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Madeleine Weskott, Sekundärrechtliches Modell in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 167 - 170

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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167 b. Kritik Nach diesem System obliegt die Aufsicht dem jeweiligen Mitgliedstaat. Faktisch wird dieser jedoch in seiner Handlungsfähigkeit stark eingeschränkt, da er Maßnahmen des Herkunftslands anerkennen und mittragen muss. Die haftungsrechtlichen Konsequenzen dieser Risikoübernahme bleiben dabei weitgehend offen. Ist ein Mitgliedstaat nicht gewillt, Aufsichtsmaßnahmen des Herkunftslands anzuerkennen, sei es weil er sie für uneffektiv oder schlicht falsch hält, kann er nur mit Hilfe allgemeiner Gründsätze der Grundfreiheiten die Anerkennungspflicht einschränken. Die „offensichtliche Unrichtigkeit“ wird meist schwer zu begründen sein. Die Grundfreiheiten wirken so jedoch als Ausgleich zwischen grenzüberschreitender Freiheit und Erfordernissen der Wirtschaftsüberwachung bzw. der Berufsaufsicht.679 Ihr Sinn würde in diesem Fall letztlich ins Gegenteil umgekehrt. 2. Sekundärrechtliches Modell Das sekundärrechtliche Modell sieht eine Berufsaufsicht durch positive Rechtsangleichung vor. Der Gemeinschaftsgesetzgeber schafft auf der Basis der Harmonisierungskompetenzen einheitliche Aufsichtsstandards, z. B. durch Richtlinien auf der Grundlage der Art. 94, 95 EG, die von den Mitgliedstaaten in nationales Recht implementiert werden müssen. Es kann so ein einheitliches Aufsichtssystem von zentraler Ebene geschaffen werden. a. Auswirkungen Ziel des sekundärrechtlichen Models ist die Schaffung eines kooperativen Verwaltungsverbunds, der letztlich auf eine Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts hinausläuft. Das Kooperationsbedürfnis resultiert nicht nur aus der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten, sondern daraus, dass eine wirksame und einheitliche Anwendung des Europarechts eine gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen voraussetzt.680 Grundsätzlich wird dabei zwischen einem „vertikalen“ und einem „horizontalen“ Verwaltungs-verbund unterschieden.681 „Vertikaler Verwaltungsverbund“ bezeichnet den indirekten Vollzug von Gemeinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten (als Normalfall), jedoch unter Einbindung der Kommission als Element zentraler Steuerung. Als Beispiel dient hier die 679 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (283). 680 Vgl. Art. III-285 Abs. 1 EUVerfV zur Verwaltungszusammenarbeit. 681 Vgl. dazu Arndt, Verw 39 (2006), S. 100 (104). 168 „Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie“, die eine starke Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Kommission bei der Festlegung von Schutzgebieten vorsieht.682 Unter „Horizontaler Verwaltungsverbund“ wird demgegenüber die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten unter Aufrechterhaltung der Kompetenzverteilung zwischen diesen und der Gemeinschaft verstanden. Dieser stellt damit eine Spielart des indirekten Vollzugs dar.683 Eine solche horizontale Verwaltungszusammenarbeit bedeutet, dass Verwaltungsakte eines Herkunftslands (Zulassungsentscheidungen etc.) transnationale Geltung haben und einzelnen nationalen Aufsichtsbehörden die Aufsicht des jeweiligen Sachgebiets für das ganze Gemeinschaftsgebiet zugewiesen wird.684 Diese Art der Verwaltungszusammenarbeit stellt einen Eingriff in das Territorialitätsprinzip dar, weil sich die Herrschaftsgewalt eines Mitgliedstaates nicht mehr nur auf das eigene Territorium beschränken würde.685 Grund hierfür ist, dass allein die gemeinschaftsrechtliche Schaffung von Aufsichtsrechten nicht ein gemeinschaftsrechtliches Aufsichtssystem begründen kann. Vielmehr lässt sich nur durch die Schaffung eines horizontalen Verwaltungsverbunds die für die Aufsicht gebotene Handlungsfähigkeit der Mitgliedsstaaten herstellen. In diesem Fall muss die Kommission nicht als Zwischenebene eingeschaltet werden, sodass eine schnelle Aufsichtsarbeit ohne Zwischeninstanzen möglich wird. Fehlt aber eine europäische Zwischeninstanz, so entsteht die Situation des Herkunftslandprinzips. Berufsangehörige werden unmittelbar Aufsichtsbehörden anderer Mitgliedstaaten unterstellt, da diese gleichermaßen wie die „eigenen“ Aufsichtsbehörden Berufsrecht des jeweiligen Herkunftslandes vollziehen dürfen. Es bestehen insofern dieselben Bedenken wie hinsichtlich des Herkunftslandprinzips.686 In Bezug auf Deutschland ist die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zweifelhaft. Gemäß der Integrationsermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG können zwar in weitem Umfang Hoheitsrechte auf die Europäische Union und sonstige zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen werden. Eine Erlaubnis zur generellen Abtretung von Hoheitsrechten an fremde Staaten ist aber nicht vorgesehen.687 Problematisch ist jedenfalls in Deutschland auch die einseitige Unterwerfung unter die Hoheitsgewalt eines 682 Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.5.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. EG Nr. L 206/7 vom 22.7.92), geändert durch Richtlinie 97/62/EG des Rates vom 27.10.1997 (ABl. EG Nr. L 305/42); vergleiche dazu auch Weiß, Verw 38 (2005), S. 517-545. 683 Vgl. zum indirekten Verwaltungsvollzug Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, 1999, S. 19, 110f. sowie Kahl, Verw 29 (1996), S. 341 (346, 380). 684 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (284) mit Verweis auf die europäische Banken- und Versicherungsaufsicht. 685 Vgl. Maurer, Staatsrecht I, § 1, Rn. 7: „Staatsgewalt ist die Herrschaftsmacht über Land und Leute, über das Gebiet und die dort befindlichen Menschen (Gebiets- oder Territorialhoheit, Personalhoheit)“. 686 Vgl. obige Ausführungen unter B./II./2./b./(2). 687 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (284). Dies entspricht der herrschenden Meinung, siehe nur BVerfGE 68, Urt. vom 18.12.1984, Az. 2 BvE 13/83, S.1 (91 f.), Pernice, in Dreier, GG- Kommentar, Art. 24, Rn. 24; Jarass, in Jarass/Pieroth, GG-Kommentar, Art. 24 Rn. 7; Rauser, Die Übertragung von Hoheitsrechten auf ausländische Staaten, insb. Kapitel 9, S. 246 ff. 169 anderen Mitgliedstaats (konkret: dessen Berufsaufsichtsbehörden). Die sog. „Kompetenzkompetenz“, also die Verfügungsgewalt des grundgesetzändernden Gesetzgebers über die Kompetenzverteilung,688 muss in jedem Fall dem deutschen Staat verbleiben.689 b. Unterschied zum 1. Modell Der Unterschied zum 1. Modell liegt darin, dass den Mitgliedstaaten hier in dem Maße, in dem die nationalen Aufsichtsstandards durch gemeinschaftsrechtliche ersetzt werden, die Garantenpflicht für Sicherheit und Gemeinwohl zu sorgen, aus der Hand genommen wird. Die Gemeinschaft tritt insofern an Stelle des jeweiligen Mitgliedstaats. Schon die Formulierung in Art. 95 Abs. 3 EG „Die Kommission geht…in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus….Im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse streben das Europäische Parlament und der Rat dieses Ziel ebenfalls an.“ spricht dabei für die Übernahme einer Garantenpflicht seitens der Gemeinschaft.690 Möstl weist diesbezüglich darauf hin, ein horizontaler Verwaltungsverbund könne allein dann nicht beanstandet werden, wenn die Gemeinschaft im Rahmen dieser Garantenstellung für bestimmte – auch horizontal verklammerte – Strukturen eines effektiven Vollzugs sorgt. Ein solcher Verwaltungsverbund ist deshalb als zulässig anzusehen, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber als Garant für Sicherheit und Wohlfahrt an die Stelle der Mitgliedstaaten tritt. Die mitgliedstaatliche Wirtschafts- und Berufsaufsicht wird so jedoch keine rein innerstaatliche Angelegenheit mehr. Vielmehr bedeutet sie dann den indirekten Vollzug von Gemeinschaftsrecht. Anzumerken ist auch, dass einer Vollharmonisierung der Aufsichtssysteme normative Grenzen durch die Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzipien (Art. 5 Abs. 2 und 3 EG) gesetzt werden, die die mitgliedstaatliche Gestaltungsfreiheit schützen. c. Kritik Ein auf europäischer Ebene geschaffenes Aufsichtssystem ist in der Lage, einen einheitlichen Aufsichtsstandard zu gewährleisten. Es bestehen jedoch gegenüber der Schaffung einheitlicher Aufsichtsstandards zum einen die bereits im Zusammenhang mit der positiven Rechtsangleichung erörterten Bedenken – die Harmonisierung von mittlerweile 27 Rechtsordnungen ist ein Kraftakt, der sich politisch schwer durch- 688 Vgl. Rozek, in von Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, Art. 70, Rn. 25. 689 Vgl. BVerfGE 89, Urt. vom 12.10.1992, Az. 2 BvR 2134, 2159/92, S. 155 (181, 195); Classen, in von Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, Art. 23 Rn. 14 und Art. 24 Rn. 9; Möstl, DÖV 2006, S. 281 (284-285). 690 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (283). 170 setzen lässt.691 Zum anderen unterliegt der für die Realisierung des sekundärrechtlichen Models erforderliche horizontale Verwaltungsverbund den gleichen Kritikpunkten wie das Herkunftslandprinzip. Ein solcher ließe sich nur dann mit bestehendem Recht vereinbaren, wenn die Gemeinschaft als Garant für Sicherheit und Wohlfahrt an die Stelle der Mitgliedstaaten tritt. Ein mit Gemeinschaftsrecht zu vereinbarender „vertikaler Verwaltungsverbund“ stellt sich daneben als schwerfällig für die Berufsaufsicht dar. Dies folgt daraus, dass die Kommission bei allen relevanten Entscheidungen stets eingeschaltet werden muss. 3. Modell: Herkunftslandprinzip ohne Rechtsangleichung Eine europäische Berufsaufsicht ist zudem durch eine konsequente Anwendung des Herkunftslandprinzips denkbar. Für einen Dienstleister würde demnach für das gesamte Gemeinschaftsgebiet das Recht und die Aufsichtbehörde des Herkunftslands gelten. Doch auch bei diesem Modell ist zu bedenken, dass die Gemeinschaft den Mitgliedstaaten ihre Garantieverantwortung für Sicherheit und Wohlfahrt im eigenen Staatsgebiet nur in dem Maße aus der Hand nehmen darf, wie sie bereit ist, selbst an deren Stelle zu treten und ihrerseits für eine ausreichende Garantie zu sorgen.692 Die bedingungslose Anordnung der Geltung des Heimatrechts würde jedoch weder dem jeweiligen Bestimmungsland seine Garantenpflichten belassen, noch eine Übernahme von Garantenpflichten durch die Gemeinschaft bedeuten. Vielmehr würde die Übernahme von Garantenpflichten des Bestimmungslands durch das Herkunftsland festgelegt. Die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus, wie von Art. 95 Abs. 3 EG verlangt, könnte so vom Gemeinschaftsgesetzgeber nicht hinreichend garantiert werden. Gegen eine konsequente Anwendung des Herkunftslandprinzips sprechen darüber hinaus die bereits erörterten Bedenken.693 4. Ergebnis zu den Aufsichtsmodellen Alle drei Modelle weisen Defizite auf. Das 3. Modell begegnet den bereits im Rahmen der Darstellung der negativen Rechtsangleichung erörterten Bedenken. Problematisch ist in gleicher Weise auch das 2. Modell. Der zur Realisierung des sekundären Modells erforderliche horizontale Verwaltungsverbund lässt die Situation des Herkunftslandsprinzips entstehen und unterliegt damit ebenfalls den Kritikpunkten des Herkunftslandprinzips. Darüber hinaus lässt sich gerade die Schaffung einheitlicher Aufsichtsstandards durch das 2. Modell kaum realisieren, da ein diesbezüglicher Konsens zwischen den 27 Mitgliedstaaten politisch unrealistisch erscheint. 691 Siehe zur Kritik an der positiven Rechtsangleichung obige Ausführungen unter B./I./1./d. 692 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (285). 693 Vgl. obige Ausführungen unter B./II./2./b./(2).

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Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.