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Madeleine Weskott, Kompetenzrechtliche Bedenken in:

Madeleine Weskott

Berufsaufsicht der Ärzte und Psychotherapeuten, page 47 - 50

Deutschland und Großbritannien im Spannungsfeld der Berufsanerkennungsrichtlinie (2005/36/EG)

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4098-0, ISBN online: 978-3-8452-1249-4 https://doi.org/10.5771/9783845212494

Series: Schriften zum Kammer- und Berufsrecht, vol. 8

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47 lung fehlt. Das Prinzip gegenseitiger Anerkennung kombiniert das Herkunftslandund Bestimmungslandprinzip. Verbunden mit der Schaffung gemeinsamer Mindeststandards im Wege der positiven Rechtsangleichung, gelingt es allein diesem, Bedenken funktionaler und kompetenzrechtlicher Art auszuräumen. III. Verfolgte Strategie der Berufsanerkennungsrichtlinie Die Berufsanerkennungsrichtlinie kombiniert das Herkunftslandprinzip mit dem Bestimmungslandprinzip und folgt so dem Prinzip gegenseitiger Anerkennung.128 In Art. 4 Abs. 1 heißt es deshalb: „Die Anerkennung der Berufsqualifikation durch den Aufnahmemitgliedstaat ermöglicht der begünstigten Person, in diesem Mitgliedstaat denselben Beruf wie den, für den sie in ihrem Herkunftsmitgliedstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben.“ Soweit die Aufnahme einer beruflichen Tätigkeit, also der Marktzugang, betroffen ist, findet grundsätzlich das Herkunftslandprinzip Anwendung. Art. 4 Abs. 1 lautet insoweit: „...in den Mitgliedstaaten denselben Beruf wie den für den sie in ihrem Herkunftsstaat qualifiziert ist…aufzunehmen“. Was die Berufsausübung, also das Marktverhalten, anbelangt, so wird der jeweilige Berufsträger den Angehörigen des Aufnahmemitgliedstaats, gemäß dem Bestimmungslandprinzip, gleichgestellt. Art. 4 Abs. 1 lautet diesbezüglich: „...und unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben“. Ursprünglich sollte die Vorschrift auf Rechte und Pflichten der Berufsangehörigen des jeweiligen Mitgliedstaats Bezug nehmen.129 Die Formulierung „unter denselben Voraussetzungen“ schließt dies mit ein. Die Richtlinie geht dabei nicht von transnationaler Geltung von Genehmigungen zur Berufsausübung aus, wie dies noch bei der Van-Wesemael – Entscheidung130 des 128 Vgl. zur Durchsetzung der Prinzipien auch Kluth/Rieger, GewArch 2006, S. 4 f. 129 Vgl. Begründung des Rates hinsichtl. gemeinsamen Standpunkts des Rates vom 21.12.2004 (13781/2/04 REV 2 ADD 1), interinstitutionelles Dossier 2002/0061 (COD), Ziffer 14; abzurufen unter http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/future_de.htm, Stand: 1.9.2008. 130 Vgl. EuGH, Urt. vom 18.1.1979, Rs. C-110/78 und 111/78, Ministère Public und ASBL ./. van Wesemael u.A., Slg. 1979, S. 35, 3. Leitsatz sowie Rn. 24-30. Der EuGH entwickelte einen mehrstufigen Test, der die Voraussetzungen einer gerechtfertigten Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs festlegt: Die nationalen Beschränkungen in einem (1.) noch nicht vergemeinschafteten Bereich (sonst EG-Regelung lex spezialis) müssen (2.) nichtdiskriminierend sein (sonst Art. 55 i.V.m. 45, 46 EG). Es müssen (3.) zwingende Gründe des Allgemeininteresses bestehen, wobei (4.) der beabsichtigte Schutz noch nicht durch Maßnahmen des Heimatstaats gewährleistet sein darf und (5.) die Maßnahme verhältnismäßig sein 48 EuGH der Fall war. Entsprechend der Wertung der Webb – Entscheidung131 des EuGH wird von der Annahme einer transnationalen Geltung einer Genehmigung abgesehen und die Anerkennungspflicht auf die Nachweise und Sicherheiten, die bereits im Herkunftsland bestehen, reduziert. In der Webb – Entscheidung befand der Gerichtshof, dass bei der Erteilung einer Genehmigung für die Erbringung einer Dienstleistung, die Nachweise und Sicherheiten zu berücksichtigen sind, die der Leistungserbringer bereits für die Ausübung seiner Tätigkeit im Mitgliedstaat der Niederlassung beigebracht hat.132 Im Vlassopoulou – Fall entschied der EuGH sodann, dass auch Berufserfahrung berücksichtigt werden müsse.133 Ungeachtet einer fehlenden transnationalen Wirkung erzielte der EuGH insbesondere mit den Entscheidungen in den Fällen Kraus, Vlassopoulou, Morgenbesser und Haim eine faktische transnationale Geltung von Diplomen. Dort konstituierte er die grundsätzliche Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen. Seitdem kann durch die Mitgliedstaaten grundsätzlich keine Sachprüfung, sondern nur noch eine Vergleichbarkeitsprüfung vorgenommen wermuss. Der Schutz im Ausfuhrstaat sowie die Verhältnismäßigkeit erweisen sich dabei als immanente Beschränkungen des Allgemeininteresses im Einfuhrstaat. Diese Binnenmarktstrategie baut auf dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung der einzelstaatlichen Gesetze auf und beschränkt die Harmonisierung durch den EG-Rechtsetzungsgeber auf die Festlegung eines angemessenen Mindestniveaus zum Schutz der wesentlichen Belange des Allgemeinwohls. Was in einem Mitgliedstaat erlaubt ist, muss grundsätzlich auch in einem anderen Mitgliedstaat konsumiert werden dürfen („Cassis-Formel“). Nur wenn das Allgemeininteresse im Herkunftsland nach konkreter Darlegung des Bestimmungsstaats nicht angemessen geschützt wird, kann dies eine Einfuhrhemmnis rechtfertigen. 131 Vgl. EuGH, Urt. vom 17.12.1981, Rs. C-279/80, Webb, Slg. 1981, S. 3305. Der Angeklagte im Ausgangsverfahren, Herr Alfred John Webb, Direktor einer in der UK ansässigen Gesellschaft englischen Rechts, besaß eine Genehmigung nach britischem Recht für die Überlassung von Arbeitnehmern. Die Gesellschaft war insbesondere mit der Vermittlung von technischem Personal in die Niederlande befasst. Das Personal wurde dabei von ihr angestellt und gegen Entgelt für eine bestimmte Zeit Unternehmen in den Niederlanden überlassen, ohne dass zwischen diesen Unternehmen und den überlassenen Arbeitskräften ein Arbeitsvertrag geschlossen wurde. Im Februar 1978 hatte die Gesellschaft in den Niederlanden in drei Fällen ohne Genehmigung des Niederländischen Sozialministers entgeltlich niederländischen Unternehmen Arbeitskräfte überlassen, damit sie in diesen Unternehmen dort übliche Arbeiten verrichteten, ohne dass dies aufgrund mit diesen Unternehmen geschlossenen Arbeitsverträgen geschah. Der Gerichtshof hatte u.a. über die Frage zu entscheiden, ob Art. 49 (ex 59) EG einem Mitgliedstaat verbiete, von einem Unternehmen, das in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist, für die Überlassung von Arbeitnehmern in seinem Hoheitsgebiet eine Genehmigung zu verlangen, insbesondere wenn dieses Unternehmen im Besitz einer von dem anderen Mitgliedstaat erteilten Genehmigung ist. 132 Vgl. EuGH, Urt. vom 17.12.1981, Rs. C-279/80, Webb, Slg. 1981, S. 3305, 4. Leitsatz. 133 Vgl. EuGH, Urt. vom 7.5.1991, Rs. C-340/89, Vlassopoulou, Slg. 1991, S. I-2357, Rn. 15 und, Rn. 20-21: Die Niederlassungsfreiheit ist bereits dann beeinträchtigt, wenn die nationalen Zulassungsvorschriften „die von dem Betroffenen bereits erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten unberücksichtigt lassen“. Zunächst ist dabei von Kenntnissen und Fähigkeiten, die „in einem anderen Mitgliedstaat erworben wurden“ die Rede (Rn. 15). Nachfolgend wurde dies dann auf Kenntnisse und Fähigkeiten „im Aufnahme- oder Heimatstaat“ erweitert (Rn. 20-21). 49 den.134 In der Vlassopoulou – Entscheidung hatte der Gerichtshof insofern entschieden, dass „die zuständige nationale Behörde beurteilen müsse, ob die im Aufnahmemitgliedstaat im Rahmen eines Studiengangs oder praktischer Erfahrung erworbenen Kenntnisse für den Nachweis des Erwerbs der fehlenden Kenntnisse ausreichen“.135 Die Richtlinie erweitert diese Anerkennungspflicht auf einzelne Zeugnisse (Kapitel III). ?s wird von vergleichbaren Qualifikationsniveaus ausgegangen, die für eine Sachprüfung nur dann einen Raum lassen, wenn eine mangelnde Qualifikation behauptet wird. Dafür spricht der Wortlaut des Art. 21, wonach den dort genannten Ausbildungsnachweisen „dieselbe Wirkung“ zukommt wie den im Bestimmungsland ausgestellten. Deshalb müssen diese nicht erst einem Niveau nach Art. 11 zugeordnet werden. Für dieses Ergebnis lässt sich auch anführen, dass den Mitgliedstaaten gemäß Art. 14 bei qualitativen Bemängelungen möglich ist, Ausgleichsmaßnahmen anzuordnen. 1. Kompetenzrechtliche Bedenken Die Gemeinschaft ist im Bereich der beruflichen Bildung gemäß Art. 149 Abs. 1 EG auf unterstützende, Anreiz schaffende und fördernde Tätigkeiten, unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte sowie die Gestaltung des Bildungssystems, beschränkt.136 Darüber hinaus besteht ein umfassendes Verbot zur Rechtsangleichung. Der Gemeinschaftsgesetzgeber darf insofern nur Rahmenbedingungen beispielsweise durch Ausbildungsprogramme137 schaffen. Im Zusammenhang mit Art. 140 EG stellte der EuGH jedoch fest, die Gemeinschaft könne grundsätzlich auch dann, wenn sie auf eine Unterstützungstätigkeit beschränkt sei und die Kompetenz im Übrigen bei den Mitgliedstaaten verbleibe, rechtsverbindliche Akte im Sinne des Art. 249 EG erlassen.138 Gleiches muss auch 134 Vgl. EuGH, Urt. vom 31.3.1993, Rs. C-19/92, Kraus, Slg. 1993, S. I-1663 Tenor sowie Rn. 38; EuGH, Urt. vom 7.5.1991, Rs. C-340/89, Vlassopoulou, Slg. 1991, S. I-2357, Rn. 18; EuGH, Urt. vom 13.11.2003, Rs. C-313/01, Morgenbesser, Slg. 2003, S. I-13467, Leitsatz 3; EuGH, Urt. vom 9.2.1994, Rs. C-319/92, Haim, Slg. 1994, S. I-425. Winkelmüller, Verwaltungskooperation bei der Wirtschaftsaufsicht im EG-Binnenmarkt, S. 71. 135 Vgl. EuGH, Urt. vom 7.5.1991, Rs. C-340/89, Vlassopoulou, Slg. 1991, S. I-2357, Rn. 20. 136 Vgl. Ruffert,, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 149 EG, Rn. 15 ff.; Classen, in von der Groeben/Schwarze, EUV/EGV-Kommentar, Art. 149 EG, Band 3, Rn. 11, 25. 137 Z. B. Programme wie Sokrates (berufliche Bildung), Leonardo da Vinci (Ausbildungsprogramm) und Jugend (jugendpolitische Aktivitäten). Vgl. auch. Ruffert, in Callies/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar, Art. 149 EG, Rn. 19-21. 138 Vgl. EuGH, Urt. vom 9.7.1987, Rs. 281, 283-285 und 287/85, Deutschland, Frankreich, Niederlande, Dänemark, Vereinigtes Königreich ./. Kommission, Slg. 1987, S. 3203, Rn. 28- 31. 50 im Rahmen des Art. 149 EG gelten. In jedem Fall ist dabei jedoch die grundsätzliche Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten zu beachten.139 Um diese Vorgabe nicht zu unterlaufen, dürfen Koordinierungsmaßnahmen nach Art. 47 Abs. 2 EG über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten keine detaillierte Angleichung der Ausbildungssysteme der Mitgliedstaaten regeln.140 Diesen Vorgaben wird die Richtlinie gerecht, da keine Angleichung von Ausbildungssystemen, sondern nur Voraussetzungen für die Anerkennung von Berufsqualifikationen geschaffen werden. Die Aktualisierung der Verzeichnisse mit geforderten Kenntnissen und Fähigkeiten nach Art. 21 Abs. 6 für die dort bezeichneten Tätigkeiten, dürfen zudem für keinen der Mitgliedstaaten Auflagen für den Berufszugang bedeuten. Änderungen bestehender gesetzlicher Grundsätze der Berufsordnung hinsichtlich der Ausbildung und der Bedingungen für den Zugang natürlicher Personen zu dem jeweiligen Beruf dürfen darüber hinaus nicht vorgeschrieben werden.141 2. Differenzierung zwischen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit Die Richtlinie folgt der vom EuGH aufgestellten Differenzierung zwischen den Fällen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit.142 Im Rahmen der Niederlassungsfreiheit ist grundsätzlich das Berufsrecht des jeweiligen Aufnahmelands einschlägig. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie schreibt insofern vor, der im Aufnahmemit- 139 Ruffert, in Calliess/Ruffert, EUV/EGV-Kommentar Art. 149 EG, Rn. 16. 140 Vgl. Winkelmüller, Verwaltungskooperation bei der Wirtschaftsaufsicht im EG-Binnenmarkt, S. 72-73. 141 Vgl. Art. 21 Abs. 6 Unterabsatz 3. 142 Danach erfasst die Dienstleistungsfreiheit im Sinne des Art. 49 EG Leistungen, die ein Dienstleistungserbringer durch eine Niederlassung in seinem Herkunftsmitgliedstaat in einem anderen Mitgliedstaat erbringt, während in den Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit im Sinne des Art. 43 EG nur solche Tätigkeiten fallen, die durch eine Niederlassung im vom Herkunftsland verschiedenen Mitgliedstaat, also dort dauerhaft, erbracht werden (Vgl. EuGH, Urt. vom 30.11.1995, Rs. C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, S. I-4165, Rn. 22; Kluth/Rieger,GewArch 2006, 01/S.4; Herdegen, Europarecht, § 18, Rn. 1). Die Dienstleistungsfreiheit erstreckt sich auch auf die aktive, passive und korrespondierende Dienstleistungserbringung. Wenn ein Leistungserbringer Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen anbietet, in dem er niedergelassen ist, und zwar unabhängig vom Niederlassungsort der Empfänger der Dienstleistung, wird von aktiver Dienstleistungsfreiheit gesprochen (vgl. EuGH, Urt. vom 26.2.1991, Rs. C-154/89, Fremdenführer, Slg. 1991, S. I- 659, Rn. 10; Kluth/Rieger, GewArch 2006, 01/S. 4.). Der umgekehrte Fall, in dem allein der Leistungsempfänger sich zur Inanspruchnahme einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat begibt, wird als passive Dienstleistungsfreiheit bezeichnet (vgl. EuGH, Urt. vom 31.1.1984, Rs. 282/82 und 26/83, Luisi und Carbone, Slg. 1984, S. 377, Rn. 16; Kluth/Rieger, GewArch 2006, 01/S. 4). Überschreitet hingegen allein die Dienstleistung die Grenze, z. B. in Form einer Briefpost oder eines Anrufs, so liegt eine korrespondierende Dienstleistung vor (vgl. EuGH, 10.5.1995, Rs. C-384/93, Alpine Investments, Slg. 1995, S. I-1141, Rn. 22; Kluth/Rieger, GewArch 2006, S. 4; Streinz, Europarecht, Rn. 888).

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Zusammenfassung

Die Arbeit widmet sich der Einflussnahme der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG auf die Berufsaufsicht über Ärzte und Psychotherapeuten in Deutschland und Großbritannien. Im Rahmen dessen erfolgt eine Auseinandersetzung mit den europäischen Harmonisierungskonzepten und dem Rechtskonzept der Berufsanerkennungsrichtlinie. Die Autorin erörtert die Auswirkungen einzelner Richtlinienvorschriften nach ihrer Umsetzung, insbesondere auf die deutschen Heilberufekammern. Sie analysiert dabei insbesondere die von der Richtlinie vorgegebene Verwaltungszusammenarbeit im Bereich der Berufsaufsicht sowie amtshaftungsrechtliche Aspekte, die sich im Rahmen der Aufsichtsarbeit der Berufskammern stellen.