Content

Madeleine Weskott, Modell: Bestimmungslandprinzip und wechselseitige Anerkennungspflichten in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 163 - 167

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

Bibliographic information
163 D. Dienstleistungsaufsicht nach Gemeinschaftsrecht Dem Gedanken der Dienstleistungsfreiheit folgend muss ein deutscher Arzt problemlos eine Operation in Lissabon, Mailand oder Frankfurt durchführen können. Ebenso muss für einen englischen Psychotherapeuten die Therapie eines Angstpatienten in Manchester gleichermaßen möglich sein wie in Wien oder Bari. Doch wer beaufsichtigt erwähnten Arzt oder Psychotherapeuten? Die für ihn zuständige Aufsichtsbehörde im Heimatstaat oder die jeweils zuständige Behörde des Staats, in dem die Operation bzw. Therapie stattfindet? Oder teilen sich beide Aufsichtsbehörden die Aufsicht? Antworten hierzu lassen sich aus Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie ableiten. Gleichwohl stellen sich eine Reihe kompetenzrechtlicher und praktischer Fragen. Zu beachten ist insbesondere, dass die Mitgliedstaaten als „Herren der Gesundheitspolitik“ für die Gesundheitsschutzpolitiken verantwortlich sind.662 Die Gemeinschaft hat folglich keine originären Kompetenzen zur Gestaltung der Gesundheits- und Sozialsicherungssysteme in den Mitgliedstaaten. Nach Vorstellung der nationalen Aufsichtssysteme muss zunächst die Frage beantwortet werden, welche Modelle einer europäischen Wirtschaftsaufsicht für Dienstleistungserbringer denkbar sind (I.). Anschließend ist zu untersuchen, welches Aufsichtskonzept die Berufsanerkennungsrichtlinie zulässt. Dabei muss auch die Tauglichkeit von Richtlinieninstrumenten für die nationale Aufsicht geprüft werden (II.). Zu beachten sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Anschließend wird insbesondere die Einflussnahme der Richtlinienregelungen zur Verwaltungszusammenarbeit auf die Aufsichtsarbeit in Deutschland erörtert (III.). In diesem Zusammenhang werden Bezüge und Vergleiche zur Situation in Großbritannien hergestellt I. Grundmodelle der Wirtschaftsaufsicht im Binnenmarkt Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1, 7 Abs. 1 Satz 2 EG) ist die Gemeinschaft nur insoweit zuständig, wie ihr die Errichtung behördlicher Stellen auf Gemeinschaftsebene (z. B. Europäische Arzneimittelagentur / EMEA) und der Vollzug von Gemeinschaftsrecht zugewiesen wurde.663 Grundsätzlich sind dabei sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten Vollzieher des Gemeinschaftsrechts. Es wird insoweit von „direktem Vollzug“ des Gemeinschafts- 662 Vgl. Wichard, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 152 EG, Rn. 10. 663 Vgl. EuGH, Urt. vom 24.10.1989, Rs. C-16/88, Kommission ./. Rat, Slg. 1989, S. 3457, Rn. 15-19; EuGH, Urt. vom 12.5.1998, Rs. C-106/96, UK ./. Kommission, Slg. 1998, S. I- 2729, Rn. 22. 164 rechts durch Instanzen der Gemeinschaft und „mittelbarem/indirektem Vollzug“ von Gemeinschaftsrecht durch Behörden der Mitgliedstaaten gesprochen.664 Liegt keine direkte Vollzugszuweisung vor, ist es Sache der Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Kooperationspflichten aus Art. 10 EG, 192 EG (Gebot der Gemeinschaftstreue) Gemeinschaftsrecht über den nationalen Behördenapparat anzuwenden. Die Mitgliedstaaten haben demnach dem Gemeinschaftsrecht zu umfassender Wirksamkeit zu verhelfen.665 Da nur in begrenztem Umfang EU-Behörden mit gesetzesausführenden-verwaltungsmäßigen Befugnissen existieren, stellt der unmittelbare Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Gemeinschaft die Ausnahme dar. Die Anwendung des Europarechts durch die Behörden der Mitgliedstaaten, bedeutet hingegen die Regel.666 Es stellt sich die Frage, inwieweit in diesem System eine Aufsicht bzw. Berufsaufsicht auf Gemeinschaftsebene möglich ist. 1. Modell: Bestimmungslandprinzip und wechselseitige Anerkennungspflichten Das an dem Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 2 Abs. 2 EU und Art. 5 Abs. 2 EG orientierte Modell sieht eine Aufsicht wie folgt vor: Wird durch eine gemeinschaftsrechtliche Regelung ein Kontroll- und Sanktionsverfahren erforderlich, so verbleibt den Mitgliedstaaten die Garantenstellung für Sicherheit und Gemeinwohl. Dies entspricht einer Aufgabenverteilung nach dem Bestimmungslandprinzip. Grundsätzlich ist die Schaffung von Aufsichtssystemen – solange die Gemeinschaft die betreffende Materie nicht abschließend harmonisiert hat – damit Sache des jeweiligen Mitgliedstaats. Einflussmöglichkeiten bestehen nur durch allgemeine gemeinschaftsrechtliche Grundsätze. Wichtig ist in diesem Zusammenhang zum einen die aus Art. 10 EG abgeleitete Pflicht zur horizontalen Amtshilfe zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten.667 Zum anderen ist die Rechtsprechung des EuGH, nach der Grundfreiheitsbeschränkungen nur durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gestattet werden, von Bedeutung. Grundfreiheitsbeschränkungen sind demnach nur gerechtfertigt, wenn Diskriminierungsverbote beachtet und das Gebot der Verhältnismäßigkeit befolgt wird.668 Gerade dies führt jedoch dazu, dass das Bestimmungslandprinzip nicht konsequent durchgehalten werden kann. So hängt die Realisierbarkeit von Aufsichtsmaßnahmen 664 Vgl. Oppermann, Europarecht, § 7, Rn. 32; Karpenstein, Praxis des EG-Rechts, Rn. 226 ff. und 240 ff.; Bieber/Epiney/Haag, Die Europäische Union, § 8, Rn. 3; Kahl, Verw 29 (1996), S. 341 (343 ff., 346 ff.); Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, S. 19. 665 Vgl. EuGH, Urt. vom 17.12.1970, Rs. C-30/70, Scheer ./. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Slg. 1970, S. 1197, Rn. 10. 666 Oppermann, Europarecht, § 7, Rn. 32. 667 Lenz, in Lenz/Borchardt, EUV/EGV-Kommentar, Art. 10 EG, Rn. 10; Kahl, in Callies/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 10 EG, Rn. 29. 668 Herdegen, Europarecht, § 15, Rn. 6. 165 davon ab, inwieweit bereits das Herkunftsland durch seine Aufsichtssysteme für Sicherheit und öffentliches Wohl gesorgt hat. Der Bestimmungsstaat muss sich Kontrollmaßnahmen des Herkunftslands anrechnen lassen und ggf. auf eigene Maßnahmen verzichten.669 Als Konsequenz müssen sich die Mitgliedstaaten hinsichtlich der in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet durchgeführten Kontrollen gegenseitig Vertrauen entgegenbringen.670 Es gilt dementsprechend das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung.671 Soweit eine Anerkennung durch das Bestimmungsland erfolgt, erfüllt dieses die Garantenpflicht des Herkunftslands Sicherheit und öffentliches Wohl zu gewährleisten. Es handelt sich dabei jedoch nur um die Wahrnehmung, nicht aber um die Übernahme der Garantenpflicht. Nur so kann die vorgegebene Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft durchgehalten werden. Einem Mitgliedstaat kann kraft Gemeinschaftsrecht aufgegeben werden, Standards und Maßnahmen eines anderen Mitgliedstaats anzuerkennen. Anerkennung bedeutet dabei aber keine förmliche Anerkennung.672 Gemeint ist, dass der im Herkunftsland ergangene Verwaltungsakt im Bestimmungsland keiner Kontrolle mehr unterzogen wird, weil das Bestimmungsland diesen kraft höherrangiger Anordnung anerkennt.673 Die Geltung des Rechts des Herkunftslands im Bestimmungsland kraft Gemeinschaftsprimärrechts ist nicht möglich und würde auch über eine Anerkennung schon begrifflich hinausgehen. Vielmehr muss eine Implementierung in nationales Recht erfolgen. Auch „transnationale Verwaltungsakte“, wie internationale Führerscheine oder Führerscheine nach EG-Recht, erlangen wirksame Transnationalität erst durch eine Kombination aus völkerrechtlicher Anerkennungsverpflichtung, verbunden mit einer nationalen Rechtsnorm zum Vollzug der Anerkennung.674 Bei Berufszulassungsentscheidungen tritt die transnationale Wirkung aufgrund der einschlägigen Richtlinie,675 verbunden mit dem nationalen Umsetzungsrechtsakt ein. Verwaltungsakte 669 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (282); Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 22.06.2004, Rs. C-189/03, Commission of the European Communities ./. Kingdom of the Netherlands, Rn. 35, abrufbar auf dem Internetportal von EuroLex unter http://curia.europa.eu, Stand: 30.4.2007; EuGH, Urt. vom 17.12.1981, Rs. C-279/80, Webb, Slg. 1981, S. 3305, Rn. 17; EuGH, Urt. vom 25.07.1991, Rs. C-76/90, Säger, Slg. 1991, S. I- 4221, Rn. 15; EuGH, Urt. vom 9.3.2000, Rs. C-355/98, Kommission ./. Belgien, Slg. 2000, S. I-1221, Rn. 37; EuGH, Urt. vom 3.10.2000, Rs. C-58/98, Corsten, Slg. 2000, S. I-7919, Rn. 35; EuGH, Urt. vom 22.1.2002, Rs. C-390/99, Canal Satélite Digital, Slg. 2002, S. I-607, Rn. 36-38 und EuGH, Urt. vom 29.4.2004, Rs. C-171/02, Kommission/Portugal, Slg. 2004, S. I-05645, Rn. 60, 66; Möstl, DÖV 2006, S. 281 (283). 670 Vgl. EuGH, Urt.vom 25.1.1977, Rs. C-46/76, Bauhuis, Slg. 1977, S. 5, Rn. 22 und 25; EUGH, Urt.vom 23.5.1996, Rs. C-5/94, Hedley Lomas, Slg. 1996, S. I-2553, Rn. 19. 671 Vgl. Kahl, Callies/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 10 EG, Rn. 79. 672 Kluth/Rieger, GewArch 2006, S. 1 (1). 673 Vgl. Ruffert, Verw 34 (2001), S. 453 (474). 674 Vgl. Becker, DVBl. 2001, S. 855 (859); Ruffert, Verw 34 (2001), S. 453 (458). 675 Dies waren bislang die jeweiligen berufsspezifischen Richtlinien, die nunmehr – mit Ausnahme der den Rechtsanwaltsberuf betreffenden Richtlinien 77/249/EWG des Rates vom 166 des Herkunftslands haben demnach nicht ipso iure transnationale Geltung. Genauso wenig ist das Herkunftsland berechtigt oder verpflichtet, im Gebiet des Bestimmungslands Kontrollmaßnahmen durchzuführen.676 Andernfalls würde die Souveränität des Bestimmungslands verletzt und das Prinzip der Einzelermächtigung i.S. der Art. 5 EU unterlaufen. a. Auswirkungen Ist der Mitgliedstaat verpflichtet, Aufsichtsmaßnahmen eines anderen Mitgliedstaats anzuerkennen, ohne die eigene Garantenstellung einzubüßen, bedeutet die Anerkennung von Kontrollmaßnahmen immer auch die Übernahme von Haftungsrisiken. Insofern stellt sich ein ähnliches Problem wie bei der Rechtsfolge eines fehlerhaften „transnationalen Verwaltungsakts“. Sieht beispielsweise eine Richtlinie vor, dass bestimmte Verwaltungsakte (z. B. Genehmigungen oder Qualifikationen) von den Mitgliedstaaten gegenseitig anerkannt werden müssen, so sind die Behörden der Mitgliedstaaten grundsätzlich auch zur Anerkennung rechtswidriger Verwaltungsakte verpflichtet. Zudem sind in Deutschland die Vorschriften des VwVfG, insbesondere die §§ 48, 49 VwVfG zu Rücknahme und Widerruf von rechtmäßigen und rechtswidrigen Verwaltungsakten, grundsätzlich nur auf Handlungen deutscher Behörden anwendbar.677 Die Anerkennungspflicht findet nur dort ihre Grenze, wo „objektive Umstände“ auf „offensichtliche Unrichtigkeiten“ der in Frage stehenden Entscheidungen schließen lassen.678 Der die Kontrollmaßnahme anerkennungs-pflichtige Mitgliedstaat trägt damit immer auch das Risiko, jedenfalls für solche Schutzpflichtverletzungen des Herkunftslands, die sich nicht als offensichtlich unrichtig darstellen. 22.3.1977 und 98/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.2.1998 durch die Berufsanerkennungsrichtlinie vereinheitlicht wurden. 676 Möstl, DÖV 2006, S. 281 (283). 677 Vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG, das VwVfG gilt für öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden „(Abs. 1) des Bundes….(Abs. 2) der Länder“…Die §§ 48, 49 VwVfG knüpfen an diesen Behördenbegriff an, weshalb eine Rücknahme bzw. ein Widerruf ausländischer Verwaltungsakte grundsätzlich verwehrt ist. Vgl. auch Ruffert, Verw 34 (2001), S. 453 (477). 678 EuGH, Urt. vom 27.9.1989, Rs. C-130/88, van de Bijl, Slg. 1989, S. 3039, Rn. 25; Winkelmüller, Verwaltungskooperation bei der Wirtschaftsaufsicht im EG-Binnenmarkt, S. 216 f. Dabei ist die offensichtliche Rechtswidrigkeit nicht an den Maßstäben zu orientieren, die das nationale Verwaltungsrecht des Anerkennungsstaats für die Wirksamkeit von Verwaltungsakten bereithält. Maßgeblich ist, dass die Anerkennungsbehörde ohne weitere eigene Nachprüfungen deutliche Anhaltpunkte für die Rechtswidrigkeit hat. 167 b. Kritik Nach diesem System obliegt die Aufsicht dem jeweiligen Mitgliedstaat. Faktisch wird dieser jedoch in seiner Handlungsfähigkeit stark eingeschränkt, da er Maßnahmen des Herkunftslands anerkennen und mittragen muss. Die haftungsrechtlichen Konsequenzen dieser Risikoübernahme bleiben dabei weitgehend offen. Ist ein Mitgliedstaat nicht gewillt, Aufsichtsmaßnahmen des Herkunftslands anzuerkennen, sei es weil er sie für uneffektiv oder schlicht falsch hält, kann er nur mit Hilfe allgemeiner Gründsätze der Grundfreiheiten die Anerkennungspflicht einschränken. Die „offensichtliche Unrichtigkeit“ wird meist schwer zu begründen sein. Die Grundfreiheiten wirken so jedoch als Ausgleich zwischen grenzüberschreitender Freiheit und Erfordernissen der Wirtschaftsüberwachung bzw. der Berufsaufsicht.679 Ihr Sinn würde in diesem Fall letztlich ins Gegenteil umgekehrt. 2. Sekundärrechtliches Modell Das sekundärrechtliche Modell sieht eine Berufsaufsicht durch positive Rechtsangleichung vor. Der Gemeinschaftsgesetzgeber schafft auf der Basis der Harmonisierungskompetenzen einheitliche Aufsichtsstandards, z. B. durch Richtlinien auf der Grundlage der Art. 94, 95 EG, die von den Mitgliedstaaten in nationales Recht implementiert werden müssen. Es kann so ein einheitliches Aufsichtssystem von zentraler Ebene geschaffen werden. a. Auswirkungen Ziel des sekundärrechtlichen Models ist die Schaffung eines kooperativen Verwaltungsverbunds, der letztlich auf eine Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts hinausläuft. Das Kooperationsbedürfnis resultiert nicht nur aus der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten, sondern daraus, dass eine wirksame und einheitliche Anwendung des Europarechts eine gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen voraussetzt.680 Grundsätzlich wird dabei zwischen einem „vertikalen“ und einem „horizontalen“ Verwaltungs-verbund unterschieden.681 „Vertikaler Verwaltungsverbund“ bezeichnet den indirekten Vollzug von Gemeinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten (als Normalfall), jedoch unter Einbindung der Kommission als Element zentraler Steuerung. Als Beispiel dient hier die 679 Vgl. Möstl, DÖV 2006, S. 281 (283). 680 Vgl. Art. III-285 Abs. 1 EUVerfV zur Verwaltungszusammenarbeit. 681 Vgl. dazu Arndt, Verw 39 (2006), S. 100 (104).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.