Ausführungen unter D./I./3. 725 Vgl. obige Ausführungen unter B./II./2./b./(2). 182 für ein Verhalten zu sanktionieren, das nicht den eigenen Staat betrifft. Dies gilt erst Recht angesichts knapper finanzieller Ressourcen im öffentlichen Sektor überall in Europa. Dieses Verständnis kann mithin nicht gewollt sein. b. Doppelte Zuständigkeit Es könnte auch an eine doppelte Zuständigkeit der Behörden im Aufnahme- und Herkunftsland geregelt sein. Dies würde jedoch zu einer Gefahr von Doppelbestrafungen der Berufsangehörigen und unter Umständen zu divergierenden Entscheidungen im Rahmen der Berufsaufsicht führen. Die Konsequenz wären Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit nationalem Verfassungsrecht, gemeinschaftsrechtlichen Prinzipien und der EMRK.726 Dieses Verständnis kann deshalb ebenfalls nicht gemeint sein. c. Nähere Ausgestaltung der Zusammenarbeit Letztlich kann es sich, in Anbetracht der Regelungen der Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 3, nur um eine Regelung zur näheren Ausgestaltung der Verwaltungszusammenarbeit handeln. Im Hinblick auf die Aufsichtstätigkeit erlangt das Herkunftsland hierdurch die Möglichkeit, vom Aufnahmeland ermittelte Sachverhalte zu prüfen. Zwar sieht Art. 56 kein Einspruchsrecht gegen Annahmen oder Ermittlungsergebnisse des Aufnahmelands vor. Es ist jedoch eine Mitteilung über die aus den übermittelten Sachverhalten gezogenen Konsequenzen zu machen. Damit kann ein näherer Austausch über die Bewertung gleicher Sachverhalte erfolgen. Folglich besteht die Chance, dass die zuständigen Behörden im Aufnahmeland die gezogenen Konsequenzen der zuständigen Behörden im Herkunftsland (für die Zukunft) berücksichtigen. Die gleiche Chance entsteht auch im umgekehrten Verhältnis. Letztlich kann so auch eine gemeinsame Abstimmung im Hinblick auf die Annahme schwerwiegender beruflicher Fehler erreicht werden. d. Zwischenergebnis Es bleibt bei dem nach Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 3 vorgesehenen Konzept. Gemäß dem der Richtlinie zugrunde liegenden Konzept der gegenseitigen Anerkennung erfolgt die Berufsaufsicht durch das Bestimmungsland. Eine Zuständigkeit der 726 Das Doppelbestrafungsverbot findet sich in Art. 103 Abs. 2 GG, in Art. 4 des 7. Zusatzprotokolls zur EMRK und in Art. 50 der Europäischen Grundrechtecharta, die in den Vertrag für eine Europäische Verfassung übernommen wurde (dort Art. II-110). 183 Zuständig für die Berufsaufsicht hinsichtlich Berufspflichtverletzungen im Herkunftsland sowie solchen unterhalb eines schwerwiegenden beruflichen Fehlers im Aufnahmemitgliedstaat. Aufsichtsbehörde im Herkunftsland Berufsangehörige Ärzte und Psychotherapeuten Aufsichtsbehörde im Aufnahmeland Zuständig für die Berufsaufsicht im Aufnahmeland, wenn schwerwiegender beruflicher Fehler vorliegt. Unterrichten sich gegenseitig gemäß Art. 8, 56 Optionale Unterrichtung im Falle nicht schwerwiegender Sachverhalte im Aufnahmeland jeweils für die Berufsaufsicht zuständigen Behörde des Aufnahmelands ist dabei erst ab einem schwerwiegenden beruflichen Fehler gegeben. e. Nationale Berufsaufsicht im Einfluss der Richtlinie – Übersicht f. Begriff der Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit Die Richtlinie schreibt gemäß Art. 8 und 56 eine umfassende Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten vor. Eine genaue Definition wird nicht geliefert. Denkbar wäre zunächst, dass eine Definition entbehrlich ist, da insofern das nationale Verständnis zugrunde gelegt werden kann. Probleme ergeben sich in diesem Fall, wenn die Begriffe Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit von den Mitgliedstaaten jeweils anders verstanden werden. Es stellt sich auch die Frage, welches Verfahrensrecht Anwendung findet. Schon im Rahmen der länderüberschreitenden Amtshilfe innerhalb Deutschlands wird kontrovers diskutiert, welches Verfahrensrecht Anwendung findet. Zum einen soll das Verfahrensrecht, mithin auch das Begriffsverständnis der Amtshilfe, der ersuchenden Behörde Anwendung finden.727 Zum anderen soll dasjenige der ersuch- 727 Vgl. Schleicher, DÖV 1976, S. 550 (551-552). 184 ten Behörde maßgeblich sein.728 Vermittelnd soll die Befugnis bzw. Zuständigkeit für das Amtshilfeersuchen nach dem Recht der ersuchenden Behörde, Zulässigkeit und Grenzen der Amtshilfeleistung nach dem für die ersuchte Behörde geltenden Recht erfolgen.729 Gegen erste Ansicht spricht, dass nicht für ein fremdes Hoheitsgebiet verbindlich eine Amtshilfevorschrift aufgegeben werden kann.730 Aber auch gegen die übrigen Ansichten lässt sich einwenden, dass sich die Rechtspflicht der ersuchten Behörde zur Hilfeleistung nicht nach anderen Regelungen richten kann als der Rechtsanspruch der ersuchenden Behörde auf Gewährung von Amtshilfe.731 Entsprechend argumentieren lässt sich auch im Hinblick auf eine grenzüberschreitende Amtshilfe innerhalb der Gemeinschaft. Nicht zuletzt wegen der vorstehend geschilderten Problematik entwickelte der EuGH jedoch die Theorie der Autonomie der Begriffe des Europäischen Gemeinschaftsrechts.732 Bei der Entwicklung gemeinschaftsrechtlicher Institute sind daher vornehmlich endogene, d.h. gemeinschaftsinterne Quellen und Erkenntnismittel heranzuziehen.733 Im Übrigen besteht hinsichtlich der europäischen, grenzüberschreitenden Verwaltungszusammenarbeit ein wesentlicher Unterschied: Ordnet der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Verwaltungszusammenarbeit im Einklang mit seinen Kompetenzen an, so kann sich die nationale Behörde nicht auf Unzuständigkeit berufen. Klar ist auch, dass die Amtshilfehandlung nicht hinter dem gemeinschaftsrechtlichen Verständnis zurückbleiben oder gar den Vollzug des Europäischen Gemeinschaftsrechts praktisch unmöglich machen darf.734 Dies lässt sich auch aus dem effet utile – Gebot ableiten. Die nationale Behörde muss die ihr zur Verfügung stehenden Befugnisse ausschöpfen, um einem Amtshilfeersuchen nachzukommen. Es wird insofern auch nicht eine Amtshilfevorschrift für ein fremdes Hoheitsgebiet aufgegeben. Vielmehr handelt die nationale Behörde im Rahmen der eigenen Pflichterfüllung, für die das eigene Verfahrensrecht gilt. Eine Divergenz zwischen dem Recht des Amtshilfeanspruchs und dem der Amtshilfeverpflichtung kann so nicht entstehen. 728 Vgl. BverwG, Urt. vom 6.2.1986, NVwZ 1986, S. 467 (467); Lässig, in Finkelnburg/Lässig, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 7. 729 Vgl. Bonk/Schmitz, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 21. 730 Vgl. Ule/Laubinger, VwVfR, § 11, Rn. 5; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, III, § 84, Rn. 91. 731 Vgl. Ule/Laubinger, VwVfR, § 11, Rn. 5; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, III, § 84, Rn. 91. 732 Vgl. Bleckmann, ZGR 1992, S. 364 (365, 367) sowie EuGH, Urt. vom 14.1.1982, Rs. C- 64/81, Cormann ./. Hauptzollamt Gronau, Slg. 1982, S. 13, Rn. 8. 733 Vgl. Daig, in Festschrift Zweigert, S. 395 (399); Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, S. 101; vgl. auch Streinz, Europarecht, S. 134, Rn. 361. 734 Vgl. EuGH, Urt. vom 06.05.1980, Rs C-102/79, Kommission ./. Belgien, Slg. 1980, S. 1473, Leitsätze; EuGH, Urt. vom 25.5.1982, Rs. C-96/81, Kommission ./. Niederlande, Slg. 1982, S.1791, Leitsätze; EuGH, Urt. vom 1.3.1983, Rs. C-300/81, Kommission ./. Italien, Slg. 1983, S. 449, Leitsatz. 185 Mithin ist bei grenzüberschreitender Amtshilfe innerhalb der Gemeinschaft das Verfahrensrecht der ersuchten Behörde anzuwenden, wobei der Standard der Amtshilfe nicht hinter dem gemeinschaftsrechtlichen Verständnis zurückbleiben darf. Bestehen nach dem Verfahrensrecht der ersuchten Behörde weitergehende Kompetenzen als nach gemeinschaftsrechtlichem Verständnis vorgesehen, so sind diese gemäß dem effet utile – Gebot voll auszuschöpfen. Im Einklang hiermit steht, dass auch bei der Auslegung in Richtlinien verwendeter unbestimmter Rechtsbegriffe von der Anwendbarkeit des nationalen Verfahrensrechts ausgegangen wird.735 Nachfolgend wird untersucht, was (1) in Deutschland und (2) Großbritannien, auf (3) Gemeinschaftsebene sowie (4) gemäß der Richtlinie unter Verwaltungszusammenarbeit und Amthilfe verstanden wird. Zudem wird (5) die Frage erörtert, ob das jeweilige Richtlinienverständnis hinter die nationalen Auslegungen zurückfällt. (1) Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit in Deutschland Das deutsche Verwaltungsrecht differenziert zwischen Rechts- und Amtshilfe.736 Rechtshilfe bedeutet die Unterstützung einer staatlichen Stelle durch ein Gericht mit einer richterlichen Tätigkeit.737 Unter Amtshilfe im Bereich der Verwaltung ist demgegenüber die im Einzelfall auf das Ersuchen einer Behörde hin vorgenommene Handlung einer anderen Behörde, rechtlicher oder tatsächlicher Art, zur Unterstützung einer Amtshandlung der ersuchenden Behörde, zu verstehen.738 Sie umfasst nur Amtshandlungen einer Verwaltungsbehörde zur Unterstützung einer anderen Verwaltungsbehörde, welche selbst Herrin des Verfahrens bleibt.739 Eine gänzlich eigenständige Aufgabenwahrnehmung ist hierunter also nicht zu verstehen. Mithin bedeutet die vollständige Aufgabenübertragung ebenso wie die Delegation von Aufgaben keine Amtshilfe.740 Vollzugs- und Vollstreckungshilfe ist nur dann Amtshilfe, wenn die Behörde für die Vollstreckung zugunsten einer anderen Behörde keine eigene Kompetenz aufweist.741 Amtshilfe kommt nach dem Vorstehenden mithin nur hinsichtlich von Ersuchen gleich- oder nebengeordneter Behörden in Betracht, sofern die erbetene Hilfeleistung nicht in Handlungen besteht, mit denen die ersuchte Behörde eigene Aufgaben erfüllt.742 Steht die ersuchte Behörde somit im Weisungsverhältnis zur ersuchenden Behörde, scheidet Amtshilfe aus.743 735 Vgl. Bleckmann, ZGR 1992, S. 364 (374). 736 Vgl. z. B. § 14 VwGO. 737 Vgl. Kissel/Mayer, GVG-Kommentar, § 156, Rn. 22 sowie Kopp/Schenke, VwGO- Kommentar, § 14, Rn. 1. 738 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 10. 739 Vgl. Ziekow, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 8. 740 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 10. 741 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 17. 742 Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, III, § 84, Rn. 88. 743 Vgl. Ziekow, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 10. 186 Typische Beispiele für Amtshilfehandlungen sind: Die Übersendung von Akten zum Zwecke der Einsichtnahme, die Mitteilung oder Ermittlung von Tatsachen durch die ersuchende Behörde, die Bereitstellung von Sachmitteln oder Personal sowie die Erstattung von Gutachten, die Vernehmung von Zeugen für eine andere Behörde oder auch die Exhumierung einer Leiche.744 Nicht umfasst ist die sog. Organleihe, bei der ein Organ eines Rechtsträgers im Aufgaben- und Kompetenzbereich eines anderen Rechtsträgers, aber im eigenen Namen für eine gewisse Dauer tätig wird.745 Im Gegensatz zur Amtshilfe ist die Verwaltungszusammenarbeit kein feststehender Begriff des deutschen Verwaltungsrechts. Begrifflich kann jedoch auch diese keine vollständige Aufgabenübertragung beinhalten. So ist eine Zusammenarbeit nach allgemeinem Verständnis nur möglich, wenn mehrere Beteiligte zusammenwirken. Andernfalls müsste ein „Alleingang“ angenommen werden. Unter Verwaltungszusammenarbeit lassen sich mithin alle gemeinsamen Amtshandlungen mindestens zweier Verwaltungsbehörden fassen, die nicht der Amts- oder Rechtshilfe sowie der eigenständigen Aufgabenwahrnehmung zuzuordnen sind. Übrig bleibt somit nur eine Zusammenarbeit ebenbürtiger Partner, die nicht nur untergeordnete Unterstützungsarbeit betrifft. (2) Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit in Großbritannien Eine Differenzierung zwischen Amts- und Rechtshilfe ist dem britischen Recht fremd. Sowohl Amts- als auch Rechtshilfe werden einheitlich mit „mutual assistance“ wiedergegeben, weshalb in den englischen Fassungen von Gemeinschaftsrichtlinien auch nicht dementsprechend unterschieden wird.746 Dem Wortlaut zufolge ist hiervon nicht – wie im Deutschen – nur die unterstützende Hilfeleistung umfasst. 744 Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, III, § 84, Rn. 89; Kopp/Ramsauer, VwVfG- Kommentar, § 4 Rn. 11. 745 Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG-Kommentar, § 4, Rn. 10 746 Vgl. englische Fassung der Richtlinie 2004/106/EG des Rates vom 16.11.2004 zur Änderung der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, bestimmter Verbrauchsteuern und der Steuern auf Versicherungsprämien sowie der Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (Council Directive 2004/106/EC of 16/11/2004 amending Directives 77/799/EEC „concerning mutual assistance by the competent authorities of the Member States in the field of direct taxation, certain excise duties and taxation of insurance premiums and 92/12/EEC on the general arrangements for products subject to excise duty and on the holding, movement and monitoring of such products“) sowie die englische Fassung des Protokolls des Rats gemäß Artikel 34 des Vertrags über die Europäische Union zu dem Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 29.5.2000 („Protocol established by the Council in accordance with Article 34 of the Treaty on European Union to the Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of the European Union“). 187 So bedeutet „mutual“ gegenseitig bzw. beidseitig, sodass sich „mutual assistance“ auch mit „gegenseitiger Hilfe“, was als Zusammenarbeit zu verstehen wäre, übersetzten lässt. Da jedoch von „assistance“, also „Hilfe/Handreichung“ die Rede ist, muss auch hier von einer unterstützenden Tätigkeit ausgegangen werden. Dar- über hinaus unterscheidet auch die englische Fassung der Richtlinie zwischen den Begriffen Amtshilfe, also „mutual assistance“ (Art. 56 Abs. 1), und Verwaltungszusammenarbeit, also „administrative cooperation“ (Art. 8) bzw. „close collaboration“ (Art. 56 Abs. 1). Ob das Verständnis von „mutual assistance“ weit reichender als das deutsche ist, kann offen bleiben. Jedenfalls über den Begriff der über eine Hilfshandlung hinausgehenden „cooperation/collaboration“ können hier gleiche Ergebnisse erzielt werden. (3) Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit nach Gemeinschaftsverständnis Auf Gemeinschaftsebene wird zwischen Amts- und Rechtshilfe unterschieden. Es lässt sich dabei feststellen, dass von Rechtshilfe im Hinblick auf die Zusammenarbeit in Strafsachen gesprochen wird.747 Sie bezeichnet damit Mitwirkungstätigkeiten der nationalen Justizbehörden im Rahmen „intergouvernementaler Zusammenarbeit“. Im Bereich „supranationaler Zusammenarbeit“, bei der eine Kompetenz des europäischen Gesetzgebers vorliegt,748 wird hingegen nur von Amtshilfe gesprochen.749 Dementsprechend wird der Begriff der Rechtshilfe auch von der Richtlinie, als Ergebnis supranationaler Zusammenarbeit, nicht verwendet. Im Gegensatz zum deutschen Verständnis der Rechtshilfe erfolgt grundsätzlich keine Beschränkung auf unterstützende richterliche Hilfstätigkeiten. Erfasst wird beispielsweise auch die Bildung gemeinsamer Ermittlungsgruppen.750 Nach dem deutschen Begriffsver- 747 Vgl. z. B. Rechtsakt des Rates vom 16.10.2001 über die Erstellung – gemäß Artikel 34 des Vertrags über die Europäische Union – des Protokolls zu dem Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ABl. EG Nr. 326 vom 21.11.2001, S. 1). 748 Merkmal der intergouvernementalen Zusammenarbeit ist, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen eigener Kompetenzen agieren Arbeiten die Mitgliedstaaten hinsichtlich Aufgaben zusammen, deren Wahrnehmungskompetenz zuvor auf die Gemeinschaft übertragen wurde, so handelt es sich um supranationale Zusammenarbeit; vgl. auch Herdegen, Europarecht, § 6, Rn. 8. Fn. 702. 749 Vgl. z. B. Richtlinie 2004/106/EG des Rates vom 16.11.2004 zur Änderung der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, bestimmter Verbrauchsteuern und der Steuern auf Versicherungsprämien sowie der Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. EU Nr. L 359 vom 4.12.2004, S. 30-31) sowie Verordnung 1598/2002/EG der Kommission vom 6.9.2002 mit Durchführungsvorschriften zur Richtlinie 1999/105/EG des Rates betreffend die Leistung gegenseitiger Amtshilfe durch amtliche Stellen (ABl. EG Nr. L 240 vom 7.9.2002, S. 39-42). 750 Vgl. Art. 13 Übereinkommen gemäß Artikel 34 EU - vom Rat erstellt - über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union - Erklärung des Rates 188 ständnis könnte die gemeinsame Ermittlungstätigkeit nicht der Rechtshilfe, sondern vielmehr nur der umfassenderen Verwaltungs-zusammenarbeit zugeordnet werden. Amtshilfe bezeichnet auf Gemeinschaftsebene hingegen überwiegend den Austausch von Informationen bzw. die Erteilung von Auskünften.751 So regelt beispielsweise auch der mit Amtshilfe überschriebene Art. 6 der Verordnung 2006/2004/EG über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz, ausschließlich eine Informationspflicht der ersuchten Behörde. Dies erfolgt gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung allerdings auch in Form der Erteilung einer Erlaubnis, dass Beamte der ersuchenden Behörde, Beamte der ersuchten Behörde bei der Ermittlungstätigkeit begleiten. Eine Bereitstellung von Sachmitteln oder Personal sowie die Erstattung von Gutachten, wie im Rahmen des deutschen § 4 VwVfG Bund, ist nicht vorgesehen. Darüber hinaus differenziert der Gemeinschaftsgesetzgeber zwischen Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit.752 Das Verhältnis zwischen Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe ist dabei im Sinne eines Ober- und Unterverhältnisses zu verstehen. Verwaltungszusammenarbeit erfasst über den Informationsaustausch hinausgehende weitere Kooperationshandlungen, die vom Austausch von Beamten und Richtern über Verbesserungen der Kommunikationsmöglichkeiten bis hin zu institutionellen Einrichtungen zur besseren Zusammenarbeit reichen.753 (4) Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit nach der Richtlinie Auch die Richtlinie differenziert in Art. 56 zwischen Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit. Dort heißt es insofern: „Die zuständigen Behörden der Aufnahme- und Herkunftsmitgliedstaaten arbeiten eng zusammen und leisten sich Amtshilfe, um die Anwendung dieser Richtlinie zu erleichtern“. zu Artikel 10 Absatz 9 - Erklärung des Vereinigten Königreichs zu Artikel 20 EU (ABl. EG Nr. 197 vom 12.7.2000, S. 3-23). 751 Vgl. z. B. Art. 6 VO Nr. 2006/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004, über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden (ABl. EU Nr. L 356 vom 9.12.2004, S. 1-11); vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Richtlinie 2004/106/EG des Rates vom 16.11.2004 zur Änderung der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, bestimmter Verbrauchsteuern und der Steuern auf Versicherungsprämien sowie der Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. EU Nr. L 359 vom 4.12.2004, S. 30-31). 752 Vgl. z. B. Richtlinie 2004/106/EG des Rates vom 16.11.2004 zur Änderung der Richtlinie 77/799/EWG über die gegenseitige Amtshilfe zwischen den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten im Bereich der direkten Steuern, bestimmter Verbrauchsteuern und der Steuern auf Versicherungsprämien sowie der Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. EU Nr. L 359 vom 4.12.2004, S. 30-31). 753 Vgl. Rossi, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 66 EG, Rn. 2. 189 Scheinbar nicht mit der herausgearbeiteten Unterscheidung zwischen einer den Informationsaustausch bezeichnenden Amtshilfe und einer weitergehenden Verwaltungszusammenarbeit vereinbar ist dabei die Formulierung des Art. 8. Vorgesehen ist danach der Austausch von Informationen, gleichwohl ist nicht von Amtshilfe, sondern von Verwaltungszusammenarbeit die Rede. Gleiches gilt für die englische Fassung. Art. 8 schreibt „administrative cooperation“ und nicht „mutual assistance“ vor. Weil in Art. 8 Abs. 2 festgelegt ist, dass die zuständigen Behörden für den Austausch aller Informationen „sorgen“, muss davon ausgegangen werden, dass hier mehr als nur das Nachkommen von Informationsersuchen (also der „klassischen“ gemeinschaftsrechtlichen Amtshilfe) gemeint ist. Im englischen Text heißt es in Art. 8 Abs. 2 insofern sogar „shall ensure the exchange of all information necessary“. „To ensure“ kann im Deutschen auch mit „garantieren“ bzw. „versichern“ übersetzt werden. Dieses Verständnis erfordert eine systematische Auskunftserteilung, die Verbesserung von Kommunikationsmöglichkeiten sowie die Bereitstellung von Informationen. Demnach könnte auch die aktive Informationsbeschaffung von den mitgliedstaatlichen Behörden erwartet werden. Zudem würde die Möglichkeit geschaffen, vollständige Akten eines Falles, einschließlich vertraulicher behördeninterner Informationen, weiterzugeben bzw. von der einen auf die andere Behörde zu übertragen. Eine solche Mandatsübertragung wird beispielsweise auch im Wettbewerbsrecht durch Art. 12 Verordnung 1/2003 ermöglicht.754 Um die Dimension des Informationsrechts nach Art. 8 aufzuzeigen, versteht es sich, dass der Begriff der Amtshilfe in Art. 8 nicht verwendet wurde. Vor dem Hintergrund, dass Amtshilfe von dem Begriff der Verwaltungszusammenarbeit erfasst ist, hätte erstere in Art. 56 keiner separaten Erwähnung mehr bedurft. Ein Übersetzungsfehler ist dabei ausgeschlossen, da auch in der englischen Version enge Zusammenarbeit („close collaboration“) und Amtshilfe („mutual assistance“) vorgeschrieben sind. Grund hierfür dürfte jedoch sein, dass Verwaltungszusammenarbeit die Ausprägung des gemeinschafts-rechtlichen Kooperationsgrundsatzes sowie Kooperationsbedürfnisses darstellt.755 Hauptinstrument der Verwaltungszusammenarbeit war und ist dabei der Informationsaustausch und damit die Amtshilfe. Die „doppelte“ Erwähnung dieser in Art. 56 Abs. 1 trägt dem Rechnung. Sie unterstreicht zudem die Wichtigkeit des florierenden Informationsflusses für eine reibungslose Verwaltungszusammenarbeit. (5) Zwischenergebnis Das deutsche Verständnis von Amtshilfe geht über das gemeinschaftsrechtliche hinaus. Im deutschen Recht wird nicht nur der Informationsaustausch hierunter 754 Vgl. Begründung der Kommission zu Art. 12 des Verordnungsvorschlags (KOM (2000) 582 endg S. 23), abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu, Stand: 24.2.2007. 755 Vgl. Rossi, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 66 EG, Rn. 1. 190 gefasst, sondern jegliche Hilfshandlungen der ersuchten Behörde. Das britische Recht differenziert nicht zwischen Amts- und Rechtshilfe. Beide Begriffe werden von der „mutual assistance“ erfasst. Auf Gemeinschaftsebene erfolgt im Bereich der supranationalen Zusammenarbeit eine Differenzierung zwischen Verwaltungszusammenarbeit und Amtshilfe. Unter Amtshilfe im gemeinschaftsrechtlichen Sinne wird der Informationsaustausch verstanden. So unterscheidet auch die Richtlinie in den Art. 8 und 56 zwischen Amtshilfe und Verwaltungszusammenarbeit. In der englischen Richtlinienfassung wird insofern zwischen „mutual assistance“ und „cooperation/collaboration“ unterschieden. Der Begriff der Verwaltungszusammenarbeit dient dabei als Auffangbegriff. Erfasst werden auch über den Informationsaustausch hinausgehende Kooperationshandlungen. Damit gelingt es, nationale Unterschiede bezüglich des Amthilfeverständnisses zu berücksichtigen. Die Anordnung der Amtshilfe neben der weitergehenden Verwaltungszusammenarbeit macht deutlich, dass der Schwerpunkt der Richtlinienregelung zur Zusammenarbeit im Informationsaustausch liegen soll. g. Zuständige Behörde i.S. des Art. 56 Im Rahmen des Entscheidungsverfahrens der Richtlinie, wurde erwogen, „zuständige Behörde“ in Art. 56 durch „zuständige Stelle“ oder „zuständige Berufskammer oder vergleichbare Organisation“ zu ersetzen. Diese Vorschläge wurden letztlich mit Hinweis auf das Subsidiaritätsprinzip nicht übernommen. Grund hierfür war die Annahme, die Berufskammern und die vergleichbaren Organisationen deckten nicht alle reglementierten Berufe ab und existierten auch nicht in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise. Hingewiesen wurde auch darauf, dass die zuständigen Behörden in den meisten Mitgliedstaaten eine andere Aufgabe haben als die Berufskammern.756 Zudem wurde keine Notwendigkeit gesehen, den Begriff „zuständige Behörden“ durch „zuständige Stellen“ zu ersetzen.757 Offenbar sollte damit auch eine irreführende Terminologie vermieden werden. Konsequent durchgehalten wurde dies indes nicht: Gemäß Art. 56 Abs. 3 sind von den Mitgliedstaaten die „Behörden und Stellen“ zu benennen, die die Anträge annehmen und Entscheidungen treffen, die im Zusammenhang mit der Richtlinie stehen. Durch Art. 3 Abs. 1 lit. d) ist jedoch bereits klargestellt, dass zuständige Behörde jede von den Mitgliedstaaten zur Wahrneh- 756 Vgl. EU-Dokument 52004PC0317: „Geänderter Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen“, gemäß Artikel 250, Absatz 2 des EG-Vertrages von der Kommission vorgelegt, (KOM/2004/0317 endg COD 2002, S. 61, Ziffer 3.2.7), abrufbar unter http://europa.eu.int/eur-lex, Stand: 21.9.2008. 757 Vgl. Begründung des Rates hinsichtl. des gemeinsamen Standpunkts des Rates vom 21.12.2004 (13781/2/04 REV 2 ADD 1), interinstitutionelles Dossier 2002/0061 (COD), Ziffer 64, abrufbar unter http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/future_de.htm, Stand: 21.9.2008. 191 mung der Richtlinienaufgaben mit besonderen Befugnissen ausgestattete „Stelle“ sein kann. Art. 3 Abs. 1 lit. d) lautet insofern: „…jede von den Mitgliedstaaten…ausgestattete Behörde oder Stelle..“. Es hätte damit ausgereicht, in Art. 56 nur die Pflicht zur Benennung der „zuständigen Behörde“ auszusprechen. h. Gefahr von Aufsichtslücken Um Aufsichtslücken zu vermeiden, muss die Ahndung nicht schwerwiegender Berufsverstöße von EU-Dienstleistern durch die zuständigen Behörden im Herkunftsland weiterhin möglich sein. Die Aufsichtsbehörden des Herkunftslands müssen deshalb in diesen Fällen zuständig bleiben. Aufsichtslücken können so allerdings nur theoretisch vermieden werden, da in diesen Fällen der Anreiz der Behörde des Herkunftslands zum Tätigwerden gegen den Berufsangehörigen fehlen wird.758 Mangels einer Unterrichtungspflicht für minderschwere Sachverhalte wird die Aufsichtsbehörde im Herkunftsland oftmals erst gar keine Kenntnis von Berufsverstö- ßen erlangen. Hinzuweisen ist jedoch darauf, dass gemäß Art. 56 Abs. 2 die Unterrichtung auch nicht schwerwiegender Sachverhalte jedenfalls nicht ausgeschlossen ist. Es liegt mithin in der Hand des jeweiligen Aufnahmemitgliedstaats, ob ein „minderschwerer“ Sachverhalt zur Kenntnis der Aufsichtsbehörde im Herkunftsland gelangt und damit eine Sanktionierung stattfinden kann. Von großer Relevanz ist in diesem Zusammenhang auch die Einordnung eines Berufsverstoßes als schwerwiegender beruflicher Fehler i.S. des Art. 5 Abs. 3. Auch insoweit können faktische Aufsichtslücken durch das Aufnahmeland selbst vermieden werden, je nachdem wie hoch die Schwelle der schwerwiegenden beruflichen Verfehlung angesetzt wird. Anwendungsdivergenzen sind damit jedoch vorprogrammiert. Es kann die Kritik angebracht werden, die Dame Janet Smith bezüglich des englischen Aufsichtssystems im Hinblick auf den Investigation Stage Test äußerte. Ebenso wie dort die Eingangsschwelle für ein aufsichtsrechtliches Tätigwerden weitgehend offen bleibt, macht die Richtlinie keine Aussage über die Einordnung eines beruflichen Fehlers als schwerwiegend. Dies wird im Sinne einer Erleichterung grenzüberschreitender Berufstätigkeit vom Gemeinschaftsgesetzgeber offenbar hingenommen. Faktische Aufsichtlücken können demnach nur durch eine stärkere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten vermieden werden. Auch hier findet sich letztlich ein Anknüpfungspunkt für eine gemeinsame bzw. europäische Berufsaufsicht. 758 Vgl. auch obige Ausführungen zur Kritik am Herkunftslandprinzip, insbesondere zur fehlenden Kontrolle im Herkunftsland unter B./II./2./b./(2)/(d)/(bb). 192 3. Mögliche Instrumente der Richtlinie zur Berufsaufsicht a. Benennung einer Kontaktstelle Gemäß Art. 57 benennt jeder Mitgliedstaat bis spätestens zum 20. Oktober 2007 eine Kontaktstelle. Sie hat die Aufgabe, den Bürgern nützliche Informationen über die Anerkennung von Berufsqualifikationen zu geben und ihnen zu helfen, ihre Rechte wahrzunehmen. Dabei soll sie vor allem die zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 sowie die anderen Kontaktstellen einschalten.759 Hauptaufgabe liegt damit in der Kontaktherstellung. Eine bestimmte Anzahl an Kontaktstellen ist nicht vorgeschrieben. In Deutschland erfolgt die Benennung durch das Bundeswirtschaftministerium, das die Gemeinschaftaufgaben der Bundes-regierung gemäß Art. 23 GG koordiniert.760 Jeder Mitgliedstaat muss zumindest eine Kontaktstelle benennen, wobei auch mehrere Stellen eingerichtet werden dürfen.761 Organisation und Aufbau der Kontaktstellen im Einzelnen bleiben den Mitgliedstaaten überlassen. Vorgesehen ist eine mitgliedstaatliche Vernetzung. Die Formulierung „unter Einschaltung der zuständigen Behörden“ lässt des Weiteren darauf schließen, dass die Kontaktstellen nicht identisch mit den zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 sein sollen. Ob dies zwingend ist, bleibt offen. Kontaktstellen könnten eine Entlastung der zuständigen Behörden im Sinne des Art. 56 bedeuten. So wird sich jeder Berufsangehörige aus einem anderen Mitgliedstaat zunächst an die zentrale bzw. zuständige Kontaktstelle des Aufnahmemitgliedstaats wenden. Leistet sie schon bei der ersten Kontaktaufnahme eines Berufsangehörigen erste Informationsarbeit, wird die nachfolgend konsultierte zuständige Behörde des Aufnahmemitgliedstaats entlastet. Vorgesehen ist das jedoch nicht. Vielmehr sollen diese nur als Ansprechpartner dienen und allgemeine Informationen über die Anerkennung liefern bzw. an die für die Anerkennung zuständigen Behörden vermitteln. Das Verfahren selbst koordinieren sie nicht.762 In Anbetracht dessen, dass eine Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden des Art. 56 gewünscht ist, wäre es sinnvoll, diese den zuständigen Behörden des Art. 56 anzugliedern. Es könnte so eine bessere Zusammenarbeit stattfinden. Geplant ist dies von den Mitgliedstaaten indes nicht. Nach Auskunft des deutschen Bundesgesundheitsministeriums werden sich die Kontaktstellen auf die Vermittlungstätigkeit beschränken.763 Die Vernetzung der Kontaktstellen mit den zuständi- 759 Vgl. Dokumente des Entscheidungsverfahrens: Reform/Zusammenfassung, S. 9, abrufbar unter http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/future_de.htm, Stand: 21.9.2008; Art. 57 lit. b). 760 Vgl. zu den Aufgaben des Bundeswirtschaftsministeriums auch dessen Internetportal, abrufbar unter http://www.bmwi.de; Stand: 22.4.2007. 761 Vgl. Erwägungsgrund (33) Berufsanerkennungsrichtlinie. 762 Vgl. Kluth/Rieger, Aktuelle Stellungnahme 04/05, „Die neue EU-Berufsanerkennungsrichtlinie“, S. 5, abrufbar unter www.kammerrecht.de, Stand: 21.9.2008. 763 Telefonische Auskunft vom 15.3.2007.

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References

Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.