208 Kopplung des Nachzugs an Wartezeiten oder wirtschaftliche Voraussetzungen sowie bei Integrationsmaßnahmen nach der Einreise, der Beschränkung des Arbeitsmarktzugangs für Verwandte und volljährige Kinder oder des sofortigen Arbeitsmarktzugangs für die Kernfamilie oder der Festlegung der Bedingungen des eigenen Aufenthaltstitels. Die mögliche Realisierung der darin liegenden Absenkungsgefahr ist auf der anderen Seite aber auch nicht zwingend. Die Familiennachzugsrichtlinie hindert die Staaten nicht, günstigere Regelungen beizubehalten oder gar zu erlassen. Insgesamt macht die Gegenüberstellung der Familiennachzugsrichtlinie mit dem Freizügigkeitsrecht deutlich, dass ein grundsätzlicher Nachzugsanspruch auf einer Regelungsebene (Gemeinschaftsrecht) sowie die rechtliche Angleichungstechnik (Harmonisierung) vergleichbar sind im Sinne von Tampere. Das Argument der verschiedenen Rechtskreise und eine getrennte Betrachtung von Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen gehören damit der Vergangenheit an. Vielmehr kann künftig von einer rechtlichen Vergleichbarkeit von Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen gesprochen werden. Das Niveau der insoweit angeglichenen Rechte und Pflichten ist hingegen (noch) ein Unterschiedliches. Die Familiennachzugsregelungen für Drittstaatsangehörige sind umfangreicher und weniger großzügig. Der Familienbegriff ist enger gefasst, die Rechtsansprüche auf die Kernfamilie begrenzt, der Zugang kann teils um Jahre verzögert werden. Die Missbrauchsschranken sind demgegenüber höher, die Angleichung des Aufenthaltsrechts erfolgt nur stufenweise. Zudem unterscheidet sich die Rechtsstellung der Kernfamilie deutlich von den weiteren Familienmitgliedern. Vergleichbar ist der (grundsätzlich) sofortige Zugang zum Arbeitsmarkt, jedoch ebenfalls nur für die Kernfamilie. Aufenthaltssicherheit in Form des Aufenthaltstitels aus eigenem Recht ist möglich, jedoch erst am Ende einer erheblichen Zeitdauer erreichbar, die zudem durch Abhängigkeit und kurzfristige Aufenthaltsperspektiven der Familienmitglieder gekennzeichnet ist. Im Detail kann von vergleichbaren Nachzugsrechten und -pflichten für Unionsbürger und Drittstaatsangehörige nicht die Rede sein. Insoweit werden die Regelungen dem selbstgesetzten Anspruch einer „gerechten Behandlung“ im Sinne von Tampere noch nicht gerecht. E. Bewertung der Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie Für eine Erklärung, warum eine Harmonisierung dieses Rechtsgebiets so schwer ist, ist die Frage nach den Gründen zu stellen, die diese erhebliche Absenkung der vorgeschlagenen Normen zur Folge hatten. Dies lenkt die Aufmerksamkeit über die legalistische Betrachtung hinaus auf die Verhandlungen im Rat und – vor dem Hintergrund ihres innerstaatlichen Rechts – die Reaktionen der Mitgliedstaaten auf die europäischen Vorschläge der Kommission. Die insoweit spezifizierte Beurteilungsgrundlage ist naturgemäß nicht abschlie- ßend. Sie erfasst nicht weitere Ursachen wie die zahlenmäßige Bedeutung des Fami- 209 liennachzugs917, die Verhandlungsstrategien im Rat918 sowie die geringe nationale parlamentarische Kontrolle.919 I. Die Bedeutung des Einstimmigkeitsprinzips im Rat Einer der entscheidenden Gründe zur Absenkung des Levels der Rechte für Drittstaatsangehörige war die Geltung des Einstimmigkeitsprinzips im Rat. Dieser Modus, dessen Anwendung auf Deutschland zurückgeht920, begründete die herausragende Position der Mitgliedstaaten als Entscheidungsträger.921 Damit hatte es der Rat nicht nur geschafft, die ersten Vorschläge zu stoppen, sondern auch vom dritten Vorschlag bis zur Einigung nochmals eine erhebliche Absenkung zu erreichen. II. Die schwache Rolle des Parlaments im Konsultationsverfahren Die starke Rolle der Mitgliedstaaten im Rat wurde nochmals verstärkt durch die schwache Rolle des Europäischen Parlaments und damit dem Fehlen einer Oppositi- 917 Hauschild, Ch., ZAR 2003, 266, 267 ff., führt zudem Reformen in einigen Ländern (so zeitgleich in FIN, GR, I, A, P und E) sowie die unterschiedliche Regelungsdichte und Anwendungspraxis im Bereich des Familiennachzuges an. Keine Rolle haben seiner Ansicht nach die Anwendungsebene, die unterschiedliche Ausprägung des Rechtsschutzes, die tatsächliche rechtliche und soziale Situation der Migranten gespielt. 918 Insoweit stellt Wagner, M. fest, dass das Konzept der Harmonisierung auch an seine Grenzen gerate. Die Entwicklung bis 1985 habe gezeigt, dass ein Konzept vollkommener Harmonisierung tendenziell entweder zur Blockade oder zu Kompromissen in der Form von „package deals“ führte, die auch inhaltlich zumeist wenig überzeugten, vgl. ders., S. 159. Auf das vorrangig von der Sicht der Innenministerien geprägte Profil der Akteure weist C. Rivera Bohn hin, Le regroupement familial des ressortissants de pays tiers et l’union européene, mémoire présenté pour le DEA De Politiques Publiques de Paris, 2004, S. 92. 919 Insoweit am Beispiel der Niederlande Groenendijk, K./Minderhoud, P., De Nederlands invloed, in: Asbeek Brusse/Broeders/Griffiths (Hg.), Immigratie en asiel in Europa, S. 137, 158. Danach ist die schwache Kontrolle Brüssels durch die (niederländischen) Kammern kritisch zu sehen. Die Basis einer besseren Kontrolle sei die schnellere Information der Kammern durch die Regierung. Für dieses Manko parlamentarischer Kontrolle sei es wichtig, dass (nunmehr) der Reformvertrag in einem Protokoll vorsieht, dass die Kommission ihre Vorstellungen zuvor an die nationalen Parlamente schicken muss und der Rat keinen Beschluss fassen darf, bevor die Parlamente mindestens acht Wochen hatten, um ihren Standpunkt zu äu- ßern (I. 1., 3., 4. des genannten Protokolls). 920 Nach John, A. wurde das Einstimmigkeitsprinzip von Deutschland gefordert – als dem Mitgliedstaat mit der besonders restriktiven Politik im Bereich der Familienzusammenführung und einer sehr eigenen Sicht auf den Zusammenhang zwischen Familienzusammenführung und Integration im Gegensatz zu den meisten Staaten, internationalen Organisationen und Zivilgesellschaft; ders., Family reunification for migrants and refugees: A forgotten human right?, S. 43. 921 Poletti, C., Le regroupement familial, S. 49 ff. 210 on. Der minimale Einfluss des Europäischen Parlaments zeigt sich an der geringen Zahl der übernommenen Änderungen sowie dem Verhalten des Rates gegenüber dem zweiten Rapport des Parlaments: Die politische Einigung am 27. Februar 2003 erfolgte, ohne dass die (am 19. März 2003 verabschiedete) kritische Stellungnahme des Ausschusses für Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments (LIBE) zu dem dritten Vorschlag abgewartet wurde.922 Als Grund für die Eile kann der Zeitdruck aufgrund der Fristsetzung von Sevilla angesehen werden923 sowie der vor diesem Hintergrund notwendigen „Sicherung des (erreichten) Konsenses“.924 Das Europäische Parlament rügte dieses Vorgehen im Rahmen der Nichtigkeitsklage gegen die Familiennachzugsrichtlinie als Verfahrensfehler. Während die Generalanwältin Kokott die Auffassung vertrat, dass das Parlament vor Annahme der Richtlinie erneut hätte gehört werden müssen, ließ der EuGH die Frage in seinem Urteil vom 27. Juni 2006 im Ergebnis offen.925 Aber auch unabhängig davon dürfte dem Parlament bereits verstärkte Bedeutung infolge der Nichtigkeitsklagebefugnis zukommen und die Existenz des Urteils selbst Konsequenzen für das Verhältnis Rat- Parlament haben. III. Die ‚neue’ Harmonisierungsmethode der Kommission Die Verhandlungen fanden ein vorläufiges Ende, nachdem der erste und zweite Richtlinienvorschlag der Kommission im Mai 2000, Mai 2001 und September 2001 heftig im Rat diskutiert worden waren und der belgische Kompromissvorschlag als gescheitert betrachtet werden musste. Der Kommission wurde daraufhin auf dem Europäischen Rat in Laeken am 14./15. Dezember 2001 der „schwarze Peter zugeschoben“926, bis April 2002 einen neuen Vorschlag als Grundlage weiterer Verhandlungen vorzulegen. Entsprechend diesem Auftrag legte die Kommission am 2. Mai 2002 einen erneut geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das 922 Sitzungsdokument Dok.Nr. PE 319.245 vom 24. März 2003, A5-0086/2003 endg. Der entsprechende, überaus kritische Entwurf der Berichterstatterin Carmen Cerdeira Morterero vom 5. Nov. 2002 lag aber bereits vor, http://www.europarl.eu.int/meetdocs_all/committees/ committeeslist.htm (30. Juli 2003). Auf dessen Basis sprach sich der Ausschuss z. B. für mehr Kategorien von Personen aus, denen das Recht auf Familiennachzug zustehen sollte sowie für die Aufnahme einer Antidiskriminierungsklausel. Vgl. auch in diesem Kapitel, S. 174, Fn. 739 sowie S. 188, Fn. 814 und 816. 923 Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Sevilla (Juni 2002) den Rat aufgefordert, die Richtlinie zum Familiennachzug bis zum Juni 2003 anzunehmen. 924 So die Äußerung eines Unterhändlers in einem Interview mit der Verfasserin. Rivera Bohn, C. kommt aufgrund von Interviews zu dem Ergebnis, dass die Kompromissfindung im Ministerrat auch für die Teilnehmer der Verhandlungen eine Überraschung gewesen sei, dies., Le regroupement familial des ressortissants de pays tiers et l’union européene, 2004, S. 84. 925 S. dazu auch in Kapitel 5, S. 292. 926 Peers, S., EJML 2003, 107, 127. 211 Rechts auf Familienzusammenführung vor.927 Dieser dritte Vorschlag der Kommission weist erhebliche Unterschiede im Vergleich zum ursprünglichen Entwurf auf. Konzentrierten sich die zuvor vom Europäischen Parlament angeregten Änderungen auf ‚bereichernde’ Konkretisierungen, stellt der in fast jedem Artikel geänderte erneute Vorschlag einen erheblich abgeschwächten Text dar. Wie die folgende Analyse der Reaktionen ausgewählter Mitgliedstaaten zeigt, ‚spiegelt’ der Text dabei deutlich die Diskussionen im Rat wider.928 Die Kommission sah sich nach eigener Aussage mit diesem dritten Vorschlag veranlasst, eine neue, d. h. langsamere Methode zur Harmonisierung dieser Materie zu wählen, um den Abschluss der Verhandlungen zu ermöglichen: „Das neue Vorgehen beruht auf der Erkenntnis, dass die Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Familienzusammenführung nur in mehreren Schritten zu verwirklichen ist. Der vorliegende geänderte Vorschlag betrifft lediglich den ersten Schritt des Annäherungsprozesses.“929 Dieser erste Schritt ist von den folgenden Techniken gekennzeichnet: einer ‚Flexibilisierung’ durch Gewährung nationaler Alleingänge, einer inhaltlichen Begrenzung des gewährten Spielraums durch Aufnahme eines Verschlechterungsverbots und der konkreten zeitlichen Perspektive einer schrittweisen Weiterentwicklung durch eine Fristenklausel. 1. Ausnahmeregelungen für nationale Alleingänge Mit der Aufnahme von Ausnahmeregelungen (Derogation/Flexibilité) in den dritten Vorschlag – zusätzlich zu den bis dato bereits gewährten Ermessensspielräumen – sollte eine Lösung für diejenigen ‚Blockade-Punkte’ gefunden werden, die aufgrund bereits erlassener oder bis zum Erlass der Richtlinie geplanter nationaler Regelungen eine Einigung aller Mitgliedstaaten auf den zweiten Kommissionsvorschlag verhindert hatten. Zu diesen Ausnahme- oder Öffnungsklauseln zählen der auf die Mitglieder der Kernfamilie begrenzte Nachzugsanspruch (Art. 3 Abs. 1 KOM (2002) 225), die 12-Jahres-Altersgrenze für den Kindernachzug (Art. 5 Abs. 1 KOM (2002) 225), die Möglichkeit der Überprüfung der wirtschaftlichen Voraussetzung nach erfolgtem Nachzug (Art. 7 Abs. 1 KOM (2002) 225), die Wartezeit von 2-jähriger bzw. 3jähriger Dauer zwischen der Antragstellung und der Genehmigung der Einreise (Art. 8 Abs. 2 KOM (2002) 225) und die Angleichung der Voraussetzungen und der Dauer des Aufenthaltstitels der Familienangehörigen an den Aufenthaltstitel des 927 Zu den drei Vorschlägen s. auch in diesem Kapitel die Übersicht 3 auf S. 159 f. 928 Steve Peers stellt ebenfalls fest, dass die Kommission die meisten Änderungen der Ratsdokumente akzeptierte und teils sogar unterschritt, ders., EJML 2003, 107, 132 f. Hauschild sieht in dem methodischen Vorgehen während der Verhandlungen unter dänischer und griechischer Präsidentschaft ein „Festhalten an der Struktur des geänderten Kommissionsvorschlags, der sich aufgrund der von der Kommission vorgenommenen Änderungen konsensfähig erwies“, vgl. ders., ZAR 2003, 270. 929 KOM (2002) 225 (3. Vorschlag der Familiennachzugs-RL), S. 2. 212 Zusammenführenden, wie er in der Richtlinie bezüglich des Status langaufhältiger Drittstaatsangehörigen vorgesehen ist (Art. 13 Abs. 2 KOM (2002) 225). 2. Stand-still-clause zur Abweichungsbegrenzung Angesichts der Ausnahmeregelungen des dritten Richtlinienvorschlages erfolgte die Aufnahme eines Verschlechterungsverbots. Dieses Verschlechterungsverbot (Standstill-clause), dass zuvor noch für unnötig erachtet worden war, bestimmte, dass die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelungen nur vor dem Inkrafttreten der Richtlinie möglich ist.930 Damit sollte vermieden werden, dass mit dem Inkrafttreten der Richtlinie entgegen dem angestrebten Ziel weitere Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten entstehen. Der Vorteil einer solchen Klausel ist, dass sie nationales Recht zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gemeinschaftsmaßnahme in Gemeinschaftsrecht umwandelt. Stand-Still-Klauseln sind ein traditioneller Mechanismus der Gemeinschaft und gehören zum Konzept der Minimumregeln im EG-Recht.931 Diese Klausel, die nach teilweiser Ansicht diesen Vorschlag noch auszeichnete932, ist in den weiteren Verhandlungen bis zum endgültigen Text entfallen.933 Die verabschiedete Familiennachzugsrichtlinie enthält im Ergebnis nur drei spezielle Stand-Still-Klauseln, die im Zusammenhang mit bestimmten Ausnahmeregelungen stehen: Explizit ist das Verbot, nach Umsetzung der Richtlinie nationale 930 Art. 3 Abs. 6 KOM (2002) 225 (3. Vorschlag der Familiennachzugs-RL) lautete: „Die Artikel 4 Absätze 1, 2 und 3; 7 Absatz 1 Buchstabe c zweiter Unterabsatz und Artikel 8 dieser Richtlinie dürfen nicht zur Einführung weniger günstiger Bedingungen führen als jener, die zum Zeitpunkt der Annahme der Richtlinie bereits in den Mitgliedstaaten gelten.“ 931 Beispiele aus dem Bereich der Antidiskriminierungs-, Sozial- und Umweltpolitik sowie des Assoziationsrechts sind: Art. 6 RL 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft, ABl. L 180 vom 19. Juli 2000, S. 22 ff.; Art. 8 RL 2000/78/EG des Rates vom 27. Nov. 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf, ABl. L 303 vom 2. Dez. 2000, S. 16 ff.; Art. 137 Abs. 4, 2. Spiegelstrich (Sozialpolitik); Art. 153 Abs. 5 EG (Verbraucherschutz); Art. 176 EG (Umwelt); Art. 41 EEG-Türkei (Assoziierungsabkommen vom 12. Sept. 1963, ABl. EG L 217 vom 29. Dez. 1964, S. 3687 ff. sowie Art. 13 Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation vom 19. Sept. 1980. Die Stand-Still- Klausel des Beschlusses entfaltet dabei unmittelbare Wirkung in den Mitgliedstaaten, vgl. EuGH Urteil vom 20. Sept. 1990, Rs. C-192/89, Sevince, Slg. 1990, I-3460, 2. LS. Ausführlich dazu auch Groenendijk, K., Strategien zur Verbesserung des Rechtsstatus von Drittstaatsangehörigen, in: Barwig/Brinkmann/Huber (Hg.), Vom Ausländer zum Bürger, S. 413, 417. 932 Peers, S., EJML 2003, 107, 128; s. auch für Statewatch Observatory on EU asylum and immigration policies, Statewatch Analysis: Proposal on family reunion, S. 2. Zur Verhandlungsgeschichte dieser Klausel, s. in diesem Kapitel, S. 223, Punkt 4. 933 Eine wirkliche Stand-Still-Klausel enthielt demgegenüber die von der Immigration Law Practitioners’ Association (ILPA) vorgeschlagene Familiennachzugsrichtlinie. Vgl. Änderung 6, in: Response to the European Commissions’s Proposal for a Directive on the Right to Family Reunification COM(1999) 638 final of 1 December 1999. 213 Regelungen zu erlassen, welche unter dem Niveau der Ausnahmeregelungen liegen, für die 12-Jahres-Altersgrenze (Art. 4 Abs. 1 UA 3) und die 15-Jahres-Altersgrenze (Art. 4 Abs. 6). Für die Ausnahmeregelung einer Wartezeit von drei Jahren (Art. 8 UA 2) gilt das Verschlechterungsverbot hingegen bereits ab dem Zeitpunkt der Annahme der Familiennachzugsrichtlinie. Entfallen ist mit der Streichung das Verschlechterungsverbot für die Zulassung von Verwandten und nicht ehelichen Partnern sowie für die Beschränkung der Überprüfung der materiellen Voraussetzungen auf den Zeitpunkt der ersten Verlängerung des Aufenthaltstitels (Art. 4 Abs. 2 und Artikel 7 Abs. 1 lit. c) UA 2 KOM (2002) 225 (3. Vorschlag der Familiennachzugs- RL)). 3. Rendez-vous-Klausel für den nächsten Schritt Mittels einer Fristenklausel (Deadline clause/Rendez-vous clause) als drittem Element des Kommissionsvorschlages sollten die erwähnten Ausnahmebestimmungen zwei Jahre nach dem Inkrafttreten der Familiennachzugsrichtlinie vorrangig überprüft werden, damit das hohe Maß an Flexibilität in der „nächsten Stufe der Annäherung der Rechtsvorschriften verringert werden soll“.934 Diese Bestimmung blieb bis zum endgültigen Text erhalten. Gemäß Artikel 19 ist die Kommission spätestens zwei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist, d. h. am 3. Oktober 2007, verpflichtet, dem Europäischen Parlament Bericht zu erstatten und „gegebenenfalls erforderliche Änderungen“ vorzuschlagen, insbesondere in Bezug auf die mit Ausnahmeregelungen versehenen problematischen und strittigen Punkte der Artikel 3, 4, 7, 8 und 13 der Richtlinie. Wenngleich nach dem Programm von Den-Haag935, dem Nachfolgeprogramm von Tampere, zu vermuten ist, dass die Kommission nach Ablauf der Frist am 3. Oktober 2007 Änderungen initiieren wird, bleibt dies abzuwarten. Die derart gesetzlich veranlasste Überprüfung bietet für den gemeinschaftsrechtlichen Gesetzgeber zumindest die Möglichkeit, der Gefahr der juristischen ‚Versteinerung der Kompromisse’ möglichst zeitnah entgegen zu wirken.936 934 Im französischen Dokument kommt die Vorsicht besonders deutlich zum Ausdruck: „afin d’essayer de progresser sur la voie de l’harmonisation“, Begründung des neuen Ansatzes in KOM (2002) 225 (Dritter Vorschlag der Familiennachzugs-RL) S. 3, Rn. 2.3. 935 Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union (2005/C 53/01), ABl. C 53 vom 3. März 2005, S. 1 ff. 936 So Wagner, M. zu dem der Vergemeinschaftung und Harmonisierungstechnik innewohnenden Nachteil der ‚Verhandlungssperre’ für nationale Gesetzgebungsprozesse, ders., S. 160. 214 4. Minimumstandards als erster Schritt der Harmonisierung Der Vertrag sieht für den Bereich des Familiennachzugs den Erlass von Mindestnormen nicht unmittelbar vor.937 Auch in der Familiennachzugsrichtlinie selbst ist der Begriff ausdrücklich nicht zu finden. Dennoch entspricht das System der Richtlinie wie auch ihrer Vorschläge dem einer Mindestharmonisierung, wenngleich mit unterschiedlicher Harmonisierungsintensität: Der erste bzw. zweite Richtlinienvorschlag der Kommission enthielten ein klares Konzept und (hohe) Schutzstandards für den Bereich des Familiennachzugs mit Gestaltungsspielraum nach oben. Nachdem er sich unter den Mitgliedstaaten als nicht konsensfähig erwies, erlaubt der von der Kommission formulierte dritte Vorschlag zwar den Mitgliedstaaten, den Schutz des Familiennachzugs „im Sinne eines ‚mehr’ oder ‚weniger’ zu quantifizieren“938, begrenzt dies jedoch nach „unten“ durch das Verschlechterungsverbot und die (inzwischen niedrigeren) verpflichtenden Mindeststandards. Der Wegfall des Verschlechterungsverbots bedeutete ein nochmaliges Schwächen der Richtlinie. Sie enthält damit potenziellen mitgliedstaatlichen Spielraum nicht mehr nur ‚nach oben’, sondern auch ‚nach unten’, indem sie die Mitgliedstaaten nicht hindert, in bestimmten Punkten den ggf. niedrigen Status der Richtlinie anzunehmen. Dies ändert aber nichts an der Grenze des enthaltenen Mindestsockels. Zudem ist (noch) offen, ob diese Absenkung auch eintreten muss. Dies lässt sich nur anhand eines gemeinschaftsweiten Vergleichs der Umsetzungsentwicklungen abschließend beurteilen.939 Auch wenn der Auftrag von Tampere für die Familiennachzugsrichtlinie nicht auf dem geplanten Niveau erfüllt wurde, enthält die verabschiedete Richtlinie einen 937 Die zentrale Kompetenznorm des Art. 63 Abs. 1 Nr. 3 lit. a) EG enthält dies nicht. Der Charakter einer Mindestharmonisierung lässt sich aber aus Art. 63 Abs. 2 EG ableiten, wonach die Mitgliedstaaten in diesem Bereich innerstaatliche Bestimmungen beibehalten oder einführen können, die mit diesem Vertrag und mit internationalen Übereinkünften vereinbar sind. Auch wenn sich daraus keine direkten Vorgaben für den Gestaltungsspielraum ergeben, dürfte aus der Struktur der Mindestharmonisierung folgen, dass die nationalen Regelungen auch die Standards des Harmonisierungsakts selbst einhalten müssen, da dieser sonst leer laufen könnte. Wagner, M., Das Konzept der Mindestharmonisierung, S. 111. 938 Vgl. zu diesem Kriterium einer Mindestharmonisierung Wagner, M., S. 217 f. 939 Umsetzungsstudien zur Familiennachzugsrichtlinie werden durchgeführt: von dem Odysseus- Netzwerk, das die Implementierung von zehn Richtlinien im Bereich Einwanderung und Asyl durch die 27 Mitgliedstaaten untersucht (http://www.ulb.ac.be/assoc/odysseus/index2.html); von dem Europäischen Migrationsnetzwerk (EMN, www.european-migration-network.org) in Form einer Small Scale Study IV on ‘‘Family Reunification” in 2007: Der Synthesis-Report von Jan. 2008 basiert auf neun Länderberichten (http://www.bamf.de); von dem Centrum voor Migratierecht (CMR) der Radboud Universität Nijmegen, welches 25 Mitgliedstaaten per Fragebogen befragt hat: Groenendijk/Fernhout/van Dam/van Oers/Strik, Implementation of the Family Reunification Directive in 25 Member States: experiences after one year, 2007 (http://www.ru.nl/rechten/cmr/); von der Nichtregierungsorganisation Coordination europénne pour le droit des étrangers à vivre en famille im Rahmen des Projekts „Monitoring von Verstößen gegen das Recht von MigrantInnen auf Schutz der Familie“ für einige Mitgliedstaaten (http://www.coordeurop.org/index.htm). 215 normativen Mindestgehalt zum Schutz familiärer Interessen und bewirkt eine Verlagerung der Fortentwicklung des Rechts zum Familiennachzug auf die Gemeinschaftsebene. Sie erlaubt den Mitgliedstaaten ausdrücklich, günstigere Regelungen beizubehalten oder gar zu erlassen. Auch mit der Rendez-vous-Klausel ist gemäß der Philosophie des ‚ersten Schritts’ der Grundstein für die künftige Weiterentwicklung gelegt. Vor diesem Hintergrund lehnte die Kommission einen Rückzug des Kommissionsvorschlages unter dem Credo ‚Ein erster Schritt ist besser als kein Schritt’ ab.940 IV. Hoher Einfluss des nationalen Rechts auf den Inhalt der Richtlinie Ein europäisches Handlungskonzept zum Familiennachzug würde praktisch ein einheitliches Einreise- und Aufenthaltsrecht voraussetzen. Dies wirft die Frage auf, welche Familiennachzugskonzepte es zum Harmonisierungszeitpunkt im nationalen Recht gab. Die Kommission betonte bereits in ihrem ersten Vorschlag die großen Unterschiede in den Mitgliedstaaten. Dieser Ausgangslage steht das Ergebnis der auffällig hohen Absenkung der Standards in der Familiennachzugsrichtlinie im Vergleich zu den Richtlinienvorschlägen der Kommission gegenüber.941 Einer Erklärung dieses Phänomens wird sich im Folgenden durch eine Analyse der Reaktionen ausgewählter Mitgliedstaaten auf die europäischen Vorschläge angenähert. Die Reaktionen der Mitgliedstaaten zeigen nicht nur, welche Denkansätze hinter den verhandelten Bestimmungen stehen, sondern es wird das die Richtlinienbestimmungen beeinflussende Recht der untersuchten Mitgliedstaaten deutlich, und zwar sowohl in quantitativer als auch in inhaltlicher Hinsicht. Des Weiteren wird damit auch eine Aussage über den Erfolg der Strategie der Kommission getroffen. Neben einem klareren Verständnis der Richtlinie ist die Verwendung der Verhandlungsgeschichte und Genesis zudem als historisches Argument für die Auslegung der in rechtstechnischer Hinsicht teils unklaren Bestimmungen hilfreich.942 940 Vgl. das Schreiben der Meijers Commission (Standing Committee of Experts on International Immigration, Refugee and Criminal law) vom 20. Feb. 2003, die um Rückziehung des dritten Vorschlages gebeten hatte. Kommissar Vitorino war demgegenüber der Meinung, die beste Handlung angesichts der langen Verhandlungen und gescheiterten ersten Vorschläge, sei zu versuchen, wenigstens über eine gewisse Anzahl gemeinsamer Prinzipien Einigung zu erreichen. Vgl. das Antwortschreiben des Kommissars sowie dazu rückblickend die positive Einschätzung von Groenendijk, K., Europarechtliche Vorgaben für das Recht auf Familieneinheit, in: Barwig/Beichel-Benedetti/Brinkmann (Hg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht?, S. 177, 182 f. 941 So mit vergleichendem Blick auf die Daueraufenthaltsrichtlinie auch die Einschätzung von Peers, S., EJML 2003, 107, 135. 942 Vgl. zur historischen Konkretisierung, ihrer Anwendung und – nur eingeschränkten – Bedeutung in der Praxis des EuGH, Müller, F./Christensen, R., Juristische Methodik, Bd. II, Europarecht, S. 61 ff. sowie 256 ff. 216 Gegenstand der Analyse sind neben den deutschen Reaktionen die französischen und niederländischen Verhandlungspositionen. Die Auswahl der zu untersuchenden Mitgliedstaaten gründet sich dabei auf die vielfach betonte Dominanz Deutschlands in den Verhandlungen. Mit dem rechtsvergleichenden Ansatz wird aber nicht nur ein Maßstab gewonnen, um die Einflussnahme Deutschlands zu beurteilen und einzuordnen. Vor allem ergibt sich die Unterschiedlichkeit des deutschen Migrationsverständnis gerade im Vergleich zu der langen, vom Dogma der Assimilation beherrschten Migrationstradition Frankreichs auf der einen Seite und dem (bisher) vom Tenor des Multikulturalismus getragenen Sichtweise in den Niederlanden auf der anderen Seite.943 Darüber hinaus dienen diese drei Mitgliedstaaten als Beispiel für die europäische Relevanz der innerstaatlichen Gesetzeslage und ihrer Durchsetzungskraft in europäischen Verhandlungsprozessen: Bei Deutschland und Frankreich handelt es sich gegenüber den Niederlanden um große Mitgliedstaaten. Während Deutschland parallel Reformen des innerstaatlichen Ausländerrechts durchführte, war in den Niederlanden zu Beginn der europäischen Verhandlungen gerade ein neues Gesetz in Kraft getreten.944 Frankreich verhandelte demgegenüber ohne Reformen im eigenen Land. Nicht zuletzt handelt sich bei Deutschland und Frankreich um zwei der vier Mitgliedstaaten, in denen ca. 70 % der (zwölf Mio.) drittstaatsangehörigen Ausländer in der EU-15 leben.945 Verbunden mit einer Kurzdarstellung des die nationale Lage kennzeichnenden relevanten Nachzugsrechts der drei Mitgliedstaaten946 werden die erfolgreichen Verhandlungspositionen der Delegationen gegenübergestellt.947 Dies zeigt zum einen die nationalen Unterschiede auf, die sich konzeptualisieren lassen. Dazu gehört aber auch ein Blick auf die erfolglosen Änderungswünsche. Denn alles, was nicht Ein- 943 Vgl. ausführlich zu dem (im Rahmen der deutschen Verhandlungen zum Zuwanderungsgesetz als Beispiel dienenden) Modell der Niederlande Groenendijk, K., Böcker, A., Einwanderungs- und Integrationsland Niederlande, in: Wielenga/Taute (Hg.), Länderbericht Niederlande, S. 303 ff.; Entzinger, H., Multikulturalismus im Wohlfahrtsstaat: Zuwanderungs- und Integrationspolitik in den Niederlanden, in: Weber (Hg.), Einwanderungsland Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union, S. 157 ff. Des Weiteren zu Frankreich Lochak, D., La politique d’immigration en France et l’évolution de la législation, in: Bribosia/Rea, Les Nouvelles Migrations, S. 113 ff. 944 Weiter fanden zeitgleich zu den europäischen Verhandlungen Reformdebatten zu den einzelstaatlichen Zuwanderungspolitiken in FIN, GR, I, A, P und E statt, vgl. Hauschild, Ch., ZAR 2003, 266. 945 Thüringer Staatskanzlei/EIZ (Hg.), Migration im Zuge der EU-Erweiterung und Globalisierung: Herausforderung und Chancen für die Europäische Union, Tagungsberichte, Bd. 56, 2006, S. 43. Der dritte Mitgliedstaat ist Italien. Das Vereinigte Königreich ist als vierter Mitgliedstaat nicht Adressat der Richtlinie. S. dazu auch in diesem Kapitel, S. 163, Fn. 667. 946 Dieser wird unter Rückgriff auf bestehende rechtsvergleichende Studien auf das Konzept beschränkt und, soweit sich innerstaatlich Änderungen ergeben haben, durch Primärliteratur ergänzt. 947 Diese drei Mitgliedstaaten werden daher in den Verhandlungsbeschreibungen nicht mit ihrem Landeskürzel benannt, sondern ausgeschrieben. Für die anderen Mitgliedstaaten wurden Landesabkürzungen verwandt. 217 gang in die Richtlinie gefunden hat, kann ebenfalls am Ende verdeutlichen, warum eine Harmonisierung dieses Gebiets so schwer ist.948 Die in der folgenden Übersicht 6 aufgeführten 33 Ratsdokumente (Vermerk (V), Beratungsergebnisse (B) und Fragen (F))949 wurden als Grundlage der Textanalyse verwendet. Der insoweit mögliche Zugang der (interessierten) Öffentlichkeit zu den europäischen Verhandlungen ist neu.950 In diesen Ratsdokumenten wurden die in verschiedenen Gremien des Rates (Arbeitsgruppe Migration, SCIFA, COREPER, Ministerrat für Justiz und Inneres) stattfindenden Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie aufgezeichnet. Sie dienten als Arbeitsgrundlage der verschiedenen Gremien und protokollierten zugleich ihre Sitzungen.951 948 Eine systematische Prüfung der Auswirkungen für alle drei Mitgliedstaaten ist hingegen nicht Ziel dieser Analyse. Zu den Auswirkungen auf das deutsche Recht s. Kapitel 6. 949 Abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?lang=DE (10. Juli 2008). 950 Erstmals sind die als Textmaterial verwendeten Ratsdokumente generell zugänglich zu halten gemäß der Verordnung 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 betreffend den öffentlichen Zugang zu den Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission. ABl. L 145 vom 31. Mai 2001, S. 43. Allerdings wurde aufgrund einer Ratsentscheidung bereits 1999 das öffentliche Register für Ratsdokumente eröffnet. In der Praxis war die Nutzung des Rechts auf öffentlichen Zugang zu den Dokumenten während der ersten Harmonisierungsstufe vor allem durch die akademische Welt der Bereiche Justiz und Inneres enorm. Die Jahresberichte 2000-2004 über den Zugang zu Dokumenten sind unter der vorgenannten Website des Rates abrufbar. 951 Vorbereitende Dokumente im Gesetzgebungsverfahren wurden bis Februar 2004 teilweise nur beschränkt öffentlich gemacht. Für den Bereich der Familiennachzugsrichtlinie waren die Verhandlungsdokumente während der kontroversesten Verhandlungen häufig nicht vollständig erhältlich: 1. Vorschlag der Kommission: Frühjahr 2000; 2. Vorschlag der Kommission: mit Unterbrechungen von Jan. bis Sept. 2001; 3. Vorschlag der Kommission: praktisch durchgehend seit Ende Sept. 2002 bis Ende Feb. 2003. Der Zugang zu teilweise nur beschränkt öffentlichen Dokumenten wurde allerdings auf Antrag geprüft und im Allgemeinen, wenn auch mit Ausnahme der Referenzen auf die Delegationen, im laufenden Gesetzgebungsverfahren gewährt. Diese Handhabung sollte eine Beobachtung der Entwicklung ohne Beeinflussung des Entscheidungsprozesses ermöglichen, vgl. Jahresbericht 2003, S. 3 sowie beispielhaft die Begründung in einem Antwortschreiben des Generalsekretariats an die Verfasserin vom 22. Mai 2003: „Alle gefragten Dokumente sind entweder Beratungsergebnisse der Gruppe „Migration und Rückführung“ oder Aufzeichnungen des Vorsitzes (einige nur vorhanden in englischer Sprache) über einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung. In dieser Angelegenheit ist noch kein Beschluss gefasst worden. Sie können Zugang zum Inhalt dieser Dokumente einschließlich der Standpunkte der Delegationen erhalten, mit Ausnahme der Teile, die die Identifizierung der betreffenden Delegationen zulassen. Das Generalsekretariat ist der Auffassung, dass dies ein guter Kompromiss zwischen dem Schutz des Entscheidungsprozesses des Rates einerseits und dem öffentlichen Interesse an der Freigabe andererseits ist. Es wird Ihnen dadurch ermöglicht, Kenntnis von den Argumenten zu erlangen, die bei der Diskussion über einen Gesetzgebungsvorschlag vorgebracht wurden, über den der Rat noch keinen Beschluss gefasst hat. Das Generalsekretariat ist jedoch der Ansicht, dass der Schutz des Entscheidungsprozesses des Rates gegenüber dem Interesse der Öffentlichkeit an der Identifizierung der Delegationen überwiegt, deren Positionen sich in den Dokumenten wiederfinden. Im Rahmen der 218 Die Dokumente enthalten die jeweils als Verhandlungsgrundlage dienende Richtlinienversion sowie die Bemerkungen des Ratssekretariats zu den Positionen der Delegationen. Die Bemerkungen des Ratssekretariats sind zwar von den Delegationen als ‚Autoren’ nicht bestätigt und fehlerbereinigt. Die protokollierten Einwände dienen aus ihrer Sicht vor allem der Verhinderung der Einstimmigkeit und werden genutzt, um Zeit für interne Beratungen mit anderen Ministerien zu gewinnen.952 Dennoch, beziehungsweise gerade wegen der fehlenden ‚Genehmigung’ geben sie die Mehrheitsverhältnisse und zu einem großen Teil den Verlauf der Verhandlungen wieder. Sie weisen zudem eine hohe und schlüssige Stringenz auf. Übersicht 6: Dokumentation der Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie RATSDOKUMENTE NR. UND DATUM ARBEITSGRUPPE MIGRATION UND RÜCKFÜHRUNG SCIFA COREPER RAT FÜR JUSTIZ UND INNERES; JEWEILIGE PRÄ- SIDENTSCHAFT Verhandlungen zum ersten Vorschlag der Richtlinie (Dok. 5396/00 – KOM (1999) 638 vom 1. Dez. 1999) 7675/00 7./10. April 00 (B) 6. Jan., 11./ 29. Feb., (V, F) 1./30. März 8633/00 19. Mai 2000 (B)10./11. Mai 9738/00 28. Juni 2000 (V) 9739/00 28. Juni 2000 (V) P O R T U G A L 11122/00 20. Sept. 2000 (B) 3. Juli 2001 F Beratungen und Vorverhandlungen in den Vorbereitungsgremien des Rates ist es unverzichtbar, dass die Delegationen frei ihre Standpunkte darlegen können, damit der Rat Kompromisslösungen finden und sensible Fragen voranbringen kann. Eine Freigabe zum jetzigen Zeitpunkt der Teile der Dokumente, die eine Identifizierung der Delegationen erlauben, die diese oder jene Position zu Fragen eingenommen haben, über die noch beraten wird, würde diesen Prozess gefährden, denn dies könnte den Spielraum deutlich einschränken, über den die Delegationen verfügen, um ihre Positionen aufgrund der vorgebrachten Argumente zu überdenken. Nach Ansicht des Generalsekretariats könnte die Freigabe dieser Teile den Entscheidungsprozess des Rates schwerwiegend beeinträchtigen. Der Zugang zu diesen Teilen der Dokumente wird daher aufgrund Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 verweigert“. Seit dem Inkrafttreten der Richtlinie im Oktober 2003 können die Dokumente mit den vollständigen Angaben zu den Delegationen abgerufen werden. 952 So ein deutscher Unterhändler in einem Interview mit der Verfasserin. 219 RATSDOKUMENTE NR. UND DATUM ARBEITSGRUPPE MIGRATION UND RÜCKFÜHRUNG SCIFA COREPER RAT FÜR JUSTIZ UND INNERES; JEWEILIGE PRÄ- SIDENTSCHAFT Verhandlungen zum zweiten Vorschlag der Richtlinie (Dok. 11123/00 – KOM (2000) 624 vom 10. Okt. 2000) 11524/00 4. Jan. 2001 (B) 2. Okt./10. Nov. 6. Dez. 2000 (B) 15. Dez. 2000 F R A N C E 5682/01 31. Jan. 2001 (B) 17./22. Jan. 6450/01 6. März 2001 (B) 19./20. Feb. 7144/01 23. März 2001 (B) 12./13. März 7145/01 23. März 2001 (V) Vorsitz 7612/01 11. April 2001 (B)29./30. März 8118/01 25. April 2001 (B) 19./20. April 8209/01 2. Mai 2001 (V) 7. Mai Ratssekretariat 8491/01 10. Mai 2001 (V) 7./8. Mai Ratssekretariat (F) 16. Mai 2000 9019/01 21. Mai 2001 (V) Ratssekretariat S W E D E N 10394/01 2. Juli 2001 (V)28./29.MaiVorsitz 10842/01 12. Juli 2001 (B/V) 5. Juli Vorsitz 10922/01 20. Juli 2001 (V) 19. Juli Vorsitz 11330/01 2. Aug. 2001 (B) 27. Juli 11540/01 3. Sept. 2001 (V) Vorsitz 11542/01 11. Sept. 2001 (V) 5./12. Sept. Vorsitz 11881/01 17. Sept. 2001 (V) 19. Sept Vorsitz 12022/01 24. Sept. 2001 (V) 27./28. 9. Scheitern B E L G I U M 220 Verhandlungen zum dritten Vorschlag der Richtlinie (Dok. 8628/02 – KOM (2002) 225 vom 2. Mai 2002) 10857/02 9. Aug. 2002 (B) 8./26. Juli 2002 11787/02 30. Sept. 2002 (B) 5./6.+18./19. Sept. 13053/02 23. Okt. 2002 (B) 1./2. Okt. 13968/02 12. Nov. 2002 (B) 6. Nov. 14272/02 26. Nov. 2002 (B) 11./13. Nov. D E N M A R K 5508/03 23. Jan. 2003 (B) 14. Jan. 2003 5881/03 3. Feb. 2003 (B)29. Jan.2003 6216/03 10. Feb. 2003 (V) 5. Feb. 03 Vorsitz 6585/03 25. Feb. 2003 (V) Vorsitz 6912/03 28. Feb. 2003 27. Feb.(Einigung) G R E E C E 1. Deutsche Einflüsse auf die Richtlinie Die deutschen Unterhändler befanden sich insofern in einer schwierigen Situation, als sie auf europäischer Ebene Regelungen durchsetzen sollten, die zugleich der geltenden als auch der künftigen Rechtslage Rechnung tragen: Gesetzliche Grundlage des während der Verhandlungen geltenden deutschen Rechts für den Nachzug zu Drittstaatsangehörigen war bis zum 31. Dezember 2004 das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet vom 9. Juli 1990 (Ausländergesetz – AuslG 1990).953 Zwar wurde am 20. Juni 2002 das Zuwanderungsgesetz 2002 verkündet und sollte am 1. Januar 2003 in Kraft treten. Allerdings erklärte das BVerfG das Gesetz mit Entscheidung vom 18. Dezember 2002 aufgrund formeller Fehler für verfassungswidrig.954 Daraufhin wurde der Entwurf im Januar 2003 erneut in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht und bis zur politischen Einigung der Richtlinie im Frühjahr 2003 parallel verhandelt.955 953 BGBl. 1990 I, S. 1354, am 1. Jan. 1991 in Kraft getreten. 954 BVerfGE 106, 310. 955 Zum parallelen Verlauf der Verhandlungen s. in diesem Kapitel die Übersicht 7 auf S. 243. 221 a) Familiennachzug im AuslG 1990 / ZuwGE 2002 Das Ausländergesetz 1990 hatte im Gegensatz zu dem Vorgängergesetz von 1965 und den umstrittenen länderrechtlichen Regelungen den Familiennachzug erleichtert. Es normierte für den Bereich des Familiennachzugs differenzierte Rechtsansprüche auf erstmalige Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung956 und verzichtete insbesondere auf allgemeine Wartefristen und Ehebestandszeiten.957 Allerdings hielt das Gesetz immer noch die politisch widersprüchliche These vom Nichteinwanderungsland aufrecht. Eine kohärente Zuwanderungs- und Integrationspolitik fehlte.958 Neben wirtschaftlichen und demografischen Schwierigkeiten brachten die europäischen Entwicklungen den Anstoß, das AuslG 1990 entsprechend grundlegend zu reformieren.959 Eine zentrale Rolle spielte dabei die sogenannte ‚Süßmuth’- Kommission. Sie ist aber auch für die Haltung der deutschen Verhandlungsdelegation gegenüber den europäischen Vorschlägen symptomatisch, als sie bereits in ihrem Abschlussbericht an dem zweiten Richtlinienvorschlag der Kommission zur Familienzusammenführung erhebliche Kritik als zu weitgehende „Vollharmonisierung“ übte.960 Über drei Jahre nach dem ersten Gesetzentwurf und knapp zwei Jahre nach der politischen Einigung zur Familiennachzugsrichtlinie im Februar 2003961 trat schließlich das Zuwanderungsgesetz 2004 am 1. Januar 2005 in Kraft. Der Schritt vom Ausländerrecht zu einem modernen Zuwanderungsrecht fiel im Ganzen kleiner aus als geplant. Die Bedingungen für den Familiennachzug haben sich gegenüber dem AuslG 1990 zunächst nicht grundlegend geändert.962 Erheblichere Verschlechterungen bewirkte erst 2007 das 2. Änderungsgesetz – das sog. Richtlinienumsetzungsgesetz – vor allem für den Ehegattennachzug. Für die rechtliche Gestaltung des Familiennachzugs im AufenthG des ZuwG 2004/2007 kann daher auf die ausführliche Darstellung in Kapitel 6 verwiesen werden.963 956 Erfasst waren Ehegatten und Kinder von Deutschen (§ 23 AuslG 1990) und von Ausländern mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis (§§ 25, 26 AuslG 1990) oder Aufenthaltsberechtigung (§ 27 Abs. 4 AuslG 1990) sowie der ausländische Elternteil minderjähriger lediger Deutscher (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 AuslG 1990). Unionsbürger sind insoweit privilegiert. 957 Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 27, Rn. 3 f. m.w.N. 958 Vgl. die Kritik in dem Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin, 4. Juli 2001, S. 75. 959 Zu diesem Zeitpunkt war die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts von 1999/2000 gerade abgeschlossen, innerhalb dessen ebenfalls in der öffentlichen Diskussion die Schaffung eines überfälligen Gesamtkonzepts gefordert wurde. 960 Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin 4. Juli 2001, S. 192 f. Zu ihren Empfehlungen s. in diesem Kapitel, S. 245 f. 961 Zu den möglichen Auswirkungen der Richtlinie auf das AuslG 1990 sowie das ZuwGE 2002 vgl. bereits Weber, A./Walter, A., Familiennachzug im europäischen und deutschen Recht, RdJB 2004, 108, 119 ff. 962 Renner, G., Vom Ausländerrecht zum Zuwanderungsrecht, ZAR 2004, 266, 268 f. 963 Zum Nachzug zu Drittstaatsangehörigen, S. 329 ff. 222 b) Deutsche Verhandlungspositionen Die Analyse der Ratsdokumente zeigt zunächst, dass Deutschland im Unterschied zu Frankreich und den Niederlanden zu fast jedem Artikel des Kommissionsvorschlages Änderungsvorschläge hatte. Daher dienen die in den Fußnoten geschilderten Verhandlungsverläufe zugleich als Basis für die Darstellung der Positionen Frankreichs und der Niederlande, soweit sie daran beteiligt waren. Die Bundesrepublik Deutschland unterstützte oder setzte mit hoher Priorität folgende Änderungen zur Familiennachzugsrichtlinie durch:964 1. Ausschluss der Aussiedler, in ihrer Eigenschaft als Unionsbürger, die nicht ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, vom Anwendungsbereich der Richtlinie (Art. 2 Abs. 1 lit. c), Art. 3 Abs. 1 lit. c) sowie Art. 4 i.V.m. Art. 1 KOM (2000) 624).965 2. Beschränkung des Anwendungsbereiches durch das Kriterium der begründeten Aussicht auf Erhalt eines permanenten Aufenthaltstitels (Art. 3 Abs. 1 lit. a).966 964 In diesem Abschnitt sind Artikel ohne weitere Angabe solche der RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 965 Nachdem zunächst noch für die im ersten Vorschlag vorgesehene Beseitigung der Inländerdiskriminierung ein breiter Konsens festgestellt werden konnte – durch Aufnahme der Gruppe der nicht ihr Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nehmenden Unionsbürger in den Anwendungsbereich der Richtlinie (Dok. 8633/00, 8) – erhob Deutschland im Herbst 2000 in der Arbeitsgruppe den Wunsch, dass Aussiedler, die nach deutschem Recht Anspruch auf die deutsche Staatsangehörigkeit haben und die zu den Unionsbürgern gehören, die ihr Recht auf Freizügigkeit nicht in Anspruch genommen haben, vom Recht auf Familienzusammenführung ausgeschlossen werden können (Dok. 11524/00, 3). Dem schloss sich im Weiteren die niederländische Delegation (Dok. 5682/01, 5) sowie FIN (Dok. 8209/01, 5) an. Weder im SCIFA noch im COREPER, wo im Laufe des Sommers 2001 unter schwedischem und belgischem Vorsitz vorrangig die Unterteilung der Familie in verschiedene Kategorien diskutiert wurde, konnte eine Lösung zu dieser Frage gefunden werden. Der dritte Kommissionsvorschlag KOM (2002) 225 trug hingegen dem Anliegen der Bundesrepublik und der Niederlande Rechnung. 966 In der Debatte um den Anwendungsbereich der Richtlinie und das Unbehagen einiger Staaten zum Familiennachzug zu Studenten brachte Deutschland (vor dem Hintergrund der Green- Card-Regelung, welche bestimmten, bereits langaufhältigen Studenten Familiennachzug erlaubte) das allgemeine Kriterium der „begründeten Aussicht auf einen langfristigen Aufenthaltstitel“ in die Diskussion ein. Die Kommission hielt dieses Konzept für zu vage und restriktiv hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Richtlinie. Der (französische) Vorsitz nahm auch die Idee eines Mindestaufenthalts zur Kenntnis. Frankreich ergänzte dies um das mögliche Kriterium eines stabilen Einkommens, wünschte aber zugleich mehr Spielraum für günstigere Bedingungen (Dok. 11122/00, 8-10). Nachdem der zweite Kommissionsvorschlag insoweit unverändert blieb, wurde das Kriterium der begründeten Aussicht in den weiteren Verhandlungen aufgenommen, der allerdings noch eine Ergänzung enthielt, wonach die Mitgliedstaaten im Einzelfall auch ohne begründete Aussicht auf dauerhaften Aufenthalt den Nachzug genehmigen können (Dok. 11524/00, 5). Ein weiterer Vorschlag der Kommission im Hinblick auf die Möglichkeit einer Zusammenführung während des Asylverfahrens wurde von Frankreich positiv bewertet, Deutschland und A erhoben jedoch Vorbehalte (Dok. 5682/01, 4). Die Diskussion fand ein Ende mit Hinweis auf die im SCIFA gefundene Eini- 223 3. Streichung „to whom it applies“ (Art. 3 Abs. 5 KOM (2002) 225).967 4. Streichung Stand-Still-Klausel (Art. 3 Abs. 6 KOM (2002) 225).968 5. Ermessenszulassung: Kinder mit geteiltem Sorgerecht (Art. 4 Abs. 1 lit. c, d).969 6. Absenkung Kindernachzugsalters auf zwölf Jahre (Art. 4 Abs. 1 lit. c UA 3).970 gung, wonach sämtliche die Flüchtlinge betreffenden Bestimmungen in einem eigenständigen Kapitel behandelt werden sollten, und die Ergänzung entfiel an dieser Stelle (Dok. 6054/01, 4). Zu der Entwicklung des Kapitels für (anerkannte) Flüchtlinge, S. 230, Punkt 21. 967 Gemäß Art. 3 Abs. 5 „bleibt [es] den Mitgliedstaaten unbenommen, für Personen, auf die diese Richtlinie Anwendung findet, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten“. Diese Regelung existierte seit Mai 2001 (Dok. 8491/01, 7) und wurde seitdem mit Vorbehalten von Deutschland und den Niederlanden begleitet (vgl. auch Fn. 1001). Der dritte Kommissionsvorschlag behielt sie mit der Begründung bei, diese Bestimmung finde sich auch in anderen Gemeinschaftsvorschriften und gelte insbesondere, wenn durch das gewählte Vorgehen die schrittweise Annäherung der Rechtsvorschriften gewährleistet werden solle (KOM (2002) 225, 6). Ergänzend dazu wurde im nächsten Absatz des Artikels eine Stand-Still- Klausel aufgenommen (s. dazu im Weiteren, Punkt 4). Im weiteren Verlauf wurde die Passage „auf die diese Richtlinie Anwendung findet“ nach unverändertem Einspruch Deutschlands, unterstützt von E, gestrichen (Dok. 11787/02, 5). 968 Aufgenommen erstmals im dritten Vorschlag der Kommission, erhob Deutschland mit der Mehrheit der Delegationen (E, GR, I, B, L, A, S) in der Arbeitsgruppe einen Vorbehalt, Dok. 10857/02, 6, begründet mit der Befürchtung, diese Klausel würde das Ermessen der Staaten begrenzen. Der dänische Vorsitz verwies auf eine politische Prüfung dieser Frage. Nachdem bereits die Stand-still-Wirkung für Art. 7 Abs. 1 lit. c) (Überprüfung des Einkommens bei Verlängerung des Titels) entfiel (Dok. 13053/02, 5), wurde in der folgenden Sitzung des SCIFA die Klausel vollständig gestrichen (Dok. 13968/02, 5). Die endgültige Fassung der Richtlinie enthält nur noch eine Einschränkung zum Erlass entsprechenden nationalen Rechts bis zur Verabschiedung der Richtlinie bezüglich Art. 8 UA 2 (Wartefrist von drei Jahren) sowie bis zur Umsetzung der Richtlinie bezüglich Art. 4 Abs. 1 UA 3 (Altersgrenze von 12 Jahren) und Art. 4 Abs. 6 (Altersgrenze von 15 Jahren). Damit entfiel auch eine Stand-still- Wirkung für Art. 4 Abs. 2 (Zulassung von Verwandten und nicht ehelichen Partnern). Vgl. dazu auch in diesem Kapitel S. 212 f. 969 Enthielt der zweite Vorschlag noch einen Nachzugsanspruch auch im Falle des geteilten Sorgerechts eines nicht gemeinsamen Kindes der aufhältigen Drittstaatsangehörigen – vorausgesetzt, der andere Elternteil stimmt zu (Dok. 11881/01, 8), erhob Deutschland konstant gegen diese Vorschrift Vorbehalt (Dok. 11524/00, 8 bis Dok. 7612/01, 6). Nach dem dritten Vorschlag der Kommission steht es den Mitgliedstaaten bereits frei, den Kindernachzug bei geteiltem Sorgerecht zuzulassen. Gegen diese Fassung wendet Deutschland zwar weiterhin ein, dass nur für die Kinder, die unter dem Sorgerecht des Antragstellers stehen, Nachzug gewährt werden sollte (Dok. 10857/02, 7). Daraufhin wurden bis zur definitiven Fassung zwei wortgleiche Absätze für den Zusammenführenden und Ehegatten vorgesehen (Dok. 11787/02, 6), die jedoch inhaltlich nichts an der Ermessensregelung ändern, und der Einwand entfiel. 970 Der deutsche Wunsch auf flexiblere Altersgrenze zwischen 16 und 18 Jahren wurde gemeinsam mit A von Beginn der Verhandlungen an erhoben (Dok. 11524/00, 10). Noch im Sept. 2001 war im COREPER das Volljährigkeitsalter für die überwiegende Mehrheit der Delegationen annehmbar (Dok. 11881/01, 4), scheiterte jedoch darauf im Rat am Veto Deutschlands. Der dritte Vorschlag der Kommission nahm demgegenüber – mit Blick auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene ZuwG 2002 – die Altersgrenze von zwölf Jahren auf (Art. 4 Abs. 1 lit. c UA 3). Bezeichnend dafür ist der (erstaunte) Kommentar der schwedischen Delegation zum Verhältnis dieser Bestimmung zu Art. 5 Abs. 5, welcher zu diesem Zeitpunkt noch den 224 7. Ermessenszulassung Verwandter/volljähriger Kinder (Art. 4 Abs. 2 lit. a und b); sowie Ermessenszulassung nicht ehelicher Partner (Art. 4 Abs. 3).971 Verweis auf die KRK enthielt (vgl. zur späteren Streichung des Verweises auf deutsche Intervention S. 229, Punkt 19). Die schwedische Delegation erklärte, eine Zustimmung käme nur in Frage, wenn diese Bestimmung der Stand-Still-Klausel in Art. 3 Abs. 6 unterstellt würde (Dok. 10857/02, 11), und war damit erfolgreich. In den weiteren Verhandlungen verlangte auch Frankreich, diese weitgreifende Ausnahmeregelung zu begrenzen und schlug die Beschränkung auf Kinder vor, welche unabhängig von ihren Eltern einreisen. Deutschland brauchte angesichts der erneuten innerstaatlichen Verhandlungen zum zwischenzeitlich gescheiterten Zuwanderungsgesetz Zeit (vgl. dazu S. 248 f., insb. Fn. 1042 f.) und verlangte für die Nutzung der Ausnahmeregelung statt bestehender Rechtslage bei Annahme bis zur Umsetzung der Richtlinie Spielraum (Dok. 5881/03, 7). Beides wurde im Folgenden erfüllt (vgl. auch S. 259, Punkt 9) – die französische Änderung allerdings zum Missfallen Deutschlands. Es schlug daher mit Erfolg vor, folgenden Erwägungsgrund 12 in die Präambel aufzunehmen (Dok. 6585/03, 7): „Mit der Möglichkeit, das Recht auf Familienzusammenführung bei Kindern über 12 Jahre, die ihren Hauptwohnsitz nicht bei dem Zusammenführenden haben, einzuschränken, soll der Integrationsfähigkeit der Kinder in den ersten Lebensjahren Rechnung getragen und gewährleistet werden, dass sie die erforderliche Allgemeinbildung und Sprachkenntnisse in der Schule erwerben.“ Frankreich, P und S sprachen sich zwar zunächst dagegen aus, (Dok. 6585/03, 7), stimmten jedoch in der letzten Verhandlungsrunde im Rat (politische Einigung) zu. 971 Die Frage, ob diese drei Gruppen unter den Familienbegriff fallen sollten, gehörte zu einer der zu Beginn der Verhandlungen evaluierten acht Punkte. Die Niederlande und S waren entsprechend dem ersten Kommissionsvorschlag der Ansicht, dass alle drei Kategorien das gleiche Recht auf Familiennachzug haben sollten (Dok. 8633/00, 6). Deutschland, GR, E, Frankreich und A stellten sich demgegenüber bereits von Anfang an gegen eine Gewährung eines Rechts auf Nachzug für nichtverheiratete Paare, wie sie im ersten Vorschlag enthalten war. A und P vertraten eine Gleichbehandlung nur nach nationalem Recht (Dok. 11542/00). Auch die Streichung des Rechts auf Nachzug änderte nichts an der Debatte über den Familienbegriff (Dok. 8491/01). In den weiteren Verhandlungen schlug der belgische Vorsitz den Kompromiss einer Dreiteilung der Familienmitglieder in die Kategorien der Kernfamilie, weiterer Verwandter und nichtverheirateter Partner vor, denen das Recht auf Familiennachzug sowie folgende Rechte in abgestufter Weise zuerkannt werden sollten (vgl. Übersicht in Dok. 10394/01, 1-5). Vor allem die Staffelung der Rechte im Aufenthalt stieß auf Vorbehalte. So war z. B. hinsichtlich der Fristen zur Überprüfung der wirtschaftlichen Voraussetzung Frankreich der Auffassung, dass ein System unterschiedlicher Fristen zu kompliziert sei und schlug eine einheitliche Frist für alle Kategorien von einem Jahr vor, ebenso die Niederlande, FIN und S. Deutschland und A votierten hingegen für fünf Jahre (Dok. 11330/01, 5; dazu ausführlich Seite 228, Punkt 15). Praktisch identisch verlief die Diskussion zur Dauer der befristeten Aufenthaltstitel (Dok. 11330/01, 6, s. dazu S. 232, Punkt 24) sowie zur unterschiedlichen Befristung des Arbeitsmarktzugangs (Dok. 11330/01, 7). Die Behandlung nicht ehelicher Partner kristallisierte sich im Weiteren als eine von drei Kernfragen heraus, über die auch im COREPER am 19. Sept. 2001 kein Konsens erzielt werden konnte, obgleich das bisherige Konzept nochmals auf eine Zweiteilung von Kernfamilie und anderen Familienmitgliedern reduziert worden war (Dok. 11542/01). Dabei wurde sich zwar für eine Einbeziehung der nicht ehelichen Partner in die Richtlinie ausgesprochen, die Zulassung sollte aber eine Ermessensentscheidung der Mitgliedstaaten sein sowie ein geringerer Sockel an Rechten vorgesehen werden. Dies nehme den Mitgliedstaaten jedoch nicht die Möglichkeit, nicht ehelichen Lebenspartnern dieselben Rechte einzuräumen wie den Mitgliedern der Kernfamilie. Dennoch warf diese Lösung für einige Delegationen Probleme auf, darunter auch für die deut- 225 8. Beschränkung des Verwandtenkreises auf ersten Grad (Art. 4 Abs. 2 lit. a).972 9. Streichung des Nachzugsverbots der Kinder weiterer Ehefrauen (Art. 4 Abs. 4 KOM (2002) 225).973 sche. Zwar existierte seit dem 16. Feb. 2001 ein deutsches PartnerschaftsG. Dieses gilt aber nur für gleichgeschlechtliche Partnerschaften. Die Niederlande sprachen sich demgegenüber für eine Gleichstellung mit verheirateten Paaren aus, auch die nordischen Länder (FIN, S) waren gegen eine unterschiedliche rechtliche Behandlung (Dok. 11881/01, 3). Dennoch konnten sie sich angesichts des Scheiterns des belgischen Kompromisses am 27./28. Sept. 2001 im Rat offensichtlich nicht durchsetzen. In ihrem dritten Vorschlag schlug die Kommission die Trennung von Kernfamilie und weiteren Verwandten vor und zählte nichtverheiratete Partner zu den Letzteren, ohne allerdings die belgische Idee geringerer Standards aufzugreifen. Hier wurde auch erstmals in den Text der Richtlinie die Unterscheidung zwischen nichtverheirateten und registrierten Partnern aufgenommen. Insbesondere südliche Staaten wie E, GR, P sowie A hatten daraufhin ein Problem mit dem sich aus der Daueraufenthaltsrichtlinie ergebenden Recht auf Freizügigkeit bzw. Mobilität der einmal in den betreffenden Mitgliedstaaten zugelassenen nicht ehelichen Partner (Dok. 10857/02, 8). Im weiteren Verlauf wurde unter griechischem Vorsitz eine von der Kommission zuvor vorgeschlagene Schutzklausel (Dok. 13968/02, 8) erfolgreich als Erwägungsgrund 10 aufgenommen, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, diesen Partnerschaften neben weiteren Verwandten und Kindern polygamer Ehen die Mobilitätsrechte aus der Daueraufenthaltsrichtlinie zu versagen (Dok. 6912/03, 7). Die Niederlande legten mit S dagegen Vorbehalt ein (vgl. zum niederländischem Recht, S. 266, insb. Fn. 1125), bis eine weitere Klausel aufgenommen wurde, nach der die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, eingetragene Partner bezüglich des Familiennachzugs den Ehegatten mit der Konsequenz der Mobilitätsrechte gleichzustellen. Dies erfolgte zunächst als eigener Absatz 2 in Art. 4 (Dok. 14272/02, 7), der im Weiteren aufgrund von Einwänden von GR, Frankreich, E, und S in Art. 4 Abs. 3 UA 2 verschoben wurde und in der politischen Einigung allgemeine Zustimmung fand (Dok. 5881/03, 8). 972 Nachdem Frankreich bereits beim ersten Kommissionsvorschlag Ende Juni 2000 im Rahmen des französischen Vorsitzes die Einschränkung der – zu diesem Zeitpunkt noch nachzugsberechtigten – Verwandten auf solche in direkter Linie durchgesetzt hatte (Dok. 9739/00, 2), die Zahl der Generationen aber noch keine Rolle spielen sollte (Dok. 11122/00, 4), sahen Deutschland und A darin noch keine Lösung zur Beschränkung des Nachzugsrechts auf Eltern und Kinder (Dok. 11542/00, 8). Dem schlossen sich I, Frankreich und die Niederlande insofern an, als die Zulassung der Verwandten ins Ermessen der Mitgliedstaaten zu stellen sei; I war der Auffassung, dass der Nachzug von Großeltern nur genehmigt werden sollte, wenn sie eine wichtige Rolle innerhalb der Familie spielten (Dok. 7144/01, 7). Im Weiteren kristallisierte sich zunehmend die Ansicht nach einer rechtlichen Unterscheidung zwischen Kernfamilie und anderen Familienmitgliedern heraus (Dok. 7145/01, 2) sowie deren „Gestattung im Wege von Einzelfallentscheidungen“ (Dok. 7612/01, 7). Dieses Konzept setzte sich durch und wurde von der Kommission in ihrem dritten Vorschlag übernommen. Darin enthalten ist im Gegensatz zu den Ratsdokumenten erstmals die zusätzliche Begrenzung auf Verwandte ersten Grades (KOM (2002) 225, 7), die zuvor jedoch implizit gefordert worden war. Dagegen erhob Deutschland zunächst einen Vorbehalt, da nach deutschem Recht weitere Verwandte der Seitenlinie in Härtefällen zugelassen werden können (Dok. 10857/02, 7), ließ ihn jedoch im Weiteren entfallen. S. dazu Fn. 1001. 973 Der zweite Vorschlag der Kommission sah zunächst noch die Zulassung weiterer Ehefrauen und ihrer Kinder vor, wenn das Kindeswohl dies erfordere. Die Kommission gestand in der Arbeitsgruppe dabei die Problematik zu, über die Zulassung von Kindern weiterer Partnerinnen Polygamie anzuerkennen und ein Missverhältnis zwischen den (verschiedenen) Partnern (mit oder ohne Kinder) zu riskieren. Diese Diskriminierung sei daher bewusst und die Rege- 226 10. Möglichkeit der Antragstellung von Zusammenführendem oder Familienmitgliedern auch im Herkunftsland (Art. 5 Abs. 1).974 11. Beschränkung der Prüfungspflicht von Anträgen bezüglich bereits im Inland aufhältiger Familienmitglieder (Art. 5 Abs. 3 UA 2).975 lung solle dazu dienen, die bereits von ihren Männern getrennten Mütter nicht von ihren Kindern zu trennen. Die Kommission merkte weiterhin an, der Text beziehe sich nicht auf Vielmännerei, da diese zu selten sei. Deutschland sowie A argumentierten gegen die Vorschrift, dass die Mitgliedstaaten im Falle der Streichung ihre nationalen Vorschriften anwenden könnten. P unterstützte Deutschland, da nach portugiesischem Recht jede Diskriminierung von Kindern untersagt sei. S sprach sich dagegen aus (Dok. 6450/01, 9). Diese Debatte entfiel im Folgenden mit der Aufnahme eines Verbots, welches keine Vorbehalte erntete (Dok. 7144/01, 7 sowie Dok. 8209/01, 8). Das Verbot blieb unverändert bis zum dritten Vorschlag (Art. 4 Abs. 4). Dann lebte die Debatte unter dänischem Vorsitz wieder auf. Deutschland sowie I und A wendeten ein, dass diese Vorschrift hinsichtlich der Kinder zu rigide sei. Es sei beobachtet worden, dass diese Kinder sich aus anderen Gründen als über Familiennachzug im Land aufhielten. B vertrat die Ansicht, dass zwischen Ehepartnern und Kindern streng zu unterscheiden sei. Die Kommission entgegnete, diese Vorschrift solle die Mitgliedstaaten keinesfalls daran hindern, weitere Kinder über Familiennachzug zuzulassen. Im Folgenden wurde das Verbot auf weitere Ehepartner beschränkt und damit deren Kinder von dem Verbot ausgenommen (Dok. 11787/02, 7). Der Verweis auf die KRK entfiel damit ebenfalls (ebenso bereits in Art. 5 Abs. 5, vgl. dazu Punkt 19). Die prinzipielle Option des Nachzugs der minderjährigen Kinder von weiteren Ehegatten und des Zusammenführenden können die Mitgliedstaaten aber einschränken. Frankreich ging das nicht weit genug und erhob dagegen konstant Protest (Dok. 6216/03, 9 sowie Dok. 6585/03), erklärte sich jedoch nach Einfügung des die Einschränkungsbefugnis konkretisierenden Erwägungsgrundes 11 einverstanden (vgl. dazu S. 259, Punkt 10). 974 Die Frage, wer zur Antragsstellung befugt ist, wurde vom ersten Kommissionsvorschlag dahingehend beantwortet, dass den Antrag der Zusammenführende stellt, denn er sei derjenige, der das Recht auf Familienzusammenführung in Anspruch nehme, bereits in den betreffenden Mitgliedstaat ansässig und daher die Antragsstellung für ihn leichter sei (Begründung KOM (1999) 638, 18). Damit war die Pflicht zur Antragsstellung im Mitgliedstaat verbunden. Dies warf für Deutschland, die Niederlande, B und FIN Probleme auf (Dok. 8633/900, 8). Daher entschied die Arbeitsgruppe bereits sehr früh, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei, gemäß ihren nationalen Recht darüber zu entscheiden, ob der Antrag durch den Zusammenführenden oder die Familienmitglieder in den Mitgliedstaaten, in welchen der Zusammenführende wohnt oder in dem Land, in welchem die Familienmitglieder leben, gestellt werden muss (Dok. 6450/01, 11). Insbesondere Deutschland wünschte die Ergänzung um die Möglichkeit der Antragsstellung im Herkunftsland der Familienmitglieder (Dok. 8118/01, 8). Dies entspricht auch niederländischem Recht (dieses sieht aber auch vor, dass der Antrag im Inland gestellt werden kann, wenngleich keine Rechtsmittel dagegen möglich sind). Gemäß dem dritten Vorschlag der Kommission KOM (2002) 225 kann der Mitgliedstaat entscheiden, ob der Antrag „entweder vom Zusammenführenden oder von dem oder den Familienangehörigen [...] bei den zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats“ gestellt werden muss. Damit lassen sich die beiden Arten von Verfahren, die von den Mitgliedstaaten angewandt werden, in Einklang bringen (Begründung KOM (2002) 225, 7). 975 Deutschland bestand auf dem Prinzip der Antragsstellung zu dem Zeitpunkt, zu dem sich die Familienangehörigen im Ausland befinden. Gemäß dem zweiten Kommissionsvorschlag war der betreffende Mitgliedstaat jedoch in besonderen Fällen oder aus humanitären Erwägungen auch zur Prüfung von Anträgen verpflichtet, die gestellt werden, wenn sich die Familienangehörigen bereits in seinem Hoheitsgebiet aufhalten (Art. 7 Abs. 2 UA 2). Deutschland und B 227 12. Verlängerung der (Höchst-)Verfahrensdauer (Art. 5 Abs. 4 UA 2).976 13. Streichung ‚persönliches Verhalten’ (Art. 6 Abs. 3 KOM (2002) 225).977 14. Aufnahme Terrorismus in Public-Order-Vorbehalt (Erwägungsgrund 14).978 wollten dies auf außergewöhnliche Umstände beschränkt wissen (Dok. 7612/01, 9; Dok. 7144/01, 9). Daraufhin wurde die Bestimmung insoweit geändert, dass es nunmehr im Ermessen der Mitgliedstaaten liegt, in bestimmten Fällen Anträge auch dann zu prüfen, wenn die Familienangehörigen sich bereits im Hoheitsgebiet befinden (Dok. 8118/01, 9) und im dritten Kommissionsvorschlag übernommen. 976 Die Niederlande, A und Deutschland hielten bereits zu Beginn der Verhandlungen die zunächst sechsmonatige Verfahrensfrist für zu kurz (Dok. 11542/00, 12). Im SCIFA wurde dieser Zeitraum unter schwedischem Vorsitz auf neun Monate erhöht (Dok. 7612/01, 9). Im Weiteren wiesen die Niederlande und FIN, ebenso Deutschland und A, insbesondere im Zusammenhang mit den Anträgen auf Familienzusammenführung zu Flüchtlingen darauf hin, dass die Verfahrensfrist von neun Monaten in den meisten Fällen zu kurz sein könnte (Dok. 8118/01, 14). Daraufhin wurde eine Verlängerungserlaubnis für außergewöhnlich komplexe Fälle aufgenommen (Dok. 8491/01, 11). Der Verlängerungswunsch der Niederlande, Deutschland und A bestand aber weiter (Dok. 11330/01, 3). Der dritte Kommissionsvorschlag ergänzte diese Ausnahme um die Maximaldauer von zwölf Monaten (Art. 5 Abs. 4 UA 2 KOM (2002) 225). Ist bei Ablauf der regulären Frist nach UA 1 noch keine Entscheidung ergangen, so sollen sich etwaige Folgen auf österreichischen Wunsch nach dem innerstaatlichen Recht des betreffenden Mitgliedstaats richten. Gegen die Höchstgrenze erhob nunmehr Deutschland (mit FIN) Vorbehalt (Dok. 10857/02, 10). Im Folgenden wurde erlaubt, diese Höchstdauer in „Ausnahmefällen [...] aufgrund der Schwierigkeit der Antragsprüfung“ zu verlängern (Dok. 11787/02, 9). Nicht erfolgreich war der Vorschlag Deutschlands, die auf Ausnahmefälle beschränkte Verlängerung der Frist für die Prüfung des Antrags auch dann anzuwenden, wenn das zu Verzögerungen führende Verhalten des Betreffenden bewirkt hat, dass die Frist von neun Monaten überschritten wird (Dok. 11881/01, 7). 977 Im Rahmen des dritten Vorschlages wendete sich Deutschland zunächst nur insoweit gegen die Regelung, gemäß der der Antrag oder die Verlängerung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie Gesundheit abgelehnt werden kann, als es die Streichung der Beschränkung auf das persönliche Verhalten des Familienmitgliedes wünschte (Dok. 10857/02, 11). Im Folgenden erweiterte es den Vorbehalt auf den gesamten Artikel (Dok. 11787/02, 1) und schlug eine Liste spezifischer Verhaltensweisen vor. Dies fand jedoch weder Unterstützung in der Arbeitsgruppe noch im SCIFA (Frankreich, die Niederlande und S sind dagegen). Insbesondere der Juristische Dienst des Rates befürchtete eine Eingrenzung des Anwendungsbereiches dieser Bestimmung (Dok. 13053/02, 11). Ein neuer Vorschlag folgte. Der Text des nächsten Dokuments ist daraufhin bereits insofern verändert, als statt der ausschließlichen Anknüpfung an das persönliche Verhalten ein Mitgliedstaat den Aufenthaltstitel aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einziehen oder nicht verlängern kann, er dabei neben einer Berücksichtigung der Integration (Art. 17) die Schwere und die Art des von dem Familienangehörigen begangenen Verstoßes bzw. die von ihm ausgehende Gefahr berücksichtigen muss (Art. 6 Abs. 2 UA 2, Dok. 14272/02). Im Weiteren, s. folgende Fn. 978 Deutschland beantragte außerdem, unterstützt von A, im Nov. 2002, den Begriff „Gefahr für die internationalen Beziehungen“ in Art. 6 Abs. 3 mit aufzunehmen. Frankreich und die Niederlande waren dagegen. Auf eine spezifische Anfrage hin präzisierte der Juristische Dienst des Rates, dass dieser Begriff nicht unter die allgemeine Kategorie der öffentlichen Sicherheit falle (Dok. 14272/02, 11) und zudem Konflikte mit Art. 8 und 14 EMRK riskiere. Der griechische Vorsitz ersuchte um eine schriftliche Prüfung des Juristischen Dienstes (Dok. 5508/03, 11). Das SCIFA vereinbarte im Folgenden die Aufnahme einer Ratserklärung in das 228 15. Prüfung der wirtschaftlichen Nachzugsvoraussetzung im Aufenthalt (Art. 7 Abs. 1 lit. c) UA 2 KOM (2002) 225)979 sowie 16. Ausweitung der Überprüfbarkeit des Einkommens auf jede (nicht nur erste) Verlängerung (Art. 16 Abs. 1 lit. a).980 Protokoll des Rates: „Der Rat ist der Auffassung, dass der Inhalt und der Anwendungsbereich von Art. 6 dieser Richtlinie den Inhalt und den Anwendungsbereich ähnlicher Klauseln betreffend die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit in anderen, den Bereich der rechtmäßigen Einwanderung betreffenden EG-Richtlinien, die derzeit oder in Zukunft von den Ratsgremien geprüft werden, unberührt lassen. Das Konzept der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit deckt auch Fälle ab, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt, eine solche Vereinigung unterstützt oder extremistische Bestrebungen hat.“ (Dok. 5881/03, 11). Die Niederlande äußerten Vorbehalt gegen Satz 2 (Dok. 6216/03, 11). Deutschland wünschte im Weiteren die Aufnahme des zweiten Satzes in die Erwägungsgründe. Obgleich es dafür keine Unterstützung gab (Dok. 6585/03, 11), ist dies im Ergebnis mit Erwägungsgrund 14 RL 2003/86/EG (Familiennachzug) erfolgt. 979 Deutschland und A initiierten die Debatte um eine Überprüfbarkeit der wirtschaftlichen Voraussetzungen auch nach Einreise mit Vorlage eines entsprechenden Vorschlags (Dok. 11524/00, 16; Dok. 6450/01, 16). Obgleich die Frist im Folgenden auf zwei Jahre erhöht wurde, votierten die Niederlande, GR und A für längere Fristen. Frankreich sprach sich demgegenüber gegen eine solche Fristsetzung aus. Deutschland und GR legten in diesem Zusammenhang Vorbehalt gegen eine Berücksichtigung der Beiträge der Familienmitglieder ein (Dok. 7144/01, 12). Der Wunsch nach längeren Fristen blieb auch im Folgenden konstant. Deutschland votierte für 3-4 Jahre, die Niederlande für 3-5 Jahre, Frankreich, E und B hielten die Bestimmung für problematisch im Hinblick auf Art. 8 EMRK, ausgenommen die Frist würde auf ein Jahr verkürzt (Dok. 7612/01, 11). GR schlug im Weiteren eine Kopplung mit der Frist für Daueraufenthalter, d. h. gemäß Art. 15 der entsprechenden Fassung mit einer Frist von vier Jahren vor (Dok. 8491/01, 13). Daraufhin wünschte Deutschland eine 5- Jahresfrist (Dok. 9019/01, 13). Im Rahmen des Versuchs der Abstufung zwischen den drei Kategorien der Familienmitglieder erfolgte eine Dreiteilung der Frist von 1-3 Jahren (Dok. 10922/01, 4). Dem folgte eine breite Diskussion in deren Verlauf sich die Niederlande wieder beteiligten und unter Ablehnung einer unterschiedlichen Behandlung nicht ehelicher Partner nunmehr entgegen Deutschland, A, und GR für einen Kompromiss einer zweijährigen Frist für alle Kategorien votierten. Die Niederlande wiesen zudem auf die Folgen in der Sanktionsvorschrift des Art. 16 hin, wenn keine Frist festgesetzt würde. Der belgische Vorsitz wies darauf hin, dass die Frage der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen global geprüft werden müsste (Dok. 11330/01, 5). Ein weiterer Kompromissvorschlag eines Staffelungskonzepts sah eine Frist von einem Jahr für den Zusammenführenden und maximal zwei Jahren für andere Familienangehörige vor (Dok. 11542/01, 2). B, E, Frankreich und P sprachen sich im Interesse einer zügigen Eingliederung für wenig Einschränkungen und damit kurze Fristen aus; Deutschland, GR und A hingegen für lange, einheitliche Fristen (Dok. 11881/01, 6). Nachdem der belgische Kompromissvorschlag im Sept. 2001 scheiterte, sah der dritte Kommissionsvorschlag folgendes vor: die Mitgliedstaaten können bei der ersten Verlängerung des Titels das Vorliegen der Voraussetzungen beim Zusammenführenden prüfen (Art. 7 Abs. 1 lit. c) UA 2). Zur weiteren Verhandlungsgeschichte, s. folgende Fn. 980 Obgleich – wie zuvor dargestellt – der dritte Kommissionsvorschlag bereits die Überprüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen bei der ersten Verlängerung des Titels erlaubte (Art. 7 Abs. 2 lit. c) UA 2), endete die vorherige Diskussion nicht (Dok. 10857/02, 13), verlagerte sich aber auf die Ebene der Sanktionen in Art. 16 Abs. 1 und die Vorschrift entfiel aus Art. 7. Das hatte praktisch zur Folge, dass die Überprüfung des Einkommens bei jeder Verlängerung 229 17. Streichung Nichtdiskriminierungsklausel (Art. 7 Abs. 2 KOM (2002) 225).981 18. Einführung optionaler Integrationsmaßnahmen (Art. 7 Abs. 2).982 19. Streichung des Verweises auf KRK (Art. 7 Abs. 5 KOM (2000) 624).983 des befristeten Titels möglich ist. Diese wiederum ist bis zum Erhalt des Titels aus eigenem Recht erlaubt, d. h. max. fünf Jahre für volljährig gewordene Kinder, ggf. aufgrund der Einschränkungen für Ehegatten, Partner und Verwandte darüber hinaus (vgl. dazu S. 235, Punkt 30). Damit wurden im Ergebnis für alle intervenierenden Mitgliedstaaten (Deutschland, GR, die Niederlande und A) die im Laufe der gesamten Verhandlungen erhobenen Maximalforderungen durchgesetzt. Angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass die Berücksichtigung der Beiträge der Familienmitglieder in Art. 16 Abs. 1 lit. a) aufgenommen wurde (Dok. 13053/02, 20) und ebenfalls Eingang in den definitiven Text fand. 981 Gegen die bis zum dritten Kommissionsvorschlag noch enthaltene Nichtdiskriminierungsklausel für die wirtschafltichen Voraussetzungen wurde zunächst ein Vorbehalt von A eingelegt (Dok. 10857/02, 13). Später schlossen sich Deutschland und GR dem an und schlugen darüber hinaus deren Streichung vor (Dok. 13053/02, 13). FIN und die Niederlande plädierten hingegen für den Beibehalt (Dok. 13968/02, 13). Im Ergebnis entfiel die Klausel in Art. 7 Abs. 2 Satz 2, und zwar zu dem Zeitpunkt, an dem (stattdessen) die Integrationsmaßnahmen Aufnahme fanden (Dok. 14272/02, 13). Deren weiterer Bestand wurde im Folgenden ebenfalls von Deutschland (neben den Niederlanden und A) unterstützt. Der generelle Gedanke des Diskriminierungsverbots findet sich im verabschiedeten Text in Erwägungsgrund 5. 982 Deutschland begehrte die Aufnahme optioneller Integrationsmaßnahmen in die Familiennachzugsrichtlinie erstmals im Aug. 2002 unter dänischem Vorsitz, und zwar im Rahmen der Debatte über Befristungsmöglichkeiten des ersten Aufenthaltsstatus der Familienmitglieder (Dok. 10857/02, 17; s. dazu auch S. 232, Punkt 25). Erstmals in den zu diskutierenden Text wurde dies allerdings in die Vorschrift der Antragsvoraussetzungen in Art. 7 Abs. 2 aufgenommen (Dok. 14272/02, 13). B und S stellten – folgenlos – die Frage, ob diese Richtlinie angesichts der horizontalen Anwendbarkeit des Art. 7 (d. h. ihrer Auswirkung auf das „Ob“ des Nachzugs sowie der in Art. 16 vorgesehenen Sanktionen, als auch der Relevanz für die Verlängerungen des Titels) der richtige Ort für Integrationsmaßnahmen sei. Demgegenüber unterstützten Deutschland, die Niederlande und A diesen Ansatz. Im Folgenden wurde der Wunsch Deutschlands trotz des Verweises auf Art. 7 Abs. 2 und dessen horizontaler Anwendbarkeit von dem (nunmehr) griechischen Vorsitz und der Kommission zwar kritisiert (Dok. 5508/03, 17), seine Erfüllung jedoch nicht verweigert. Zugleich bemängelte Deutschland – im Kontext der erleichterten wirtschaftlichen Bedingungen für Flüchtlinge – die fehlende Möglichkeit von Integrationsmaßnahmen für Flüchtlinge (Dok. 5508/03, 16). Im Weiteren wurde dem ebenfalls bedingt nachgegeben, indem der zwar einschränkend klingende, jedoch tatsächlich erweiternde Zusatz für Flüchtlinge angefügt wurde, wonach von diesen Personen Integrationsmaßnahmen erst nach der Zusammenführung verlangt werden dürfen. Die Niederlande legten dagegen einmal Vorbehalt ein, stimmten im Ergebnis jedoch zu. (Dok. 5881/03, 13). 983 Verschiedene Delegationen einigten sich im Rahmen der Verhandlungen des zweiten Kommissionsvorschlages, dass der das Wohl des Kindes definierende Verweis auf die KRK inter alia gestrichen werden sollte, da die Gemeinschaft nicht Vertragspartei der Konvention sei und die KRK auf Empfehlung des Juristischen Dienstes des Rates nur in den Erwägungsgründen aufgeführt werden sollte (Dok. 8491/01, 9, 11). Dort ist sie jedoch bereits im dritten Vorschlag der Kommission nicht mehr enthalten, sondern nur noch indirekt als „Instrument[en] des Völkerrechts“ im 2. Erwägungsgrund erfasst. Die Streichung vollzog sich im Übrigen parallel zur Streichung im Rahmen der Absenkung des Kindernachzugsalters (vgl. S. 223, Punkt 6) sowie im Rahmen der Streichung des Nachzugsverbots der Kinder weiterer Ehefrauen (S. 225, Punkt 9). 230 20. Verlängerung der Wartezeit vor Nachzug auf zwei Jahre (Art. 8 Abs. 1).984 21. Flüchtlinge: Beschränkung Nachzugsrecht auf Kernfamilie (Art. 10 Abs. 1).985 984 Bereits die ersten beiden Kommissionsvorschläge enthielten eine Wartezeit von einem Jahr, bevor der Zusammenführende seine Angehörigen nachkommen lassen kann (Art. 10 Abs. 1 KOM (2000) 624). Hiergegen erhoben sich sofort Einwände: GR sah in seinem neuen nationalen Gesetz drei Jahre vor, L hielt ein Jahr für zu kurz, um das Einkommen zu prüfen, A hielt ein Jahr für eine Integration des Zusammenführenden zu kurz (Dok. 11542/00, 17; Dok. 5682/01, 18; Dok. 6550/01, 16). Die Kommission erhob dagegen Einwände. Deutschland beteiligte sich erst später, währenddessen alle Mitgliedstaaten an ihren Vorbehalten gegen die Einjahresfrist festhielten (Dok. 7144/01, 13). Als diesem im Weiteren mit Einfügung einer Wartezeit von zwei Jahren entsprochen wird (Dok 7145/01, 10), war es nunmehr nur noch Deutschland, welches die Wartezeit verlängert sehen wollte (Dok. 7612/01, 11). B brachte im Rahmen dieser Vorschrift im SCIFA zwischenzeitlich den Vorschlag ein, wonach bei Ehegatten ein Mindestalter für den Nachzug verlangt werden könne (Dok. 8209/01, 13). Dieser Vorschlag wurde jedoch nicht aufgegriffen. In der folgenden Sitzung des COREPER im Mai 2001 wurde die Bestimmung jedoch interessanterweise dahingehend geändert, dass insbesondere, wenn der Zusammenführende im Mitgliedstaat geboren oder als Minderjähriger eingewandert ist, er mindestens zwei Jahre dort gewohnt haben muss, um nachziehen lassen zu können (vgl. in diesem Zusammenhang die deutsche Rechtslage – s. dazu Kapitel 6, S. 333, insb. Fn. 1477 – und die niederländische Rechtslage in diesem Kapitel, S. 266 f.). Dieses Prinzip wurde zudem um eine Ausnahmeerlaubnis für besondere Umstände ergänzt. Frankreich und die Kommission erhoben Vorbehalt (Dok. 8491/01, 14; Dok. 9019/01, 14; Dok. 10394/01, 4). Parallel wurde das Konzept der abgestuften Rechte zwischen den drei Kategorien von Familienmitgliedern entwickelt, welches neben der Wartezeit für den Nachzug auch für die Dauer der wirtschaftlichen Voraussetzungen, die Wartezeiten für den Arbeitsmarkt, die Befristungen der Aufenthaltstitel, die Beschränkung des Zugangs zum Arbeitsmarkt und die Ausstellung eines eigenen Aufenthaltstitels relevant sein sollte. Nach dem Scheitern des belgischen Kompromissvorschlages nahm die Kommission im dritten Vorschlag die ursprüngliche Bestimmung mit Geltung für alle Familienangehörigen wieder auf, ergänzt um die Ausnahmebestimmung einer dreijährigen Wartefrist für Staaten, die Kapazitätsregelungen vorsehen. A als Adressat dieser Regelung begehrte im Folgenden dennoch deren Erhöhung auf fünf Jahre. Dies lehnten die Kommission und die meisten Mitgliedstaaten, insbesondere B, die Niederlande und S ab (Dok. 5881/03, 13), und diese Regelung fand Eingang in den definitiven Text. 985 Die Frage, ob Flüchtlinge von der Richtlinie erfasst werden sollten, stellte sich von Anfang an als streitig heraus (Dok. 7675/00, 2; die verschiedenen Positionen der Staaten auch bereits in Dok. 8633/00, 3 f.). Der erste Vorschlag der Kommission hatte anerkannte Flüchtlinge (und solche des subsidiären Schutzes) ambitioniert in den Kreis der Nachzugsberechtigten mit der Folge eines weiten Familienbegriffes, erleichterter wirtschaftlicher Voraussetzungen, erleichterter Dokumentationspflichten sowie unter Ausschluss von Wartezeiten mit aufgenommen. Auch unbegleitete minderjährige Flüchtlinge sollten das Recht auf Nachzug ihrer Eltern oder anderer Angehöriger haben (Art. 6 KOM (1999) 638, ebenso noch Art. 10 Abs. 3 KOM (2002) 225). Obgleich subsidiärer Schutz bereits im zweiten Vorschlag entfiel (s. auch S. 174), erhob sich neben E, Frankreich, A und P weiterhin deutscher Widerspruch gegen die Aufnahme von Flüchtlingen in den Anwendungsbereich der Richtlinie. GR, I, L, die Niederlande waren dafür. B schlug als Kompromiss vor, alternativ für eine eigene Richtlinie ein eigenes Kapitel für anerkannte Flüchtlinge aufzunehmen und Nachzug auf die Kernfamilie zu beschränken (Dok. 5682/01, 5). Dieser Vorschlag fand auf Ebene des SCIFA allgemeine Zustimmung, wurde an die Kommission übermittelt (Dok. 6550/01, 4) und umgesetzt (Dok. 7612/01). Darin wurde ein Anspruch auf Nachzug nur für die Kernfamilie vorgesehen sowie 231 22. Streichung der wirtschaftlichen Privilegierung von Flüchtlingsfamilien mit ausländischer Alternative (Art. 12 Abs. 1 UA 2).986 die Möglichkeit des Nachzugs für weitere (alle) Verwandten, reduzierte Dokumentations- und Untersuchungspflicht, die Befreiung von wirtschaftlichen Voraussetzungen oder Wartezeiten (Dok. 7612/01, 12 f). Deutschland erhob mehrere Einwände: Es bestand auf der Begrenzung des Nachzugs auf die Kernfamilie (ebenso die Niederlande, B, A, P), auf einer Einschränkung des Nachzugs der weiteren Verwandten (nicht nur auf den Fall der Abhängigkeit, sondern auf einen Härtefall), äußerte Vorbehalte gegen die erleichterte Dokumentationspflicht, verlangte Ermessensspielraum für die erleichterten wirtschaftlichen Voraussetzungen und betonte, dass Flüchtlinge in Deutschland eine gewisse Zeit sich aufgehalten haben müssen, bevor ihre Familienmitglieder nachkommen können, ausgenommen, diese sind selbst Flüchtlinge (Dok. 8118/01, 13-15). Im dritten Vorschlag ging die Kommission auf die Wünsche insoweit ein, als mit der generellen Reduzierung des (anspruchsberechtigten) Familienbegriffs auf die Kernfamilie dies auch für Flüchtlinge gilt. Den Staaten wurde außerdem auf französischen Vorbehalt (Dok. 8209/01, 14) die Möglichkeit gelassen, Familiennachzug auf Flüchtlinge zu beschränken, deren familiäre Bindungen bereits vor der Anerkennung ihrer Rechtsstellung, später erweitert auf vor ihrer Einreise (Dok. 13053/02, 14), bestanden haben (vgl. auch S. 258, Punkt 3). Deutschland erhob dagegen keine Einwände. Dies ist angesichts des zum Ehegattennachzug für die gesamte Richtlinie geäußerten Wunsches der Ermessenszulassung plausibel, wobei dies interessanterweise auf französischen Widerstand stieß (ausführlich auf S. 235, Punkt 31). Ausgenommen wurden Flüchtlingskinder allerdings von der zwischenzeitlich aufgenommenen Altersgrenze (Art. 10 Abs. 1). Darüber hinaus ist der Nachzug weiterer, abhängiger Verwandter erlaubt (Art. 10 Abs. 2). Die Dokumentationspflicht bleibt erleichtert. Gemäß dem definitiven Text sind diese (Ersatz-)Nachweise jedoch gemäß den nationalen Rechtsvorschriften zu bewerten (Art. 11 Abs. 2 HS 2). Die wirtschaftlichen Voraussetzungen können zwar nicht für den Nachzug der Kernfamilie, wohl aber für alle anderen Familienmitglieder verlangt werden (Art. 12 Abs. 1). Eine Wartezeit ist weiterhin nicht erlaubt (Art. 12 Abs. 2). Zu weiteren Einschränkungen, s. die folgende Fn. 986. 986 Deutschland, GR und die Niederlande wendeten sich konstant gegen die in den ersten beiden Kommissionsvorschlägen vorgesehene Befreiung der Flüchtlinge von wirtschaftlichen Voraussetzungen wie insbesondere des Einkommens, Deutschland wünschte diesbezüglich Ermessensspielraum (Dok. 8118/01, 15). Der dritte Kommissionsvorschlag reduzierte diese Befreiung bereits auf die Familienmitglieder der Kernfamilie. In den weiteren Verhandlungen zu diesem Text schlug Deutschland die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten vor, Familiennachzug zu verweigern, wenn Flüchtlinge in einem anderen Mitgliedstaat anerkannt wurden und dort Familienleben haben. B vertrat die Ansicht, das dies gegen die Dubliner Konvention verstoße (Dok. 10857/02, 16). Die Niederlande wandten seinerseits ein, dass nach niederländischem Recht der zusammenführende Flüchtling die Einkommensvoraussetzungen erfüllen muss, wenn der Nachzugsantrag mehr als drei Monate nach Anerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wurde (Dok. 10857/02, 16). GR, Deutschland und die Niederlande hielten ihre Vorbehalte zu den erleichterten wirtschaftlichen Bedingungen für Flüchtlinge während der Verhandlungen unter dänischem Vorsitz im Weiteren aufrecht und die Niederlande legten einen Kompromissvorschlag vor (Dok. 11787/02, 15). Unter griechischem Vorsitz wiederholte Deutschland seinen Einwand (ebenso die Niederlande), wonach nach deutschem Recht bei ausländischer Alternative des Familienlebens unter reasonable conditions die wirtschaftlichen Voraussetzungen zu erfüllen seien (Dok. 5508/03, 16). Bereits im Folgenden wurde die folgende Klausel aufgenommen, obgleich die meisten Delegationen dagegen waren: „Unbeschadet internationaler Verpflichtungen können die Mitgliedstaaten in Fällen, in denen eine Familienzusammenführung in einem sicheren Drittstaat möglich ist, zu dem eine besondere Bindung des Zusammenführenden/Familienangehörigen besteht, einen solchen Nachweis je- 232 23. Streichung Kostenfreiheit für Visa (Art. 11 Abs. 1 Satz 2 KOM (2000) 624).987 24. Verlängerung der Befristungsmöglichkeit des ersten, abgeleiteten Aufenthaltstitels für (alle) Familienmitglieder von einem auf fünf Jahre (Art. 13 Abs. 2).988 25. Reduzierung der Verbindung zwischen der Titeldauer des Zusammenführenden und des Familienmitglieds (Art. 13).989 doch verlangen.“ (Dok. 6585/03, 16). Zudem wurde dem niederländischen Wunsch nach Einschränkung entsprochen. Die Niederlande verwiesen auf innerstaatliches Recht, wonach das Vorliegen der wirtschaftlichen Voraussetzungen auch verlangt werden kann, wenn der Antrag auf Familiennachzug später als drei Monate nach Anerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wird (Dok. 5881/03, 16). Der Vorsitz war der Ansicht, dass die deutschen und niederländischen Anliegen bereits zu einem großen Teil von der Möglichkeit der (von Frankreich durchgesetzten) Beschränkung des Kapitels für Flüchtlinge auf vor der Einreise existente familiäre Beziehungen abgedeckt seien (Art. 9 Abs. 2) und daher die verbleibenden Fallkonstellationen keine weiteren Ausnahmeregelungen rechtfertigen könnten (Dok. 6216/03, 16). Obgleich die meisten der übrigen Mitgliedstaaten gegen diese beiden Ausnahmeregelungen waren, wurden sie in Art. 12 Abs. 1 UA 2, 3 aufgenommen (Dok. 6912/03 Einigung Familiennachzugs- Richtlinie). Angemerkt sei in diesem Kontext, dass zugleich, auf die erhobene Kritik von Deutschland, die Bestimmung Eingang in den Text fand, wonach von Flüchtlingen die Teilnahme an Integrationsmaßnahmen nach erfolgtem Nachzug verlangt werden (s. S. 229, Punkt 18). 987 Auf den anfänglich erhobenen Vorbehalt von deutscher Seite (neben E, GR, den Niederlanden, A, und P) gegen die Bestimmung zur Kostenfreiheit der Visa (Dok. 11524/00, 18) entfiel diese noch im zweiten Kommissionsvorschlag enthaltene Bestimmung bereits im März 2001 (Dok. 7144/01, 13). 988 Deutschland wünschte (neben L, A, den Niederlanden und P) einen längeren Zeitraum für die Befristung des ersten Titels. A schlug eine Anpassung an die 4-Jahresfrist für den eigenen Titel vor, Frankreich sprach sich gegen eine Verlängerung der aufenthaltsrechtlichen Unsicherheit für Familienmitglieder aus (Dok. 7144/01, 13). Unmittelbar darauf wurde die Möglichkeit der befristeten Titel während der ersten vier Jahre aufgenommen (Dok. 7145/01, 11; s. auch Dok. 7612/01, 13). Wollte Deutschland die Befristung zunächst nur für den ersten Aufenthaltstitel gelten lassen, begehrte es jedoch später die Verlängerung dieser Frist auf fünf Jahre (Dok. 8491/01, 17). Auf der Ratstagung vom 28./29. Mai 2001 wurde ein Kompromiss verhandelt, nach dem diese Frage abhängig von der Zugehörigkeit zu den Familienkategorien Kernfamilie, weiterer Angehöriger und nicht ehelicher Partner auf je zwei, drei bzw. vier Jahre gestaffelt werden sollte (Dok. 10394/01, 4). Damit gab sich Deutschland im Weiteren einverstanden, zog aber immer noch eine Frist von fünf Jahren für alle Kategorien vor. Frankreich schlug ebenso wie die Niederlande eine einzige Frist von zwei Jahren vor (Dok. 11330/01, 6). Später wurde die Staffelung auf zwei Kategorien und zwei sowie vier Jahre reduziert (Dok. 11542/01, 3 oder Dok. 11881/01, 12). Der dritte Kommissionsvorschlag reagierte darauf in Art. 13 Abs. 2 mit einer neuen Variante: der Grundsatz derselben Gültigkeitsdauer des abgeleiteten Titels wurde zwar aufrechterhalten, der befristete Titel von mindestens einem Jahr erfuhr aber eine Kopplung an die Daueraufenthalter-Richtlinie mit der Folge einer fünfjährigen Befristungsmöglichkeit, und zwar mit dem Argument, dass Familienangehörige nicht besser als der Zusammenführende gestellt werden sollten. Zu den weiteren Verhandlungen, die folgende Fn. 989. 989 Nachdem – wie zuvor dargestellt – der dritte Kommissionsvorschlag die Verlängerung der Befristungsmöglichkeit des Aufenthaltstitels der Familienmitglieder von einem auf fünf Jahre ausgeweitet hatte, wehrte sich Deutschland (neben E, L, P und S) gegen den zwingenden Charakter des Grundsatzes der gleichen Gültigkeitsdauer der Titel des Zusammenführenden 233 26. Beschränkung des Arbeitsmarktzugangs durch ‚Wartezeit’ (Art. 14 Abs. 2).990 und Familienmitglieds und wünschte mehr Spielraum. Die Kommission verteidigte demgegenüber ihren „Drei-Stufen-Ansatz“: 1) Befristung von einem Jahr, 2) gleiche Titeldauer wie Zusammenführender, 3) im Falle des unbefristeten Titels des Zusammenführenden, Befristung bis zum Vorliegen der Voraussetzungen für Daueraufenthalter-Status. Bereits in diesem Rahmen wünschte Deutschland im Aug. 2002 (neben den Niederlanden und A, welches zudem Sprachkenntnisse und Gesundheitszeugnis als Voraussetzung wünschte (Dok. 10857/02, 12)) die Kopplung der Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigungen der Familienmitglieder an die Teilnahme von Integrationsmaßnahmen (Dok. 10857/02, 17). Diese Debatte verlagerte sich später auf Art. 7 Abs. 2 Dok. 6912/03 (Einigung Familiennachzugs-RL), d. h. Integrationsmaßnahmen wurden als Antragsvoraussetzung erlaubt (s. zu dieser Entwicklung S. 229, Punkt 18). Da im weiteren Verlauf der Verhandlungen keine Einigung erzielt werden konnte, legte der dänische Vorsitz eine neue Regelung vor. Danach entfällt der Grundsatz der „gleichen Dauer wie der des Antragstellers“, der erste Titel ist befristet auf mindestens ein Jahr, kann zweimal verlängert werden und darf lediglich nicht über die Dauer des Antragstellers hinausgehen (Dok. 11787/02, 16). Das schließt ein Unterschreiten nicht aus. Dieses Konzept fand Eingang in den definitiven Text, nur die „Zweimaligkeit“ der Verlängerung entfiel und damit wurden mehrmalige Verlängerungen, d. h. bis zum Erhalt eines eigenen Titels erlaubt (Dok. 13053/02, 17). 990 Vor dem Hintergrund einer bereits unter portugiesischem und französischem Vorsitz geführten grundsätzlichen Diskussion sowohl in der Arbeitsgruppe und im SCIFA darüber, ob und wer welche Rechte im Aufenthalt haben sollte, legte Deutschland mit A sehr früh einen Vorbehalt gegen die „in gleicher Weise wie Unionsbürger“ vorgesehene Ausübung des Rechts auf Zugang zur allgemeinen Bildung sowie abhängigen oder selbstständigen Erwerbstätigkeit ein, die nach ihrer Ansicht bewirke, dass Familienangehörige günstiger als der Zusammenführende behandelt würden. Die Niederlande erklärten, dass der Zusammenführende nach ihrem Recht Zugang zur Erwerbstätigkeit haben müsse und dass die von ihm zu unterhaltenden Familienangehörigen unter bestimmten Bedingungen Zugang zum Arbeitsmarkt erhielten (Dok. 11524/00, 20). Die Kommission sprach sich demgegenüber im Interesse der Integration und des Familienlebens (und unter Hinweis auf den Auftrag von Tampere) für eine Gleichstellung mit Unionsbürgern aus. Unter schwedischem Vorsitz fand indes das nationale Anliegen Aufnahme in den Text: „The sponsor’s family members shall be entitled, in the same way as the sponsor …“ (Dok. 7145/01 COR 2, 1). Zugleich wurde von deutscher Seite mit zunächst noch E, GR und L eine Wartezeit vorgeschlagen (Dok. 7144/01, 14). A wies in dieser Diskussion auf ein Gutachten des Juristischen Rates zur Rechtsgrundlage für die zu dieser Zeit zur Prüfung vorliegende Richtlinie zum vorübergehenden Schutz hin, die für Drittstaatsangehörige Zugang zur Beschäftigung vorsieht, schloss sich aber später den Befürwortern der Wartezeit in Bezug auf berufliche Bildung an. E und Frankreich sowie die Kommission lehnten dies unter Erinnerung an die Schlussfolgerungen von Tampere und die integrative Wirkung sofortigen Arbeitsmarktzuganges ab (seit Dok. 7612/01, 14). Im Rahmen der belgisch geführten Verhandlungen um das System gestaffelter Rechte und Fristen für verschiedene Kategorien von Familienmitgliedern wurde bereits die Möglichkeit eingefügt, nach der Verwandte, volljährige Kinder und nicht eheliche Partner vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden können (Dok. 11330/01, 7). Frankreich, FIN, die Niederlande und S sprachen sich hinsichtlich der nicht ehelichen Partner gegen eine Schlechterstellung im Verhältnis zur Kernfamilie aus. Im Übrigen wurde dieser Teil aber von der Kommission in ihrem dritten Vorschlag übernommen. Deutschland, die Niederlande, A, die gemäß ihrem nationalen Recht für Drittstaatsangehörige eine Genehmigungspflicht für den Zugang zum Arbeitsmarkt vorsehen, blieben angesichts des im Übrigen unveränderten Kommissionsvorschlages weiterhin bei ihren Vorbehalten 234 27. Ausschluss weiterer Verwandter vom Arbeitsmarktzugang (Art. 14 Abs. 3).991 28. Aufenthalt aus eigenem Recht nach fünf statt vier Jahren (Art. 15 Abs. 1).992 29. Beschränkung des Rechts auf eigenen Titel auf Kernfamilie (Art. 15 Abs. 2).993 (Dok. 10857/02, 18; Dok. 5881/03, 18). Deutschland warf zudem die Frage nach der Kompetenz der EG in diesem Gebiet auf (Dok. 10857/02, 18). Im weiteren Verlauf schlug Deutschland in der Arbeitsgruppe (erfolglos) eine Regelung vor, wonach in Anlehnung an die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber die Bedingungen des Arbeitsmarktzugangs durch nationales Recht geregelt werden sollten. Dies fand Unterstützung von A sowie Ablehnung bei Frankreich und den Niederlanden (Dok. 5508/03, 18). Letztere zogen den Gegenvorschlag des griechischen Vorsitzes vor, der diese Befugnis auf die Modalitäten des Zugangs beschränkte (Dok. 5881/03, 18). Im Ergebnis fand der deutsche Vorschlag unter Zustimmung von Frankreich, den Niederlanden und S in der politischen Einigung im Rat Eingang in den Text: „Die Mitgliedstaaten können gemäß dem nationalen Recht beschließen, unter welchen Bedingungen die Familienangehörigen eine unselbstständige oder selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben können.“ Er wurde zudem durch einen von der Kommission vorgeschlagenen Zusatz erweitert, wonach die Mitgliedstaaten in diesen Bedingungen eine Frist von sechs Monaten vorgeben, in der der Zugang der Familienangehörigen zum Arbeitsmarkt von einer Prüfung der Arbeitsmarktsituation abhängig gemacht wird. Deutschland und A hatten sich zunächst gegen diesen Vorschlag ausgesprochen (Dok. 6585/03, 18), allerdings unter Verlängerung der Prüfungsbefugnis von sechs auf zwölf Monate ebenso zugestimmt wie Frankreich, die Niederlande und S (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 Dok. 6912/03 (Einigung Familiennachzugs-Richtlinie). 991 Vgl. dazu die Darstellung in der vorherigen Fn. 990. 992 Bereits von Anfang an wehrte sich Deutschland neben den Niederlanden gegen die von der Kommission vorgeschlagene Frist von vier Jahren. IRL, FIN, S und UK erklärten ihre „Schwierigkeiten“ mit einem eigenen Aufenthaltstitel, da in ihrem nationalen Recht ein solcher zugleich ein unbefristeter sei. Sie warfen daher die Frage nach der Nützlichkeit einer solchen Unterscheidung auf. Die Kommission verwies zur Erklärung auf den Unterschied zu dem in „einem neueren deutschen Gesetz“ verfolgten Ansatz. Ein eigener Titel sei der Rechtssicherheit förderlich, damit die Familie bei fortbestehenden familiären Bindungen nicht zu einem Gefängnis werde (Dok. 11524/00, 21). Der dritte Kommissionsvorschlag folgte den Einwänden und setzte als maximalen Zeitraum fünf Jahre fest. Daraufhin wandte Deutschland ein, dass nach deutschem Recht ein solcher Titel nur volljährig gewordenen Kindern in den in Abs. 2 vergleichbaren Fällen vergeben würde (Dok. 10857/02, 19). Im Weiteren sind die Urheber folgender Änderungen unklar: Es wandelte sich die Formulierung „und unter der Voraussetzung, dass die familiären Bindungen fortbestehen“ (Dok. 14272/02, 19) in „und unter der Voraussetzung, dass dem Familienangehörigen aus anderen Gründen als denen der Familienzusammenführung kein Aufenthaltstitel erteilt worden ist“ (Dok. 5881/03, 19). Außerdem wurde in Abs. 1 ein zweiter Unterabsatz eingefügt, wonach die Mitgliedstaaten die Erteilung des in Unterabsatz 1 genannten Aufenthaltstitels in Fällen, in denen die Familie auseinander bricht, auf den Ehegatten oder den nicht ehelichen Lebenspartner beschränken können, die fünf Jahresgrenze damit also aufgehoben (Dok. 5881/03, 19). Darüber hinaus wurde Art. 15 ein neuer Absatz 4 angefügt, wonach die Bedingungen für die Erteilung und die Dauer eines eigenen Aufenthaltstitels in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt sind (Dok. 13053/02). Dass dieser ein unbefristeter sein muss, ist damit nicht mehr verlangt. 993 Deutschland erhob zunächst einen Prüfungsvorbehalt ohne Begründung (Dok. 5682/01, 21) und hielt ihn im Weiteren aufrecht. Die Kommission beschränkte in ihrem dritten Vorschlag die Gruppe der berechtigten Familienmitglieder auf den Ehepartner, nicht ehelichen Partner sowie das volljährig gewordene Kind (Art. 15 Abs. 1 KOM (2002) 225). Obgleich die Kommission damit den Vorbehalten entgegenkam, erhob Deutschland weiterhin (mit I und GR) in 235 30. Beschränkung des Titels aus eigenem Recht für Ehegatten und nicht eheliche Partner auf den Fall der Trennung (Art. 15 Abs. 1 UA 2).994 31. Streichung des einjährigen Mindestaufenthalts für Titel aus eigenem Recht in Notfällen (Art. 15 Abs. 3).995 32. Ausweitung Ablehnungsgründe/Erhöhung Missbrauchsschranken (Art. 16).996 33. Einfügung des besonderen Verdachts bei Heirat nach Einreise (Art. 16 Abs. 2 lit. b) UA 2).997 den unter dänischem Vorsitz geführten Verhandlungen der Arbeitsgruppe konstant Vorbehalt (Dok. 11787/02, 18), bis die von Deutschland gewünschte Klausel, wonach der Titel aus eigenem Recht für Ehegatten und nicht eheliche Partner auf den Fall der Trennung beschränkt werden kann, unter griechischem Vorsitz Eingang in den Text fand (Dok. 5508/03, 19). Nochmalige Beschränkungsmöglichkeiten ergeben sich aus der von Griechenland gewünschten und im letzten Verhandlungsstadium eingefügten Befugnis der Mitgliedstaaten zur Regelung der Bedingungen und Dauer dieses Titels (Dok. 13053/92, 19). 994 Vgl. dazu die vorherige Fn. 993. 995 Nachdem Deutschland neben FIN und S mehr Flexibilität forderte (Dok. 5682/01, 22) bzw. die Aufnahme einer Schutzklausel für günstigere Regelungen wünschte (Dok. 11524/00, 23), ist diese Bestimmung im Weiteren entfallen (Dok. 6450/01, 20). 996 Deutschland wandte zunächst ein, die enthaltenen Gründe für die Nichtannahme und Ablehnung des Antrags seien zu eingeschränkt, es bestehe im Zusammenhang mit der Ehe Missbrauchsgefahr (Dok. 11524/00, 24). Es unterbreitete mit Unterstützung von A, den Niederlanden und P den Vorschlag, die Nichterfüllung der in Art. 3, 5, 7, 8, 9 und 10 KOM (2000) 624 vorgesehenen Voraussetzungen als Ablehnungsgründe in Art. 14 Abs. 1 aufzunehmen. Ersterer wurde im Folgenden dergestalt aufgenommen, dass die Mitgliedstaaten den Antrag negativ bescheiden können, „wenn die Voraussetzungen dieser Direktive nicht erfüllt sind“(Dok. 8118/01, 18). E und Frankreich protestierten im Folgenden zwar dagegen und verwiesen auf die Gefahr der exzessiven Ablehnung der Verlängerung im Zusammenhang mit Art. 8 (wirtschaftliche Voraussetzungen), dennoch scheint im weiteren Verlauf dieser Widerspruch ungehört zu bleiben und der Text wird in Art. 16 Abs. 1 lit. a) dahingehend weiter ausdifferenziert, wonach „die Voraussetzungen nach Maßgabe dieser Richtlinie nicht oder nicht mehr erfüllt sind (Dok. 10922/01, 6). Gleiches erfolgte in Art. 16 Abs. 1 lit. b) für das Nicht-mehr-tatsächliche-Zusammenleben (Dok. 11330/01, 8). Später wurde ein Absatz 4 über die Befugnis zu punktuellen Kontrollen bei begründetem Verdacht sowie Verlängerung der Titel hinzugefügt (Dok. 11881/01, 14). Dieser Stand wurde im dritten Vorschlag der Kommission beibehalten. Im Weiteren wurde zu Art. 16 Abs. 1 lit. a) noch ein weiterer Unterabsatz hinzugefügt, wonach bei fehlendem Einkommen durch den Zusammenführenden auch die Beiträge der Familienangehörigen zum Haushaltseinkommen berücksichtigt werden müssen. GR – vgl. dazu S. 228, Punkt 15 – wollte die Bestimmung fakultativ wissen (Dok. 13053/02, 12), konnte sich damit aber nicht durchsetzen. 997 Unter schwedischem Vorsitz gingen alle Delegationen und die Kommission davon aus, dass die Richtlinie sowohl die Zusammenführung als auch die Bildung von Familien erfasse, d. h. die Anwendung ist gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. d) KOM (2000) 624 „unabhängig davon, ob die familiären Bindungen vor oder nach der Einreise des sich Aufhaltenden entstanden sind“ (Dok. 11524/00, 4). Daran änderte auch die nach niederländischen Einwänden (Dok. 5682/01, 3) erfolgte Streichung des Teiles der Definition der Familienzusammenführung nichts, der lautet, Zusammenführung „um … [eine Familie] … zu bilden“ (Dok. 8118/01, 3). Anfang Mai 2001 veranlasste ein SCIFA-Meeting die Einführung einer Bestimmung in Art. 5 Abs. 1 UA 2, welche vorsah, dass die Mitgliedstaaten weitere Bedingungen verlangen können, um die „genuine Familienbindung“ zu eigenen oder adoptierten minderjährigen Kindern nachzu- 236 34. Präzisierung der Sanktionen bei Verstoß gegen die Bestimmungen der Richtlinie (Art. 17 KOM (2000) 624).998 35. Beschränkung des Rechtswegs auf ‚Rechtsbehelfe’ (Art. 18 UA 1).999 36. Verlängerung der Umsetzungsfrist (Art. 20). 1000 weisen. Dies wurde von der Kommission und Frankreich bezweifelt (Dok. 8491/01, 9). Darauf erhob Deutschland den Wunsch nach dem Kriterium des Bestands der Ehe vor der Einreise (Dok. 9019/01, 8). Obgleich diese Bestimmung der „genuinen Familienbindung“ in den weiteren Ratsdokumenten nicht mehr auftauchte, blieb Deutschland bei seinem Wunsch (Dok. 11881/01, 6 sowie Dok. 12022/01, 4). Auch während der letzten Verhandlungen unter dänischem und griechischem Vorsitz hielt Deutschland seinen Wunsch mit der Vorlage diverser Vorschläge zu Art. 4 Abs. 1 lit. a) aufrecht, z. B.: Hat der Zusammenführende einen Titel von weniger als fünf Jahren, muss die Heirat zur Verhinderung von Scheinehen vor der Einreise bestehen (Dok. 13968/02, 6 sowie 14272/02, 6). Dies erntete interessanterweise Widerspruch von Frankreich, S, den Niederlanden u. a., da dies zu viel nationalen Spielraum und zu wenig Harmonisierung eröffne; Oder: Bei Heirat nach Einreise kann die Zulassung (zum Schutz der Ehe) im Ermessenswege getroffen werden (Dok. 5881/03, 6). Von einigen Delegationen wurde dafür Art. 16 (Sanktionen) als der geeignetere Ort angesehen (Dok. 14272/02, 6). Die Arbeitsgruppe – mit Ausnahme von Deutschland und A – einigte sich im Ergebnis auf den Vorschlag eines Zusatzes zu Art. 16 Abs. 2 lit. b), wonach die Mitgliedstaaten im Rahmen der Prüfungs- und Ablehnungsbefugnis von Scheinehen oder Scheinadoptionen ein besonderes Augenmerk auf nach der Einreise geschlossene Ehen, Partnerschaften oder Adoptionen richten dürfen (Dok. 5881/03, 6). Außerdem schlugen die Niederlande und Frankreich den expliziten Verweis auf Art. 16 in Art. 4 Abs. 1 vor (Dok. 6216/03, 6). Alle Delegationen zeigten sich einverstanden, ausgenommen Deutschland (Dok. 6585/03, 6). Im Ergebnis wurden aber beide Vorschläge in den definitiven Text aufgenommen. 998 Art. 17 KOM (2000) 624 sah zunächst vor, dass die Mitgliedstaaten die Sanktionen festlegen, die „bei einem Verstoß gegen die einzelstaatlichen Vorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie zu verhängen sind.“ Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, „alle geeigneten Maßnahmen, um deren Durchsetzung zu gewährleisten“, zu treffen und „die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ Deutschland wünschte eine Präzisierung der Art der Sanktionen (Dok. 8491/01, 20). Demgegenüber wandte die Kommission ein, es handele sich um eine Standardklausel des Gemeinschaftsrechts seit 1993. Tatsächlich entfiel diese Bestimmung aber bis zum dritten Vorschlag der Kommission. Allerdings enthält dieser den Erwägungsgrund 14 mit ähnlichem Wortlaut. Im definitiven Text der Richtlinie entfiel auch diese Formulierung wieder (Dok. 10502/2/03 REV 2, 5). Stattdessen wurde an dieser Stelle die Möglichkeit der Verweigerung des Familiennachzugs aus Gründen der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit aufgenommen. 999 Auf Wunsch einiger Delegationen erfolgte unter dänischem Vorsitz die Streichung der zunächst de facto und de jure vorgesehenen Möglichkeit des gerichtlichen Rechtsweges gegen abschlägige Zusammenführungs- und Verlängerungsanträge sowie Ausweisungen (Dok. 11787/02, 20). Im Folgenden wurde in einer Terminologie-Debatte von Deutschland und S die Streichung des Begriffs ‚Gerichte’ begehrt und stattdessen unter Hinweis auf die Richtlinie zum vorübergehenden Schutz die Formulierung „Rechtsbehelfe einlegen“ vorgeschlagen (Dok. 13053/02, 22), und zwar mit Erfolg (Dok. 14272/02, 22). 1000 Auf deutschen Wunsch (vgl. auch die zu diesem Zeitpunkt erneut parallel verlaufenden Verhandlungen des ZuwGE sowie der Relevanz u. a. für die Ausnahmeregelung zum Kindernachzug, Fn. 970) sowie auf Intervention von Frankreich, den Niederlanden und S sollte die Umsetzungsfrist der Richtlinie länger als der bis dato vorgesehene Juni 2004 sein (Dok. 5881/03, 23). Von den vorgeschlagenen Fristen von 18 oder 24 Monaten setzte sich Letztere im Rahmen der politischen Einigung durch. 237 Im Ergebnis nicht durchgesetzt werden konnten sechs Änderungswünsche: Dazu zählen die Zulassung weiterer als in der Richtlinie genannter Verwandter in Härtefällen,1001 die Nichtberücksichtigung der Beiträge der Familienmitglieder zum Einkommen,1002 die Beschränkung des Nachzugs auf für unter dem geteilten Sorgerecht des ‚Antragstellers’ stehende Kinder,1003 die Einschränkung des Ehegattennachzuges auf bestehende Ehen,1004 der Ausschluss von Familiennachzug zu Flüchtlingen bei ausländischer Alternative,1005 sowie der Ausschluss der Kompetenz der EG für den Arbeitsmarktszugang der Familienmitglieder.1006 c) Deutschland – der schwierige Verhandlungspartner Im Ergebnis hat die deutsche Delegation von 42 Änderungswünschen, welche sich auf praktisch jeden Artikel der Richtlinie bezogen, 36 durchsetzen können.1007 Davon sind zwei von für Migranten positivem, die übrigen von restriktivem, d. h. staatenfreundlichem Charakter gekennzeichnet. Zeichnet man die deutschen Änderungswünsche nach, bilden sich die wesentlichen Umrisse der Familiennachzugsrichtlinie ab. Ein Großteil der Interventionen richtete sich auf den Ausschluss bestimmter Personengruppen vom Anwendungsbereich der Richtlinie oder auf den Ausschluss und damit die Verschlechterung von einzelnen Rechtspositionen. So beharrte Deutschland vor dem Hintergrund der Frage der Aussiedler in ihrer Eigenschaft als Unionsbürger, die nicht ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, lange auf einer Streichung von Artikel 4 des ersten Vorschlages und damit auf der Beibehaltung der Inländerdiskriminierung. Es intervenierte für eine Beschränkung des Anwendungsbereiches durch das Kriterium der begründeten Aussicht auf einen dauerhaften Aufenthaltsti- 1001 Wurde dieser Einwand bereits unter schwedischem Vorsitz im SCIFA erhoben (Dok. 8491/01, 9), ebenso auch noch innerhalb der letzten Verhandlungen unter belgischem Vorsitz (Dok. 11881/01, 6), sprach sich Deutschland angesichts der Einschränkung der zuzulassenden Verwandten auf solche ersten Grades durch den dritten Kommissionsvorschlag konkret für eine Härtefall-Regelung aus (Dok. 10857/02, 7, vgl. S. 225, Punkt 8). Allerdings wird dieses Anliegen von dem Grundsatz aufgefangen, dass Mitgliedstaaten immer günstigere Regelungen vorsehen dürfen (vgl. Art. 3 Abs. 5 KOM (2002) 225, vgl. S. 223, Punkt 3). 1002 S. dazu S. 228, Punkt 15 und 16 sowie S. 235, Punkt 32. Eine Nichtberücksichtigung entspräche der Lage des deutschen AuslG 1990. 1003 S. dazu S. 223, Punkt 5. 1004 Ebenso erfolglos wie der vollständige Ausschluss nachträglicher Ehen vom Nachzugsrecht blieb das auf deutschem Recht basierende Vorhaben, nach welchem der Zusammenführende im Falle eines unter fünfjährigen Aufenthaltstitels vor der Einreise verheiratet sein soll; s. aber zum besonderen Verdachtsmoment nach der Einreise geschlossener Ehen, S. 235, Punkt 33. 1005 S. aber zur Möglichkeit, ausreichendes Einkommen zu verlangen, wenn andere Familienmitglieder in einem sicherem Drittstaat leben, S. 231, Punkt 22. 1006 Vgl. dazu S. 233, Punkt 26 sowie S. 192 f. 1007 So auch Cyrus, N./Vogel, D., MPG-Germany, S. 19. 238 tel. Des Weiteren bestand es auf einer Reduzierung des Rechts auf Familiennachzug auf die Mitglieder der Kernfamilie und damit der Abgrenzung zur ermessensgesteuerten Zulassung durch die Mitgliedstaaten (Stufensystem). Dies hatte in der Folge weitreichende Konsequenzen für Zugangs- und Aufenthaltsrechte. Es unterstützte dabei nicht nur die Zuordnung der Gruppe der Verwandten, volljährigen Kinder und Kinder mit geteiltem Sorgerecht in diese zweite Gruppe, sondern auch die der nicht ehelichen Partner. Aber auch innerhalb dieser getrennten Kategorien wurde noch einmal die Reduktion des Anwendungsbereiches angestrebt und größtenteils durchgesetzt. In der Kernfamilie sollte – in Anlehnung an das deutsche Recht – das Recht auf Nachzug nur Ehepartnern gewährt werden, die schon vor der Einreise der zusammenführenden Person mit dieser verheiratet waren. Gemeinsame Kinder über zwölf Jahre sollten – im Hinblick auf das ZuwG 2002 – nur bei Vorliegen nationaler Integrationsvoraussetzungen nachzugsberechtigt sein. Ersteres konnte Deutschland nicht durchsetzen. Für sein zweites Anliegen erreichte es trotz fehlender Popularität bei den anderen Delegationen schließlich die Einfügung einer Ausnahmeklausel. Im Bereich der ermessensgesteuerten Zulassung der Verwandten wurde mit deutscher Unterstützung die auf französische Initiative erfolgte Einschränkung der Verwandten auf solche in direkter Linie noch einmal verschärft, und zwar auf solche des ersten Grades. Parallel dazu bestand es bei Verwandten – nach deutschem Muster – auf der Einfügung einer Härteklausel, nach der im Wege der Ausnahme andere als in der Richtlinie genannte Familienmitglieder zugelassen werden könnten. Dieses positive, wenngleich erfolglose Begehren ändert für Migranten aber im Ergebnis nichts vor dem Hintergrund, dass die Richtlinie gemäß dem Konzept einer Mindestharmonisierung keinesfalls die Mitgliedstaaten hindern soll, günstigere Regelungen zu erlassen oder zu behalten. Entsprechend enthielt der Text der Richtlinie von Anfang an eine solche Günstigkeitsklausel in Artikel 3 Abs. 5. Die zweite, für Migranten positive Regelung bezog sich auf die Streichung des Verbots der Zulassung der Kinder weiterer Ehefrauen. Begehrte Deutschland zunächst die Streichung des anfänglich gewährten Nachzugsanspruchs mit der Begründung, Raum für nationales Recht zu schaffen, plädierte es angesichts des ins Gegenteil verkehrenden Verbotes ebenfalls für dessen Streichung. Das Ergebnis ist eine Ermessensregelung. Auch hinsichtlich der Gruppe der Flüchtlinge verfolgte Deutschland in den Verhandlungen entweder ihren Ausschluss vom Anwendungsbereich der Richtlinie oder von darin enthaltenen Rechtspositionen. So widersprach es zunächst nicht nur der Aufnahme der Flüchtlinge in den Anwendungsbereich der Richtlinie überhaupt, sondern kritisierte im Folgenden den für diese Gruppe großzügiger gehaltenen Familienbegriff an verschiedenen Punkten. Es plädiert für die Reduzierung der berechtigten Familienmitglieder auf die der Kernfamilie. Der Nachzug weiterer Verwandter sollte erst im Härtefall und nicht „nur“ bei Abhängigkeit möglich sein. Es sprach sich gegen die Privilegierung der Flüchtlingsfamilien durch Befreiung von den wirtschaftlichen Voraussetzungen aus – die im deutschen Recht im Ermessen der Behörden steht – und bemängelte die fehlende Möglichkeit der Anwendung von Integrationsmaßnahmen auf Flüchtlinge. Darüber hinaus wünschte Deutschland, nach- 239 dem es sich mit der Forderung nach einer gewissen Wartezeit vor der Gestattung des Nachzugs nicht hatte durchsetzen können, die Einräumung der Möglichkeit, solchen Flüchtlingen, die andere Familienmitglieder in einem sicheren Drittstaat haben und deren Familienleben dort möglich sei, den Nachzug zu verweigern. Letztendlich setzte es sich damit zwar nur insoweit durch, als entgegen der allgemeinen Regel die Erfüllung der wirtschaftlichen Voraussetzungen von diesen Flüchtlingen verlangt werden kann. Gleiches gilt für die Forderung nach Integrationsmaßnahmen, die jedenfalls nach der Einreise auch von Flüchtlingsfamilien verlangt werden können. Aber interessanterweise schaffte es dies, obgleich die meisten Delegationen dagegen waren. Dieses Vorgehen des Ausschlusses von und die Abstufung in den Zugangsrechten setzte sich bei den Aufenthaltsrechten fort. Ein ganzer Komplex von Änderungswünschen verfahrensrechtlicher, aufenthaltsrechtlicher und wirtschaftlicher Art ergänzt sich dabei dergestalt, dass die Inanspruchnahme des Rechts auf Familiennachzug sowohl verzögert als auch dessen Erhalt für nicht unerhebliche Zeiträume stark erschwert werden können. Neben den verfahrenstechnischen Hürden kommt vor allem der Kopplung der wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht nur an die erstmalige Erteilung der Aufenthaltstitel zur Einreise, sondern auch an die Verlängerungen der befristeten Aufenthaltstitel ein erhebliches Kontrollpotenzial über Familieneinwanderung zu. Zu den verfahrenstechnischen Hürden zählen die Verlängerung der Wartezeit vor der Einreise der Familienmitglieder von einem auf zwei Jahre, längere Verfahrensfristen von neun statt sechs Monaten sowie der Wegfall der Begrenzung der maximalen Verfahrensdauer von zwölf Monaten. Auch die Pflicht, Integrationsmaßnahmen unter Umständen vor Antragstellung absolviert zu haben, hat vergleichbare Wirkungen. Zusätzlich zu den allgemeinen wirtschaftlichen Voraussetzungen entstehen finanzielle Lasten durch den Wegfall der Kostenfreiheit der Visa, nicht zu vergessen die Kostentragung der verpflichtenden Integrationsmaßnahmen. Dem steht die Möglichkeit des Ausschlusses vom Arbeitsmarkt gegenüber. Deutschland befand des Weiteren die wirtschaftlichen Ablehnungsgründe als zu eingeschränkt und die Missbrauchsschranken zu niedrig. Das Vorliegen der wirtschaftlichen Nachzugsvoraussetzungen kann daher auch nach der Einreise anlässlich jeder Verlängerung überprüft werden. Die Befristungsmöglichkeit des ersten Aufenthaltstitels der Familienmitglieder konnte mit deutscher Unterstützung auf bis zu fünf Jahre ausgedehnt werden. Dies geht einher mit einem hohen Maß an Kontrollmöglichkeiten sowohl der wirtschaftlichen Voraussetzungen als auch der Familienbindungen. Die Unterschreitung des notwendigen Einkommens und Wohnraums für die Familie in den ersten fünf Jahren durch Arbeitslosigkeit oder Familienzuwachs enthalten daher ebenso Risiken wie eine nach der Einreise geschlossene Ehe. Zwar können entgegen deutschen Interventionen die Beiträge der Familienmitglieder zur Berechnung des Einkommens nicht ausgeschlossen werden. Doch vermag die Beschränkung des Arbeitsmarktzuganges ähnliche Effekte zu erzielen, für welche Deutschland sich besonders vehement einsetzte. Das Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt kann für Verwandte und volljährige Kinder gänzlich ausgeschlossen werden; für anspruchs- 240 berechtigte Ehegatten, Partner und Kinder kann es zumindest für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten von arbeitsmarktpolitischen Erwägungen abhängig gemacht, d. h. ebenfalls ausgeschlossen werden. Uneingeschränkt ist allein das Recht auf Bildung, berufliche Beratung, Ausbildung, Fortbildung und Umschulung für alle Familienmitglieder. Allerdings haben Familienangehörige weder nach der Familiennachzugs- noch nach der Daueraufenthaltsrichtlinie einen Anspruch auf Unterstützung durch Stipendien etc. Zudem verliert dieses Recht angesichts des möglichen Ausschlusses vom Arbeitsmarkt für Angehörige außerhalb der Kernfamilie an Bedeutung. Neben den wirtschaftlichen Voraussetzungen können aber auch die Familienbindungen in diesem Zeitraum einer staatlichen Kontrolle unterzogen werden. Die Tatsache, dass eine Heirat nach Einreise erfolgt, wurde als eigens aufgeführtes Verdachtsmoment in die Vorschrift über Sanktionen aufgenommen. Damit können bei begründetem (Betrugs-)Verdacht sowie anlässlich (je-)der Verlängerung der befristeten Aufenthaltstitel sogenannte punktuelle Kontrollen durchgeführt werden. Ebenfalls auf Deutschland geht in diesem Zusammenhang die Ausweitung der auf Gründe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit begründeten Ablehnungs- und Verlängerungsbefugnis zurück, indem diese nicht nur auf das persönliche Verhalten des Betreffenden gestützt werden kann und die ‚Zugehörigkeit’ eines Familienmitglieds zu einer Vereinigung, die den internationalen Terrorismus unterstützt, umfasst. Diese vage Formulierung definiert weder Zuständigkeiten noch Kriterien einer solchen Beurteilung. Problematisch ist nicht zuletzt deshalb die Einschränkung des Rechtsweges durch Streichung des Verweises auf eine gerichtliche Kontrolle. Aber auch nach einem Zeitraum von fünf Jahren, gekennzeichnet von Aufenthaltsunsicherheit und möglicher Kontrolle, besteht Deutschland zufolge das Recht auf Aufenthaltssicherheit in Form eines eigenständigen Aufenthaltstitels – gemäß deutschem Recht – nur für volljährig gewordene Kinder. Für Ehegatten und nicht eheliche Partner ist ein solches Recht lediglich für den Fall der Trennung oder Scheidung vorgesehen. Für alle anderen Familienmitglieder steht ein eigenständiger Titel im Ermessen des Mitgliedstaates. Allein im Rahmen der auf Ausnahmefälle wie häuslicher Gewalt beschränkten Notfallregelung, wonach die Mitgliedstaaten im Falle des Bruchs der Familienbindung durch Tod, Scheidung oder Trennung einen eigenständigen Titel vergeben können, unterstützte Deutschland – ebenfalls gemäß deutschem Recht – in positiver Hinsicht, den Mindestaufenthalt von einem Jahr zu streichen. In der Gesamtschau der Änderungen werden unterschiedliche Vorgehensweisen der deutschen Delegation sichtbar.1008 Zu einem großen Teil sind die durchgesetzten 1008 Groenendijk und Minderhoud unterscheiden hierzu (vor allem im Hinblick auf die Niederlande) vier Vorgehensweisen: Aufnahme nationalen Rechts in europäisches Recht, Aufnahme von Ausnahmeregelungen, Verweise auf nationales Recht (Ermessen), Abwehr unerwünschter Regelungen (Pflichten, Rechte, insbesondere des europäischen und internationalen Rechts) bzw. Erhalt der Änderungsmöglichkeit des nationalen Rechts. Vgl. dazu ausführlich Groenendijk, K./Minderhoud, P., Nederlandse invloed op nieuwe Europese regels betreffende 241 Änderungen auf deutsches Recht und seine von hoher Regelungsdichte gekennzeichnete Anwendungspraxis zurückzuführen.1009 Besonders die Altersgrenze von zwölf Jahren im Kindernachzug findet als Ausnahmeregelung einen besonderen Zuschnitt im Hinblick auf das Zuwanderungsgesetz 2002. Mit der Verhandlungsmaxime ‚keine Veränderungen im innerstaatlichen Recht (dem Entwurf des ZuwG)’ liegt von deutscher Seite ein besonderes Schwergewicht auf der Schaffung nationalen Spielraums. Dazu zählt als Kompromisslösung vor allem der häufige Wandel von Anspruchs- in Ermessensregelungen. Entsprechend sind unter den mehr als 30 zählenden Ermessensregelungen in der aus 22 Artikeln bestehenden Richtlinie1010 wenigstens die Hälfte auf die deutschen Interventionen zurückzuführen. Neben dem vergrößerten Spielraum für die Mitgliedstaaten gingen auf deutsche Initiative im Text der Richtlinie konkrete Hinweise auf internationale Verpflichtungen und europäische Schutznormen verloren. So erreichte Deutschland die Streichung des Verweises auf die Kinderrechtskonvention, interessanterweise zeitgleich mit der Aufhebung des Verbotes des Nachzuges von Kindern polygamer Ehen. Ebenso geht der Wegfall der Antidiskriminierungsklausel mit der Einfügung der Integrationsmaßnahmen einher. Von weitreichender Bedeutung für den staatlichen Spielraum ist nicht zuletzt die – nicht nur allein, aber auch von Deutschland gewünschte – Streichung der im Gemeinschaftsrecht verbreiteten Stand-Still-Klausel (Verschlechterungsverbot).1011 Alles in allem konnte sich Deutschland in fünf restriktiven Punkten nicht durchsetzen. So sind Kinder, die unter einem geteilten bzw. gemeinsamen Sorgerecht sowohl des Zusammenführenden als auch des Ehegatten oder Partners stehen, von der Richtlinie erfasst. Des Weiteren wurde nicht die Einschränkung des Nachzuges auf vor der Einreise des Zusammenführenden bestehende Ehen erreicht. Ebenso wird die Einführung von Wartezeiten für Familien von Flüchtlingen vor der Einreise oder die Verweigerung des Nachzuges zu Flüchtlingen bei ausländischer Alternative nicht möglich sein – erreicht wurde allerdings in diesen Fällen die Streichung der wirtschaftlichen Privilegierung. Für die Erfüllung der wirtschaftlichen Voraussetzungen können entgegen deutschem Bemühen auch die Beiträge der Familienmitglieder mit berücksichtigt werden. Zudem bestritt Deutschland ohne Erfolg die Kompetenz der EG für den Arbeitsmarktzugang der Familienmitglieder. Die erfolgreiche Durchsetzung der deutschen Verhandlungspositionen erfolgte sowohl mittels Unterstützung von Mehrheitspositionen als auch infolge der Durchmigratie en asiel, in: Asbeek Brusse/Broeders/ Griffiths (Hg.), Immigratie en asiel in Europa. Een lange weg naar gemeenschappelijkheid?, S. 137, 142 f. 1009 So zutreffend Hauschild, Ch., ZAR 2003, 273. Nach Wagner, M. besteht allgemein bei Verhandlungslösungen im Rahmen eines Zentralisierungsprozesses die Gefahr, dass gut organisierte Interessengruppen aus Hochregulierungsländern ihren Einfluss dazu nutzen, die Rechtsund Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in ihrem Sinne anzugleichen, ders., S. 160. 1010 Dieser Mindestangabe kann je nach Zählweise zugestimmt werden, vgl. Hauschild, Ch., ZAR 2003, 273. 1011 S. dazu ausführlich in diesem Kapitel, S. 212 f. 242 setzung von Minderheitspositionen. Vor allem bei der Durchsetzung von Minderheitspositionen hat Deutschland von dem – selbst im Rahmen der Amsterdamer Verhandlungen gewünschten – Einstimmigkeitsprinzip profitiert.1012 Zu Recht kann Deutschland daher als der schwierigste Verhandlungspartner angesehen werden, dem zwar nicht als Einzigem, aber doch die wichtigsten Begrenzungen der Familienzusammenführung zuzuschreiben sind. Besonders das Beispiel der Verhandlungen zur Kindernachzugsgrenze zeigt, dass – im Falle des Mehrheitsprinzips – diese auf nur ein Land bezogene Bestimmung sicher keinen Eingang in die Richtlinie gefunden hätte.1013 Den Gründen für diese starke Durchsetzung wird im Rahmen dieser Untersuchung nur insoweit nachgegangen, als sich die deutsche Delegation in einer schwierigen Situation befand: Denn die sich beide jeweils über drei Jahre hinziehenden Verhandlungen der europäischen Familiennachzugsrichtlinie und des deutschen Zuwanderungsgesetzes fanden zum großen Teil parallel statt.1014 d) Parallelität deutscher und europäischer Verhandlungen Die Rolle der deutschen Delegation ‚in Brüssel’ war von dem Druck der Bundesregierung gekennzeichnet, Raum für das parallel verhandelte und in Kraft getretene Zuwanderungsgesetz (2002)1015 sowie, nach dessen Scheitern, für das zu diesem Zeitpunkt geltende Recht (AuslG 1990) zu schaffen.1016 Die – in der folgenden Übersicht 7 dargestellte – zeitliche Parallelität der europäischen und deutschen Verhandlungen zeigte erkennbar Auswirkungen auf den Verlauf der Verhandlungen: 1012 Deutschland stand einer Mehrheit gegenüber beispielsweise bei Fragen des Ausschlusses der Aussiedler vom Anwendungsbereich, der Einführung einer Kindernachzugsaltersgrenze, der Beschränkung des eigenständigen Aufenthaltsrechts nach fünf Jahren auf volljährig gewordene Kinder, des Ausschlusses des Nachzugs im Falle der nach der Einreise des Zusammenführenden geschlossenen Ehe, der Beschränkung des Arbeitsmarktzuganges für die Familienmitglieder sowie der Aufnahme von Sicherheits- und Terrorismusaspekten (Streichung ‚persönliches Verhalten’, Aufnahme Terrorismusklausel) oder der Streichung der wirtschaftlichen Privilegierung von Flüchtlingsfamilien. 1013 Vgl. auch die Feststellung von Cécile Poletti, Le regroupement familial, S. 59. Paradoxerweise wurde aber das Kindernachzugsalter im Vermittlungsausschuss zum Zuwanderungsgesetz wieder auf 16 Jahre heraufgesetzt. Die für Deutschland eingeführte Sonderregelung ist also von Deutschland gar nicht genutzt worden. S. dazu in diesem Kapitel, S. 251 sowie zur deutschen Rechtslage in Kapitel 6, S. 338 f. 1014 Poletti, C. weist zu dieser Konstellation darauf hin, dass eine Reihe von Staaten seit 1999 ihre nationalen Gesetzgebungen geändert haben, schätzt aber den Fall Deutschland als besonders repräsentativ für die Verschärfung des nationalen Rechts ein, vgl. Poletti, C., ebda., S. 55. 1015 ZuwGE 2002 (BTag-Drs. 14/7387 und 7987) sowie der zweite, unveränderte Entwurf (BTag- Drs. 15/420). 1016 S. dazu in diesem Kapitel, S. 221. 243 Übersicht 7: Zeitliche Parallelität der bundesdeutschen und europäischen Verhandlungen zum Familiennachzug BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND – AUSLG 1990 EUROPÄISCHE UNION Bundestag Bundesrat Vermittlungsausschuss Vorlage der Richtlinie durch die Kommission 1. Dez. 1999: KOM (1999) 638 (1. Vorschlag RL) 10. Okt. 2000: KOM (2000) 624 (2. Vorschlag RL) 12. Juli 2000: Einberufung einer Sachverständigenkommission 4. Juli 2001: Bericht der Unabhängigen Kommission Zuwanderung (sogenannte Süßmuth-Kommission) 6. Aug. 2001: Vorlage des Referentenentwurfs des ZuwG (ZuwGE) 27./28. Sept. 2001: Scheitern der Verhandlungen im Rat 7. Nov. 2001: Beschluss des ZuwGE im Kabinett 13. Dez. 2001: Lesung 16. Jan. 2002: Expertenanhörung 26. Feb. 2002: Kompromiss 1. März 2002: Verabschiedung 22. März 2002: (strittige) Zustimmung 2. Mai 2002: KOM (2002) 225 (3. Vorschlag Familiennachzugs-RL) 20. Juni 2002: Verkündung des Zuwanderungsgesetzes (2002) im BGBl., voraussichtlich in Kraft ab 1. Jan. 2003. 15. Juli 2002: Klageerhebung durch unionsgeführte Länder vor BVerfG. Verhandlungen 18. Dez. 2002: BVerfG erklärt das Zuwanderungsgesetz (2002) für nichtig. 16. Jan. 2003: Einbringung des ZuwGE 14. Feb. 2003: Kritik an KOM (2002) 225 27. Feb. 2003: Politische Einigung im Rat 2. Mai 2003: Opposition – 128 Änderungsanträge 9. Mai 2003: Verabschiedung 20. Juni 2003: Ablehnung 2. Juli 2003: Anrufung Vermittlungsausschuss Okt. 2003: Beginn Arbeitsgruppe 3. Okt. 2003: Inkrafttreten der RL 2003/86/EG Feb. 2004: Drohendes Scheitern 1. Mai 2004: Ausstieg der Grünen 25. Mai 2004: Gespräch mit Kanzler 17./30. Juni 2004: Politische Einigung 1. Juli 2004: Verabschiedung ZuwG 9. Juli 2004: Zustimmung 5. Aug. 2004: Verkündung des Zuwanderungsgesetzes (2004) im BGBl., in Kraft seit 1. Jan. 2005. 244 Die zeitliche Parallelität zeigte erkennbar Auswirkungen auf den Verlauf der Verhandlungen, der sich wie folgt zusammenfassen lässt: Auf ein europäisches ‚Vorspiel’ in Form der ersten Verhandlungen des ersten Vorschlages zur Familiennachzugsrichtlinie folgten drei parallele Verhandlungsphasen, begleitet von verschiedenen Verhandlungsstrategien: - Phase der Blockade (Mai 2001 bis Ende September 2001): Verhandlungen des zweiten, geänderten Kommissionsvorschlages bis zu dessen Scheitern. - Phase des Abwartens / der Stagnation (Mai 2002 bis Dezember 2002): Verhandlungen des dritten Kommissionsvorschlags bis zur Entscheidung des BVerfG über das ZuwG. - Phase des Kompromisses (ab Januar 2003 bis Ende Februar 2003): Verhandlungen des dritten Kommissionsvorschlags bis zu dessen Einigung. In einem nationalen ‚Nachspiel’ fand das deutsche Gesetzgebungsverfahren erst über ein Jahr später – im Juli 2004 – seinen Abschluss. Zu diesem Zeitpunkt war die Richtlinie bereits seit zehn Monaten in Kraft. aa) Vorlage der Richtlinie mit hohem Harmonisierungsgrad Die europäischen Verhandlungen für die Familiennachzugsrichtlinie begannen Ende Januar 2000 unter portugiesischem Vorsitz mit den ersten Lesungen des ersten Kommissionsvorschlages KOM (1999) 638 vom 1. Dezember 1999.1017 Im Sommer 2000 wurde in der Bundesrepublik die Sachverständigenkommission zur Erarbeitung eines Zuwanderungsberichts einberufen. Bereits im Herbst 2000, unmittelbar nach Vorlage des zweiten, geänderten Vorschlags KOM (2000) 624 vom 10. Oktober 2000, wurden die europäischen Verhandlungen unter französischer Präsidentschaft fortgeführt. Deutschland erhob hierbei von Anfang an eine lange Liste von Änderungsanträgen. Während der schwedischen und belgischen Präsidentschaft spitzten sich die europäischen Verhandlungen zu. Im Sommer 2001 wurde die Parallelität der Verhandlungen mit der Vorstellung des Süßmuth-Berichts sowie des Referentenentwurfs des ZuwG offensichtlich. 1017 Gegen diesen Kommissionsvorschlag erhoben sich von Anfang an in der Bundesregierung, insbesondere von Bundesinnenminister Otto Schily „gravierende Bedenken“, da er zu einer „jedenfalls sechsstelligen“ Einwanderung in Deutschland führen würde. Mit zu diesem Zeitpunkt ca. fünfeinhalb Mio. Drittstaatsangehörigen habe Deutschland die weitaus größte Familieneinwanderung zu erwarten (insgesamt leben in der EU rund 20 Mio. Drittstaatsangehörige), Focus Magazin vom 15. April 2000, Einwanderung, „Jedenfalls sechsstellig“, S. 36-38. 245 bb) Phase der Abwehr Die folgenden Verhandlungen in Brüssel liefen zu einer Zeit, als der – in Widerspruch zur Richtlinie stehende – erste Entwurf des Zuwanderungsgesetzes vorgelegt wurde. Im Verlauf der Verhandlungen der deutschen Delegation zu dem geänderten Kommissionsvorschlag KOM (2000) 624 äußerte die Sachverständigenkommission ‚Zuwanderung’ in ihrem Zuwanderungsbericht vom 4. Juli 2001 deutliche Kritik an den ihrer Ansicht nach weitgehenden und unter Umständen zuzugserweiternden Vorschlägen der Kommission sowie des fehlenden Spielraumes für nationales Recht.1018 Der Bericht empfahl daher eine Reduktion der Rechtsansprüche auf die Kernfamilie, die auch nur im Falle einer dauerhaften Aufenthaltsperspektive gewährt werden sollten. Im Übrigen würde eine ermessensgesteuerte Zulassung Flexibilität sichern. Eine Beseitigung der Inländerdiskriminierung wurde indes befürwortet, eine Absenkung des Kindernachzugsalters unter 18 Jahre prinzipiell für verfassungsrechtlich bedenklich gehalten. Jedoch wurde eine Differenzierung nach Art der Einreise als möglichem Aspekt vorgeschlagen. Der Ende Juli 2001 von Bundesinnenminister Otto Schily vorgestellte Referentenentwurf des Zuwanderungsgesetzes widersprach ebenfalls dem Richtlinienvorschlag und ging über die (restriktiven) Empfehlungen des Zuwanderungsberichts hinaus. Dieser hohe Druck eines innerstaatlich politisch sensiblen Themas1019 erklärt unter anderem die kompromisslose Haltung der deutschen Delegation in den europäi- 1018 Ausgehend von der zahlenmäßigen Bedeutung des Familiennachzugs (mehr als die Hälfte der Zuwanderung in den 1970er und 1980er Jahren, verbunden mit dem Hinweis auf den Mangel an zuverlässigen Daten, Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin, 4. Juli 2001, S. 188 ff.) wird die große Reichweite des Vorschlages kritisiert und ein Anstieg des Familiennachzugs prognostiziert, Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin, 4. Juli 2001, S. 193. Als ursächlich dafür werden erachtet: - die generelle Ausgestaltung des Familiennachzugs als Anspruchsposition, - und zwar auch ohne dauerhafte Aufenthaltsperspektive des im Aufnahmestaat befindlichen Familienmitglieds, - die Erweiterung des über die Kernfamilie hinausgehenden Familienbegriffs, d. h. bei Kindern bis zum 18. Lebensjahr, infolge des Verbots der Inländerdiskriminierung bei Kindern von Deutschen bis zum 21. Lebensjahr, des Weiteren volljährige und kranke Kinder sowie weitere Verwandte in aufsteigender Linie, nicht eheliche heterosexuelle und gleichgeschlechtliche Lebenspartner nach nationalem Recht, - das sofortige Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt und Bildung für die Familienmitglieder. 1019 Beispielhaft hierfür ist die an Innenminister Schily gerichtete Frage, ob er in seinem angekündigten Gespräch mit dem EU-Kommissar Vitorino die Forderungen nach einem massiver Begrenzung der Richtlinie (keine Rechtsansprüche, Kernfamilie, Bindung an wirtschaftliche Voraussetzungen, Kindernachzug bis zehn Jahre) erhoben habe und welchen Erfolg er sich davon verspreche, BTag-PlPr. 14/148 der Bundestagssitzung vom 7. Feb. 2001, S. 14512. Zur Entwicklung der teils konträren Zuwanderungskonzepte der Parteien im Jahr 2001, vgl. die ausführliche Chronologie von Vitt, V./ Heckmann, F., in: Bade/Münz (Hg.), Migrationsreport 2002, S. 250 ff. 246 schen Verhandlungen. Im weiteren Verlauf scheitern die Verhandlungen im Rat Ende September 2001 an den restriktiven Haltungen der Mitgliedstaaten, unter denen das Veto Deutschlands besonders zu Fragen des Kindernachzugsalters, der Frage nicht ehelicher Lebensgemeinschaften und des (engen) Familienbegriffes hervortrat. Im Ergebnis waren aus deutscher Sicht vor allem diese Verhandlungen des zweiten Vorschlages wichtig.1020 Hier wurde inhaltlich ‚das Meiste’ im Hinblick auf das AuslG als auch das geplante ZuwG ‚erreicht’. Die deutschen Verhandlungspositionen sind vorrangig durch die kompromisslose Abwehr der weiterreichenden europäischen Regelungen gekennzeichnet und fanden entweder bereits in den Ratsverhandlungen Eingang in den Text oder wurden nach dem Scheitern unter belgischer Präsidentschaft von der Kommission in ihren dritten Vorschlag aufgenommen. Dazu zählten die Begrenzung des Anwendungsbereiches,1021 die Streichung von Rechtsansprüchen auf Nachzug,1022 verfahrenstechnische Erschwerungen1023 sowie höhere Kontrollmöglichkeiten versus schwächere Rechte im Aufenthalt.1024 Es begründete den Ruf Deutschlands als ‚Blockierer’ europäischer Vorschläge legaler Einwanderung.1025 cc) Phase der Stagnation Die erneuten Verhandlungen in Brüssel liefen zu einer Zeit, als das Zuwanderungsgesetz 2002 verkündet und teilweise bereits in Kraft, aber schon beim BVerfG rechtshängig war. Nach dem Scheitern der Verhandlungen des zweiten Kommissionsvorschlags im September 2001 forderte der Europäische Rat im Dezember 2001 in Laeken die Kommission auf, einen neuen Vorschlag für eine Familiennachzugsrichtlinie bis 1020 So ein deutscher Unterhändler in einem Gespräch mit der Verfasserin. 1021 Ausschluss der Unionsbürger, die nicht ihr Recht auf Freizügigkeit wahrnehmen, Absenkung der Altersgrenze für Kindernachzug, die sich zunächst noch auf 16 Jahre gemäß dem geltenden AuslG 1990 richtete, Begrenzung des Verwandtenkreises auf den ersten Grad. 1022 Lediglich Ermessenszulassung für nicht eheliche Partner, Verwandte und volljährige Kinder, Kinder mit geteiltem Sorgerecht des Zusammenführenden oder Ehegatten, ebenso bei Flüchtlingsfamilien. 1023 Verlängerung der Wartezeit, Kostenpflichtigkeit der Visa. 1024 Erweiterung der Möglichkeit zur Prüfung der wirtschaftlichen Voraussetzungen auf die Verlängerungen der Aufenthaltstitel, Ausweitung der Ablehnungsgründe, Verlängerung der Befristungsmöglichkeit des Aufenthaltstitels von einem Jahr auf fünf Jahre, Erteilung der Aufenthaltstitel aus eigenem Recht erst nach fünf Jahren, Beschränkung dieses Titels auf die Kernfamilie. 1025 Vgl. auch Weller-Monteiro Ferreira, S., Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? Zur aktuellen Entwicklung eines europäischen Politikfeldes, Masterarbeit im weiterbildenden Fernstudiengang Europäisches Verwaltungsmanagement an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin, vorgelegt im Wintersemester 2002/2003, S. 40 m.w.N. sowie S. 63, 64, 66. 247 Ende April 2002 vorzulegen. Zu diesem Zeitpunkt fanden bereits die ersten Bundestagsdebatten des am 7. November 2001 durch Beschluss des Kabinetts in das Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Zuwanderungsgesetzentwurfes statt. Das Gesetzgebungsverfahren wurde im Hinblick auf die kommende Bundestagswahl im Herbst des Jahres 2002 von der Bundesregierung zügig durchgeführt.1026 Es fand am 1. März 2002 mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes im Bundestag und der am 22. März 2002 folgenden, wenngleich strittigen Zustimmung des Bundesrates, seinen Abschluss.1027 Die mit Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes geschaffenen Tatsachen im Bereich des Familiennachzuges fanden teils unmittelbaren Eingang in den dritten, am 2. Mai 2002 von der Kommission vorgelegten Vorschlag zur Familiennachzugsrichtlinie KOM (2002) 225. Dieser senkte nicht nur die Standards im Vergleich zu den vorherigen Kommissionsvorschlägen, sondern auch im Verhältnis zu den letzten Ratsdokumenten. Die Kommission hat darin nicht nur viele der vorgeschlagenen Texte der Ratsverhandlungen schlicht übernommen, selbst wenn einige Delegationen noch höhere Standards wünschten. Sie schlug darüber hinaus zu mehreren Punkten Standards vor, welche sogar die Textversionen der bisherigen Präsidentschaften im Rat unterschritten.1028 Dazu zählte insbesondere mit Blick auf Deutschland und die Debatte um die Aussiedler die Streichung des Verbots der Inländerdiskriminierung, die Aufnahme der 12-Jahresgrenze hinsichtlich des Kindernachzugs sowie eine lediglich im Ermessen stehende Zulassung für Kinder mit geteiltem Sorgerecht sowie die Ausdehnung bis zum Erhalt eines eigenen Aufenthaltstitels auf eine 5-Jahresfrist.1029 Im Ergebnis verzögerte trotz dieses Entgegenkommens die unsichere Lage des mit Klageerhebung vom 15. Juli 2002 sich vor dem Bundesverfassungsgericht befindlichen Zuwanderungsgesetzes bis Dezember 2002 eine Einigung der unter dänischer Präsidentschaft wieder aufgenommenen Verhandlungen, soweit sie die deutsche Rechtslage noch nicht berücksichtigt hatten.1030 So betonte 1026 So bereits „Zeitdruck für Zuwanderungsgesetz und Zuwanderungskommission.“ Danach „halten Bundeskanzler Schröder und Innenminister Schily am bisherigen Zeitplan fest: Vor der nächsten Bundestagswahl soll eine umfassende Zuwanderungsregelung umgesetzt sein“, vgl. Bade/Münz (Hg.), Migrationsreport 2002, S. 250. 1027 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG) vom 20. Juni 2002 (BGBl. I, 1946). Verkündet als Art. 1 des Zuwanderungsgesetzes vom 20. Juni 2002 (ZuwG 2002). 1028 So zu Recht die Einschätzung von Peers, S. bereits in: Statewatch Analysis: Proposal on family reunion (Juni 2002), http://www.statewatch.org/obserasylum2.htm (28. Feb. 2007). 1029 Ebenso wurde durch die Kommission vorgeschlagen: die Begrenzung der Verwandten auf solche ersten Grades, die Beschränkung der Familienzusammenführung auf Flüchtlinge, deren familiäre Bindungen vor Anerkennung ihrer Rechtsstellung bestanden haben, die Ausdehnung der Befristungsmöglichkeiten der Aufenthaltstitel der Familienmitglieder auf bis zu fünf Jahre (in Anlehnung an die Daueraufenthaltsrichtlinie) sowie die Mindestdauer des ersten befristeten Aufenthaltstitels von einem Jahr. 1030 Dies bestätigt die Einschätzung der Kommissionsbeamtin France Mochel, Generaldirektion JI, bei einem Treffen vom 9. Jan. 2003 in Brüssel mit der Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille: „En effet, il y a lieu de se demander si l’Allemagne n’a 248 die deutsche Delegation zu Beginn der erneuten Verhandlungen ausdrücklich die Notwendigkeit weiterer Flexibilisierungen hinsichtlich noch nicht (gemäß deutschen Wünschen) geänderter Bestimmungen.1031 Das Scheitern des Zuwanderungsgesetzes vor dem Bundesverfassungsgericht änderte die Lage insoweit, als nunmehr wieder vorrangig das geltende Recht (Ausländergesetz 1990) Maßstab der europäischen Verhandlungen war.1032 Die Haltung der deutschen Delegation lässt sich in diesem Zeitraum als ‚Bremser’ einer Einigung beschreiben.1033 dd) Phase des Kompromisses Die letzten Verhandlungen in Brüssel liefen zu einer Zeit, als das Zuwanderungsgesetz in der Bundesrepublik unter veränderten politischen Rahmenbedingungen erneut verhandelt wurde. Die erneute Einbringung des unveränderten Entwurfes des Zuwanderungsgesetzes 2002 in den Bundestag am 16. Januar 2003 wurde von der Opposition als „Provokation“ empfunden.1034 Der Parteienstreit verschärfte sich und schien in eine politische Sackgasse zu führen.1035 Vor diesem Hintergrund beeinflusste das Scheitern des pas tenté de geler les négociations sur la directive tant que sa nouvelle loi n’était pas entrée en vigueur, le processus législatif ayant été bloqué par l’arrêt récent de la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe.“, zitiert bei: Poletti, Cécile, Le regroupement familial, S. 55, dort Fn. 290. 1031 Frankreich äußerte demgegenüber noch Prüfungsbedarf hinsichtlich des (zufrieden stellenden) erreichten Harmonisierungsgrades, P, GR und die Niederlande wiesen ebenfalls auf zu dieser Zeit laufende nationale Gesetzgebungsänderungen hin (Dok. 10857/02, 1 f.). 1032 Entsprechend lautete die ‚Auflage’ des Bundesrates, dass künftig auf der Basis des geltenden Rechts verhandelt werden sollte (BRat-Drs. 63/03, 2) sowie der Antrag der Opposition im Bundestag zur Transparenz der Europäischen Verhandlungen, wonach „[e]ine weitere Ausweitung der Zuwanderung, wie sie mit der Umsetzung des Zuwanderungsgesetzes verbunden wäre, ... nicht akzeptabel [ist]. Allein deswegen kann und darf dieser Gesetzentwurf nicht Verhandlungsgrundlage sein.“ (BTag-Drs. 15/655, 5). 1033 Renner, G., Änderungsbedarf beim Ausländergesetz 1990, in: Barwig/Davy (Hg.), Auf dem Weg zur Rechtsgleichheit?, S. 135. Der Zusammenhang zwischen den Verzögerungen in Brüssel und den deutschen Verhandlungen wurde im Übrigen auch für den Kontext des Flüchtlingsrechts deutlich benannt. Nachdem am 8. März 2004 im Vermittlungsausschuss eine Einigung zu den humanitären Regelungen dergestalt erreicht wurde, den Vorschlag für die EU-Richtlinie zur Grundlage des Gesetzes zu machen, „wird Deutschland die Verabschiedung des entsprechenden EU-Rahmengesetzes zum Asylrecht voraussichtlich nicht länger verzögern. Die irische EU-Ratspräsidentschaft jedenfalls baut in diesem Punkt auf ein Versprechen Otto Schilys.“ Vgl. Grassmann, Ph./Bolesch, C., „Annäherung im Zuwanderungsstreit“, SZ vom 10. März 2004, S. 6. Die politische Einigung zur Qualifikationsrichtlinie erfolgte am 30. März 2004. 1034 Vgl. die Äußerung des Ministerpräsidenten des Saarlandes Peter Müller in der Sitzung des Bundesrates vom 14. Feb. 2003 (BRat-PlPr. 785, 9). 1035 „Unionsparteien verschärfen ihre Forderungen im Zuwanderungsstreit“ (Feb. 2003), „Verhärtete Fronten in der Zuwanderungsdebatte – Schily: Kompromiß nicht um jeden Preis“ (März 249 Gesetzes vor dem BVerfG die weiteren Verhandlungen auf europäischer Ebene in restriktiver Weise.1036 Zudem gerieten die europäischen Verhandlungen angesichts der vom Europäischem Rat von Sevilla im Juni 2002 gesetzten Frist bis Juni 2003 zunehmend unter Zeitdruck. Sie standen vor der Frage, entweder ein erneutes Scheitern u. a. angesichts der kompromisslosen Haltung der Bundesregierung hinzunehmen oder den auf großen innerstaatlichen Verhandlungsdruck beruhenden Änderungswünschen der Bundesregierung Rechnung zu tragen. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang ein Blick in die Forderungen des Bundesrates, um die Verhandlungspositionen der Bundesregierung in diesem Stadium nachzuvollziehen. Der nach zwischenzeitlichen Länderwahlen in Sachsen-Anhalt von Mai 2002 an von der Opposition dominierte Bundesrat beriet am 14. Februar 20031037 nicht nur über das Zuwanderungsgesetz, sondern auch über den dritten Vorschlag der Familiennachzugsrichtlinie.1038 Der dabei diskutierte Änderungskatalog zum Zuwanderungsgesetz1039 enthielt eine Anzahl nachzugsrelevanter Vorschläge, die die bis dahin erreichten Verhandlungsergebnisse in Brüssel (ebenfalls provokativ) in Frage stellten.1040 In seinen Empfehlungen zur Richtlinie sprach sich der Bundesrat hingegen 2003), s. auch die ausführliche Chronologie von Peucker, M./ Heckmann, F., in: Bade/Bommes/Münz (Hg.), Migrationsreport 2004, S. 275, 277. 1036 Insofern zutreffend vermutet von Weller-Monteiro Ferreira, S., Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? Zur aktuellen Entwicklung eines europäischen Politikfeldes, S. 41. 1037 Zu diesem Zeitpunkt hatten sich die Stimmenverhältnisse zugunsten der konservativen Parteien noch verstärkt. Der von der Union dominierte ‚bürgerliche’ Block besaß 41 der 69 Stimmen. Das waren Bayern (CSU-regiert; 6 Stimmen), Niedersachsen (CDU/FDP; 6), Sachsen (CDU; 4), Saarland (CDU; 3), Thüringen (CDU; 4), Baden-Württemberg (CDU/FDP; 6), Hessen (CDU; 5), Sachsen-Anhalt (CDU/FDP; 4), Hamburg (CDU/Schill/FDP; 3). Der von der SPD dominierte Block kam hingegen nur auf zehn Stimmen mit Nordrhein-Westfalen (SPD/Grüne; 6), Schleswig-Holstein (SPD/Grüne; 4). Ein dritter „neutraler“ Block von Bremen (SPD/CDU; 3); Brandenburg (SPD/CDU; 4), Rheinland-Pfalz (SPD/FDP; 4), Mecklenburg-Vorpommern (SPD/PDS; 3), Berlin (SPD/PDS; 4) hatte 18 Stimmen. 1038 Empfehlung 5 des Bundesrats vom 14. Feb. 2003, BRat-Drs. 63/03, S. 2. 1039 Bereits vor der Abstimmung hatte der Innenausschuss des Bundesrates auf Drängen der bayerischen CSU-Vertreter und mit der Mehrheit der Union eine Liste mit Änderungsempfehlungen, die mit 128 Forderungen weit über die ursprüngliche Position der Union hinausging, verabschiedet. Die acht unionsgeführten Länder verzichteten auf Drängen der FDP jedoch darauf, bei der Bundesratssitzung diese Änderungsanträge zur Abstimmung zu stellen. Vgl. Bade/Bommes/Münz (Hg.), Migrationsreport 2004, S. 275. 1040 S. beispielhaft insbesondere die Änderungsanträge 29 bis 39 des Katalogs der Änderungswünsche. Danach sollte gemäß Änderungsantrag (30) zur Sicherung der Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationskursen bereits im Visumverfahren eine Geldleistung von bis zu 1.500 EUR erhoben werden, die zur Hälfte bei erfolgreicher Teilnahme am Integrationskurs zurückerstattet wird; (33) der Familiennachzug zu Flüchtlingen (mit Abschiebungsschutz, Duldung, subsidiärem Schutz) nur erlaubt werden, wenn die Ehe zum Zeitpunkt der Einreise bereits bestanden hat, andernfalls erst nach einer Wartezeit von einem Jahr ab rechtskräftiger Zuerkennung des Abschiebungsschutzes; (34) Familienangehörige von Studenten vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen werden; (35) der Zugang zum Arbeitsmarkt von Familienangehö- 250 unter der Auflage, dass künftig auf der Basis des geltenden Rechts verhandelt werden sollte und keine zuzugserweiternden Ansprüche begründet werden dürften, zum einen dafür aus, nicht hinter den erreichten Verhandlungsstand zurückzugehen.1041 Zum anderen stellte er weitere Forderungen an die Bundesregierung.1042 Praktisch alle dieser Forderungen wurden in den letzten Verhandlungen im Januar und Februar 2003 weitgehend umgesetzt.1043 Es handelt sich dabei zugleich um diejenigen im rigen von der Teilnahme am Integrationskurs abhängig sein; (36) der Ehegattennachzug zu Ausländern, die lediglich eine Aufenthaltserlaubnis besitzen, nur möglich sein, wenn die Ehe bei der Erteilung bereits bestand und die Dauer seines Aufenthalts voraussichtlich über ein Jahr betragen wird (Ausschluss bei vorübergehendem Aufenthalt); (37) das eigenständige Aufenthaltsrecht der Ehegatten erst nach einer Ehebestandszeit von mindestens vier Jahren (statt zwei) und der Zusammenführende einen dauerhaften Aufenthaltstitel erhalten hat, erteilt werden (hier wird interessanterweise zur Begründung auf den EU-Richtlinienvorschlag zur Familienzusammenführung verwiesen, wonach gemäß Art. 3 Abs. 1 die Familienzusammenführung nur möglich sei, wenn der Zusammenführende Aussicht auf einen Daueraufenthalt habe); (38) die Altersgrenze nachzugsberechtigter Kinder auf zehn Jahre gesenkt sowie die Ermessenszulassung älterer Kinder davon abhängig gemacht werden, dass sie die deutsche Sprache beherrschen oder ein Härtefall vorliegt; (39) das eigenständige Aufenthaltsrecht volljährig gewordener Kinder von der Sicherung des Lebensunterhaltes aus eigener Erwerbstätigkeit abhängig sein. 1041 Als positiv werden folgende durchgesetzte Punkte bezeichnet: „Der Nachzug von minderjährigen Kindern zu nur einem Elternteil bei gemeinsamem Sorgerecht beider Elternteile ist optional ausgestaltet (Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe d). Die zunächst im erneut geänderten Vorschlag vorgesehene Stand-Still-Klausel, die eine Veränderung nationalen Rechts ausgeschlossen hätte, ist wieder entfallen. Die Versagung von Aufenthaltstiteln und der Entzug solcher Titel aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ist entgegen früherer Absichten der Kommission nicht ausschließlich auf Gesichtspunkte des persönlichen Verhaltens beschränkt.“ 1042 Dazu zählte die Ablehnung der Stand-Still-Klausel in der Ausnahmeregelung zum Kindernachzugsalter, die Beschränkung der Mobilität für nicht eheliche Partner, die verpflichtende Teilnahme von Ehegatten und Kindern an Integrationskursen sowie die Kopplung des eigenständigen Titels an Integrationsvoraussetzungen, das Bestreiten der Kompetenz der EG für den Arbeitsmarktzugang, die Beschränkung des Ehegattennachzugs auf nachträglich geschlossene Ehen, die Streichung der wirtschaftlichen Privilegierung von Flüchtlingsfamilien, die Aufnahme von Sicherheitsaspekten (Terrorismus). 1043 Folgende Empfehlungen des Bundesrates fanden (wenngleich nicht immer von der deutschen Delegation initiiert, so doch mit ihrer Zustimmung) unmittelbaren Eingang in die politische Einigung der Richtlinie im Rat. So wurde: die Umsetzungsfrist im Zusammenhang mit der Kindernachzugsregelung auf zwei Jahre verlängert; (auf Intervention der südeuropäischen Mitgliedstaaten) als Erwägungsgrund 10 eine Schutzklausel aufgenommen, die es ermöglicht, Partnerschaften die Mobilitätsrechte der Daueraufenthaltsrichtlinie zu versagen; die verpflichtende Teilnahme an Integrationskursen auch auf Familienangehörige von Flüchtlingen ausgedehnt; (auf griechischen Wunsch) die Erteilung des eigenständigen Aufenthaltstitels an nationale Bedingungen gekoppelt, wozu auch Integrationsvoraussetzungen gezählt werden können; der Arbeitsmarktzugang auf die Kernfamilie beschränkt und für zwölf Monate von Arbeitsmarkttests abhängig gemacht; die Tatsache der nach der Einreise geschlossenen Ehe als besonderes Verdachtsmoment verankert; die wirtschaftliche Privilegierung von Flüchtlingsfamilien im Falle ausländischer Alternative gestrichen sowie der Terrorismusverdacht als Kriterium der öffentlichen Sicherheit und Ordnung aufgenommen. 251 Laufe der Verhandlungen des dritten Kommissionsvorschlages erreichten Bestimmungen, die durch Kompromisscharakter, d. h. Zustimmung trotz weitergehender Wünsche, gekennzeichnet sind.1044 Im Ergebnis kam am 27. Februar 2003 im Rat eine politische Einigung zu Stande. Die Verhandlungsparteien befanden sich zu diesem Zeitpunkt unter einem enormen Druck, eine gesetzliche Regelung zustande zu bringen. Er war seitens der deutschen Delegation von dem Bestreben gekennzeichnet, den bisher erreichten Konsens zu sichern,1045 seitens des Rates, die Frist von Sevilla von Juni 2003 einzuhalten. Auch die Kommission vertrat den Standpunkt, den Vorschlag nicht zurückzuziehen.1046 Lediglich das Europäische Parlament zeigte sich mit diesem Kompromiss nicht einverstanden.1047 Interessanterweise erfolgte die Einigung auf europäischer Ebene zu einem Zeitpunkt geringer Erfolgsaussichten der deutschen Verhandlungen zum ZuwG.1048 Dies scheint im Rückblick ein wesentlicher Faktor für die politische Einigung zur Familiennachzugsrichtlinie zu sein. ee) Umsetzung der Richtlinie mit niedrigem Harmonisierungsgrad Das deutsche ‚Nachspiel’ war im Unterschied zu den Verhandlungen des ZuwG 2002 von einer Umkehrung der Orientierungsrichtung zu Fragen des Familiennachzugs gekennzeichnet. Zwar hatte die unveränderte Einbringung des Zuwanderungsgesetzes als Entwurf in das Gesetzgebungsverfahren die wiederholte Vorlage des umfangreichen Änderungskataloges seitens der Opposition zur Folge.1049 Entsprechend erfolgte eine erneute Ablehnung des Zuwanderungsgesetzentwurfes im Juni 2003 durch den Bundesrat, ungeachtet der Tatsache, dass die bundesdeutschen Verhandlungspositionen mit Blick auf die innerstaatliche Lage in hohem Maße berück- 1044 Vgl. auch die nicht durchgesetzten Änderungswünsche. 1045 So ein deutscher Unterhändler in einem Interview mit der Verfasserin. Entsprechend konnte Otto Schily zu Recht erklären, Deutschland habe sich bei wesentlichen Punkten durchsetzen können, vgl. „EU: Einigung über Familienzusammenführung“, MuB 3/03, S. 3, und Bade/ Bommes/Münz (Hg.), Migrationsreport 2004, S. 274. 1046 S. dazu in diesem Kapitel, S. 214 f. 1047 S. dazu in diesem Kapitel, S. 209, insb. Fn. 922. 1048 „Die Standpunkte in der Diskussion um ein Zuwanderungsgesetz für Deutschland haben sich verhärtet. Ein Kompromiss zwischen der rot-grünen Bundesregierung und den Unionsparteien scheint nicht in Sicht. Vermittlungsbemühungen der FDP scheiterten am Widerstand von CDU und CSU.“ Vgl. „Deutschland: Zugespitzte Zuwanderungsdebatte“, MuB 3/03, S. 1 sowie Fn. 1035. 1049 Die (zuvor bereits im BRat vorgelegten) Änderungsanträge der Fraktion der CDU/CSU auf Ausschussdrucksache 15(4)30 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 2. Mai 2003 wurden in der Sitzung des Innenausschusses des Bundestages am 7. Mai 2003 mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP gegen die Stimmen der Fraktion der CDU/CSU abgelehnt. Vgl. dazu BTag-Drs. 15/955, S. 5, welche auch den Wortlaut der Änderungsanträge enthält. Dazu auch Fn. 1040. 252 sichtigt worden waren.1050 Diesmal überwies jedoch der Bundestag den Entwurf am 2. Juli 2003 an den Vermittlungsausschuss. Dieser nahm mit Bildung einer Arbeitsgruppe im Oktober 2003 seine (nicht öffentlichen) Verhandlungen zu einem Zeitpunkt auf, als die Familiennachzugsrichtlinie bereits am 3. Oktober 2003 im Amtsblatt veröffentlicht und in Kraft getreten war.1051 Damit wurde das europäische Recht für den Bereich des Familiennachzuges zum Maßstab des Vermittlungsausschusses. Dass daran nicht mehr zu rütteln war, wird insofern deutlich, als das zuvor politisch stark thematisierte Gebiet des Familiennachzugs nunmehr aus dem politischen Blickfeld geriet. Als die Verhandlungen in der Arbeitsgruppe aufgrund der Unvereinbarkeiten zur Arbeitsmigration am 18. Januar 2004 knapp vor dem Scheitern bewahrt wurden1052, wurde zugleich aber eine Annäherung in anderen Punkten konstatiert. Dazu zählte auch eine als möglich erachtete „Einigung“ beim (bisherigen) Nachzugsalter für Kinder von 16 Jahren.1053 Dies entbehrt nicht eines gewissen Euphemismus angesichts der Tatsache, dass die Richtlinie bereits einige Zeit in Kraft war. In ihrer zwölften Sitzung am 1. Mai 2004 gingen die Unterhändler mangels Grundkonsens ohne einen neuen Termin auseinander, obwohl die Regierung der Union entgegen gekommen war und wichtige Teile des Gesetzes wie die Zuwanderung in den Arbeitsmarkt nach einem Punkteverfahren gestrichen hatte. Zudem erklärten die Grünen ihren Ausstieg aus den Verhandlungen. Bei einem Sondierungsgespräch mit den Vorsitzenden aller Parteien gelang Bundeskanzler Gerhard Schröder am 25. Mai 2004 auf der Basis eines „Acht-Punkte-Papiers“ der Durch- 1050 Ein Beispiel für die nationale Besorgtheit über eine (mit der Familiennachzugsrichtlinie befürchtete) Einschränkung nationaler Souveränität im Bereich des Arbeitsmarktzuganges der Familienmitglieder ist das ‚parlamentarische Nachspiel’ mit Fragen eines Abgeordneten der CDU/CSU Fraktion an den Parlamentarischen Staatssekretär des Innenministeriums Fritz Rudolf Körper (BTag-PlPr. 15/36 der BTag-Sitzung vom 2. April 2003, S. 2961). Auch in einer weiteren Frage eines CDU/CSU Abgeordneten, inwiefern die Familiennachzugsrichtlinie – wie von Vitorino in einem SZ-Interview behauptet – keinen Mitgliedstaat verpflichte, auch nur einen einzigen zusätzlichen Einwanderer ins Land zu lassen, zutreffend sei, klingt diese Sorge mit (BTag-PlPr. 15/39 der BTag-Sitzung vom 9. April 2003, S. 3236). 1051 „Requiem für Einwanderung und Integration“, Prantl, H. über das erste Treffen der 20köpfigen Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses, SZ vom 25./26. Okt. 2003, S. 4. 1052 Prantl, H. bezeichnet es deutlich als das “Es-war-einmal-Gesetz. Die letzten Chancen für ein vernünftiges Zuwanderungs- und Integrationsrecht sind verschwunden“, SZ vom 19. Jan. 2004, S. 4. 1053 Grassmann, Ph., „Zuwanderungsstreit hält an“, SZ vom 17./18. Jan. 2004, S. 6. Nach einer späteren Sitzung der Verhandlungsgruppe am 21. März 2004 hieß es dazu konkreter: „Der Kindernachzug soll wie bisher bis zu einem Alter von 16 Jahren möglich sein“, Grassmann, Ph., „Koalition und Union nähern sich immer weiter an“, SZ vom 23. März 2004, S. 5. Zuvor war bereits am 8. März 2004 das Auswahlverfahren für Zuwanderer bereits gestrichen worden. Zu diesem Zeitpunkt agierte bereits eine nur sechsköpfige Verhandlungsgruppe, bestehend aus Otto Schily (SPD), Dieter Wiefelspütz (SPD), Volker Beck (Grüne), Peter Müller (CDU) und Wolfgang Bosbach (CDU), Günther Beckstein (CSU), die die Entscheidung des Vermittlungsausschusses vorbereiten soll. Grassmann, Ph./Bolesch, C., „Annäherung im Zuwanderungsstreit“, SZ vom 10. März 2004, S. 6. 253 bruch zu einer politischen Einigung.1054 Deren Einbringung in den Gesetzestext wurde im Weiteren von Bundesinnenminister Otto Schily (SPD), Bayerns Innenminister Günther Beckstein (CSU) und dem Verhandlungsführer der Union, Saarlands Ministerpräsident Peter Müller (CDU) vorbereitet. Der zwischen ihnen am 17. Juni 2004 erzielte Kompromiss fand am 30. Juni 2004 die Billigung des Vermittlungsausschusses. Im Ergebnis passierte das Zuwanderungsgesetz fast genau ein Jahr nach Überweisung des Entwurfs an den Vermittlungsausschuss am 1. Juli 2004 den Bundestag sowie am 9. Juli 2004 den Bundesrat. Damit trat es zu großen Teilen am 1. Januar 2005 in Kraft.1055 Letzten Endes wurden darin die Standards der Familiennachzugsrichtlinie entgegen den Bemühungen um Absenkung überschritten.1056 2. Französische Einflüsse auf die Richtlinie Der besonders auf Erhalt der rechtlichen Kontrolle gerichtete Charakter der deutschen Verhandlungspositionen wird angesichts der anspruchsorientierten Verhandlungspositionen der französischen Delegation deutlich. Ihr kam aufgrund dieser Konstellation während der Verhandlungen zentrale Bedeutung als ‚Gegenspieler’ zu. 1057 Das während der Verhandlungen geltende französische Ausländerrecht beruhte im Wesentlichen auf den Reformen aus dem Jahr 1998. Die nach dem französischen Innenminister Jean-Pierre Chevènement benannte (Gegen-)Reform kombinierte eine Lockerung der früheren (zwischen 1993 und 1997 vom rechtskonservativen Innenminister Pasqua erlassenen) restriktiveren Bestimmungen sowie eine verstärkte Bekämpfung illegaler Einwanderung.1058 Nach den Reformdebatten, in denen über die Auswirkungen der Änderungen gestritten wurde,1059 erfolgte eine Stärkung der 1054 Es enthielt vor allem sicherheitspolitische Anliegen. 1055 Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz 2004) vom 30. Juli 2004, BGBl. I, 1950. Teile betreffend das BAFl. sowie die Ermächtigungen für Rechtsverordnungen traten bereits am 6. Aug. 2004 sowie am 1. Sept. 2004 in Kraft. 1056 S. dazu Kap. 6 betreffend Kindernachzug S. 338 f. sowie Arbeitsmarktzugang, S. 345 f. 1057 Ebenso der Kommission, vgl. die Einschätzung eines Unterhändlers, Hauschild, Ch., ZAR 2003, 266, 268. Dies bestätigt Rivera Bohn, C. insb. für die Frage des Nachzugsalters, dies., Le regroupement familial des ressortissants de pays tiers et l’union européene, 2004, S. 79. 1058 Zu dem Politikwechselspiel zwischen den verschiedenen Regierungen ausführlich Lochak, D., La politique d’immigration en France et l’évolution de la législation, in: Bribosia/Rea, Les Nouvelles Migrations, S. 113 ff., insb. S. 120 und 130 f. Umfassend auch Manfrass, K., Einwanderungspolitik in Frankreich, in: Weber (Hg.), Einwanderungsland Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union, S. 139 ff. Zur Geschichte des französischen Ausländerrechts seit dem Ende des 2. Weltkriegs, vgl. Tewocht, H., Der Schutz von Ehe und Familie im Ausländer- und Asylrecht, S. 30 ff. 1059 Die Regierungsparteien sahen in der Einführung eines Rechtsanspruchs des ausländischen Familienmitglieds auf eine befristete Aufenthaltserlaubnis mit dem Titel „Privat- und Famili- 254 Rechte der legal aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und es wurde die Familienzusammenführung für bereits in Frankreich lebende Ausländer erleichtert. Der auf dem sogenannten Chevènement-Gesetz begründete integrationsorientierte Ansatz der französischen Delegation für die Verhandlungen der europäischen Richtlinien unterschied sich damit bereits im Grundsatz von dem der Bundesregierung. Zentral waren für die Familiennachzugsrichtlinie ein uneingeschränkter Nachzugsanspruch für die Kernfamilie und minderjährige Kinder; für die Daueraufenthaltsrichtlinie die uneingeschränkte Inländergleichbehandlung sowie Gleichstellung mit Freizügigkeitsrechten der EU-Bürger. Im Folgenden wird das für die Verhandlungen relevante französische Nachzugsrecht kurz zusammengefasst. a) Familiennachzug in der Loi d’étrangers Das französische Ausländergesetz enthielt zum Zeitpunkt der Verhandlungen ein ausdrückliches Recht des zusammenführenden Drittstaatsangehörigen zur Sicherung des Familiennachzugs (regroupement familial)1060, welches durch die Reform von 1998 erleichtert worden war1061. Prinzip des regroupement familial ist der Nachzug aller darin vorgesehenen Familienmitglieder. Ausnahmen davon können aber gesondert beantragt und mit dem Kindeswohl begründet werden. Weitere Verwandte sind von der Einreise als nachziehende Familienangehörige hingegen ausgeschlossen.1062 Der zusammenführende Drittstaatsangehörige1063 kann, sofern er seit einem Jahr in Frankreich lebt und einen Aufenthaltstitel mit mindestens einjähriger Dauer besitzt, seinen Ehepartner nachziehen lassen. Voraussetzung ist, dass der Ehepartner enleben“ einen Mechanismus zur Integration. Demgegenüber befürchtete die Opposition aufgrund dessen eine Zunahme illegaler Einreise. Vgl. Walter, Ch., Länderbericht Frankreich, in: Giegerich/Wolfrum (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, S. 117. 1060 S. im Einzelnen Kapitel 6 bzw. Art. 29-30 bis de l’ordonnance no. 45-2658 du 2 nov. 1945 modifée relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, J. O. vom 4. Nov. 1945, p. 7225, (im Weiteren: AuslG). Einzelheiten regelt das Décret no. 99-566 du 6 juillet 1999 relatif au regoupement familial des étrangers, pris pour l’application du chapitre VI de l’ordonnance no. 45-2658 du 2 nov. 1945 modifée relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, J. O. vom 8. Juli 1999, p. 10108. 1061 Art. 21 Loi no. 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, NOR/INT/X/97/00112/L, J. O. vom 12. Mai 1998, p. 7082 (sogenannte Loi Chevènement). 1062 Nach französischem Recht ist lediglich ein Besucherstatus möglich, wenn sie über ausreichende Mittel zum Unterhalt verfügen. Vgl. Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 432 f. 1063 Zur Förderung der Zuwanderung von Wissenschaftlern zählt auch die Nachzugsberechtigung ihrer Ehegatten. 255 rechtmäßig einreist (nicht hingegen dessen legaler Aufenthalt). Der Zusammenführende darf jedoch nicht in Polygamie leben.1064 Weiterhin kann der Zusammenführende eheliche, leibliche und adoptierte minderjährige gemeinsame Kinder sowie Kinder, für die einer der Ehepartner das Sorgerecht hat, nachziehen lassen. Kindern weiterer Ehefrauen darf der Nachzug verwehrt werden, wenn sich bereits eine andere Frau als ihre Mutter in Frankreich aufhält, ausgenommen ihre Mutter ist verstorben oder hat kein Sorgerecht.1065 Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des EGMR wurde im Rahmen der Reform von 1998 mittels einer subsidiären Generalklausel die Möglichkeit geschaffen, Ausländern, die nicht unter die vorgenannten Kategorien und damit nicht unter die Vorschriften für Familienzusammenführung fallen, deren Abweisung aber ihr Grundrecht auf Familien- und Privatleben in unverhältnismäßiger Weise verletzen würde, allgemein aus Gründen des Familien- und Privatlebens eine befristete Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Lebenspartner sowohl gleichen als auch unterschiedlichen Geschlechts gehören gemäß dem sogenannten PaCS (Pacte civil de solidarité)1066 zwar nicht zu den Nachzugsberechtigten, erfahren aber im Rahmen dieser Generalklausel eine Berücksichtigung.1067 Sie soll nach einem Rundschreiben des Innenministers auch auf nicht eheliche Lebensgemeinschaften angewandt werden, sofern die Ernsthaftigkeit der Beziehung nachgewiesen werden kann.1068 Bei Flüchtlingen1069 sehen die Bestimmungen des Ausländerrechts in Abgrenzung zum Familienasyl1070 erleichterte Voraussetzungen für den Erhalt von Aufenthalts- 1064 Dieser Ausschluss ging auf die Reformen von 1993 durch den Innenminister Pasqua zurück. Ihm unterfallen jedoch nicht die Ausländer, die in Frankreich nur mit einem Partner zusammenleben. ‚Altfällen’, d. h. bereits in Frankreich lebenden polygamen Lebensgemeinschaften wird mit einer Verschlechterung des aufenthaltsrechtlichen Status bei Verlängerung begegnet. Vgl. Loi Renouvellement des cartes de séjour des conjointes de polygames et des polygames en situation régulière avant le 24 août 1993 sowie circulaire du ministère de l'intérieur du 25 avril 2000 sur renouvellement des cartes de résident obtenues par des ressortissants étrangers polygames avant l'entrée en vigueur de la loi du 24 août 1993, http://www.gisti.org/ doc/textes/2000/circulaire-polygames.html (16. Juli 2008). 1065 Vgl. Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 432. 1066 Loi no. 99- 944 du 15 nov. 1999, J. O. vom 16. Nov. 1999, p. 16959. 1067 Vgl. Walter, Ch., Länderbericht Frankreich, 119. Kindernachzug zu Lebenspartnern setzt ein gemeinsames Leben von mind. einem Jahr auf französischem Territorium voraus, Blion, R./ Wihtol de Wenden/C., Meknache, N., MPG – France, S. 23. 1068 Circulaire du 12 mai 1998 (No. NOR/INT/D/98/00108C), II. B.1.Nr. 7, zit. bei: Walter, Ch., Länderbericht Frankreich, S. 119 f. 1069 Zur Unterscheidung von asile constitutionnel und Flüchtlingsstatus unter den Voraussetzungen der Genfer Flüchtlingskonvention, Walter, Ch., Länderbericht Frankreich, S. 125 f. 1070 Nach französischem Recht gibt es keine Berücksichtigung von Familienangehörigen im Asylgesetz. Allerdings wurden zu dieser Frage in der Rechtsprechung der Commission de Recours des Réfugiés (CRR) sowie des Conseil d'État Grundsätze aufgestellt und das Prinzip der Familieneinheit im Asylrecht mit der Folge gleicher rechtlicher Behandlung anerkannt. Dies gilt jedoch nur für solche Familienangehörige, welche die gleiche Staatsangehörigkeit haben und mit dem Flüchtling zu der Zeit, zu der er einen Antrag auf Anerkennung als Flüchtling gestellt hat, bereits verheiratet waren oder in ehelicher Gemeinschaft zusammenge- 256 genehmigungen für die Familienmitglieder vor. Der Ehegatte sowie minderjährige oder 18-jährige Kinder von anerkannten Flüchtlingen erhalten danach, sofern die Heirat vor der Anerkennung bereits bestand oder die Partner bereits ein Jahr zusammenlebten, ebenso eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (carte de résident).1071 Allgemeine Voraussetzungen sind das Fehlen einer Gefahr für die öffentliche Ordnung durch die nachzugswilligen Familienangehörigen. Eine Ablehnung kann erfolgen, wenn sie an einer Krankheit leiden, die in internationalen Gesundheitsvorschriften besonders gekennzeichnet sind. Des Weiteren kann der Familiennachzug verweigert werden, wenn die Sicherung des Unterhalts (oberhalb des Mindesteinkommens) durch den Ausländer nicht gegeben oder angemessener Wohnraum für die gesamte Familie nicht vorhanden ist.1072 Die berechtigten Familienmitglieder erhalten akzessorisch zum Zusammenführenden entweder eine befristete Aufenthaltserlaubnis (carte de séjour temporaire) mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr oder eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis mit einer Dauer von zehn Jahren (carte de résident), die den Aufenthaltszweck („Privat- und Familienleben“) zum Ausdruck bringen. Sie können als solche bei Vorliegen aller Voraussetzungen en plein droit verlängert werden. Kinder, die erst als Volljährige titelpflichtig werden, können darüber hinaus eine carte de séjour temporaire aus eigenem Recht beantragen, wenn sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt seit ihrem zehnten Lebensjahr in Frankreich nachweisen können.1073 Nach drei Jahren befristeten Aufenthalts als Familienmitglied (en plein droit) kann eine carte de résident beantragt werden, nach fünf Jahren besteht ein Recht auf Erteilung einer carte de résident.1074 Die Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke des Familiennachzugs, ob befristet oder unbefristet, beinhaltet automatisch eine Arbeitserlaubnis.1075 lebt haben. Es sind auch Partner einer nicht ehelichen Lebensgemeinschaft erfasst. Kinder müssen zum Zeitpunkt der Einreise nach Frankreich minderjährig gewesen sein. Die Eltern des Flüchtlings sind hingegen von Familienasyl ausgeschlossen. Grundlegend die Entscheidung des Conseil d'État vom 2. Dez. 1994, 112842, Agyepong, Slg. 1994, 35; ausführlich bei Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 469 ff., insb. S. 471-475. 1071 Art. 15 Nr. 10 AuslG sieht die Erteilung vor „ […] A l’étranger qui a obtenu le statut de réfugié en application de la loi no. 52-893 du 25 juillet 1952 portant création d’un Office français de protection des réfugiés et apatrides, ainsi qu’à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l’année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu’il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d’une communauté de vie effective entre les époux.“ 1072 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 433. 1073 Im Inland geborene Kinder können mit Vollendung des 18. Lebensjahres die Staatsangehörigkeit kraft Gesetzes erwerben, wenn sie zu diesem Zeitpunkt ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Frankreich und seit dem 12. Lebensjahr mindestens fünf Jahre in Frankreich sich aufgehalten haben. Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 437. 1074 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 435-437. 1075 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 449 f. 257 Die Voraussetzungen des Nachzugs können bei jeder Verlängerung überprüft werden und ihr Wegfall den Entzug der Aufenthaltserlaubnis begründen. Wird die Lebensgemeinschaft während des auf die Erteilung folgenden Jahres aufgelöst, kann die Aufenthaltserlaubnis des Ehegatten entzogen werden. Erfolgt die Trennung später, ist die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis aus anderen als familiären Gründen möglich. Die Aufenthaltserlaubnis ist hingegen zwingend zu entziehen, wenn der Ausländer mittels Familiennachzug eine polygame Lebensgemeinschaft in Frankreich herbeigeführt hat oder eine solche bereits zum Zeitpunkt der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis bestand, die Familienmitglieder sich länger als drei Jahre im Ausland aufhalten oder ihre Ausweisung verfügt wurde.1076 Besonders hoher Ausweisungsschutz ist für verschiedene Gruppen vorgesehen. Ausländer, die seit 15 Jahren gewöhnlich oder seit zehn Jahren rechtmäßig und gewöhnlich in Frankreich leben, können ebenfalls nur unter strengen Voraussetzungen ausgewiesen werden. Des Weiteren können Ausländer, die seit dem zehnten Lebensjahr in Frankreich leben, nur aus unabweisbaren Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Drittstaatsangehörige, die jünger als 18 Jahre sind, genießen sogar absoluten Ausweisungsschutz.1077 b) Französische Verhandlungspositionen Mit hoher Priorität unterstützte oder setzte die französische Delegation folgende Verhandlungspositionen zur Richtlinie durch: 1. Änderung der Zielbestimmung der Richtlinie: „Begründung des Rechts auf Familiennachzug“ in „Zweck der Richtlinie ist, die Bedingungen für die Aus- übung des Rechts auf Familienzusammenführung festzulegen“ (Art. 1).1078 2. Beschränkung auf Verwandte in direkter aufsteigender Linie (Art. 4 Abs. 2 lit. a).1079 1076 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 440. 1077 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 443. 1078 Dieser Wunsch wurde von Frankreich bereits in der ersten Sitzung des SCIFA zum ersten Vorschlag der Kommission erhoben und zwar im Rahmen der Diskussion, ob Familiennachzug als ein Recht gestaltet werden soll (Dok. 8633/00, 3). Im Rahmen der folgenden französischen Präsidentschaft wurde ebenfalls ein entsprechender Vorschlag des Vorsitzes vorgelegt (Dok. 9739/00, 1). Dieser fand Zustimmung von B, D, A und P (Dok. 11122/00, 2). Eine Aufnahme erfolgte in den unter französischem Vorsitz stehenden Verhandlungen der Arbeitsgruppe und des SCIFA nach dem insoweit noch unveränderten zweiten Kommissionsvorschlag (Dok. 11524/00, 3). 1079 Bereits in den Verhandlungen des ersten Vorschlags wünschten Frankreich, A und FIN keine Aufnahme der Verwandten in die Richtlinie, für eine Aufnahme waren E und L, für eine Beschränkung auf Ausnahmefälle oder humanitäre Gründe sprachen sich Deutschland bzw. GR aus (Dok. 8633/00, 7). Luxemburgs Vorschlag, eine Beschränkung auf Verwandte in direkter aufsteigender Linie vorzunehmen, wurde von der künftigen französischen Präsidentschaft aufgegriffen (Dok. 9739/00, 2). Der insoweit noch unveränderte zweite Vorschlag der Kommission wurde in den folgenden Verhandlungen auf Vorschlag des französischen Vorsitzes 258 3. Familiennachzug nur zu Flüchtlingen, deren familiäre Bindungen bereits vor der Anerkennung ihrer Rechtsstellung bestanden haben (Art. 9 Abs. 2).1080 4. Verlängerung der Umsetzungsfrist (Art. 20).1081 5. Streichung Nachzugsrecht für nicht eheliche Partner, aber 6. Durchsetzung gleicher Rechte wie Kernfamilie (Art. 4 Abs. 3).1082 7. Streichung Nachzugsrecht für Verwandte/volljährige Kinder (Art. 4 Abs. 2).1083 8. Streichung: tatsächliche Bindung von Eltern und Kindern (Art. 4 Abs. 1).1084 (Dok. 11542/00, 8) entsprechend geändert (Dok. 7144/01, 7). Zu den weiteren Beschränkungen durch Deutschland, s. S. 225, Punkt 8. 1080 Nachdem im Rahmen des ersten Vorschlages Frankreich sich dafür aussprach, die Frage des Nachzugs zu Flüchtlingen in einem eigenen Vorschlag zu regeln (Dok, 8633/00, 4) und auch einer Zusammenführung während des Asylverfahrens positiv gegenüberstand (vgl. S. 222, Punkt 2), vgl. diese auf französisches Recht (dazu Fn. 1071) zurückgehende Intervention, dargestellt auf S. 230, Punkt 21. 1081 Frankreich, Deutschland, die Niederlande und A erhoben Vorbehalt gegen die Frist vom 31. Dez. 2002 des zweiten Vorschlags (Dok. 5682/01, 26). Diese Forderung hielt sich bis zum Erfolg am Schluss der Verhandlungen, dargestellt auf S. 236, Punkt 36. 1082 Die Position Frankreichs zu nicht ehelichen Lebensgemeinschaften war ambivalent. Neben GR, E und A sprach sich Frankreich zu Beginn der Verhandlungen gegen eine Aufnahme nicht ehelicher Lebensgemeinschaften in den Familienbegriff aus (Dok. 8633/00, 6). Im Weiteren wandte es die Schwierigkeit des Nachweises einer stabilen Beziehung ein, wenn die Familienmitglieder in Drittstaaten lebten (später wird dieser Einwand nur noch von E erhoben, Dok. 7612/01, 3) und wünschte (wie auch D) eine Zulassung gemäß nationalem Ermessen (Dok. 6450/01, 6, ebenso Dok. 7144/01, 3). Im weiteren Verlauf vertrat Frankreich allerdings mit den Niederlanden, FIN und S angesichts der sich entwickelnden Debatte um eine Dreiteilung der Kategorien mit der Konsequenz unterschiedlicher Rechte die Position, dass keine Unterscheidung zwischen den Kategorien vorgenommen werden sollte und nicht eheliche Partner bei den verschiedenen Rechten nicht weniger günstig als die Mitglieder der Kernfamilie zu behandeln seien (Dok. 11330/01, 5-7). Zudem (ebenso B, E, P) seien bei den zahlreichen Fristenfragen nicht nur einheitliche, sondern auch kurze Fristen zu bevorzugen, da der einmal genehmigte Aufenthalt im Interesse einer zügigen Eingliederung möglichst wenig Einschränkungen unterliegen sollte (Dok. 11881/01, 5). Die unter belgischer Präsidentschaft geführten Verhandlungen scheiterten im Weiteren unter anderem an der Frage der nicht ehelichen Lebensgemeinschaften. Nachdem im dritten Vorschlag der Kommission KOM (2002) 225 die Trennung von Kernfamilie und weiteren Verwandten vorgesehen und nichtverheiratete Partner zu den Letzteren gezählt wurden, allerdings ohne niedrigeren Rechtsstandard, erhob Frankreich keine Einwände mehr. In den letzten Verhandlungen erhob Frankreich mit GR, E, und S Widerspruch gegen die Verortung der von den Niederlanden gewünschten Gleichbehandlungsmöglichkeit registrierter Partner wie Ehegatten (Dok. 5508/03, 7). Vgl. auch Darstellung auf S. 224, Punkt 7. 1083 Sprach sich Frankreich (mit A) zunächst gegen die Aufnahme der Verwandten und volljährigen Kinder in die Richtlinie aus (Dok. 7144/01, 7), schloss es sich im SCIFA der Gruppe derjenigen an, die eine Ermessenszulassung dieser Personengruppe wünschten (Dok. 7612/01, 7). Nach Scheitern des belgischen Kompromissvorschlages nahm der dritte Kommissionsvorschlag diese Unterteilung auf. 1084 Nachdem auf Wunsch von den Niederlande (Dok. 6550/01, 7 bis Dok. 8209/01, 7) in den Familienbegriff des Art. 5 für minderjährige Kinder die zusätzliche Voraussetzung einer Existenz von ‚a genuin family relationship’ – (einer tatsächlichen Verbindung) aufgenommen worden war (vgl. Dok. 8491/01, 9), welche jedoch Zweifel sowie Einwände von Frankreich 259 9. Beschränkung der Anwendbarkeit der Altersgrenze auf nachziehende Kinder (Art. 4 Abs. 1 UA 3).1085 10. Konkretisierung der Beschränkungsmöglichkeit des Nachzugs von Kindern weiterer Ehefrauen (Erwägungsgrund 11).1086 11. Erhöhung der Mindestgrenzen des Einkommens (Art. 7 Abs. 1 lit. c) Satz 2).1087 und die Kommission erntete (Dok. 9019/01, 8), wurde dieses Kriterium in Art. 5 gestrichen (Dok. 10922/01, 2). Allerdings erschien dieses Kriterium stattdessen in Art. 16 Abs. 1 lit. b) im Rahmen der aufenthaltsrechtlichen Sanktionsmöglichkeit in den Fällen, „wenn das Verhältnis [...] nicht oder nicht mehr den Kriterien eines tatsächlichen ehelichen oder familiären Zusammenlebens entspricht“ (Dok. 10922/01, 6). Die Niederlande bestanden dennoch weiterhin auf der Anwendung des Kriteriums des tatsächlichen Zusammenlebens zwischen Familienangehörigen zum Zeitpunkt der Zulassung und wünschte daher eine Wiederaufnahme in Art. 5. Frankreich und E sprachen sich gegen diesen Vorschlag aus. Frankreich und die Niederlande selbst wiesen zudem auf die Schwierigkeit zur Stellungnahme insbesondere angesichts der zu diesem Zeitpunkt noch ungeklärten Fristenfrage hin. Die Kommission warf die Frage auf, was unter tatsächlichem ehelichem Zusammenleben zu verstehen sei. Sie gab zu bedenken, dass diese Regelung dazu führen könnte, dass sich Ehepaare in Krisenzeiten oder bei Trennungswillen gezwungen sehen könnten, zusammenzuleben. Daher sei dieser persönliche Aspekt der (staatlichen) Beurteilung zu entziehen. Der belgische Vorsitz begründete die Notwendigkeit dieser Bestimmung, da das Kriterium der Lebensgemeinschaft zur Verhinderung von Scheinehen nicht ausreiche (Dok. 11330/01, 8). Diese Version wird im Ergebnis von der Kommission in ihrem dritten Vorschlag übernommen („führen kein tatsächliches Ehe- oder Familienleben [...]“) und blieb abgesehen von einer sprachlichen Änderung nach der politischen Einigung („bestehen keine tatsächlichen ehelichen oder familiären Bindungen [...]“) bis zum definitiven Text erhalten. 1085 Vgl. dazu die Darstellung auf S. 223, Punkt 6. 1086 Vgl. auch Deutschlands Intervention angesichts des zu rigiden Nachzugsverbots Kinder polygamer Ehen im zweiten und dritten Kommissionsvorschlag (S. 225, Punkt 9). Obgleich das Verbot in den ersten Verhandlungen des dritten Vorschlages auf Ehepartner beschränkt wurde, hingegen hinsichtlich der Kinder die Option einer Zulassung durch Formulierung einer staatlichen Einschränkungsbefugnis vorgesehen wurde („können einschränken“), erhob Frankreich konstant Vorbehalt (Dok. 11787/02, 7 bis Dok. 14272/02, 1). Der in Umkehrung formulierte Kompromissvorschlag des griechischen Vorsitzes („können erlauben“) würde hingegen implizit ein grundsätzliches Verbot voraussetzen. Er fand zwar französische Zustimmung, jedoch keinen Konsens in der Arbeitsgruppe (Dok. 5508/03, 8). Frankreich erklärte sich im Weiteren nur bereit, seinen Vorbehalt zurückzunehmen (Dok. 5881/03, 9), wenn folgender Erwägungsgrund in die Präambel aufgenommen würde: „Die Wahrnehmung des Rechts auf Familienzusammenführung sollte unter der erforderlichen Achtung der von den Mitgliedstaaten anerkannten Werte und Grundsätze, insbesondere der Rechte von Frauen und Kindern erfolgen. Diese Achtung rechtfertigt ein restriktives Vorgehen bei Anträgen auf Familienzusammenführung im Falle von Mehrehen.“ (Dok. 6216/03, 9). Dies ist in der letzten Ratssitzung erfolgt (Erwägungsgrund 11) und der Vorbehalt entfiel. 1087 Im Rahmen des zweiten Kommissionsvorschlages hatte Frankreich bereits Vorbehalt gegen das für den Familienunterhalt zu niedrige Einkommensniveau erhoben, das „feste Einkünfte, die zumindest den Einkünften entsprechen, unterhalb deren im betreffenden Mitgliedstaat Sozialhilfe gewährt werden kann“, verlangte. Die Niederlande schlugen vor, dass der Zusammenführende nachweisen muss, dass er mindestens über ein Jahr lang über feste Einkünfte verfügt. Die Kommission zeigte sich noch zurückhaltend gegenüber einer Änderung von Kriterien, die dem Gemeinschaftsrecht entnommen seien und darauf abzielten, eine vergleichba- 260 Neben gezielten Änderungswünschen äußerte die französische Delegation aber auch häufig ablehnende Vorbehalte gegenüber Vorschlägen anderer Delegationen, insbesondere gegenüber den im letzten Verhandlungsstadium des dritten Kommissionsvorschlages eingefügten Beschränkungen. Im Ergebnis stimmte sie den kritisierten Bestimmungen aber zu. So sprach sie sich gegen eine Berücksichtigung des durch die Familienmitglieder erbrachten Beitrags zum Einkommen1088 ebenso aus wie gegen die Gleichstellungsmöglichkeit von nicht ehelichen Partnern und Ehegatten1089, lehnte die österreichische Ausnahmeregelung der Altersgrenze von 15 Jahren re Behandlung von Drittstaatsangehörigen und Unionsbürgern sicherzustellen (Dok. 11542/00, 16). Daraufhin schlugen die Niederlande vor, den Ausdruck „feste Einkünfte“ durch „dauerhafte und unabhängige Einkünfte“ zu ersetzen (Dok. 7612/01, 11). Im Weiteren variierte die Textversion unter niederländischem Vorbehalt wie folgt: „feste Einkünfte, die höher oder gleich wie der Einkommensbetrag sind, unterhalb dessen im betreffenden Mitgliedstaat Sozialhilfe gewährt werden kann. Kann diese Bestimmung keine Anwendung finden, müssen die Einkünfte höher sein oder zumindest der Mindestrente der Sozialversicherung des Mitgliedstaats entsprechen. Die Beurteilung, inwieweit die Einkünfte fest sind, erfolgt nach Maßgabe ihrer Art und Regelmäßigkeit.“ (Dok. 8118/01, 11). Der dritte Kommissionsvorschlag griff diese Version auf, erntete jedoch Vorbehalte von den Niederlanden, I und E. I wandte ein, dass die Anwendung von zwei Kriterien Schwierigkeiten verursachen würde (Dok. 10857/02, 12). Daraufhin wurde die Formulierung „feste und regelmäßige Einkünfte, die für seinen Unterhalt und den Unterhalt seiner Familienangehörigen ausreichen, ohne dass auf das Sozialhilfesystem des betreffenden Mitgliedstaates zurückgegriffen werden muss“, aufgenommen. Sie erntete zwar Vorbehalte von Frankreich, E, FIN, den Niederlanden, A und I. Ebenso sprach sich die Kommission, die die Fassung ihres ursprünglichen Vorschlages vorzog, dagegen aus (Dok. 13053/02, 12). Dennoch fand diese Version im Ergebnis allgemeine Zustimmung. Satz 3 erntete zudem französische Einwände mit dem Hinweis, dass bei der Beurteilungsbefugnis der Einkünfte ein Verweis auf Mindestlöhne eingefügt werden solle (Dok. 13968/02, 12). Daraufhin fand zunächst die Formulierung Aufnahme, wonach „die Mitgliedstaaten [...] dabei die Anzahl der Familienangehörigen berücksichtigen [können]“ (Dok. 14727/02, 13). Sie wurde auf weiteren Widerspruch der französischen Delegation um die Berücksichtigung der Höhe der Mindestlöhne und -renten ergänzt und fand ihre Zustimmung (Dok. 5881/03, 13). Angemerkt sei hier, dass sich Frankreich auf der anderen Seite unter Verweis auf Art. 8 EMRK gegen die Diskussion einer Frist bzw. eine höchstens einjährige Frist aussprach, innerhalb der diese Voraussetzungen auch nach erfolgtem Nachzug erfüllt sein sollen (vgl. dazu auch S. 228, Punkt 15). 1088 Frankreich erhob im Rahmen zweier Artikel konstant den Einwand, zunächst mit GR, FIN und E (Dok. 13053/02, 20), im Weiteren aber auch allein (Dok. 5508/03, 20). Die in der definitiven Richtlinie in den Sanktionen des Art. 16 Abs. 1 lit. a) UA 2 enthaltene Bestimmung ist mit ähnlichem Inhalt parallel auch im Rahmen der Nachzugsvoraussetzungen des Art. 7 diskutiert worden (Dok. 13968/02, 13). A sprach sich hier dafür aus, dass im Gegensatz zu dem insoweit noch alternativ gehaltenen dritten Kommissionsvorschlag sowohl der Zusammenführende als auch die Familienmitglieder alle wirtschaftlichen Voraussetzungen erfüllen sollten. Diese kumulative Formulierung entfiel aber mit der Einfügung der Möglichkeit in Art. 7 Abs. 1 lit. c) UA 2), wonach bei Berechnung (allein) des Einkommens die Beiträge der Familienangehörigen zu berücksichtigen seien (Dok. 13053/02, 12). Im Folgenden entfiel diese Bestimmung allerdings aus Art. 7, nicht jedoch aus Art. 16 (Dok. 14272/02, 13). 1089 S. dazu S. 224, Punkt 7, dort a.E. 261 für Kinder1090 ebenso wie die auf Initiative der Niederlande eingefügte Altergrenze von 21 Jahren1091 oder die Antragsfrist von drei Monaten für Flüchtlinge1092 ab. Des Weiteren ist Frankreich bereits zu Beginn der Verhandlungen zwar ebenso wie die Mehrheit der Delegationen gegen einen in gleicher Weise wie Unionsbürger gewährleisteten Arbeitsmarktzugang der Familienmitglieder. Es protestierte aber am Ende der Verhandlungen gegen die zu starke Begrenzung des Arbeitsmarktzugangs durch Österreich und Deutschland.1093 c) Frankreich – der Gegenspieler Frankreichs Interventionen unterscheiden sich im Ergebnis sowohl in zahlenmäßiger als auch in inhaltlicher Hinsicht von denen Deutschlands. Die Delegation hat im Ergebnis elf Änderungswünsche zur Familiennachzugsrichtlinie durchsetzen können. Acht dieser Änderungen zeichnen sich durch restriktiven Charakter aus. Drei Änderungswünsche zielen hingegen auf die Verbesserung von Rechtspositionen von Migranten ab. Demgegenüber gab Frankreich die Abwehr vier restriktiver Vorschläge anderer Mitgliedstaaten, insbesondere von Deutschland, Österreich und den Niederlanden, im Ergebnis ebenso auf wie den Widerspruch gegen für Migranten positive Regelungen. In diesem Zusammenhang scheint mit Blick ins Inland der innerstaatliche Regierungs- und Politikwechsel im Juni 20021094 ein Faktor für die Zustimmung zur politischen Einigung zu sein.1095 Ebenso wie bei Deutschland ist bei Frankreich erkennbar, dass es vorrangig auf der Basis des nationalen Rechts verhandelte. Französischem Recht folgend wünschte es die Reduzierung der nachzugsberechtigten Familienmitglieder auf die Kernfamilie. Entsprechend unterstützte Frankreich den Ausschluss Verwandter, volljähriger Kinder sowie nicht ehelicher Lebenspartner von der Nachzugsberechtigung. Sie zählen gemäß französischem Recht nicht zu den nachzugsberechtigten Mitgliedern 1090 Frankreich wandte sich, unterstützt von FIN, I, P, S und der Kommission gegen den österreichischen Vorschlag, da er nicht nur eine Verfahrensbestimmung sei, sondern das Recht auf Familiennachzug tangiere (Dok. 5881/03, 10 sowie Dok. 6216/03, 9). 1091 Frankreich, FIN, I und S zogen hingegen die Volljährigkeit als Grenze vor (Dok. 6585/03, 9). S. zur niederländischen Rechtslage, S. 266 f., insb. Fn. 1124. 1092 Frankreich, B, FIN, I, P und S erhoben gegen diesen Vorschlag Vorbehalt (Dok. 6585/03, 16). S. zur niederländischen Rechtslage, S. 266 ff., insb. Fn. 1151. 1093 Ausführlich dazu, S. 234, Punkt 27. 1094 Dazu ausführlicher Saas, C., Das Integrationskonzept in Frankreich: Die Unsicherheit des Aufenthaltsrechts im Namen der Integration, in: Davy/Weber (Hg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen, 2006, S. 142 ff. sowie Michalowski, I., in: Walter/Menz/De Carlo (Hg.), Grenzen der Gesellschaft?, 2006, S. 143 ff. 1095 Daneben sind diese Verhandlungen in einem weiteren Kontext der europäischen Entscheidungsprozesse zu sehen, die von komplexen Kompromiss- und teils informellen Verhandlungsstrategien gekennzeichnet sind. Ein weiterer Faktor für die französische Zustimmung war daher auch, dass Deutschland gegenüber Frankreich bei Agrarfragen nachgab und Frankreich demgegenüber im für Deutschland wichtigen Migrations- und Asylbereich. 262 einer Kernfamilie. Weitere Beschränkungen innerhalb der Kernfamilie versuchte es jedoch abzuwehren. Dies ist zum Teil bei der Beschränkung der Nachzugsgrenze von zwölf Jahren für Kinder sowie der Streichung der Voraussetzung einer tatsächlichen Bindung zwischen Eltern und Kindern für den Nachzug gelungen. Französischem Recht nachgebildet ist hingegen die durchgesetzte Beschränkung des Ehegattennachzugs zu Flüchtlingen auf bereits vor der Einreise verheiratete oder zusammenlebende Ehegatten. Hingegen protestierte die französische Delegation gegen die von Deutschland gewünschte Erstreckung dieser Idee auf alle nachziehenden Ehegatten. Eine französischem Recht entsprechende Besonderheit wird zudem in der Intervention zum Nachzug von Kindern weiterer Ehefrauen sichtbar. Erfolglos war Frankreich hingegen mit seinem Protest gegen die Altersgrenze für Ehegatten von 21 Jahren sowie die Altersgrenze von 15 Jahren für Kinder. Es begründete die Unzulässigkeit dieser Beschränkungen mit einem zu weiten Eingriff in das Nachzugsrecht. Die Begründung der Unzulässigkeit dieser Beschränkungen mit einem zu weiten Eingriff in das Nachzugsrecht verdeutlicht die Verschiedenheit französischer Verhandlungspositionen im Verhältnis zu Deutschland, aber auch zu den Niederlanden1096. Vor dem Hintergrund der ausdrücklichen Verankerung eines Nachzugsrechts für die Kernfamilie im französischen Recht erklärt sich auch die bereits am Anfang der Verhandlungen durchgesetzte Änderung der Zielbestimmung der Richtlinie, wonach nicht mehr ein Recht auf Familiennachzug durch die Richtlinie begründet, sondern lediglich die Bedingungen der Ausübung des (als bestehend vorausgesetzten) Rechts auf Familiennachzug geregelt werden sollen. Die Verschiedenheit französischer Verhandlungspositionen zeigt sich nicht nur im Rahmen des Familienbegriffs, sondern setzt sich bei den Interventionen für eine Gewährung von Rechtspositionen im Aufenthalt zugelassener Familienmitglieder fort. Auffällig ist hier erneut die Argumentation mit Artikel 8 EMRK sowie die Betonung der Relevanz dieser Rechte für den Integrationsprozess. Frankreich stimmte jedoch vor dem Hintergrund, dass innerstaatlich günstigere Regelungen immer möglich sind und das eigene Recht nicht von den betreffenden Änderungen tangiert wurde, im Ergebnis den Beschränkungen im Aufenthalt zu. Es vermochte allerdings die zunächst diskutierte erhebliche Absenkung der Rechte nicht ehelicher Partner zu verhindern. Ein Vergleich des französischen Rechts während der Verhandlungen mit der Richtlinie zeigt, dass die Umsetzung der Richtlinie eine Anzahl von Änderungen erfordert. Beispielsweise ermöglicht die Richtlinie die Antragsstellung auf Nachzug der Eltern, wenn diese von dem Antragsteller unterstützt werden. Nach französischem Recht ist lediglich ein Besucherstatus möglich, wenn sie über ausreichende Mittel zum Unterhalt verfügen.1097 Ebenso ist kein Recht auf Zusammenführung bei 1096 Zu den niederländischen Verhandlungspositionen s. im Weiteren, S. 265 f. 1097 Davy, U., Frankreich, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 432, Blion, R./Wihtol de Wenden/C., Meknache, N., MPG-France, S. 24. 263 nicht ehelichen Paaren sowie Lebenspartnern vorgesehen. Die kurz nach der politischen Einigung der Richtlinie erfolgte Reform des französischen Rechts beinhaltete diese Änderungen nicht. Vielmehr illustriert sie, wie berechtigt die Warnungen vor einer Absenkung europäischer Standards durch einen niedrigen Harmonisierungsgrad der Richtlinie sind. Nach der Übernahme der Regierung durch die Konservativen (Raffarin) im Juni 2002 wurde erneut eine Reform der Einwanderungsgesetzgebung vorgenommen. In der sogenanten Loi Sarkozy I1098 wurden vor dem Hintergrund der Verhinderung illegaler Einwanderung (Scheinehen1099) auch die Nachzugsregelungen modifiziert.1100 Besonders sind die Rechte im Aufenthalt der Familienmitglieder, d. h. der direkte Zugang zur carte de résident betroffen. Bisher erhielten im Zuge des gesetzlichen Rahmens der Familienzusammenführung eingereiste Familienmitglieder bei Akzessorietät automatisch die Zehn-Jahres- Aufenthaltserlaubnis. Dieser Automatismus entfällt künftig. Die Familienmitglieder können nunmehr immer erst nach fünf Jahren eine eigene Aufenthaltserlaubnis beantragen, unter der Bedingung, dass sie ihre „hinreichende Integration in die französische Gesellschaft“ nachweisen.1101 In diesem Zeitraum können sie lediglich befristete Titel mit einjähriger Dauer beantragen. Mit dieser Änderung hat Frankreich bereits seine bisherigen Standards unter Beachtung der Richtlinie abgesenkt. Die Aufenthaltserlaubnis des Ehegatten kann zudem entzogen werden, wenn die Le- 1098 Loi no. 2003-1119 du 26 nov. 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Das Gesetz ist am 26. Nov. 2003 in Kraft getreten, J. O. 274 vom 27. Nov. 2003, p. 20136. 1099 So Innenminister Sarkozy angesichts einer Steigerung binationaler Ehen von 328 % seit 1998 in einer Mitteilung vom 30. April 2003 zum Gesetzentwurf an den Conseil des Ministres, http://www.interieur.gouv.fr/rubriques/c/c2_le_ministere/c21_actualite/2003_04_30_cdm_im mig (4. Aug. 2004). Es wurden vor allem Erschwernisse bei der Eheschliessung eingeführt. Danach bedürfen im Nicht-EU-Ausland geschlossene Ehen zur Anerkennung in Frankreich der Vorlage einer öffentlichen Bekanntmachung (publication des bans), einer Ehefähigkeitsbescheinigung und der Registrierung in Frankreich durch den Ehepartner. Die Scheinehe wird als Straftat qualifiziert. Wenn der Verdacht auf eine „Scheinehe“ besteht, kann der Bürgermeister die Eheschließung aussetzen und den Staatsanwalt einschalten. 1100 Die Restriktionen wurden kombiniert mit Statusverbesserungen durch eine Reform des Systems der sogenannten doppelten Bestrafung. Es wird praktisch absoluter Ausweisungsschutz für bestimmte Kategorien von Personen vorgesehen (Ausnahmen gelten für Terroristen), darunter: Immigrantenkinder, die auf französischem Boden geboren oder aber im Alter von unter 13 Jahren nach Frankreich gekommen sind; ausländische Ehepartner von Drittstaatsangehörigen mit dauerhaft gefestigtem Aufenthaltsrecht; Drittstaatsangehörige, die seit mehr als 20 Jahren in Frankreich leben. 1101 Nach diesem, zwecks Förderung einer besseren Integration für alle Ausländer eingeführten Ansatz ist die zehnjährige Aufenthaltserlaubnis künftig nicht mehr nach drei, sondern erst nach fünf Jahren erhältlich. Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis (carte de résident) wird an ein Integrationskriterium, insbesondere Sprachkenntnisse des Antragstellers sowie Kenntnisse grundlegender Prinzipien der Republik gekoppelt (Art. 8 Loi Sarkozy). Ausnahmen gelten für Ehegatten und volljährig gewordene Kinder eines Ausländers mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis, wenn sie einen zweijährigen rechtmäßigen Aufenthalt und die Bedingungen einer „intégration républicaine“ nachweisen können (Art. 21 Loi Sarkozy). 264 bensgemeinschaft während der zwei auf die Erteilung folgenden Jahre aufgelöst wird. Sie ist zu entziehen, wenn die Auflösung noch vor Erteilung der befristeten Aufenthaltserlaubnis erfolgt. Ausnahmen sind in Fällen häuslicher Gewalt möglich.1102 Auch dies wird durch die Richtlinie erlaubt. Diskussionen fanden ebenfalls statt zum Nachzugsalter bei Kindern, wie es in der Richtlinie auf deutsche Intervention enthalten ist. Obgleich die französische Delegation während der Brüsseler Verhandlungen mit der Begründung, die mit der Kindernachzugsgrenze von zwölf Jahren erfolgte Beschränkung sei zu weitreichend, diese wieder auf nachziehende Kinder reduzierte, griff die französische Regierung diese Idee kurz nach der politischen Einigung der Richtlinie in ihrem eigenen Reformvorschlag zum Einwanderungsrecht wieder auf. Danach sollte der Kindernachzug verweigert werden können, wenn die Kinder in Frankreich geboren sind, das Land aber vor dem zwölften Lebensjahr verlassen haben, es sei denn, sie sind noch nicht 16 Jahre alt und haben mindestens fünf Jahre in einer französischen Schule verbracht.1103 Dieser Vorschlag ist allerdings nach Kritik der Nichtregierungsorganisation GISTI (le Groupe d’information et de soutien des immigrés, association indépendante) aus dem Referentenwurf entfallen.1104 Diese Beispiele zeigen, wie real die Gefahr einer Senkung auch bisheriger europaweiter nationaler Nachzugsstandards durch die Richtlinie ist. Weitere Entwicklungen bestätigen das. Die Wende im französischen Einwanderungsrecht wurde mit der Loi Sarkozy II von 2006 sowie der sog. Loi Hortefeux vom 20. November 2007 im Rahmen des „Konzepts der ausgewählten Einwanderung“ weiter vollzogen: Das bedeutet, Hochqualifizierte sollen ins Land geholt werden, Familiennachzug wurde erneut und zwar sowohl für Ausländer als auch Franzosen verschärft. Dabei finden sich wiederholt Bestimmungen – auch wenn im Unterschied zu Deutschland oder den Niederlanden auf die Richtlinie nicht ausdrücklich Bezug genommen wird –, die als Ausnahmeregelungen für (andere) Mitgliedstaaten in die Richtlinie aufgenommen wurden.1105 Die Verhandlungspositionen der französischen Delegation finden sich nicht mehr in späteren Änderungen des Familiennachzugsrechts.1106 1102 Art. 42 Loi Sarkozy. 1103 Art. 21 Projet de la Loi Sarkozy. 1104 GISTI-website: http://www.gisti.org/droit/index.html (20. Feb. 2007). 1105 Loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile. Das Gesetz trat am 30. Jan. 2008 in Kraft, J.O. n°270 du 21 novembre 2007, S. 18993. So können Migranten erst nach ein bis zwei Jahren einen Antrag auf Familienzusammenführung stellen (Wartezeit). Der Familiennachzug ist an den legalen Aufenthalt des Antragstellers, ausreichende finanzielle Ressourcen, angemessenen Wohnraum und die Unterzeichnung des Integrationsvertrages (Integrationsmaßnahmen) geknüpft. Auch die (umstrittene) Einführung von Gentests zur Überprüfung des Verwandtschaftsverhältnisses bei Familienzusammenführungen hat der Conseil Constitutionnel (wenngleich unter konkreten Bedingungen) mit Entscheidung vom 15. Nov. 2007 erlaubt (Az: 2007-557 DC), www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2007/2007557/index.htm (16. Juli 2008). Zugleich wird das Problem der Inländerdiskriminierung verschärft: Eine Heirat mit einem französischen Staatsangehörigen reicht nicht mehr aus, um automatisch eine zunächst befristete Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten. Es bedarf bspw. eines aufwändigen Anerkennungs- 265 3. Niederländische Einflüsse auf die Richtlinie Der durchsetzungsstarke Charakter der deutschen Verhandlungspositionen wird durch den Vergleich mit den niederländischen Verhandlungspositionen deutlich. Dies erstaunt insofern, als dem niederländischen ‚Modell’ bei der Entwicklung des Zuwanderungsgesetzes für Deutschland noch erhebliche Orientierungsfunktion zugemessen wurde.1107 Das niederländische Einwanderungssystem ist bereits seit den 1980er Jahren durch eine ausgeprägte und inzwischen gesetzlich verankerte Integrationspolitik, die in eine weitgreifende Minderheiten- und Antidiskriminierungspolitik eingebettet ist, gekennzeichnet.1108 Hintergrund ist die koloniale Vergangenheit des Landes, in deren Folge große Bevölkerungsgruppen aus Indonesien und der Karibik stammen sowie die in den 1960er Jahren erfolgte Anwerbung aus dem Mittelmeergebiet, deren Einwanderungsbewegung sich bis heute durch Familiennachzug und Heiratsverhalten fortgesetzt hat. Zwar sind die niederländischen Zuwanderungsregelungen ebenfalls grundsätzlich restriktiv und auf Beschränkung ausgerichtet. Neben begrenzten wirtschaftlichen Motiven sind es aber vor allem auf internationalen Verträgen beruhende und sonstige humanitäre Gründe, die einen Zugang ermöglichen. Auf der letzteren Kategorie beruht auch die Familienzusammenführung. Grundsätzlich ging auch die niederländische Delegation als Verhandlungsgrundlage vom geltenden nationalen Recht aus. In den Niederlanden war das Ausländerrecht (Vreemdelingenrecht) im Jahre 2000 neu geregelt worden. Das vorherige Ausländergesetz (Vreemdelingenwet) 1994 wurde vom Vreemdelingenwet 2000 abgelöst. Dieses ist am 1. April 2001 in Kraft getreten.1109 Damit fanden während der wesentlichen Entwicklungsphase der Richtlinie zwar keine innerstaatlichen Gesetzesreformen wie in Deutschland statt.1110 Allerdings kam in dieser Zeit der mit dem verfahrens sowie des Nachweises der „republikanischen Integration“. Ausführlicher, Walter, A., Inländerdiskriminierung bei Familiennachzug, Nimwegen 2008, in Kapitel 4. 1106 Tewocht, H., Der Schutz von Ehe und Familie im Ausländer- und Asylrecht, S. 61 ff. 1107 Ebenso dem schwedischen Modell, s. den Bericht der Unabhängigen Kommission „Zuwanderung“. Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin 4. Juli 2001, S. 253 ff., 259. 1108 Vgl. das Gesetz über die Eingliederung von Neuankömmlingen (Wet Inburgering Nieuwkomers – WIN) vom 9. April 1998, Staatsblad 1998, 261. Ausführlich dazu Köbele, M., Niederlande, in: Giegerich/Wolfrum, (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, 2001, S. 165 ff., 181 ff. sowie zu jüngeren Änderungen den Beitrag von Michalowski, I., in: Walter/Menz/De Carlo (Hg.), Grenzen der Gesellschaft?, 2006, S. 143 ff. Einen Überblick über den gesamten Maßnahmenbereich der „von einem inzwischen institutionalisierten Einwanderungsverständnis geprägten“ niederländischen Politik enthält der Beitrag von Groenendijk, K./Böcker, A., Einwanderungs- und Integrationsland Niederlande, in: Wielenga/Taute (Hg.), Länderbericht Niederlande, S. 303-361. 1109 Vreemdelingenwet vom 23. Nov. 2000 (Vw 2000), Staatsblad, 2000, 495. 1110 So auch die Einschätzung von Pieter Boeles, wonach die Richtlinie in der zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Fassung ihres (zweiten) geänderten Entwurfs für das Vw 2000 (und Vb 2000) keine Rolle gespielt habe, Boeles, P., Nederland en het toekomstig gezinsherenigingsrecht, S. 87. Demgegenüber wurde konstatiert, dass die neue Regierung Balkenende I sich bei 266 Antritt der Regierung Balkenende I verbundene Politikwechsel zum Tragen, dem mit einer zunehmenden Restriktivität im Zugang, gefolgt von mehr Zwang und Verpflichtung im Aufenthalt ein verändertes Verständnis über das Verhältnis von Recht und Integration zugrunde liegt. In dessen Folge wurden mit vergleichsweise hohem Erfolg nicht nur restriktive Bestimmungen des geltenden Rechts, sondern auch teils (nur) diskutierte Regelungen exportiert, um Spielraum für potenzielle künftige nationale Vorhaben zu schaffen. Das für die Verhandlungen der Richtlinie relevante niederländische Nachzugsrecht wird im Folgenden kurz umrissen. a) Familiennachzug im Vreemdelingenrecht Familiennachzug wurde bis April 2001 nicht im Ausländergesetz, sondern in untergesetzlichen Regelungen bis hin zum Verwaltungsniveau in Form des Vreemdelingencirculaire (Verwaltungshinweise des Justizministeriums) geregelt.1111 Seitdem ist erstmalig eine gesetzliche Verankerung der Familienzusammenführung und bildung von Niederländern und rechtmäßig aufhältigen Ausländern im Ausländergesetz erfolgt1112 sowie ein Teil der Nachzugsregelungen im Vreemdelingenbesluit1113 (Ausländererlass) vorgenommen worden.1114 Die Nachzugsregeln sind die gleichen für Niederländer (Thuisblijvers1115) und Drittstaatsangehörige. Unionsbürger können hingegen unter erleichterten Bedingungen gemäß der EU-Freizügigkeit nachziehen lassen.1116 Durch das neue Gesetz wurden die Bestimmungen des Familiennachzugs zu sogenannten regulären Ausländern in ihren inhaltlichen Grundzügen jedoch nicht geändert.1117 der Aufstellung ihres regeeraccord sehr an den Beschränkungsmöglichkeiten des zwischenzeitlich vorgelegten dritten Kommissionsentwurfs der Familiennachzugsrichtlinie orientiert hat. So Goudsmit, St., Kroniek Vreemdelingenrecht, Kabinet Balkenende: Minder rechtsbescherming voor migranten, Nemesis 2002, 180 f. 1111 Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000), Veröffentlichung am 2. April 2001, Staatscourant 64, S. 17. Diese in einer Loseblattsammlung zusammen gefassten Anweisungen des Justizministeriums an die Einwanderungsbehörden werden regelmäßig ergänzt. 1112 Art. 15 Vw 2000 dient dabei als ‚gesetzlicher Aufhänger’. Zur parlamentarischen Vorgeschichte, Groeneweg/van den Berg, Vreemdelingenwet 2000, Tekst en toelichting, S. 72 f. 1113 Insbesondere Artt 3.13 bis 3.24 Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), Staatsblad 2000, 497. 1114 Während Wet, Voorschrift und Besluit gesetzliche, im Staatsblad zu veröffentlichende Regelungen darstellen, werden mit dem Circulaire Regelungen auf Verwaltungsebene gemacht. Sie unterfallen damit keiner Parlaments- und öffentlichen Debatte und können leicht geändert werden. 1115 Dies ist ebenfalls ein Fall der Inländerdiskriminierung, Steenbergen, H., in: Kuijer/dies., Nederlands vremdelingerecht, 5. Aufl., 2002, S. 167 f. Vgl. dazu in diesem Kapitel, S. 167. 1116 B 10/5 Vc 2000. Magnée, I./Gerritsma, E., MPG – The Netherlands, S. 32. 1117 Meuwese, S./Morelli, C./Wolthuis, A., Gezinshereniging in het Nederlandse, Migrantenrecht 2000, 188, 190. Damit kann auf die zum Gesetz von 1994 ergangene Literatur Bezug genommen werden. Zum Vorgänger-Recht, Groenendijk, C. A./Minderhoud, P., Niederlande, in: 267 Im Rahmen der Familienzusammenführung (gezinshereniging) können volljährige Drittstaatsangehörige mit rechtmäßigem, nicht nur vorübergehendem1118 Aufenthalt ihre Angehörigen nachziehen lassen.1119 Rechtmäßiger Aufenthalt eines drittstaatsangehörigen Ausländers liegt mit einer befristeten oder unbefristeten Aufenthaltserlaubnis vor.1120 Eine befristete Aufenthaltserlaubnis (verblijfsvergunning voor bepaalde tijd) kann zwecks Erwerbstätigkeit eingereisten Ausländern und Flüchtlingen erteilt werden.1121 Eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis (verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd)1122 ist erhältlich, wenn der Ausländer sich fünf aufeinander folgende Jahre aufgrund befristeter Aufenthaltserlaubnis in den Niederlanden aufgehalten hat. Eine Besonderheit gilt, wenn der Zusammenführende selbst als Familienmitglied eingereist ist (successievelijke hereniging). Dann ist ein dreijähriger Aufenthalt dieser Person Voraussetzung der Antragstellung. Dies ist der Fall der sogenannten Familienbildung (gezinsvorming), d. h. die Ehe bzw. die nicht eheliche Lebensgemeinschaft oder Familienbeziehung wird nach der Einreise des Zusammenführenden eingegangen.1123 Zu den nachzugsberechtigten Familienmitgliedern zählen volljährige1124 und nach niederländischem Recht gültig verheiratete Ehegatten oder registrierte Lebenspartner.1125 Im Fall polygamer Ehe wird die Aufenthaltserlaubnis nur für einen der Ehepartner oder (registrierten) Lebenspartner sowie an deren geborene minderjährige Kinder erteilt.1126 Nachzugsberechtigt sind auch Lebenspartner einer nicht ehelichen Lebensgemeinschaft sowohl verschiedenen als auch gleichen Geschlechts,1127 wenn die Partner tatsächlich und dauerhaft zusammenwohnen.1128 Im Falle einer polyga- Davy (Hg.), Die Integration von Einwanderern, S. 519, 527 ff. Ebenso in: Groenendijk, K./ Guild, E./Barzilay, B., The Legal Status of Third Country Nationals who are Long-Term Residents, S. 70. 1118 Vorübergehender (tijdelijk) Aufenthalt liegt in den in Art. 3.5 Vb 2000 genannten Fällen vor. 1119 Art. 3.15 Abs. 1 Vb 2000. 1120 Art. 8 Vw 2000. 1121 Art. 8 Vw 2000 i.V.m. Art. 14 a), c) Vw 2000. Diese ist befristet auf ein Jahr und kann viermal verlängert werden. 1122 Art. 20 Vw 2000. Sie ist zehn Jahre gültig und wird automatisch verlängert. 1123 Art. 3.15 Abs. 2 Vb 2000 sowie B 2/2.8 Vc 2000 (Ehe) oder B 2/4.8 Vc 2000 (Beziehung). 1124 Eine Altersgrenze von 21 Jahren wurde allerdings bereits diskutiert. Vgl. das Regierungsabkommen der niederländischen Balkenende Regierung I, welche diese Altersgrenze einzuführen beabsichtigte, Strategisch Akkord vom 3. Juli 2002, Kamerstukken II (Tweede Kamer) 2001/2002, 28 375, Nr. 5, S. 14. Die Koalition Balkenende II behielt diesen Passus in ihrem Abkommen vom 16. Mai 2003 ebenfalls bei. Ausdrücklich Abstand genommen wurde in dieser Vereinbarung auch von einer Altersgrenze für nachziehende Kinder, wie sie aus ‚umliegenden Ländern’ bekannt sei. 1125 Art. 3.14 lit. a) Vb 2000. 1126 Art. 3.16 Vb 2000. 1127 Sie stehen nach niederländischem Recht der Ehe grundsätzlich gleich. Vgl. dazu das Gesetz vom 21. Dez. 2000, in Kraft seit 1. April 2001, Staatsblad 2001, 9. Es ist abgedruckt in Boele- Woelki, K./Fuchs , A. (Hg.), Legal Recognition of Same-Sex Couples in Europe, S. 41 f. 1128 Art. 3.14 lit. b) Vb 2000. 268 men Ehe ist zwar grundsätzlich nur der Nachzug eines Ehegatten erlaubt, indes in Härtefällen dennoch möglich.1129 Zu den nachzugsberechtigten Mitgliedern der Kernfamilie zählen des Weiteren minderjährige leibliche, eheliche und nicht eheliche, adoptierte (und Pflege-) Kinder1130 der Ehegatten oder Partner, die unter dem Sorgerecht des Zusammenführenden stehen und zu denen (noch) ein sogenanntes ‚tatsächliches Familienband’ (feitelijke gezinsband) besteht.1131 Das Kriterium dieses tatsächlichen Familienbandes wurde nach den Verwaltungshinweisen des Justizministeriums dann als erfüllt erachtet, wenn die Kinder und Eltern ‚vorübergehend’, d. h. weniger als fünf Jahre getrennt waren. Lebt das Kind hingegen allein, ist verheiratet oder untersteht anderen rechtlichen Maßnahmen, wird die Familienbindung als zerbrochen eingestuft. Nach Ablauf des Zeitraumes von fünf Jahren war eine Zusammenführung nur noch in Ausnahme- und Härtefällen möglich.1132 Die Fünf-Jahres-Regelung wurde von der Regierung damit begründet, dass ältere oder länger von der Familie getrennte Kinder Integrationsschwierigkeiten hätten und die niederländische Gesellschaft belasteten.1133 Weitere Familienmitglieder können gemäß den Regeln der erweiterten Familienzusammenführung (verruimde gezinshereniging) nur nachziehen, wenn ihr Verbleiben im Ausland eine unverhältnismäßige Härte bedeutet und sie im Herkunftsland bereits tatsächlich zur Familie gehörten und eine moralische oder finanzielle Abhängigkeit bestand.1134 Unter diese Bestimmung fallen zum Beispiel das volljährig gewordene, unverheiratete Kind oder die Eltern des Zusammenführenden, des Ehegatten oder des (registrierten) Partners. Eltern, die über 65 Jahre alt sind, können, so- 1129 Art. 3.13 Abs. 2 Vb 2000. Sewandono, I., De gezinsherenigingsrichtlijn, Na Vw 2000 volgt Vw 2002, Migrantenrecht 2001, 36, 40. 1130 Art. 3.26-3.28 Vb 2000. Ausführlich: Kuijer, A./Steenbergen, H., Nederlands vreemdelingenrecht, S. 184. 1131 Art. 3.14 lit. c) Vb 2000. Zum Standpunkt des Ministeriums sowie einer Rechtsprechungs- übersicht zu dieser Problematik ausführlich v. Walsum, S., Het feitelijke gezinsband oder de loep genomen (deel I en II), Migrantenrecht 1999, 147 ff. en 2000, 10 ff. Ursprünglich war die Bestimmung eingeführt worden, um das Nachzugsrecht nicht nur an eigene Kinder zuzugestehen. Im Laufe der Zeit haben Gesetzesänderungen diese Intention jedoch ins Gegenteil verkehrt, Notitie van FORUM, het Clara Wichmann Instituut en Defence for Children International, ‚Gezinsleven met kinderen in vreemdelingenbeleid’, Migrantenrecht 2001, 168, 269. 1132 B 2/6 Vc 2000. Zur weiteren Auslegung dieser Vorschrift, vgl. TBV 2002/4 (Stcrt. 2002, Nr. 58) sowie dazu der kritische Kommentar von v. Walsum, S., ‚An unfair balance’, Migrantenrecht 2002, 55 ff. sowie Goudsmit, St., Nemesis 2002, 180, 184. An dieser Stelle soll darauf hingewiesen werden, dass im Fall Sen sechs Jahre bis zur Antragsstellung vergangen sind, ein Zeitraum, den der EGMR klar als vorübergehende Trennung wertete, vgl. dazu in Kapitel 2, S. 77 ff., insb. Fn. 269. Ausführlich zur Bedeutung der Straßburger Rechtsprechung für die niederländische Praxis, Kuijer, A./Steenbergen, H., Nederlands vreemdelingenrecht, S. 187 ff. Vgl. auch die weitere Entwicklung (Abschaffung) dieser Regelung mit Blick auf Art. 8 EMRK s. unten Fn. 1189. 1133 Magnée, I./Gerritsma, E., MPG – The Netherlands, S. 33. 1134 Art. 3.24 Vb 2000 und B 2/8 Vc 2000. Zu dem praktischen Seltenheitswert, Boeles, P., Verruimde gezinshereniging op zijn smalst, Migrantenrecht 2003, 76 ff. 269 fern alle ihre Kinder in den Niederlanden leben, und im Herkunftsland kein Kind mehr familiären Beistand leisten kann, eine Aufenthaltserlaubnis erhalten.1135 Allgemeine Voraussetzung der Erteilung der Aufenthaltsgenehmigung ist das Führen eines gemeinsamen Haushalts. Ehepartner und (nur) registrierte Partnerschaften müssen zudem unter gleichem Haushalt in kommunale Bevölkerungsregister/Personenstandslisten eingeschrieben sein.1136 Auch wenn diese Voraussetzung dem nahe kommt, ist ‚ausreichender Wohnraum’ im Sinne der Familiennachzugsrichtlinie nach niederländischem Recht nicht (mehr1137) Voraussetzung des Familiennachzugs.1138 Voraussetzung ist des Weiteren, dass die nachziehende Person eine gültige Vollmacht für den vorläufigen Aufenthalt (machtiging tot voorloping verblijf – mvv, provisional residence visa)1139 vorweisen kann, die mit der Aufenthaltsdauer übereinstimmt, für die die Aufenthaltserlaubnis beantragt wird, eine gültige Grenz- übertrittsbescheinigung besitzt, keine Gefahr für die öffentliche Ordnung und nationale Sicherheit darstellt, bei der Nationalitätsfeststellung mitarbeitet sowie einer Tuberkuloseuntersuchung zustimmt.1140 Neben einer massiven Gebührenerhöhung um mehr als 350 %1141 muss der Zusammenführende1142 seinerseits ein dauerhaftes und ausreichendes Netto-Einkommen1143 sowie eine Garantieerklärung, dass der Ausländer als Partner bleiben will, vorweisen können.1144 Ist der Zusammenführende hingegen 57 Jahre oder älter, voll arbeitsunfähig oder trägt als alleinstehende alte Person die Sorge für ein rechtmäßig aufhältiges oder niederländisches Kind, das jünger als fünf Jahre ist, wird die Aufenthaltserlaubnis gleichfalls, d. h. ohne Einkommensvoraussetzung, erteilt.1145 1135 Art. 3.25 Vb 2000. 1136 Art. 3.17 Vb 2000. 1137 Zum älteren Recht, Köbele, M., Niederlande, in: Giegerich/Wolfrum (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, 2001, S. 176; Groenendijk, C. A./Minderhoud, P., Niederlande, in: Davy (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 519, 527. 1138 Magnée, I./Gerritsma, E., MPG – The Netherlands, S. 34; Sewandono, I., Migrantenrecht 2001, 36, 37. 1139 Zur Beschleunigung (auf drei Monate reduziert) des mvv-Verfahrens seit dem 1. Juli 2002 s. Goudsmit, St., Nemesis 2002, 180, 183. 1140 Art. 3.18 bis Art. 3.21 Vb 2000. 1141 Danach kostet ein Antrag auf Nachzug des Ehegatten und zwei minderjähriger Kinder leicht ein Monatsgehalt, vgl. Goudsmit, St., Nemesis 2002, 180, 184. 1142 Bei Verlängerung der Anträge kann aber gemäß Art. 3.85 Vb 2000 das Einkommen der Familienmitglieder mit berücksichtigt werden. 1143 Art. 16 Abs. 1 lit. c) Vw 2000 i.V.m. Art. 3.22, 3.73 bis 3.75 Vb 2000 sowie B 1/2.2.3 Vc 2000. Dauerhaft heißt für mindestens ein Jahr (Art. 3.75 Vb 2000), ausreichend heißt höher als 100 % des Bestandsminimums für Familien (Art 3.74 lit. a) Vb 2000), unabhängig von der Zahl der Familienmitglieder oder der Nachziehenden. Die Balkenende Regierung I hatte auch hier eine Erhöhung auf 130 % geplant (Strategisch Akkord vom 3. Juli 2002, Kamerstukken II (Tweede Kamer) 2001/2002, 28375, Nr. 5, S. 16). Im regeeraccord 2003 sind nur noch 120 % vorgesehen. 1144 Art. 3.22 eerste lid Vb 2000. 1145 Art. 3.22 tweede lid Vb 2000. Vgl. nota van toelichting, Staatsblad 2000, 497, 108 f. 270 Verlangt wird außerdem neben einer Krankenversicherung1146 eine Garantieerklärung des Zusammenführenden zur verpflichtenden Übernahme der Kosten, welche dem Staat und anderen öffentlichen Körperschaften aus dem Aufenthalt des ausländischen Partners in den Niederlanden sowie der Rückkehr in ein Land, in dem der Aufenthalt gewährleistet ist, entstehen.1147 Volljährige, drittstaatsangehörige Familienangehörige müssen (soweit sie nicht mehr schulpflichtig sind) nach der Einreise verpflichtenden Integrationsmaßnahmen nachkommen.1148 Alle Familienmitglieder haben demgegenüber aber von Anfang an unbeschränkten Bildungs- und Arbeitsmarktzugang.1149 Der Nachzug zu Flüchtlingen weist ungünstigere und günstigere Besonderheiten gegenüber den beschriebenen allgemeinen Nachzugsregeln auf. Zu Ersterem zählt, dass nur Mitglieder der Kernfamilie des Zusammenführenden, d. h. Ehegatten, minderjährige und volljährige abhängige Kinder sowie nicht eheliche Partner berechtigt sind, die gleicher Nationalität sein und binnen drei Monaten den Nachzugsantrag stellen müssen (nareistermijn).1150 Günstiger gestellt ist hingegen der Zusammenführende durch die Befreiung von den wirtschaftlichen Voraussetzungen. Zudem erhalten die Angehörigen eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis, die im Weiteren unbefristet wird. Das Vw 2000 macht damit keinen Unterschied (mehr) zwischen GFK-Flüchtlingen und denen, die aus anderen humanitären Gründen eine vorläufige Aufenthaltsgenehmigung erhalten.1151 Mit Blick auf die Richtlinie ist es allerdings von Belang, ob ein Flüchtling dem Vluchtelingenverdrag unterfällt.1152 Denn im nationalen Recht als vorübergehend behandelter Aufenthalt führt zum Ausschluss aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie. Der erste Aufenthaltstitel für verheiratete und nicht eheliche Partner ist befristet auf ein Jahr.1153 Im Weiteren wird er für fünf Jahre verlängert.1154 Der Aufenthaltsti- 1146 Art. 3.7 eerste lid lit. c) Vb 2000 sowie die den verschiedenen Nachzugs-Fallgruppen entsprechenden Abschnitte im Vc 2000. 1147 Art. 3.7 eerste lid lit. a) und b) Vb 2000. 1148 Gesetz über die Eingliederung von Neuankömmlingen (Wet Inburgering Nieuwkomers – WIN) vom 9. April 1998, Staatsblad 1998, 261. 1149 Magnée, I./Gerritsma, E., MPG – The Netherlands, S. 35. 1150 Vgl. C1/4.6.1 Abs. 2 letzter Satz Vreemdelingencirculaire, der die Antragsmöglichkeit in den Niederlanden durch den Zusammenführenden beim IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) bestimmt: “Indien de houder van de verblijfsvergunning asiel in Nederland bij de Visadienst een verzoek om advies heeft ingediend binnen die drie maanden dan wel indien de gezinsleden in het buitenland een mvv aanvragen binnen die drie maanden, wordt dit gezien als een tijdig ingediende aanvraag.” Der im Inland beim IND gestellte Verzoek om advies ist zwar fristwahrend (Vreemdelingencircularie C1/4.6.1). Allerdings ist nur der Antrag im Ausland rechtsmittelfähig. 1151 Asylberechtigte im niederländischen Sinne sind anerkannte Flüchtlinge im Sinne der GFK (Vluchtelingenverdrag). Darüber hinaus erhalten Flüchtlinge, die bei Zurückweisung der Foltergefahr und anderen unzumutbaren Umständen unterliegen, eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen, alle übrigen eine bedingte Aufenthaltserlaubnis. 1152 Art. 29 Abs. 1 lit. e) und f) Vw 2000. Sewandono, I., Migrantenrecht 2001, 36, 40 f. 1153 Art. 3.57 Vb 2000. 271 tel eines minderjährigen Kindes ist hinsichtlich der Dauer streng akzessorisch zum Titel des zusammenführenden Elternteils. Besitzt dieser einen unbefristeten Aufenthaltstitel, ist der Aufenthaltstitel des Kindes auf fünf Jahre befristet.1155 Die Familienmitglieder können nach drei Jahren, sofern die Familienbande nicht als ‚zerbrochen’ gelten, einen eigenständigen Aufenthaltstitel erhalten1156, für minderjährige Kinder ist dies bereits nach einjährigem abgeleitetem Aufenthalt vorgesehen.1157 Vor Ablauf dieses Zeitraums ist die Erteilung eines eigenständigen Titels nur aus dringenden humanitären Gründen möglich.1158 Im Fall des Todes des Zusammenführenden sind abhängige Familienmitglieder zu weiterem Aufenthalt berechtigt, wenn sie die allgemeinen Voraussetzungen erfüllen.1159 Ein absoluter Ausweisungsschutz ist für bestimmte Familienangehörige, nach 20-jährigem Aufenthalt sowie für Angehörige der zweiten Generation vorgesehen. Sie können nicht mehr aus Gründen der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden.1160 b) Niederländische Verhandlungspositionen Die niederländische Delegation unterstützte oder setzte mit hoher Priorität folgende Änderungen der Richtlinie durch: 1. Streichung Verbot der Inländerdiskriminierung (Art. 4 KOM (2000) 624).1161 2. Ausdrückliche Verankerung der Gleichbehandlungsmöglichkeit von eingetragenen Partnern mit Ehegatten (Art. 4 Abs. 3 letzter Satz).1162 3. Ermessenszulassung Verwandter/volljähriger Kinder (Art. 4 Abs. 2 lit. a), b).1163 4. Erhöhung der Altersgrenze für Ehegatten auf 21 Jahre (Art. 4 Abs. 5).1164 1154 Art. 3.67 Vb 2000. 1155 Art. 3.58 Vb 2000. 1156 Art. 3.51 Vb 2000. 1157 Art. 3.50 Vb 2000. Dieser Titel wird gemäß Art. 3.64 Vb 2000 für fünf Jahre gewährt. 1158 Art. 3.52 Vb 2000. 1159 Art. 3.51 Abs. 3 Vb 2000. 1160 Dazu ausführlich Groenendijk, K./Minderhoud, P., Niederlande, in: Davy (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 530. 1161 Vgl. S. 222, Punkt 1. 1162 Vgl. S. 224, Punkt 7. Zur Vergleichbarkeit mit der französischen Position zur Frage gleicher Rechte für nicht eheliche Partner, vgl. S. 258, Punkt 6. 1163 Vgl. S. 225, Punkt 8. 1164 Nachdem die Idee einer Altersgrenze für Ehegatten bereits von Belgien im Rahmen der Diskussion um die Wartezeiten eingebracht worden war (vgl. S. 230, Punkt 20), fand eine entsprechende Erlaubnis bereits im Folgenden im schwedisch geführten COREPER Aufnahme in Art. 5 Abs. 8 (Dok. 8491/01, 10). Sie erntete keine Vorbehalte. Die Kommission nahm unter Hinweis auf Zwangsehen minderjähriger Personen in ihrem dritten Vorschlag „auf eigene Initiative“ diese Bestimmung in abgeänderter Form auf. Danach können die Mitgliedstaaten für die zusammenführende Person und deren Ehegatten ein Mindestalter vorschreiben, das nicht höher als das Alter der gesetzlichen Volljährigkeit sein darf (Begründung KOM (2002) 225, 7). Mit Verweis auf innerstaatliche Diskussionen legten die Niederlande dagegen 272 5. Antragstellung auch durch Familienmitglieder vom Ausland (Art. 5 Abs. 1).1165 6. Verlängerung der Verfahrensfrist auf neun Monate (Art. 5 Abs. 4).1166 7. Strengere Einkommensvoraussetzungen (Art. 7 Abs. 1 lit. c).1167 8. Einführung Integrationsmaßnahmen für Familienmitglieder (Art. 7 Abs. 2).1168 9. Streichung Kostenfreiheit für Visa (Art. 11 Abs. 1 Satz 3 KOM (2000) 624).1169 10. Streichung der Befreiung von Flüchtlingen von der Voraussetzung des Einkommens, wenn der Antrag auf Familienzusammenführung nicht innerhalb von drei Monaten nach Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wird (Art. 12 Abs. 1 UA 3).1170 11. Beschränkung des Zugangs der Familienangehörigen zum Arbeitsmarkt durch nationale Bedingungen (Art. 14 Abs. 2 Satz 1).1171 12. Aufenthaltstitel aus eigenem Recht nach 5 statt 4 Jahren (Art. 15 Abs. 1).1172 13. Ausweitung Ablehnungsgründe auf alle Nachzugsvoraussetzungen (Art. 16).1173 14. Prüfung wirtschaftlicher Voraussetzungen nach Einreise (Art. 16 Abs. 1).1174 15. Verlängerung der Umsetzungsfrist (Art. 20).1175 Bei fünf Änderungswünschen stießen die Niederlande auf Widerstand. Zu den nicht durchgesetzten Restriktionen zählten die Streichung der Familienbildung (sogenannte gezinsvorming)1176, die Voraussetzung eines tatsächlichen Familienbandes bei der Zulassung minderjähriger Kinder,1177 die Beschränkung des Nachzugs zu Flüchtlingen auf die Kernfamilie,1178 sowie die Streichung der ausdrücklichen Zulassung günstigerer nationaler Bestimmungen.1179 Erfolglos war aber auch das positive konstant Vorbehalt ein (Dok. 10857/02, 9) und erhielten Unterstützung von B (Dok. 5881/03, 9). Im COREPER wurde vom griechischen Vorsitz die Aufnahme einer maximalen Altersgrenze von 21 Jahren gemäß innerstaatlichem Recht vorgeschlagen. Obgleich FIN, Frankreich, I und S zugunsten einer Harmonisierung den Kommissionsvorschlag vorzogen (Dok. 6216/03, 9), fand der Vorschlag im Rahmen der politischen Einigung Aufnahme in den Text. 1165 Vgl. S. 226, Punkt 10. So auch Boeles, P., Nederland en het toekomstig gezinsherenigingsrecht, S. 94. 1166 Vgl. S. 227, Punkt 12. 1167 Vgl. S. 259, Punkt 11. 1168 Vgl. S. 229, Punkt 18. 1169 Vgl. S. 232, Punkt 23. 1170 Vgl. S. 231, Punkt 22. 1171 Vgl. S. 233, Punkt 26. 1172 Vgl. S. 234, Punkt 28. 1173 Vgl. S. 235, Punkt 32. 1174 Vgl. S. 228, Punkt 15. 1175 Vgl. S. 236, Punkt 36. 1176 Vgl. S. 181 f., insb. Fn. 776. Auch Groenendijk, K./Minderhoud, P., De Nederlands invloed, in: Asbeek Brusse/Broeders/Griffiths (Hg.), Immigratie en asiel in Europa, S. 137, 144. 1177 Vgl. S. 258, Punkt 8. 1178 Vgl. S. 230, Punkt 21. 1179 Vgl. S. 223, Punkt 3. 273 Begehren, nicht nur Flüchtlinge, sondern auch Personen mit subsidiärem Schutz dem Anwendungsbereich der Richtlinie zu unterstellen.1180 c) Niederlande – der überschätzte ‚europäische’ Vorreiter? Die Interventionen der niederländischen Delegation unterscheiden sich zwar in zahlenmäßiger Hinsicht, ähneln aber inhaltlich denen Deutschlands. Alles in allem hatten die Niederlande mit hohem Nachdruck zwanzig Änderungen gewünscht. Siebzehn Verhandlungspositionen waren auf Beschränkung gerichtet, drei für Migranten günstig. Sie machen deutlich, dass es zunächst galt, die Bestimmungen des neuen Ausländergesetzes (Vreemdelingenwet 2000), das 2001 gerade erst in Kraft getreten war, zu bewahren bzw. zu exportieren. Insofern ging auch die niederländische Delegation als Verhandlungsgrundlage vom geltenden nationalen Recht aus,1181 welches – im Unterschied zu Deutschland – während der wesentlichen Entwicklungsphase der Richtlinie keinen innerstaatlichen Gesetzesreformen unterlag.1182 Allerdings kam in dieser Zeit der mit dem Antritt der Regierung Balkenende I verbundene Politikwechsel zum Tragen. Ihm liegt mit einer zunehmenden Restriktivität im Zugang, gefolgt von mehr Zwang und Verpflichtung im Aufenthalt ein verändertes Verständnis über das Verhältnis von Recht und Integration zugrunde. Infolgedessen wurden nicht nur restriktive Bestimmungen des geltenden Rechts, sondern auch (nur) diskutierte Regelungen exportiert, um Spielraum für potenzielle künftige nationale Vorhaben, insbesondere das Regierungsabkommen Balkenende I zu schaffen.1183 Letzteres legte einen besonderen Schwerpunkt auf die Kopplung von 1180 Bereits der zweite Kommissionsvorschlag enthielt in Art. 3 Abs. 2 lit. c) den Ausschluss von Personen mit subsidiärem Schutz vom Anwendungsbereich der Richtlinie, mit der Begründung, sobald wie möglich eine Richtlinie für die Normen zur Regelung der Aufnahme dieser Personengruppe zu erlassen, die auch ihr Recht auf Familienzusammenführung behandelt (KOM (2000) 624, 8). Demgegenüber vertraten die Niederlande, L, FIN und S zunächst noch die Auffassung, dass Personen, die subsidiären Schutz genießen, genau wie Flüchtlinge unter den Anwendungsbereich fallen sollten (Dok. 11524/00, 4). Nach einem Hinweis des Vorsitzes, die Frage zu verschieben, fand angesichts weiterer fehlender Einwände gegen Art. 3 Abs. 2 lit. c) jedoch keine weitere Diskussion statt. Vgl. dazu in diesem Kapitel, S. 174 f. 1181 Nach Groenendijk und Minderhoud gleicht der niederländische Einfluss auch für die anderen Einwanderungsrichtlinien einer Art ‚Einbahnstraßenverkehr’ mit dem nationalen Gesetz als Ausgangspunkt, s. Groenendijk, K./Minderhoud, P., De Nederlands invloed, in: Asbeek Brusse/Broeders/Griffiths (Hg.), Immigratie en asiel in Europa, S. 137, 150. 1182 So auch die Einschätzung Pieter Boeles, wonach die Richtlinie in der zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Fassung ihres (zweiten) geänderten Entwurf für das Vw 2000 (und den Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000)) keine Rolle gespielt habe, s. Boeles, P., Nederland en het toekomstig gezinsherenigingsrecht, S. 85, 87. 1183 Entsprechend wurde konstatiert, dass die neue Regierung Balkenende I sich bei der Aufstellung ihres regeeraccord sehr an den Beschränkungsmöglichkeiten des zwischenzeitlich vorgelegten dritten Kommissionsentwurfs der Familiennachzugsrichtlinie orientierte hat, Goudsmit, S., Nemesis 2002, 180, 181. 274 Integrationsargumenten mit Einwanderungsregelungen.1184 Die Priorität der Verhandlungspositionen der niederländischen Delegation lag daher vorrangig auf Begrenzung und Abwehr. Zunächst richteten sich die Interventionen mit starkem Nachdruck auf eine Begrenzung sowohl des Anwendungsbereiches als auch des berechtigten Personenkreises. Die niederländische Delegation sprach sich – angesichts der nationalen Rechtslage, wonach eigene Angehörige schlechter behandelt werden – gegen die im Kommissionsvorschlag enthaltene Inländergleichbehandlung aus. Sie unterstützten damit erfolgreich die Intervention von Deutschland. War diese Frage für Deutschland vor dem Hintergrund der Aussiedler relevant, betrifft in den Niederlanden fast die Hälfte des Ehegattennachzugs solche Inländer, die überwiegend aus im Land geborenen und aufgewachsenen Immigrantengruppen stammen.1185 Ebenso wie Deutschland begehrten die Niederlande die Begrenzung der berechtigten Familienmitglieder auf die Kernfamilie mit der Folge, dass weitere Familienmitglieder nur im Ermessenswege zugelassen werden können. Auch einer Streichung nicht ehelicher Partner aus dem Kreis der berechtigten Familienmitglieder stimmten sie zu. Allerdings setzten sie in den letzten Verhandlungen die Möglichkeit der – niederländischem Recht entsprechenden – Gleichbehandlung von nicht ehelichen Partnern mit Ehegatten durch. Die Regelung war eine Reaktion auf das (erfolgreiche) Begehren der südeuropäischen Länder, die Mobilitätsrechte der Daueraufenthalterrichtlinie in anderen Mitgliedstaaten zugelassenen nicht ehelichen Lebenspartnern zu verweigern.1186 Weitere Begrenzungen des Nachzugs beruhten nicht auf geltendem Recht, sondern sollten Raum für die zwischenzeitlich stark integrationslastig geführten Reformdebatten schaffen. Dazu zählt die mit Hilfe der deutschen und österreichischen Delegation durchgesetzte Einführung von Integrationsmaßnahmen für Familienmitglieder vor der Einreise.1187 Weiter bestanden die Niederlande gegen den Widerstand anderer Mitgliedstaaten auf der Möglichkeit der Einführung einer Altersgrenze für Ehegatten von 21 Jahren.1188 Ebenfalls im Alleingang setzten sie in den letzten Verhandlungen die niederländischem Recht entsprechende Möglichkeit durch, bei zugelassenen Flüchtlingen, die nicht binnen drei Monaten den Antrag auf Nachzug stel- 1184 Das blieb auch nach dem Fall der Regierung so, s. insoweit das Regierungsabkommen Balkenende II vom 16. Mai 2003. 1185 Vgl. dazu in diesem Kapitel, S. 167 f. 1186 S. dazu in diesem Kapitel, S. 224, Punkt 7. 1187 Im April 2006 erfolgte die Einführung von kostenpflichtigen Integrationstests im Herkunftsland bei Familienzusammenführung, s. dazu Groenendijk, K., Die neue Integrationspolitik (NIP) in den Niederlanden seit 2002, in: Davy/Weber (Hg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen, S. 132. 1188 Ungefähr ein Jahr nach Einführung der Bestimmung in die Richtlinie ist diese Altersgrenze in den Niederlanden innerstaatlich bereits in Kraft getreten. Änderung des Art. 3.14 lit a) Vb 2000, Staatsblad 2004, 496 und 550. Die wirtschaftlichen sowie Alters- und Sprachanforderungen gelten dabei auch für Ehegattennachzug zu Niederländern und verschärfen – ebenso wie in Deutschland und Frankreich – das Problem der Inländerdiskriminierung. Dazu ausführlich Walter, A., Inländerdiskriminierung bei Familiennachzug, Nijmegen 2008, Kapitel 1. 275 len, die Einkommensvoraussetzungen zu verlangen. Deren generelle Erhöhung für alle Zusammenführenden hatten sie zuvor ebenfalls unterstützt. Aber auch erfolglose Interventionen richteten sich überwiegend auf restriktive Bestimmungen, die ihre Vorlage im innerstaatlichen Recht fanden. Anderes gilt lediglich für den Versuch, nicht nur Flüchtlinge, sondern auch Personen mit subsidiärem Schutz im Anwendungsbereich der Richtlinie zu behalten. Die Beschränkung des Nachzugs bei Flüchtlingen auf die Kernfamilie konnte hingegen nicht durchgesetzt werden. Erfolglos war außerdem die Streichung der sogenannten Familienbildung aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie, die nach niederländischem Recht erst nach dreijährigem Aufenthalt des Zusammenführenden erlaubt ist. Ebenso wenig fand eine Aufnahme des niederländischen Kriteriums des ‚bestehenden tatsächlichen Familienbandes’ zwischen Eltern und nachziehenden Kindern eine Zustimmung der anderen Delegationen.1189 Ebenso wie Deutschland setzten sich die Niederlande auch im Bereich der Aufenthaltsrechte für größeren staatlichen Kontrollspielraum und Beschränkungen der Rechtspositionen der Migranten ein. Dazu zählen die Beschränkung des Zugangs zum Arbeitsmarkt durch nationale Bedingungen, die Ausweitung der Ablehnungsgründe auf alle Nachzugsvoraussetzungen sowie die Prüfung der wirtschaftlichen Nachzugsvoraussetzungen auch nach der Einreise. Der dafür relevante Zeitraum wurde mit der Verzögerung der Erteilung eines Aufenthaltstitels aus eigenem Recht auf fünf statt vier Jahre ebenfalls verlängert. Hier wird der Unterschied der Ansätze Deutschlands, Österreichs und der Niederlande zu denen Frankreichs und der Kommission besonders deutlich. Während Erstere einen sofortigen Arbeitsmarktzugang und sicheren Aufenthalt der Familienmitglieder ablehnten, befürworteten Letztere unter Erinnerung an die Schlussfolgerungen von Tampere und die integrative Wirkung dieser Bestimmungen die Gewährung einer Eingliederung in den Arbeitsmarkt und mehr Rechtssicherheit im Aufenthalt. Integration ist zwar bei der deutschen und niederländischen Delegation gleichermaßen Thema. Es wird jedoch im Gegensatz zu Frankreich besonders häufig im Zusammenhang mit zugangsbegrenzenden bzw. selektierenden Regelungen als Argument herangezogen, wie z. B. zur Einführung von Integrationsmaßnahmen vor Einreise, der Altersgrenze von 21 Jahren für Ehegatten oder dem vorgeschlagenen Kriterium des tatsächlichen Familienbandes zwischen Eltern und nachziehenden Kindern. 1189 Diese – richtlinienwidrige – Regelung ist im Herbst 2006 infolge einer Entscheidung der Ministerin Verdonk vom 25. Sept. 2006 abgeschafft worden. Die Begründung liegt in komplizierten Verwaltungspraxis zur Prüfung dieses Kriteriums infolge der – eine Einzelfallprüfung verlangende – Straßburger Rechtsprechung, Kamerstukken II (Tweede Kamer), 2006/2007, 19637, Nr. 1089. Dazu sowie zu den weiteren Implikationen der Richtlinie für niederländisches Recht, Scheers, E., Europese richtliijn gezinshereniging (deel 1), Migrantenrecht 2004, 284 ff. Zuvor bereits Boeles, P., Nederland en het toekomstig gezinsherinigingsrecht, S. 87; sowie Magnée, I./Gerritsma, E., MPG – The Netherlands, S. 32 ff. Mit Blick auf den zweiten Kommissionsvorschlag Sewandono, I., Migrantenrecht 2001, 36 ff. 276 Von einer ‚europäischen’ Vorreiter- und Modellfunktion der Niederlande1190 kann daher für die Verhandlungen zur Familienzusammenführungsrichtlinie nicht mehr gesprochen werden. 4. Ergebnis des Vergleichs Ausgangspunkt der Gegenüberstellung der deutschen mit den französischen und niederländischen Verhandlungspositionen war die Feststellung, dass die Familiennachzugsrichtlinie während der Verhandlungen eine enorme Absenkung ihrer Standards sowohl gegenüber den ursprünglichen Kommissionsvorschlägen erfuhr als auch im Vergleich zum nationalen Recht. Den Gründen dieses Verhandlungsverlaufs wurde am Beispiel von den drei Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich und den Niederlanden insoweit nachgegangen, als sie große innerstaatliche Unterschiede aufweisen. Die gesetzliche Gestaltung des Familiennachzugs in diesen Mitgliedstaaten ist ein deutliches Zeichen für hochgradige Unterschiede der nationalen Migrationstraditionen. Dies beeinflusste die Art und Weise, wie Deutschland im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten Niederlande und Frankreich in den europäischen Verhandlungen agierte. Die weiteren Gründe für die unterschiedliche Verhandlungsstärke der Delegationen untereinander können an dieser Stelle zwar nicht vertieft werden. Neben der bspw. für Deutschland benannten innerstaatlichen politischen Sensibilität des Migrationsbereiches, der unterschiedlichen EU-Erfahrenheit der Verhandlungsführer oder der Arbeitsweise der verschiedenen Gremien lag aber ein wesentlicher Grund für den fehlenden Verhandlungsgegendruck in der Option, immer eigenes nationales Recht weniger restriktiv gestalten zu können. Die Änderungswünsche der drei untersuchten Delegationen lassen sich entsprechend vor dem Hintergrund des jeweiligen Nachzugsrechts konzeptualisieren. Mittels Exports von nationalem Recht, Ermessens- und Ausnahmeregelungen sowie der ersatzlosen Streichung von verpflichtenden Regelungen erreichten die Unterhändler Minimalnormen im gesamten Regelungsbereich der Richtlinie. Es lässt sich über die verglichenen Mitgliedstaaten hinaus feststellen, dass Deutschland für den Inhalt der Richtlinie prägend war. Die schwache Durchsetzungskraft des Konzepts der Kommission im Verhandlungsverlauf sagt zudem etwas über den Erfolg der Strategie der Kommission aus. 1190 Vgl. Groenendijk, K./Minderhoud, P., De Nederlands invloed, in: Asbeek Brusse/Broeders/ Griffiths (Hg.), Immigratie en asiel in Europa, S. 144. 277 Übersicht 8: Der Einfluss ausgewählter Mitgliedstaaten auf die Verhandlungen DEUTSCHLAND FRANKREICH NIEDERLANDE Großer Mitgliedstaat Großer Mitgliedstaat Kleiner Mitgliedstaat ‚Paradigmenwechsel’? ‚Dogma’ der Assimilation Tenor des Multikulturalismus Parallel innerstaatliche Reform Keine innerstaatliche Reform Neues Gesetz gerade in Kraft Ausländergesetz 1990 Loi Chevènement 1998 Vreemdelingenwet 2000 42 Änderungswünsche 13 Änderungswünsche 20 Änderungswünsche Davon 36 erfolgreich (zwei positiv / 34 restriktiv) Davon elf erfolgreich (drei positiv / acht restriktiv) Davon 15 erfolgreich (zwei positiv / vier restriktiv) In fünf restriktiven Punkten erfolglos Aufgabe der Abwehr von Restriktionen In fünf Punkten erfolglos (einer positiv / vier restriktiv) Schaffung von Spielraum durch Ermessensregelungen, Abwehr internationaler Verpflichtungen, Export nationalen Rechts. Export nationalen Rechts, Begrenzung auf Kernfamilie, starkes Nachzugs- und Aufenthaltsrecht zur Integration. Export nationalen geltenden Rechts, Raum für künftige Gesetzesvorhaben, Kopplung Integration mit Immigration. Die Analyse der Verhandlungsgeschichte zeigt, dass der Richtlinie kein einheitliches Konzept (mehr) zugrunde liegt, nachdem überwiegend die restriktiven Regelungen der verglichenen Mitgliedstaaten darin Eingang fanden. Die durch Ermessens- und Ausnahmebestimmungen gewährten nationalen Handlungsspielräume erlauben – neben dem ursprünglichen ‚europäischen’ Konzept der Kommission – der auf familiären Gründen beruhenden Wanderung unterschiedliche Bedeutung zuzumessen.1191 Das von der Kommission vorgelegte Konzept widersprach sowohl hinsichtlich des Familienbegriffs als auch der Rechte im Aufenthalt dem deutschen Konzept, ähnelte aber dem französischen System. Es beruht zwar auf einem begrenzten Familienbegriff, der jedoch an ein Nachzugsrecht gekoppelt ist. Dem folgt ein starkes Aufenthaltsrecht, welches als notwendig für den Integrationsprozess erachtet wird. Demgegenüber wird nach deutschem Verständnis die Zusammenführung der Kernfamilie selbst zwar als integrationsfördernd gewertet. Der Zugang ist indes mit erheblichen Hürden versehen und im Aufenthalt ist eine vergleichbare Rechtsposition erst nach langer Aufenthaltsdauer und bereits erfolgter Integration möglich. Die deutsche Position war im Hinblick auf die Anzahl der Änderungen sehr durchsetzungsstark, obwohl sie in inhaltlicher Hinsicht häufig konträr zur französischen Haltung und dem Kommissionsentwurf stand. Deutschlands Verhandlungs- 1191 So auch Langenfeld, C./Mohsen, S., ZAR 2003, 1. 278 positionen zielten durchgängig darauf ab, zu praktisch jedem Regelungsgegenstand inhaltlich mehr Umsetzungsspielraum zu behalten. Der deutsche Einfluss war dabei auch stärker als der der Niederländer, obwohl sie sich inhaltlich nur wenig unterschieden. Beide vertraten vor allem restriktive Positionen für Zugang und Aufenthalt von Familienmitgliedern, die sich teils überschnitten und teils ergänzten. Aber Deutschland schaffte es auch einige Male, aus isolierter Position heraus seine Standpunkte durchzusetzen. Demgegenüber befand sich die französische Delegation häufig in der Position der Abwehr restriktiver Wünsche, mit denen sie nur teilweise erfolgreich war. Die Richtlinie enthält als Ergebnis des Kompromisses nicht zwingende Standards, sondern verschiedene Konzepte als Möglichkeit: Dem deutschen Anliegen, gerichtet auf Schonung nationaler Souveränität, konnte durch die zahlreichen ‚Kann- Regelungen’ Rechnung getragen werden. Mit der Durchsetzung von Mindestnormen konnte Deutschland praktisch sein ausländerrechtliches Nachzugskonzept als Ganzes transferieren. Zwar findet auch das französische Konzept darin Raum, da günstigere Regelungen für Migrantenfamilien immer möglich sind. Damit ist jedoch der Familiennachzugsrichtlinie ein Widerspruch zwischen ihrem in der Präambel verankerten Ziel der Angleichung des nationalen Nachzugsrechts für Drittstaatsangehörige im Verhältnis zu Unionsbürgern und ihren konkreten und gegebenenfalls geringen Auswirkungen auf nationales Recht inhärent. Sie zeigt anschaulich, dass eine gemeinschaftliche Regelung keine gemeinsame sein muss. Diese Fixierung der Unterhändler auf nationales Recht diente einer kurzfristigen Problembehandlung in Brüssel. Der niedrige Harmonisierungsgrad hat zur Folge, dass die hinter den Regelungen stehenden nationalen Konzepte im Wesentlichen nicht geändert werden müssen. Auch wenn im Rahmen dieser Arbeit nicht intendiert ist, den Umsetzungsbedarf der verglichenen Mitgliedstaaten systematisch zu untersuchen,1192 lässt die Gegenüberstellung des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts mit den jeweiligen durchgesetzten und den erfolglosen Verhandlungspositionen den Schluss zu, dass der Änderungsbedarf vergleichsweise gering ausfallen dürfte. Mit der Streichung der Stand-Still-Klausel verringert sich der positiv angleichende Einfluss der Richtlinie auf die Mitgliedstaaten nochmals. Damit bleiben (teils erhebliche) Unterschiede des Nachzugsrechts weiter bestehen. Die in vielen Teilen restriktive und die europäischen Verhandlungen blockierende Herangehensweise war auch in der Bundesregierung umstritten. Als Reaktion wurde im Jahr 2002 im Koalitionsvertrag zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen unter der Überschrift „Europäische Justiz- und Innenpolitik“ ein Passus aufgenommen, wonach die zu verhandelnden Richtlinien im Asyl- und Migrationsbereich „auf hohe menschen- und flüchtlingsrechtliche Standards gründen“ sollten.1193 Wie die Analyse jedoch zeigt, hat die Bundesregierung mit der Konservierung des nationalen Rechts die Chance zu einer Verhandlungsführung auf hohem menschenrechtlichen 1192 Zum deutschen Zuwanderungsgesetz, vgl. Kapitel 6. 1193 Koalitionsvertrag 2002-2006, Erneuerung – Gerechtigkeit – Nachhaltigkeit, S. 79. 279 Niveau verschenkt. Ein weiterer Nachteil des hohen Exports nationaler Regelungen liegt in der Gefahr der ‚Versteinerung’ der Kompromisse1194 auf EU-Ebene, da sie auf dieser Ebene – jedenfalls unter Beibehaltung des Einstimmigkeitsprinzips – schwer zu ändern sind. Erheblich ist aber vor allem die Gefahr der Absenkung der Standards in anderen Mitgliedstaaten durch die europäische ‚Karriere‘ nationaler Ausnahmebestimmungen, wie es das Beispiel der Diskussion der Kindernachzugsgrenze in Frankreich, Spanien und den Niederlanden1195 bereits verdeutlichte. Umgekehrt wurde die Einführung der niederländischen Altersgrenze für Ehegatten von 21 Jahren in Deutschland diskutiert. Die niederländische Gesetzgebung zu Immigration und Integration, die inzwischen zur striktesten in Europa zählen dürfte, erreicht dabei ‚Vorbildfunktion’ für den deutschen Innenminister.1196 Auch die Idee der Integrationsbedingungen bzw. -maßnahmen findet nicht nur in mehreren Ländern bereits Anwendung1197, sondern wurde nach einem Vorschlag Sarkozy’s (als französischer Innenminister) sogar Diskussionsgegenstand auf europäischer Ebene1198 – im Ergebnis aber nicht durchgesetzt.1199 Integrationskriterien wie Sprachkenntnisse 1194 Wagner, M., S. 160. 1195 Zur Diskussion der Einführung einer solchen Altersgrenze in Frankreich, vgl. in diesem Kapitel, S. 261 ff., insb. Fn. 1103. Aber auch in Spanien wurde in Nachahmung zu Deutschland „unter bestimmten Umständen [für] eine Absenkung des Kindernachzugsalters auf 12 Jahre“ überlegt, vgl. Susanne Weller-Monteiro Ferreira, Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? Zur aktuellen Entwicklung eines europäischen Politikfeldes, S. 64. Zur Diskussion in den Niederlanden, vgl. in diesem Kapitel, S. 266 f., insb. Fn. 1124. 1196 Dieser bezeichnete die Politik der bisherigen niederländischen Integrationsministerin Rita Verdonk in Brüssel bei einem Innenministertreffen als „vorbildlich“. Verdonks hohe Anforderungen an Einwanderer seien „im Prinzip, was wir auch in Deutschland verwirklichen wollen“, s. Jörg Lau, Ministerin in Schutzweste, Die Zeit vom 2. März 2006, S. 2. 1197 Dazu ausführlich Michalowski, I., Integrations requirements in European Member States, in: Boeles/Lodder (Hg.), Integratie en uitsluiting, S. 77 ff. Für Österreich, s. auch Pöschl, M., Das österreichische Modell, in: Davy/Weber (Hg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen, S. 102 ff. Für Frankreich, s. Saas, C., Das Integrationskonzept in Frankreich: Die Unsicherheit des Aufenthaltsrechts im Namen der Integration, in: Davy/Weber (Hg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen, 142 ff. Für Deutschland: Groß, Th., Integration durch Sprache – der deutsche Kompromiss, in: Davy/Weber (Hg.), Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen, S. 87 ff. 1198 Vgl. ECRAN-Newsletter vom 20. März 2006 (mit Hervorhebungen der Verfasserin) wonach die Minister für Einwanderung der G6-Staaten Integrationstests diskutierten: „On the subject of integration, ministers considered a two-tiered strategy. They agreed to look at the possibility of compulsory integration exams for immigrants, aimed at demonstrating their knowledge of the host country and ensuring that they accept Western values and become integrated in society. The proposed tests, suggested by the French interior minister, Nicolas Sarkozy, follow on from the recently introduced language and culture exams in the Netherlands, which must be passed before an immigrant is granted residence. Such tests could eventually be introduced in all 25 member States, as the latest step in the development of a common EU immigration policy.” Watson, R./Browne, A., EU leaders want all immigrants to take an entry exam, Timesonline vom 24. März 2006. 1199 Am 7./8. Juli 2008 unterzeichneten in Cannes auf einem informellen Treffen der Rats für Justiz und Inneres die Minister aller 27 Mitgliedstaaten den Entwurf des ‘Immigration and 280 werden dabei zunehmend auch zur Selektion von im Herkunftsland qualifizierten Migranten verwendet (insbesondere großzügigere Nachzugsregeln bei Hochqualifizierten1200) und führen im Fall von Familienangehörigen zur Begrenzung der Familienzusammenführung.1201 Die dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag innewohnende Intention der Anhebung der Standards verkehrt sich insoweit in ihr Gegenteil. F. Das unklare Konzept der Familienzusammenführungsrichtlinie Nach mehrjähriger Entwicklung gibt es mit der Existenz eines gemeinschaftlichen Rechts auf Familiennachzug eine eigenständige Lösung der Gemeinschaft zum Schutz der Rechte von Drittstaatsangehörigen und ihren Familienangehörigen. Allerdings liegt dem gemeinschaftsrechtlichen Bereich der (familiären) Wanderung nach Europa nach Abschluss der ersten Harmonisierungsstufe kein klares Einwanderungskonzept zugrunde. Es lässt sich zunächst kein einheitliches Bild von Familiennachzug zeichnen, wenn es um die Wanderung Drittstaatsangehöriger und ihrer Familien nach Europa geht. Die Familiennachzugsrichtlinie differenziert zwischen verschiedenen Wanderungsmotiven nach Europa wie Erwerb, Bildung oder humanitärem Schutz. Die prinzipiell allen Migranten gemeinsame Frage nach dem Verbleib im Familienverband findet dabei unterschiedliche Antworten. Genügt für das Nachzugsrecht eines Familienmitglieds eines Unionsbürgers bereits dessen Niederlassung in einem anderen Land, sind für die Nachwanderung eines Familienmitglieds eines Drittstaatsangehörigen dessen Motive, ob länger- oder kürzerfristiger, ob zwecks Erwerbs, Nichterwerbs oder Bildung entscheidend. Nur die (wirtschaftliche) Priorität von Daueraufenthaltern sowie menschenrechtliche Verpflichtungen gegenüber Flüchtlingen vermögen Rechtsansprüche für den Nachzug zu Drittstaatsangehörigen zu begründen. Letzteres gilt aber nur für Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Die Familiennachzugsrichtlinie regelt nicht den Familiennachzug von Personen mit subsidiärem Schutz. Die damit nach europäischem Recht mögliche Tren- Asylum Pact’. Er zielt auf eine Reform der Einwanderungsregeln ab. Frankreich musste seine ursprünglichen Vorschläge abschwächen. Insbesondere “the controversial clause calling for migrants to be obliged to learn the host language and culture has been dropped. […] especially Spain rejected the idea of an integration contract, which would require would-be immigrants to embrace European values, among other things.” Die Französische Präsidentschaft plant im Oktober 2008 die Annahme des – derzeit lediglich politisch, nicht jedoch rechtlich verbindlichen – Pakts. Vgl. ECRAN Weekly Update vom 11 July 2008 sowie Bennhold, K./ Brothers, C., EU pact on immigration emphasizes enforcement, International Herold Tribune vom 7. Juli 2008 (mit Hervorhebungen der Verfasserin). 1200 Vgl. auch den entsprechenden KOM-Vorschlag s. S. 156, dort Fn. 654. 1201 Vgl. Michalowski, I., Dynamiken der Neuformulierung einer Integrationspolitik, in: Walter/Menz/De Carlo (Hg.), Grenzen der Gesellschaft?, S. 143, 159 ff. sowie ausführlicher dies., Integration als Staatsprogramm: Deutschland, Frankreich und die Niederlande im Vergleich, 2007. Vgl. insoweit auch zu Deutschland, Kapitel 7, S. 375 ff.