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Anne Walter, Die Bedingungen für das Recht auf Familienzusammenführung in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 176 - 205

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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176 niert, die sich im Zusammenhang mit dem Antrag auf internationalen Schutz in demselben Mitgliedstaat aufhalten. Sie erhalten den gleichen Status. Er kann erlöschen, wenn der Schutz nicht mehr benötigt wird. Die mit dem Schutzstatus verbundenen Rechte müssen zumindest denen entsprechen, die Antragstellern während des Prüfverfahrens zugestanden werden und sind gleichermaßen begleitenden Familienangehörigen zu gewähren. Im Detail wird aber auch hier wieder eine unterschiedliche Behandlung von Antragsteller und Familienangehörigen vorgesehen. Neben dem Schutz vor Zurück- und Ausweisung gehört dazu ein mindestens einjähriger verlängerbarer Aufenthaltstitel für den Antragsteller und seine begleitenden Familienangehörigen. Diese Ungleichbehandlung beider Flüchtlingsgruppen ist nicht nur aus Sicht des UNHCR problematisch.742 Auch im Rahmen der Klageerhebung des Parlaments gegen die Familiennachzugsrichtlinie743 befürwortete der Ausschuss für Bürgerfreiheiten (LIBE), der bereits in seiner Empfehlung zum dritten Richtlinienvorschlag der Kommission für eine Aufnahme des subsidiären Schutzes in den Anwendungsbereich der Familiennachzugsrichtlinie plädierte, eine Klageeinreichung auch in diesem Punkt. Dies wurde allerdings nicht aufgenommen.744 C. Die Bedingungen für das Recht auf Familienzusammenführung Die Richtlinie regelt die „Bedingungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung durch Drittstaatsangehörige.“745 Über die bestimmten gemeinsamen Modalitäten dieser Rechtsausübung hinaus belässt sie den Mitgliedstaaten zugleich das Recht, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten.746 Insofern sind in der Richtlinie zunächst allgemeine Voraussetzungen wirtschaftlicher, verfahrenstechnischer und integrationspolitischer Natur für den Nachzug vorgesehen. Im Laufe der Verhandlungen entfallen ist das ausdrückliche Verbot, wonach die materiellen Voraussetzungen nur zur Sicherung der Bedürfnisse der Fami- 742 Die jedenfalls nach europäischem Recht mögliche Trennung von Eltern und Kindern stellt eine Diskriminierung der des subsidiären Schutzes bedürftigen Gruppe dar: „UNHCR unzufrieden mit neuen Regelungen zur Familienzusammenführung“, Stellungnahme des UNHCR zur Richtlinie Familienzusammenführung vom 23. Sept. 2003. S. dazu auch in Kapitel 1, S. 60 f. 743 S. dazu Kapitel 5. 744 Protokoll der außerordentlichen Sitzung des Ausschusses am 21. Okt. 2003. 745 Art. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 746 Ausdrücklich in Art. 3 Abs. 5 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Darüber hinaus bestimmt Art. 63 Satz 2 EG, dass Maßnahmen, die vom Rat nach den Nummern 3 und 4 beschlossen worden sind, die Mitgliedstaaten nicht daran hindern, in den betreffenden Bereichen innerstaatliche Bestimmungen beizubehalten oder einzuführen, die mit diesem Vertrag und mit internationalen Übereinkünften vereinbar sind. Dazu Boeles, P., Nederland en het toekomstig Europees gezinsherenigingrecht, in: Brouwer/Groenendijk (Hg.), Derdelanders in de Europese Unie, S. 85, 95. 177 lie ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel dienen sollten und keine diskriminierenden Effekte zwischen Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen haben dürfen.747 An dieser Stelle enthält die Richtlinie nunmehr mögliche Integrationspflichten. Insbesondere in materieller Hinsicht darf der Antrag an bestimmte Voraussetzungen mit Obergrenzen gekoppelt werden. Von dem Zusammenführenden kann demnach Folgendes verlangt werden: - der Nachweis angemessenen Wohnraums (Wohnraum, der für eine vergleichbar große Familie in derselben Region als üblich angesehen wird und der die in dem betreffenden Mitgliedstaat geltenden allgemeinen Sicherheits- und Gesundheitsnormen erfüllt); - der Nachweis einer Krankenversicherung, die im betreffenden Mitgliedstaat sämtliche Risiken, die in der Regel auch für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind, für ihn selbst und seine Familienangehörigen abdeckt sowie - der Nachweis fester und regelmäßiger Einkünfte, die für seinen Unterhalt und den Unterhalt seiner Familienangehörigen ausreichen, ohne dass auf das Sozialhilfesystem des betreffenden Mitgliedstaates zurückgegriffen werden muss.748 Die Mitgliedstaaten beurteilen diese Einkünfte anhand ihrer Art und Regelmäßigkeit und können dabei das Niveau der nationalen Mindestlöhne und -renten sowie die Anzahl der Familienangehörigen berücksichtigen.749 Höhere Maßstäbe (wie im dritten Vorschlag) dürfen aber nicht mehr angelegt werden.750 Der Bezug von Sozialhilfe kann Familiennachzug ausschließen.751 Die wirtschaftlichen Voraussetzungen können nach erfolgter Zusammenführung überprüft und der Titel damit in Frage gestellt werden, wenn die zunächst befristete Aufenthaltsgenehmigung der Familienmitglieder verlängert werden soll. Für das Einkommen gibt es eine Besonderheit: Verfügt der Zusammenführende bei der Verlängerung des Aufenthaltstitels nicht über Einkünfte, die ausreichen, ohne dass auf das Sozialhilfesystem des betreffenden Mitgliedstaates zurückgegriffen werden muss, so berücksichtigt der Mitgliedstaat die Beiträge der Familienangehörigen zum Haushaltseinkommen.752 747 Im Ergebnis gibt es unterschiedliche Behandlung, da Unionsbürger nach der Freizügigkeitsrichtlinie einige Voraussetzungen (wie gemeinsame Wohnung) nicht mehr erfüllen müssen. 748 Art. 7 Abs. 1 lit. a-c) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 749 Art. 7 Abs. 1 lit. c) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 750 Dort hieß es: feste Einkünfte, die höher oder gleich wie der Einkommensbetrag sind, unterhalb dessen im betreffenden Mitgliedstaat Sozialhilfe gewährt werden kann. Kann dieser Unterabsatz nicht zur Anwendung kommen, müssen die Einkünfte zumindest der Mindestrente der Sozialversicherung des betreffenden Mitgliedstaats entsprechen. Die Beurteilung, inwieweit es sich um feste Einkünfte handelt, erfolgt nach Maßgabe der Art und Regelmäßigkeit der Einkünfte. Vgl. insoweit den niederländischen Einfluss in der Verhandlungsgeschichte, in diesem Kapitel, S. 259, Punkt 11. 751 Art. 16 Abs. 1 lit. a) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 752 Art. 16 Abs. 1 lit. a) UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Dem steht gegenüber, dass der Zugang der Familienmitglieder zum Arbeitsmarkt entweder beschränkt oder für einen Zeitraum von zwölf Monaten einer Arbeitsmarktprüfung unterzogen werden kann. 178 Die dauerhafte Erfüllung dieser wirtschaftlichen Voraussetzungen ist dann problematisch, wenn sich die Einreise aufgrund von Wartezeiten und Verfahrensdauer über Jahre verzögert. Neu eingeführt wurde die Möglichkeit einer Wartezeit zwischen dem Zeitpunkt der Antragstellung und der Genehmigung der Einreise der Familienmitglieder. Sie wurde von zunächst einem Jahr auf nunmehr zwei Jahre bzw. im Wege der Ausnahme753 auf drei Jahre erhöht.754 Hinsichtlich des Verfahrens legen die Mitgliedstaaten fest, ob der Antrag auf Nachzug von dem Zusammenführenden oder von den Familienmitgliedern gestellt werden muss.755 Damit sind im Gegensatz zum ursprünglichen Vorschlag zwei verschiedene Verfahren möglich. Die nachzugswilligen Familienmitglieder müssen sich grundsätzlich zum Antragszeitpunkt außerhalb des Mitgliedstaates, für den der Antrag gestellt wird, aufhalten; abweichend davon kann ein Mitgliedstaat gegebenenfalls zulassen, dass ein Antrag gestellt wird, wenn sich die Familienangehörigen bereits in seinem Hoheitsgebiet aufhalten.756 Beglaubigte Abschriften der Reisedokumente müssen die Einreise belegen, Beweisurkunden (documentary evidence) für die Familienbindung und die weiteren materiellen Nachzugsvoraussetzungen beigefügt werden. Die Mitgliedstaaten können diese Angaben durch Befragungen mit dem Zusammenführenden und den Familienmitgliedern sowie durch andere als zweckmäßig erachtete Nachforschungen überprüfen.757 Als ‚versteckte’ Wartefrist ist zudem die Verfahrensdauer von maximal neun Monaten zu zählen. Danach sind die zuständigen Behörden verpflichtet, nach spätestens neun Monaten eine begründete Entscheidung in schriftlicher Form mitzuteilen. In Ausnahmefällen von hoher Komplexität („aufgrund der Schwierigkeit der Antragsprüfung“) kann die Frist erhöht werden.758 Eine Ablehnung ist zu begründen. Dabei ist jedoch die Rechtsbehelfsgarantie zu beachten, die einen Rechtsweg für den Zusammenführenden und die Familienangehörigen garantiert.759 Ist bei Ablauf der Frist noch keine Entschei- 753 Wenn die bei Inkrafttreten der Richtlinie bereits bestehende nationale Rechtslage dies im Hinblick auf ihre Aufnahmekapazität vorsieht. Damit wurde insbesondere dem österreichischen Quotensystem Rechnung getragen. 754 Art. 8 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 755 Art. 5 Abs. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 756 Art. 5 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 757 Art. 5 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Bei der Prüfung eines Antrags betreffend den nicht ehelichen Lebenspartner des Zusammenführenden berücksichtigen die Mitgliedstaaten als Nachweis einer auf Dauer angelegten Beziehung Faktoren wie ein gemeinsames Kind, den Bestand der Lebensgemeinschaft in der Vergangenheit, die Eintragung der Partnerschaft oder andere zuverlässige Nachweise. 758 Art. 5 Abs. 4 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Ursprünglich war eine Frist von sechs Monaten vorgesehen sowie eine ausnahmsweise Maximalfrist von zwölf Monaten. 759 Art. 18 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Sie umfasst nicht zwingend das Recht auf Zugang zu Gerichten. Auf Initiative Schwedens wurde ausdrücklich der Begriff der Gerichte gestrichen. Es muss aber ein vollwertiger, d. h. gleicher Rechtsbehelf zur Verfügung stehen, der Inländern gegenüber Verwaltungsakten zusteht. EuGH, Beschl. vom 29. Juni 2006, Rs. C- 209/05, Kommission/Österreich, vgl. insb. Klageschrift der Kommission eingereicht am 13. Mai 2005, ABl. C 171 vom 9. Juli 2005, S. 10. 179 dung ergangen, so richten sich etwaige Folgen nach dem innerstaatlichen Recht des betreffenden Mitgliedstaats.760 Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten den Nachzug von der Erfüllung nationaler Integrationsmaßnahmen durch den Zusammenführenden und die Familienmitglieder abhängig machen. Dass dies grundsätzlich auch vor Einreise verlangt werden kann, wird durch die Systematik zu Unterabsatz 2 impliziert, wonach bei Flüchtlingen Integrationsmaßnahmen erst nach der Einreise verlangt werden können.761 Diese Auslegung ist indes nach der Verhandlungsgeschichte nicht zwingend. Die Bestimmung geht auf die Intervention Deutschlands zurück, welches zu diesem Zeitpunkt das nationale Recht einschließlich der neuen Integrationskurse des Zuwanderungsgesetzes (nach der Einreise) im Blick hatte.762 Die in den Niederlanden erfolgte Einführung von Computersprachtests im Herkunftsland763 wirft des Weiteren die Frage auf, inwieweit dieser Bestimmung selbst die Befugnis zu Sprachtests (im Ausland) entnommen werden kann. Nach der Familiennachzugsrichtlinie ist es den Mitgliedstaaten zwar möglich, den Familiennachzug von einer Teilnahme an Integrationsmaßnahmen abhängig zu machen. Der Begriff Maßnahmen impliziert aber bereits, dass zum einen ein Angebot an solchen Maßnahmen vorhanden sein muss. Gleichzeitig kann auch nur zur Teilnahme hieran verpflichtet werden, nicht jedoch zum Nachweis eines bestimmten, dadurch erreichten Sprachniveaus.764 Letzteres ist nur im Bereich des Kindernachzugs zulässig, wo aufgrund der Richtlinie bei einem nachziehenden Kind das Vorliegen eines vorgesehenen Integrationskriteriums geprüft werden kann.765 Dafür spricht auch der Vergleich mit den Bestimmungen der Daueraufenthaltsrichtlinie zur Weiterwanderung daueraufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger: Sie sieht im Rahmen der Antragstellung, die unverzüglich bzw. spätestens drei Monate nach der Einreise erfolgen soll, die Möglichkeit des zweiten Mitgliedstaats vor, von dem mobilen Daueraufenthalter (nicht hingegen seinen Familienangehörigen766) zu verlangen, Integrationsmaßnahmen nachzukommen. Diese Möglichkeit reduziert sich auf die Teilnahme an Sprachkursen, wenn der Daueraufenthalter bereits im ersten Mitgliedstaat Inte- 760 Art. 5 Abs. 4 UA 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 761 Art. 7 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug) sieht vor: Die Mitgliedstaaten können im Einklang mit den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften verlangen, dass Drittstaatsangehörige Integrationsmaßnahmen nachkommen müssen. Im Hinblick auf die in Art. 12 genannten Flüchtlinge/Familienangehörigen von Flüchtlingen können die … [zuvor] … genannten Integrationsmaßnahmen erst Anwendung finden, wenn den betroffenen Personen eine Familienzusammenführung gewährt worden ist. 762 S. zur Verhandlungsgeschichte ausführlich, S. 229, Punkt 18. 763 S. dazu S. 273 f., insb. Fn. 1187. 764 Groenendijk, K., ZAR 2006, 191, 195. 765 Walter, A./Clodius, A., Das Recht auf Familieneinheit von Drittstaatsangehörigen – Nachzugsalter 21, in: Barwig/Beichel-Benedetti/Brinkmann (Hg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht?, S. 555, 561 f. 766 Entsprechend verweist Art. 16 Abs. 3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt) als lex specialis für den Antrag der Familienangehörigen allein auf Art. 15 Abs. 1 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt), nicht auf Abs. 3. 180 grationsanforderungen erfüllen musste, um den Daueraufenthaltsstatus zu erlangen.767 Sowohl Wortlaut768 als auch Systematik sind konsequent und stimmig und sprechen damit gegen die Zulässigkeit von Sprachanforderungen vor der Einreise. Integrationsmaßnahmen nach der Einreise sind hingegen richtlinienkonform. Diese einheitliche Interpretation gilt sowohl innerhalb der beiden Richtlinien als auch richtlinienübergreifend. Die Verhandlungsgeschichte bestätigt dies. Aus den Verhandlungsdokumenten ergibt sich, dass die Bestimmungen ungefähr zeitgleich debattiert und eingefügt wurden.769 Dies ist damit ein Beispiel für die Verhandlungspraxis, wonach Lösungen, die im Rahmen der Verhandlungen einer Richtlinie gefunden wurden, in andere, parallel verhandelte Richtlinien dieses Bereiches übertragen wurden (copying of compromises).770 Der im Rat für die Daueraufenthaltsrichtlinie gefundene Kompromiss hatte ausdrücklich die Unterscheidung zwischen Integrationsbedingungen für den Erhalt des Daueraufenthaltsstatus und Integrationsmaßnahmen im Rahmen der Weiterwanderung in den zweiten Mitgliedstaat im Blick. Dies bestätigt die Mitteilung der griechischen Präsidentschaft vom 14. März 2003: “In this context, while welcoming the compromise reached at Council level, D, NL and A considered that in the relevant clause the word measures should be replaced by conditions. Such a suggestion has not been supported by most delegations.”771 Die Frage, ob Integrationsbedingungen nicht nur für den Erhalt des Daueraufenthaltsstatus, sondern auch bei der Weiterwanderung gelten sollen, ist ausdrücklich verneint worden. Die Kopplung des Nachzugsrechts an das Bestehen eines Sprachtests kann dauerhaft ein gemeinsames Familienleben hindern. Ein Ausschluss des Nachzugs ohne Berücksichtigung der Umstände im Einzelfall widerspricht nicht nur den Maßgaben des EGMR zu Artikel 8 EMRK. Neben den grundrechtlichen Grenzen sind die Mitgliedstaaten bei Anwendung dieser Kann-Bestimmung der Richtlinie auch verpflich- 767 Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 768 Vgl. hierzu in der sprachlich konkreteren, englischen Version die Begriffe measures gegen- über conditions. Ersteres bringt die abverlangten Anstrengungen, zweiteres das zu erreichende Level zum Ausdruck. Gleiches gilt für die französische Version. Die niederländische Regierung hat ebenfalls zwischen einer Bemühensverpflichtung und Ergebnisverpflichtung unterschieden, vgl. TK 30308, Nr. 7, S. 128, zitiert bei Groenendijk, K., Europarechtliche Vorgaben für das Recht auf Familieneinheit, in: Barwig/Beichel-Benedetti/Brinkmann (Hg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht?, S. 177, 186, dort Fn. 29. 769 In den Verhandlungen zur Daueraufenthaltsrichtlinie wurde die von Deutschland (es war der einzige Mitgliedstaat mit Integrationsbedingungen für die Aufenthaltsberechtigung), den Niederlanden und Österreich begehrte Diskussion erstmals im SCIFA unter dänischer Präsidentschaft geführt (22. Juli 2002). Im März 2003 wurde im Rat unter griechischer Präsidentschaft ein Kompromiss erreicht. In den Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie begehrte Deutschland die Aufnahme der Möglichkeit von Integrationsmaßnahmen erstmals im Aug. 2002 unter dänischem Vorsitz, die Einigung erfolgte kurz vor dem politischen Kompromiss im Feb. 2003 unter griechischer Präsidentschaft. 770 So bestätigt von Papagiannai in Nijmegen im Feb. 2006. 771 Dok. 7393/1/03REV 1, S. 5 sowie den Hinweis darauf in Groenendijk, K., ZAR 2006, 195, Fn. 29. 181 tet, die Kriterien von Artikel 5 Abs. 5 und Artikel 17 der Familiennachzugsrichtlinie besonders zu berücksichtigen.772 I. Recht auf Aufenthalt Der Familienbegriff stand im Zentrum der Diskussionen. Sah der ursprüngliche Vorschlag der Kommission nur eine Kategorie der nachzugsberechtigten Familienmitglieder vor, führten die Bestrebungen zur Verkleinerung des Kreises der nachzugsberechtigten Familienmitglieder im Laufe der Verhandlungen zur Unterteilung der Familie in zwei Gruppen: die Gruppe der grundsätzlich nachzugsberechtigten Familienmitglieder der sogenannten Kernfamilie sowie die dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassene, eng begrenzte Zulassung weiterer Familienmitglieder. 1. Nachzugsrecht der Kernfamilie Berechtigt im Sinne eines Rechtsanspruchs ist entsprechend dem westeuropäischen Bild lediglich die „Kernfamilie“, d. h. der Ehepartner des Drittstaatsangehörigen und ihre minderjährigen und unverheirateten Kinder. a) Ehegattennachzug Ehegatten haben ohne Weiteres ein Recht auf Nachzug.773 Allerdings gibt es Altersgrenzen. Die Richtlinie sieht die Möglichkeit der Einführung oder Beibehaltung einer höheren Altersgrenze für Ehegatten vor, welche 21 Jahre aber nicht überschreiten darf.774 Die Mitgliedstaaten müssen folglich Ehegatten über 21 Nachzug gewähren. Diese Altersgrenze darf zudem nur zur Förderung der Integration und Vermeidung von Zwangsehen erlassen werden. Dänemark kann, da es nicht Adressat der Richtlinie ist, insoweit weiterhin 24 Jahre als Altersgrenze vorsehen.775 772 S. insoweit auch die Entscheidung des EuGH zur Familiennachzugsrichtlinie, Kapitel 5, S. 297 ff., dort a. E. 773 Art. 4 Abs. 1 lit. a) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 774 Art. 4 Abs. 5 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Hintergrund der Regelung ist das Regierungsabkommen der niederländischen Balkenende Regierung I, welche diese Altersgrenze bereits einzuführen beabsichtigte, vgl. Strategisch Akkord vom 3. Juli 2002, Kamerstukken II (Tweede Kamer) 2001/2002, 28375, Nr. 5, S. 14. Die Koalition Balkenende II behielt diesen Passus in ihrem Abkommen vom Mai 2003 ebenfalls bei. 775 Allerdings äußert die Kommission des Europarats für den Kampf gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) bereits 2001 zu Dänemark, dass “that such criteria [Altersgrenze] in the area of family reunification may impact in a discriminatory fashion on certain minority groups, such as Muslims […]”, vgl. Second Report of the European Commission of the Euro- 182 Der Nachzugsanspruch für Ehegatten besteht nach der Richtlinie auch bei der nachträglich geschlossenen Ehe. Auf den Zeitpunkt der Eheschließung kommt es somit für den Nachzug nicht an.776 Der Ehegattennachzug kann nur dann verweigert werden, wenn die Ehe allein geschlossen wurde, um dem Ehegatten die Einreise zu ermöglichen.777 Dafür kann der Tatsache, dass die Eheschließung nach Erteilung eines Aufenthaltstitels für den im Inland lebenden Ehepartner erfolgt ist, besondere Bedeutung beigemessen werden. Der Zeitpunkt der Eheschließung darf insoweit zwar ein Verdachtsmoment darstellen, um Scheinehen im Einzelfall zu verhindern. Kann eine sogenannte ‚Scheinehe’ aber von der natinonalen Behörde nicht nachgewiesen werden, besteht nach der Richtlinie ein Anspruch auf Ehegattennachzug.778 Denn der Nachzug nachträglich verheirateter Ehegatten steht nicht im generellen Ermessen der Mitgliedstaaten. Anderes widerspräche Erwägungsgrund 9 der Präambel der Familiennachzugsrichtlinie – wonach die Familienzusammenführung auf jeden Fall den Ehegatten (und Kinder) umfasst – sowie Artikel 2 lit. d), der eine Definition der Familienzusammenführung enthält: Die Familiengemeinschaft besteht aus Sicht der Richtlinie unabhängig davon, ob die familiären Bindungen vor oder nach der Einreise des Zusammenführenden entstanden sind. Grundsätzlich müssen die Mitgliedstaaten im Fall der Ablehnung in gebührender Art und Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen pean Council against Racism and Intolerance on Denmark, CRI (2001) 4, adopted on 16 June 2000, made public on 3 April 2001, p. 11. Fünf Jahre später fügt sie dem hinzu, dass diese Altersgrenze, die der Verhinderung von Zwangsehen dienen soll, einer Untersuchung zufolge nur eine kleine Gruppe betrifft. Nur 4 % der befragten Ehen sind infolge der alleinigen Entscheidung der Eltern zustande gekommen, vgl. Third Report of the European Commission of the European Council against Racism and Intolerance on Denmark, CRI 2006 (18), adopted on 16. December 2005, made public on 16 May 2006, p. 17. 776 So auch deutlich in der Verhandlungsgeschichte. Die zunächst vom französischen Vorsitz vorgeschlagene Streichung der Worte „zu bilden“ in der Begriffsbestimmung der Familienzusammenführung (Dok. 11122/00, 2), wurde von den Niederlanden im Weiteren angestrebt und mit einem Prüfungsvorbehalt verfolgt. Die Kommission erklärte sich damit grundsätzlich einverstanden, da in der Begriffsbestimmung klargestellt sei, dass die familiären Bindungen vor oder nach der Einreise des sich Aufhaltenden entstanden sein können (Dok. 11524/00, 4). Darüber habe auch im SCIFA breite Übereinstimmung geherrscht (Dok. 5682/01, 3). Im Weiteren wurde unter schwedischem Vorsitz die Passage gestrichen und der niederländische Vorbehalt entfiel (Dok. 8118/01, 3). 777 Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 16 Abs. 2 lit. b) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Letzterer lautet: „Die Mitgliedstaaten können einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt zum Zwecke der Familienzusammenführung ablehnen (…), wenn feststeht, (…) dass die Ehe oder Lebenspartnerschaft nur zu dem Zweck geschlossen (…) wurde, um der betreffenden Person die Einreise in einen Mitgliedstaat (…) zu ermöglichen.“ 778 Vgl. den 6. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, Berlin Aug. 2005, S. 440 f. 183 familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland berücksichtigen.779 Allerdings ist es – nach einer wechselhaften Verhandlungsgeschichte – gemeinschaftsweit verboten, einen weiteren Ehegatten zuzulassen.780 Demgegenüber war im ursprünglichen Vorschlag noch der Nachzug einer weiteren Ehefrau vorgesehen, wenn es das Kindeswohl eines gemeinsamen Kindes verlangte. Während sich im dritten Vorschlag der kategorische Ausschluss auch auf die Kinder dieser Ehefrauen erstreckte, ist dies in der verabschiedeten Richtlinie nicht mehr der Fall. Allerdings kann die Zulassung der Kinder dieser Ehefrauen durch die Mitgliedstaaten eingeschränkt werden.781 b) Kindernachzug Die ausführlichste Regelung des Nachzugs von Familienmitgliedern betrifft den Kindernachzug. Die gemeinsamen Kinder der Ehegatten haben einen Rechtsanspruch auf Nachzug, sofern sie minderjährig und unverheiratet sind. Leiblichen Kindern gleichgestellt sind angenommene Kinder, die gemäß einem Beschluss der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats oder einem aufgrund der internationalen Verpflichtungen dieses Mitgliedstaats automatisch vollstreckbaren oder anzuerkennenden Beschlusses adoptiert wurden. Auf Abhängigkeit (von Unterhalt) kommt es in diesem Fall nicht an.782 Gleiches gilt für minderjährige und unterhaltsberechtigte Kinder der Ehepartner aus früheren Ehen, sofern das (alleinige) Sorgerecht und Abhängigkeit (Unterhalt) besteht. Im Fall des geteilten Sorgerechts steht die Zulassung hingegen im Ermessen der Staaten und setzt voraus, dass der andere Sorgeberechtigte seine Zustimmung erteilt.783 Der Kindernachzug gilt jedoch mit einer ersten wesentlichen Einschränkung. Er ist geknüpft an die Art der Einreise sowie das Alter der Kinder. Enthielt der ursprüngliche Vorschlag die einheitliche Altersgrenze von 18 Jahren, sieht die Richtlinie für Mitgliedstaaten mit entsprechender Gesetzgebung zum Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie die Möglichkeit vor, einem Kind über zwölf Jahre, das unabhängig vom Rest seiner Familie ankommt, den Nachzug zu versagen, wenn es ein gesetzliches Integrationskriterium nicht erfüllt.784 Kinder können somit bis zum Alter von 18 Jahren nur einreisen, wenn sie dies gemeinsam mit ihren Eltern tun. 779 Art. 17 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). S. insoweit auch die Entscheidung des EuGH zur Familiennachzugsrichtlinie, Kapitel 5, S. 297 ff. 780 Art. 4 Abs. 4 UA 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Zur Verhandlungsgeschichte, S. 225, Punkt 9. 781 Zu den Kindern s. im Weiteren, insb. Fn. 792. 782 Art. 4 Abs. 1 lit. b) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 783 Art. 4 Abs. 1 lit. c-d) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 784 Art. 4 Abs. 1 UA 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Diese Möglichkeit ist jedoch ausgeschlossen für Kinder von Flüchtlingen. 184 Ziehen sie nach785 und sind älter als zwölf Jahre786, hängt ihr Recht von der Erfüllung nationaler Integrationskriterien ab. Diese Bestimmung ist im Sinne der Präambel auszulegen. Danach soll mit dieser Möglichkeit, das Recht auf Familienzusammenführung bei älteren, nachziehenden Kindern einzuschränken, „der Integrationsfähigkeit der Kinder in den ersten Lebensjahren Rechnung getragen und gewährleistet werden, dass sie die erforderliche Allgemeinbildung und Sprachkenntnisse in der Schule erwerben“.787 Dies zielt auf die im deutschen Entwurf des Zuwanderungsgesetzes 2002 (ZuwG)788 vorgesehenen Sprachanforderungen ab.789 Die Mitgliedstaaten können außerdem im Rahmen einer Ausnahmeregelung verlangen, dass die Anträge betreffend die Zusammenführung minderjähriger Kinder mit ihrer Familie vor Vollendung des 15. Lebensjahres gestellt werden. Entscheidend für die Inanspruchnahme der Klausel ist ebenfalls der Zeitpunkt der Umsetzung der Richtlinie. Wird ein Antrag gestellt, nachdem das 15. Lebensjahr vollendet wurde, so genehmigen die Mitgliedstaaten, die beschließen, diese Ausnahmeregelung anzuwenden, die Einreise und den Aufenthalt dieser Kinder aus anderen Gründen als der Familienzusammenführung.790 Diese Regelungen unterfallen als Ausnahmemöglichkeiten der nach zwei Jahren anstehenden Überprüfungspflicht.791 Soweit ersichtlich, haben diese Ausnahmen 785 Dieses Kriterium wurde erst im Rahmen der politischen Einigung eingefügt und ist zurückzuführen auf Frankreich. Zur Verhandlungsgeschichte, S. 223, Punkt 6. 786 Vgl. dazu die Entschließung bezüglich der Harmonisierung der nationalen Politiken im Bereich der Familienzusammenführung vom 1. Juni 1993. Dort war lediglich die Möglichkeit der Begrenzung von 16-18 Jahren vorgesehen. Abgedruckt in: Hailbronner, K., AuslR, Kommentar, Bd. 4 (Okt. 2003), D 9.1, S. 5. 787 Erwägungsgrund 12 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 788 S. zu der deutschen Regelung ausführlich in Kapitel 6, S. 338 ff. Das Zuwanderungsgesetz 2002 ist am 18. Dez. 2002 aus formellen Gründen vom BVerfG für nichtig erklärt worden; BVerfGE 106, 310. Das Gesetz ist am 16. Jan. 2003 von der Bundesregierung praktisch unverändert erneut vorgelegt worden. Aufgrund dessen bestand Deutschland in Brüssel auf der Verlängerung der Anwendbarkeit der Ausnahmeregelungen bis zur Umsetzung statt Verabschiedung der Richtlinie. Hintergrund ist die Empfehlung des Bundesrats: „Die Möglichkeit, den Nachzug von Kindern über 12 Jahren an die Erfüllung innerstaatlicher Integrationskriterien zu knüpfen, besteht gemäß Artikel 4 Abs. 1 Satz 5 nur hinsichtlich solcher Kriterien, die zum Zeitpunkt der Annahme der Richtlinie in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehen waren. Dies ist eine spezielle Stand-Still-Klausel, die nicht mitgetragen werden kann. Auch nach Annahme der Richtlinie muss die Festlegung von Integrationskriterien möglich sein.“ Punkt 3 der Empfehlungen des Bundesrates, BRat-Drs. 63/03, S. 3. 789 Zur Auslegung des Integrationskriteriums durch den EuGH, s. ausführlich in Kapitel 5, S. 297 ff. 790 Art. 4 Abs. 6 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Diese für Österreich aufgenommene Bestimmung hatte nach Auskunft des österreichischen Innenministeriums die Praxis als Hintergrund, wonach gemäß innerstaatlicher Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes in den Fällen, in denen die Kinder „zu alt“ sind, amtswegig geprüft werden muss, ob für sie der Aufenthaltstitel “privat“ oder „Ausbildung“ (Schule, Studium) in Frage kommt. Dann müssen aber die Voraussetzungen für diese Aufenthaltstitel erfüllt sein. Zur Auslegung dieser Vorschrift durch den EuGH, s. ausführlich S. 297 ff. 791 Rendez-vous-Klausel, s. o. S. 213. 185 nach Ablauf der Umsetzungsfrist am 3. Oktober 2005 nur für bereits bestehendes Recht in Österreich (bis zum NAG 2005) und Deutschland zulässige Anwendung gefunden. Die Mitgliedstaaten haben weiterhin die Möglichkeit der Zulassung der Kinder einer Mehrehe. Sie darf jedoch eingeschränkt werden.792 Im Zusammenhang mit dieser Bestimmung wurde auf französische Initiative hin folgende Klausel in die Präambel aufgenommen: „Die Wahrnehmung des Rechts auf Familienzusammenführung hat unter der erforderlichen Achtung der von den Mitgliedstaaten anerkannten Werte und Grundsätze, insbesondere der Rechte der Frauen und Kinder, zu erfolgen; diese Achtung rechtfertigt ein restriktives Vorgehen bei Anträgen auf Familienzusammenführung im Falle von Mehrehen.“793 Generell gilt: Bei jeder Prüfung eines Antrags tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass das Wohl minderjähriger Kinder gebührend berücksichtigt wird.794 Im Fall der Ablehnung müssen sie zudem in gebührender Art und Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland berücksichtigen.795 2. Weitere Familienmitglieder Weitere Familienangehörige können im Wege des Ermessens796 eine Aufenthaltsgenehmigung erhalten. Dies betrifft zwei Gruppen: Erstens können als Verwandte der Ehepartner nur noch solche des ersten Grades in gerader aufsteigender Linie, d. h. Vater und Mutter, nachziehen, sofern sie keine eigenen Bindungen im Herkunftsland mehr besitzen und die Ehepartner für ihren Unterhalt aufkommen. Galt diesbezüglich die Bestimmung in dem ursprünglichen Vorschlag noch als beispielhaft für die Annäherung des Status der Drittstaatsangehörigen an den der Unionsbürger, welche nicht nur Verwandte ersten Grades, sondern jeden Verwandten in auf- und absteigender Linie mittels Rechtsanspruch nachreisen lassen können, so ist der schlussendliche Text mit diesen Einschränkungen davon abgerückt. Zweitens können volljährige, unverheiratete Kinder zugelassen werden, die aufgrund von Krankheit auf die Hilfe ihrer Eltern angewiesen sind.797 792 Art. 4 Abs. 4 UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 793 Erwägungsgrund 11 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Zur Verhandlungsgeschichte, S. 259, Punkt 10 sowie zur französischen Rechtslage S. 254, insb. Fn. 1065. 794 Art. 5 Abs. 5 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Diese Vorschrift enthielt im dritten Vorschlag noch den expliziten Verweis auf die Kinderkonvention. Dieser entfiel auf Wunsch Deutschlands, Dok. 10857/02, 11. Ebenfalls entfallen ist der Verweis auf die Kinderkonvention in den Erwägungsgründen. 795 Art. 17 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 796 Im Gegensatz zum ursprünglichen Vorschlag. Dort war ein Rechtsanspruch auf Nachzug vorgesehen. 797 Art. 4 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 186 Hier ist anzumerken, dass sich demgegenüber nach der Freizügigkeitsrichtlinie, deren Entwurf KOM (2001) 257 parallel verhandelt wurde, der Kreis der zuzugsberechtigten Familienangehörigen der Unionsbürger auf volljährige und damit unabhängige Kinder über 21 Jahren sowie Eltern, die nicht abhängig sind, erweitert. Das hat besonders Bedeutung für Drittstaatsangehörige.798 Nach Intention der Kommission findet damit eine (völlige) Gleichstellung von Inländern und Unionsbürgern statt. Als Begründung führt die Kommission schlicht an, dass es für eine derartige Ablehnung keinen guten Grund gebe.799 3. Keine Harmonisierung bei nicht ehelichen Partnern Der Nachzug nicht ehelicher Partner sowie deren eigener oder adoptierter minderjähriger Kinder einschließlich volljähriger kranker Kinder (nicht jedoch der Eltern der Partner) steht ebenfalls im Ermessen des Mitgliedstaates. Voraussetzung ist eine nachweislich langfristige Beziehung oder eingetragene Lebenspartnerschaft (registered partnership).800 Zudem gibt es diese Möglichkeit nur in den Mitgliedstaaten, deren nationale Rechtslage eine ähnliche Behandlung vorsieht.801 Damit rückten die Mitgliedstaaten (von Anfang an) von den Harmonisierungsvorschlägen der Kommission ab, die einen Anspruch dieser Personen auf Nachzug enthielten.802 Obwohl insoweit bereits mehrfach geändert, scheiterte Ende September 2001 unter belgischer Präsidentschaft der Kompromissvorschlag unter anderem an diesem Grund endgültig im Rat: Er sollte politisch über die Frage der nicht ehelichen Partner, des Kindernachzugsalters und Wartezeiten entscheiden. Im dritten Vorschlag der Kommission vom Mai 2002 wurde die Trennung von Kernfamilie 798 Vgl. Hailbronner, K., Neue Entwicklungen im Personenverkehr für Unionsbürger und Angehörige assoziierter Staaten, ZAR 2002, 9. 799 Vgl. Kommentar zu Art. 2 Nr. 2 KOM (2001) 257 (Freizügigkeits-RL), 8. 800 Art. 4 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 801 S. den Exkurs über die europäische Rechtslage zum Zeitpunkt der Verhandlungen, S. 188. 802 Deutschland wehrte sich bereits von Anfang an gegen die Gewährung eines Rechts auf Nachzug für diese Gruppe und wollte dies ins Ermessen des jeweiligen Staates gestellt wissen, Spanien wünschte eine Streichung. Auch die griechische, französische und österreichische Delegation sprachen sich unter Verweis auf die fehlende entsprechende gemeinschaftsrechtliche Regelung sowie die Schwierigkeit des Nachweises des Zusammenlebens gegen eine Aufnahme nichtverheirateter Partner unter den Begriff Familienmitglieder aus (dito Luxemburg mit dem Hinweis, dass die Regierung diesbezüglich eine Initiative angekündigt habe). Im Weiteren entwickelte sich dieser Punkt zu einem Blockadepunkt. Es schlossen sich Portugal und Italien der Gruppe an, die auf einer Regelung bestand, nach der nur Mitgliedstaaten mit entsprechender Gleichstellung erfasst sind. Obgleich der im Mai 2001 im COREPER vorliegende Text die Zulassung nichtverheirateter Partner bereits ins Ermessen der Mitgliedstaaten stellte, hielten Deutschland und Spanien einen Vorbehalt aufrecht, Österreich und Portugal beharrten auf dem Verweis auf das nationale Recht. Der belgische Kompromissvorschlag hingegen schloss nicht eheliche Lebenspartner wieder in den Kreis der anspruchsberechtigten Mitglieder der Kernfamilie ein, wenn auch die gewährten Rechte schwächer sein sollten. 187 und weiteren Verwandten vorgesehen und nichtverheiratete Partner zu Letzteren gezählt.803 Damit ist nationales Recht für diese Gruppe maßgebend. Allerdings können die Mitgliedstaaten beschließen, eingetragene Lebenspartner im Hinblick auf die Familienzusammenführung ebenso zu behandeln wie Ehegatten.804 Diese Bestimmung ist angesichts der grundsätzlichen Möglichkeit günstigerer nationaler Regelungen zunächst rein deklaratorisch. Der Grund dieser – auf Initiative der Niederlande eingefügten805 – Gleichstellungsklausel hinsichtlich des Status von Ehegatten und Partnern erklärt sich aus der parallelen Verhandlungsgeschichte der Daueraufenthaltsrichtlinie. Denn im Hinblick auf diese erfuhr die Nachzugsbegrenzung für nicht eheliche Partner im Rahmen der Familiennachzugsrichtlinie eine Fortsetzung bei ihrem Rechtsstatus im (dauerhaften) Aufenthalt: Nachdem südeuropäische Staaten gegen die darin vorgesehene Mobilität der einmal in den betreffenden Mitgliedstaaten zugelassenen nicht ehelichen Partner protestierten, wurde im Folgenden eine Schutzklausel als Erwägungsgrund806 aufgenommen, die es den Mitgliedstaaten ermöglicht, diesen Partnern (neben weiteren Verwandten und Kindern polygamer Ehen) die Mobilitätsrechte aus der Daueraufenthaltsrichtlinie zu versagen.807 803 KOM (2002) 225, S. 7. Hier wurde auch erstmals in den Text selbst die Unterscheidung zwischen nichtverheirateten und registrierten Partnern aufgenommen, welche sich bis zum endgültigen Text hielt. 804 Art. 4 Abs. 3 UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 805 Vgl. dazu S. 271, Punkt 2. 806 Erwägungsgrund 10 RL 2003/86/EG (Familiennachzug) lautet: „Gestattet ein Mitgliedstaat den Nachzug der in Artikel 4 Absätze 2, 3 und 4 genannten Personen [Verwandte, nicht eheliche Partner sowie Kinder weiterer Ehefrauen], so gilt dies im Falle von Mitgliedstaaten, die das Bestehen familiärer Bindungen in den von dieser Bestimmung erfassten Fällen nicht anerkennen, unbeschadet der Möglichkeit, diesen Personen hinsichtlich des Rechts, sich in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, die Behandlung von Familienangehörigen im Sinne der Richtlinie 2003/109/EG betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen zu versagen.“ 807 Die Niederlande und S legten dagegen zunächst Vorbehalt ein (nach niederländischem Recht können homosexuelle Paare die Ehe schließen). Dies entfiel jedoch im Folgenden mit der Aufnahme der Klausel, nach der die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, registrierte Partner bezüglich des Familiennachzugs den Ehegatten gleichzustellen. Zunächst als eigener Absatz 2 in Art. 4, allerdings mit Einwänden von GR, Frankreich, E, und S, die eine Verschiebung in die Bestimmung der nicht ehelichen Partner wünschten. Dem wurde Rechnung getragen mit Einfügung als Art. 4 Abs. 3 UA 2. Ausführlich zu dieser Verhandlungsgeschichte auch S. 224, Punkt 7. Interessanterweise ist von diesen Staaten Spanien inzwischen eines der liberalsten Länder in dieser Hinsicht, s. folgende Fn. Zu dem im Rahmen der politischen Einigung erfolgten Ausschluss der Flüchtlinge von den Mobilitätsrechten der Daueraufenthaltsrichtlinie, s. auch in diesem Kapitel, S. 201 ff., insb. Fn. 896. 188 4. Exkurs: Nicht eheliche Partnerschaften in Europa Die zum Zeitpunkt der Verhandlungen existierenden nationalen Gleichstellungsregeln waren höchst unterschiedlich.808 Je nach nationaler Rechtslage erfassten sie entweder nur homosexuelle Partnerschaften (Nordische Staaten, Deutschland) oder auch heterosexuelle Partnerschaften (Frankreich, bestimmte Autonomiegebiete Spaniens, Niederlande).809 Mit dem zuvor genannten Verweis hinsichtlich der nicht ehelichen Partner auf das nationale Recht ging die Familiennachzugsrichtlinie zunächst sogar über das zum Zeitpunkt ihrer Verhandlungen gültige Gemeinschaftsrecht zur Freizügigkeit von Unionsbürgern hinaus (welches nicht eheliche Partner noch vollständig ausschloss).810 Allerdings wurde bei der parallel bereits geplanten Neuordnung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zur Freizügigkeit von Unionsbürgern die Notwendigkeit der Erweiterung des Familienbegriffs auf unverheiratete Partner damit begründet, dass die Gemeinschaft den Wandel der „family group“ zu „defacto Paaren“ (oft mit Kindern) in einigen Mitgliedstaaten nicht ignorieren könne.811 808 Gleichstellungs- bzw. Partnerschaftsgesetze unterschiedlicher Reichweite wurden bis zu diesem Zeitpunkt in chronologischer Reihenfolge in Dänemark (1989), Schweden (1994), Island (1996), Frankreich (1999), den Niederlanden (2000), Finnland (2001), in einigen autonomen Gemeinschaften Spaniens (Katalonien (1998), Aragon (1999), Navarra (2000), den Balearen (2001), in beschränkter Form in den Städten Valencia (2001), Madrid (2001), Asturien (2002)), und Deutschland (2002) eingeführt. In Belgien wurde das Inkrafttreten eines entsprechenden Gesetzes für 2003 erwartet, welches die Möglichkeit einer gleichgeschlechtlichen Ehe oder eingetragenen Partnerschaft eröffnete. In Luxemburg und der Schweiz existierten seit 2002 Gesetzentwürfe für registrierte Partnerschaften. Das Vereinigte Königreich arbeitete mit Antidiskriminierungsregeln, legte aber ebenfalls 2001/2002 einen neuen Gesetzentwurf vor. Damit kannten im Verhandlungszeitraum sechs (bzw. mit dem UK sieben) EU- Mitgliedstaaten eine gesetzliche Regelung zur Gleichstellung bzw. Registrierung gleichund/oder verschiedengeschlechtlicher Paare, in elf europäischen Staaten war eine solche Regelung Gegenstand der parlamentarischen Debatte, acht (von zwölf) Mitgliedstaaten waren zugleich Adressaten der Richtlinie. Ausführlich dazu die Länderberichte und Textsammlung in Boele-Woelki, K./Fuchs, A. (Hg.), Legal Recognition of Same-sex Couples in Europe, New York 2003, S. 13-121. Diese Tendenz hat sich nach Abschluss der Verhandlungen verstärkt, interessanterweise sogar in Mitgliedstaaten, welche noch zuvor gegen die Mobilität nicht ehelicher Partner im Rahmen der Daueraufenthaltsrichtlinie protestiert hatten (vgl. dazu in diesem Kapitel, S. 224, Punkt 7), so auch die spätere Entwicklung in Spanien: Dort ist das Gesetz 13/2005 vom 1. Juli 2005, mit dem das Zivilgesetzbuch hinsichtlich des Rechts der Eheschließung geändert wird, am 3. Juli 2005 in Kraft getreten. Art. 44 des Código Civil hat einen neuen zweiten Absatz erhalten: „Die Ehe hat die gleichen Erfordernisse und Folgen, wenn beide Eheschließenden des gleichen oder verschiedenen Geschlechts sind.“ Die erste Zusatzbestimmung des Gesetzes sagt aus, dass alle Bestimmungen in Gesetzen und Verordnungen, die irgendeine Beziehung zur Ehe haben, unabhängig vom Geschlecht der Eheleute als anwendbar zu betrachten sind. Für die Übersetzung danke ich Axel Kreienbrink. 809 Vgl. Übersicht bei Agell, A., The Legal Status of Same-Sex Couples in Europe, in: Boele- Woelki/Fuchs (Hg.), Legal Recognition of Same-sex Couples in Europe, S. 125. 810 H. Toner, Immigration Rights of Same-Sex Couples in EC-Law, S. 178 ff. 811 Vgl. Kommentar zur Art. 2, Nr. 2 KOM (2001) 257 (Freizügigkeits-RL), S. 7 f. 189 Die ein Jahr später in Kraft tretende endgültige Fassung der Freizügigkeitsrichtlinie für Unionsbürger beschränkte diese Erweiterung zwar auf eingetragene Partnerschaften abhängig vom nationalen Recht des Aufnahmestaates. Dauerhafte Beziehungen unterfallen aber einer Erleichterungspflicht, sofern sie ‚ordnungsgemäß bescheinigt’ sind. Ausgeschlossen von der Richtlinie sind hingegen gleichgeschlechtliche Ehe- und Lebenspartner.812 Demgegenüber nahmen angesichts der unterschiedlichen nationalen Rechtslagen die Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie einen Verlauf, der zu Lasten einer schrittweisen Anpassung des Familienkonzepts ging. Im Ergebnis ist die Rechtsstellung für Drittstaatsangehörige im Vergleich zu Unionsbürgern mangels Anspruch sogar schlechter.813 Die Rechtsprechung des EuGH zum Diskriminierungsverbot wurde nicht übertragen. Das Europäische Parlament plädierte in seiner Empfehlung zum dritten Kommissionsvorschlag mit dem Verweis auf die Vielfalt der familiären Beziehungen, die in der heutigen Gesellschaft vorkommen, zwar dafür, nichtverheirateten Partnern von Drittstaatsangehörigen einen Rechtsanspruch auf Nachzug zu gewähren. Da diese Möglichkeit nur in den Mitgliedstaaten gelten solle, in denen derartige Beziehungen der Ehe rechtlich gleichgestellt sind, sei auch nicht zu befürchten, dass diese Bestimmung zu einer Harmonisierung der nationalen Vorschriften über die Anerkennung nicht verheirateter Paare führe. Sie stelle lediglich die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung dar.814 Während sich der Entwurf des Berichts der Berichterstatterin des Ausschusses noch allein auf den Begriff „nicht verheiratete Partner“ bezog, schlug das Parlament in seiner im Plenum verabschiedeten endgültigen Empfehlung die detaillierte Aufzählung von eingetragenen und nicht verheirateten Lebenspartnern vor, sofern bei Letzteren von einer auf Dauer angelegten Beziehung ausgegangen werden kann.815 Es machte zugleich deutlich, dass Ehepartner und eingetragene bzw. nichtverheiratete Partner unabhängig vom Geschlecht zuzulassen seien.816 812 Ebenso verschiedengeschlechtliche ledige Lebenspartner, vgl. dazu ausführlich in Kapitel 3, S. 133 ff. 813 So sah auch Helen Toner zu Recht die Chance einer Modernisierung insoweit verpasst, dies., S. 180. 814 Begründung des Änderungsantrages 22 zu Art. 4 Abs. 1 lit. a), Carmen Cerdeira Morterero, Bericht über den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung vom 24. März 2003, Dok. PE 319.245, S. 19. Dieser Bericht wurde im Plenum allerdings erst nach der politischen Einigung des Rates am 27. Feb. 2003 über die Familiennachzugsrichtlinie verabschiedet (s. dazu in diesem Kapitel, S. 209 f., insb. Fn. 922). In ihrem bereits im Nov. 2002 vorliegenden Entwurf hatte Frau Morterero ebenfalls die Einbeziehung in die Gruppe der Anspruchsberechtigten vorgeschlagen. 815 Dies ist per se nichts Neues, s. dritter Kommissionsvorschlag, S. 186 f., Fn. 803. 816 Vgl. Änderungsantrag 22 zu Art. 4 Abs. 1 lit. a), Dok. PE 319.245 vom 24. März 2003, S. 18. Der Bericht griff damit ebenfalls auf die (auf Betreiben verschiedener Staaten im dritten Kommissionsvorschlag entfallene) ursprüngliche Regelung und Begründung der Kommission zurück, vgl. Begründung zu Art. 5 Abs. 1 lit. a) KOM (1999) 638, der bereits ausdrücklich erwähnte, dass es sich dabei auch um gleichgeschlechtliche Partner handeln kann. Diese Re- 190 Alle wesentlichen inhaltlichen Vorschläge des Europäischen Parlamentes blieben aber im Hinblick auf die politische Einigung erfolglos. Dies verwundert insofern nicht, als der Bericht des Parlaments fast unverändert das Konzept des gescheiterten Kommissionsvorschlages wieder aufgegriffen hatte und es dem Parlament aufgrund seiner schwachen Stellung im (Konsultations-)Verfahren an Durchsetzungskraft fehlte. Es bleibt abzuwarten, ob dies anders sein wird, wenn – entsprechend des europäischen Reformvertrag817 – die Bestimmungen der Familiennachzugsrichtlinie im Wege des Mitentscheidungsverfahrens neu verhandelt werden. Auch im Mitentscheidungsverfahren zur Freizügigkeitsrichtlinie blieb das Europäische Parlament zu dieser Frage weitgehend erfolglos. Dort scheiterte es an der Kommission, die im Hinblick auf die Blockadedrohung der Mitgliedstaaten im Rat eine vorsichtige Haltung einnahm. Die Kommission unterstützte allerdings die in der Freizügigkeitsrichtlinie erfolgte Anpassung an die Reed-Rechtsprechung des EuGH, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Aufenthaltsrechte, die sie Partnern ihrer Staatsangehörigen gewähren, auch den Partnern von in ihrem Land aufhältigen Unionsbürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, ohne Unterschied zuzugestehen.818 Der Zeitpunkt für mögliche weitere Entwicklungen steht bereits mit der Fristenklausel der Familiennachzugsrichtlinie selbst fest.819 II. Recht im Aufenthalt Die Aufenthaltsregelungen stellen das eigentliche Feld der rechtlichen Beeinflussung von Integration dar. Die rechtliche Stellung im Aufenthalt entscheidet über weitere Dimensionen von Integration und kann diese erleichtern. Umgekehrt setzt Integration rechtliche Gleichstellung voraus.820 Entsprechend fand sich zunächst in den Erwägungsgründen (Nr. 13) des ersten Kommissionsvorschlages, dass den Familienangehörigen zur Förderung der Integration nach einer bestimmten Dauer ein eigener Aufenthaltsstatus und Zugang zu Bildung und Beschäftigung zu gewährleisten ist.821 Ihre Gleichstellung war dabei an der Rechtsstellung der Unionsbürger gelung sollte die Reed-Rechtsprechung des EuGH umsetzen. Um Missbrauch zu verhindern, sollte der Nachweis einer auf Dauer angelegten Beziehung zu führen sein (durch Zusammenleben oder glaubwürdige Zeugenaussagen). 817 Vgl. insoweit auch den Ratsbeschluss 2004/927/EG, Kapitel 4, S. 284, dort Fn. 1211. 818 S. dazu in Kapitel 3, S. 131 f., insb. Fn. 539. 819 S. ausführlich zu der von der ‚Philosophie des ersten Schritts’ getragenen Rendez-vous- Klausel, S. 213. 820 Kommentar zu Art. 12 KOM (1999) 638 (Familiennachzugs-RL): „Die Familienangehörigen … verfügen in gleicher Weise … wie die Staatsangehörigen des Mitgliedstaats, in dem sie sich aufhalten, über bestimmte Rechte, die für ihre Integration in das neue soziale Umfeld notwendig sind. Diese Bestimmung entspricht den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates auf seiner Sondertagung in Tampere …“. 821 Er lautet: „Die Integration der Familienangehörigen ist zu fördern; dazu muss ihnen nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer in dem Mitgliedstaat ein eigener Rechtsstatus zuerkannt 191 orientiert.822 Dies wurde im Verlauf der Verhandlungen geändert. Maßstab ist nunmehr der Zusammenführende.823 Die Kommission übernahm damit die im Rat gefundene Lösung mit der Begründung, damit könne eine unterschiedliche Behandlung von Mitgliedern einer Familie verhindert werden.824 Die Rechtsstellung des Zusammenführenden wiederum, die sich als langfristig Aufenthaltsberechtigter (long-term resident) ursprünglich „so nah wie möglich“ an der Position des Unionsbürgers orientieren sollte825, verweist nunmehr auf die der Staatsangehörigen. Damit wurde nicht nur das ursprünglich geplante richtlinieninterne, sondern auch das richtlinienübergreifende Bezugssystem geändert.826 Die Richtlinie regelt insofern die Erteilung der ersten Aufenthaltstitel sowie die Möglichkeit und Bedingungen ihrer Verlängerung inklusive Arbeits- und Bildungsmarktzugang bis hin zu den Voraussetzungen für einen Titel aus eigenem Recht. Die Aufenthaltsrechte der Familienmitglieder sind dabei in Anknüpfung an die Zugangskategorien nochmals (unterschiedlich) gestaffelt. Aus der Daueraufenthaltsrichtlinie ergeben sich für Familienangehörige eines Daueraufenthaltsberechtigten bestimmte Rechte für den Fall von dessen Weiterwanderung innerhalb der EU (Mobilität). 1. Befristeter Aufenthalt Ist dem Antrag auf Einreise stattgegeben worden, die Einreise genehmigt, wurden die Visa im Herkunftsland erteilt827 und bezahlt828 und ist die Einreise erfolgt, erhalten die Familienmitglieder grundsätzlich einen befristeten Aufenthaltstitel. Der erste Aufenthaltstitel der Familienmitglieder muss dabei auf mindestens ein Jahr befristet sein. Im Weiteren ist er verlängerbar – und in Konsequenz bei Verlängerung auch und der Zugang zur allgemeinen und beruflichen Bildung sowie zur Beschäftigung gewährt werden.“ 822 Art. 12 KOM (1999) 638 (Familiennachzugs-RL): „Die Familienangehörigen des Zusammenführenden haben in gleicher Weise wie die Unionsbürger das Recht auf …“ 823 Erwägungsgrund 15 RL 2003/86/EG (Familiennachzug) lautet nunmehr: „Die Integration von Familienangehörigen sollte gefördert werden. Dazu sollte ihnen eine von dem Zusammenführenden unabhängige Rechtsstellung zuerkannt werden, insbesondere in Fällen, in denen Ehen und Partnerschaften zerbrechen sowie gleichermaßen wie dem Zusammenführenden Zugang zur allgemeinen und beruflichen Bildung sowie zur Beschäftigung nach den einschlägigen Bedingungen gewährt werden.“ 824 Begründung zu Art. 14 KOM (2002) 225 (Dritter Vorschlag Familiennachzugs-RL). 825 Vgl. die ebenfalls auf den Auftrag von Tampere verweisende Begründung von KOM (2001) 127 (Daueraufenthaltsrichtlinie), Rn. 1.2. sowie 5.1. f. 826 Dazu auch in diesem Kapitel S. 156 f., dort insb. Fn. 656. 827 Art. 13 Abs. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug): „Hierzu gewährt der betreffende Mitgliedstaat diesen Personen jede Erleichterung zur Erlangung der vorgeschriebenen Visa.“ 828 Die im ersten Vorschlag vorgesehene Kostenfreiheit ist im Verlauf der Verhandlungen stillschweigend entfallen. 192 entziehbar829 – wobei er grundsätzlich die Dauer des Titels des Zusammenführenden nicht überschreiten darf.830 a) Zugang zu Arbeit und Bildung Wurde der Aufenthalt festgestellt, haben die Familienangehörigen des Zusammenführenden „in gleicher Weise wie dieser selbst“ verschiedene Rechte. Aufgezählt sind in diesem Zusammenhang das Recht auf Zugang zur allgemeinen Bildung, das Recht zu beruflicher Beratung, Ausbildung, Fortbildung, Umschulung sowie das Recht auf Zugang zu abhängiger und selbstständiger Erwerbstätigkeit.831 Der Zugang zum Arbeits- und Bildungsmarkt der zugelassenen Familienangehörigen wird ausdrücklich an den Rechtsstatus des Zusammenführenden gebunden. Hat dieser sofortigen Zugang, gilt das in gleicher Weise für die Familienangehörigen. Die Richtlinie sieht für diesen (grundsätzlichen) Anspruch allerdings – in rechtsunsystematischer Weise – Einschränkungsmöglichkeiten vor: Die Mitgliedstaaten können – anders als bei Unionsbürgern – nach ihrem nationalen Recht beschließen, unter welchen ‚Bedingungen’ die Familienangehörigen Zugang zum Arbeitsmarkt haben.832 Dabei darf der Zugang der Familienmitglieder allerdings nur zwölf Monate von arbeitsmarktpolitischen Erwägungen abhängig gemacht werden. Des Weiteren kann er für Angehörige in gerader aufsteigender Linie ersten Grades und volljährige, unverheiratete Kinder begrenzt werden.833 Hintergrund dieser kompromissbedingten Regelungen ist die – von Deutschland erfolglos bestrittene – Frage der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenz für Beschäftigung.834 Sie ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Primärrecht.835 Indes hängt die Regelung des Zugangs zum Ar- 829 Art. 16 Abs. 1 lit. a) RL 2003/86/EG (Familiennachzug) sieht die Ablehnung der Verlängerung des Titels der Familienangehörigen vor, wenn die Voraussetzungen der Richtlinie nicht oder nicht mehr erfüllt sind. 830 Art. 13 Abs. 2 und 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Enthielt der dritte Vorschlag noch die Formulierung „mit derselben Gültigkeitsdauer“, lässt nunmehr der Text den Schluss zu, dass die Dauer des Titels der Familienmitglieder den des Zusammenführenden zwar nicht über-, aber wohl unterschreiten darf. 831 Art. 14 Abs. 1 lit. a-c) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 832 Art. 15 Abs. 4 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Ohne diese Klausel bestünde dieses Recht für den Ehegatten, nicht ehelichen Partner und das volljährig gewordene Kind allein nach Ablauf eines fünfjährigen Aufenthalts, vgl. auch Dienelt, K., Auswirkungen der Familienzusammenführungsrichtlinie auf das AufenthG, S. 87 f. 833 Art. 14 Abs. 2 und 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Dies geht auf Deutschland und Österreich zurück, s. zur Verhandlungsgeschichte insoweit, S. 233, Punkt 26 und 27. 834 Hauschild, Ch., Neues europäisches Einwanderungsrecht: Das Recht auf Familienzusammenführung, ZAR 2003, 272. Vgl. zur Verhandlungsgeschichte, S. 233, Punkt 26. 835 Anders Art. K.1 Nr. 3 lit. b) EU-Vertrag i.d.F. von Maastricht. Darin war die Zusammenarbeit bei der Festlegung der Voraussetzungen für den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen „einschließlich der Familienzusammenführung und des Zugangs zur Beschäftigung“ festgelegt. 193 beitsmarkt so eng mit Einwanderungspolitik zusammen, dass die Kompetenz als umfasst angesehen werden muss. Ohne beschäftigungspolitische Zuständigkeit erscheinen einwanderungspolitische Maßnahmen, insbesondere auch zum Zwecke der Familienzusammenführung, kaum zu verwirklichen.836 Entsprechend werden in der Familienzusammenführungsrichtlinie auch beschäftigungspolitische Regelungen getroffen, denen die Mitgliedstaaten zugestimmt haben.837 b) Mobilitätsrecht In den Verhandlungen zur Daueraufenthaltsrichtlinie wurde neben dem Prinzip der Inländergleichbehandlung das Mobilitätsrecht als ein Kernstück der Richtlinie besonders diskutiert, welches dazu beitragen soll, „dass der Binnenmarkt als Raum, in dem Freizügigkeit für jedermann gewährleistet ist, Realität wird.“838 Danach kann dem Drittstaatsangehörigen als Daueraufenthaltsberechtigten nicht nur der Aufenthalt in einem weiteren Mitgliedstaat zwecks Arbeit, Studium oder Sonstigem gewährt werden, sondern er kann auch seine Familienangehörigen mitnehmen oder nachreisen lassen.839 Die Bedingungen des Mitzugs und die Rechtsstellung der Familienmitglieder im zweiten Mitgliedstaat sind daher nicht in der Familiennachzugsrichtlinie geregelt, sondern ergeben sich zusammen mit der Daueraufenthaltsrichtlinie. Das Recht auf Mitzug beschränkt sich nach der Daueraufenthaltsrichtlinie – unter Verweis auf die Familiennachzugsrichtlinie – auf die Kernfamilie. Der Mitzug weiterer Familienangehöriger, „die nicht als Familienangehörige im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 2003/86/G gelten“, liegt hingegen im Ermessen der Mitgliedstaaten.840 Zudem besteht nach der Präambel der Familiennachzugsrichtlinie für die Mitgliedstaaten eine Ausschlussmöglichkeit dieses Mitzugsrechts hinsichtlich der Verwandten, nicht ehelichen Partner und Kinder polygamer Ehen.841 Dar- über hinaus findet die Daueraufenthaltsrichtlinie (noch) keine Anwendung auf Flüchtlinge. Diese sind bislang ebenfalls von diesem Recht ausgenommen.842 Die Regelungen zum Mitzug erfassen des Weiteren nur Familienangehörige, die im ersten Mitgliedstaat bereits in dieser Eigenschaft zugelassen wurden. Auf neue familiäre Bindungen, die sich nach der Wanderung ergeben und eine Zusammenfüh- 836 Wiedmann, Th., in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 63 EGV, Rn. 36. 837 Ziegler, K. S., Integration und Recht im Lichte der Migrationspolitik, in: Sahlfeld u. a. (Hg.), Integration und Recht, 2003, 127, 151. So im Ergebnis auch Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 241, a. E. 838 Erwägungsgrund 18 S. 1 RL 20037/109/EG (Daueraufenthalt). 839 Erwägungsgründe 19 und 20 sowie Artt. 15 und 16 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). Im Gegensatz dazu die beschränkte Möglichkeit des drittstaatsangehörigen Studenten auf Familiennachzug, vgl. S. 172 f. 840 Art. 16 Abs. 1 und 2 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 841 S. dazu ausführlich S. 186 f. 842 Vgl. dazu aber S. 201 ff. (a. E.). 194 rung erfordern, findet die Familiennachzugsrichtlinie Anwendung.843 Ein Vergleich beider Bedingungen zeigt, dass die Unterschiede nicht besonders groß sind. Die strittige Debatte zum Mobilitätskonzept von Daueraufenthaltsberechtigten spiegelt sich insofern auch in den Regelungen für ihre Familienangehörigen. Trotz des unterschiedlichen konzeptuellen Grundgedankens der Daueraufenthalts- und Familiennachzugsrichtlinie ähnelt die rechtliche Behandlung der familiären Binnenwanderung in wesentlichen Punkten derjenigen der familiären Einwanderung. So muss auch gemäß der Daueraufenthaltsrichtlinie dem Daueraufenthaltsberechtigten nur der Mitzug der Kernfamilie (Ehegatte, minderjährige Kinder) gestattet werden.844 Die zwar grundsätzlich weitergehende Definition der weiteren Familienmitglieder relativiert sich angesichts der in den Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie getroffenen Vereinbarung, nach der die Mitgliedstaaten Verwandte, nicht eheliche Partner sowie Kinder weiterer Ehegatten von der Erstreckung des Mobilitätsrechtes ausschließen können. Damit wird der Daueraufenthaltsberechtigte insoweit wie ein Erstzuwanderer gestellt und es werden die betreffenden Familienangehörigen in der Teilnahme am Mobilitätsrecht beschränkt. Etwas günstiger sind die (kürzeren) Verfahrensbestimmungen845 und das Fehlen von Wartezeiten. Demgegenüber sind die wirtschaftlichen Anforderungen (feste und regelmäßige Einkünfte, sämtliche Risiken abdeckende Krankenversicherung) denen der Nachzugskonstellation vergleichbar. Sie können allerdings bereits bei der ersten Einreise sowohl von dem mobilen Daueraufenthaltsberechtigten oder seinen Familienangehörigen nachgewiesen werden.846 Integrationsmaßnahmen bzw. Sprachkurse können indes nur vom mobilen Daueraufenthalter, nicht seinen mitziehenden Angehörigen verlangt werden.847 Im Aufenthalt erhalten die mitziehenden Familienangehörigen diejenigen Rechte (und Beschränkungen) auf Arbeitsmarkt- und Bildungszugang, die nach der Familiennachzugsrichtlinie gelten.848 Sie werden damit im Verhältnis zum mobilen langfristig Aufenthaltsberechtigten ungünstiger gestellt, der sich im zweiten Mitgliedstaat 843 Art. 16 Abs. 5 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 844 Allerdings unter den Bedingungen des Art. 4 Abs. 1 der Familiennachzugsrichtlinie, was genaugenommen dazu führen würde, dass das Integrationserfordernis für Kinder über zwölf Jahre – unter den dortigen Beschränkungen – Anwendung finden würde, hingegen nicht die Altersgrenze für Ehegatten sowie die Antragsbegrenzung bis zum Alter von 15 Jahren. 845 Art. 19 Abs. 1 RL 203/109/EG (Daueraufenthalt) sieht die Frist von vier Monaten, ausnahmsweise um drei Monate verlängerbar, vor. 846 Art. 15 Abs. 2 bzw. Art. 16 Abs. 1 lit. c) RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 847 Art. 5 Abs. 2 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). Die Daueraufenthaltsrichtlinie sieht als Bedingung für die Zuerkennung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten vor, dass die Mitgliedstaaten von den Drittstaatsangehörigen verlangen können, dass sie die Integrationsanforderungen gemäß dem nationalen Recht erfüllen. Ziehen sie in einen weiteren Mitgliedstaat um, müssen sie dies zwar nicht noch einmal tun, jedoch kann von ihnen die Teilnahme an Sprachkursen verlangt werden, vgl. Art. 15 Abs. 3 UA 2 und 3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 848 Art. 21 Abs. 3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt): „Sobald die Familienangehörigen im zweiten Mitgliedstaat den Aufenthaltstitel erhalten haben, genießen sie die in Artikel 14 der Familiennachzugsrichtlinie genannten Rechte.“ S. dazu in diesem Kapitel, S. 192. 195 grundsätzlich auf das Recht auf Inländergleichbehandlung gemäß Artikel 11 der Daueraufenthaltsrichtlinie berufen kann.849 Ihnen fehlen im Vergleich zum Daueraufenthaltsberechtigten bspw. die (nationalen) Stipendiumsmöglichkeiten oder der Anspruch auf eine Anerkennung der Diplome. Ebenso fehlt eine Bestimmung zur Erlangung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts. Sie können zwar in eigener Person ein Daueraufenthaltsrecht im zweiten Mitgliedstaat erwerben. Dies dürfte unter den zuvor beschriebenen Bedingungen freilich schwierig sein.850 Angesichts der Hemmnisse sowohl für den mobilen Daueraufenthaltsberechtigten als auch seine mitziehenden Familienmitglieder ist der in der Präambel zum Ausdruck gebrachten Erwartung, dieses Recht „könnte auch einen wesentlichen Mobilitätsfaktor darstellen, insbesondere auf dem Arbeitsmarkt der Union“, mit erheblicher Vorsicht zu begegnen. 2. Ausweisungsschutz Auch wenn der Status des befristeten Aufenthalts in mehrfacher Hinsicht aufenthaltsrechtliche Risiken für die Familienmitglieder in sich birgt, gewährt die Richtlinie einen bestimmten Ausweisungsschutz. Denn die Familienmitglieder können nur aus den in der Richtlinie genannten Gründen ausgewiesen werden.851 Die Mitgliedstaaten können infolge des akzessorischen Charakters den Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen einziehen oder dessen Verlängerung verweigern, wenn der Aufenthalt des Zusammenführenden endet und der Familienangehörige noch nicht über einen eigenen Aufenthaltstitel verfügt.852 Gleiches ist darüber hinaus möglich, wenn die in der Richtlinie festgelegten Bedingungen nicht oder nicht mehr erfüllt sind. Damit sind sämtliche Nachzugsvoraussetzungen auch nach erfolgter Familienzusammenführung bei jeder Verlängerung überprüfbar und der Aufenthalt der Familienmitglieder von ihrem weiteren Vorliegen abhängig. Für das durch die zusammenführende Person zu sichernde Einkommen gibt es allerdings eine Besonderheit: Verfügt die zusammenführende Person bei der Verlängerung des Aufenthaltstitels nicht über Einkünfte, die ausreichen, ohne dass auf das Sozialhilfesystem des betreffenden Mitgliedstaates zurückgegriffen werden muss, so berücksichtigt der Mitgliedstaat die Beiträge der Familienangehörigen zum Haushaltsein- 849 Art. 21 Abs. 1 und 2 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). Zu der Möglichkeit, Arbeitnehmern zwölf Monate einen Arbeitsplatzwechsel zu verwehren sowie den Begrenzungen für den Aufenthalt zwecks Studiums oder Sonstigem (Nichterwerb), s. S. 163 f. 850 Konnten gem. Art. 23 Abs. 3 KOM (2001) 127 (Daueraufenthaltsrichtlinie) die verschiedenen Aufenthaltszeiten der Familienmitglieder in den verschiedenen Mitgliedstaaten zur Berechnung der Aufenthaltsdauer für einen persönlichen Titel noch zusammengerechnet werden, ist diese Bestimmung entfallen. 851 Groenendijk, K., ZAR 2006, 191, 193. 852 Art. 16 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 196 kommen.853 Ein weiteres Risiko besteht darin, dass bei jeder Verlängerung der Aufenthalt in Frage gestellt werden kann, wenn „keine tatsächlichen ehelichen oder familiären Bindungen“ (mehr) bestehen, wenn der Zusammenführende/nicht eheliche Lebenspartner nachweislich mit einer anderen Person verheiratet ist oder nachweislich mit einer anderen Person eine auf Dauer angelegte Beziehung geführt wird.854 Eine dritte Sanktionskategorie betrifft (feststehende) Betrugsfälle (falsche oder irreführende Angaben, die Verwendung ge- oder verfälschter Dokumente, wenn auf andere Weise Betrug verübt wurde oder andere ungesetzliche Mittel angewandt wurden) sowie die sogenannte Scheinehe bzw. -adoption (wenn die Ehe oder Lebenspartnerschaft nur zu dem Zweck geschlossen bzw. die Adoption nur vorgenommen wurde, um der betreffenden Person die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den Aufenthalt in einem Mitgliedstaat zu ermöglichen).855 In diesen Fällen darf zusätzlich für die Mitgliedstaaten die Tatsache, dass die Eheschließung, die Schließung der Lebenspartnerschaft oder die Adoption nach Erteilung des Aufenthaltstitels des Zusammenführenden erfolgt ist, ein besonderes Beurteilungsmoment darstellen.856 Damit allein darf den Betroffenen jedoch nicht von vornherein der Verdacht der sogenannten Scheinehe angehaftet werden, aufgrund dessen sie u. U. lange Zeit weitreichende staatliche Kontrollen hinnehmen müssen. Die Mitgliedstaaten sind nur befugt, bei Vorliegen eines ‚begründeten’ Verdachts auf Betrug oder einer Scheinehe, Scheinpartnerschaft oder Scheinadoption sowohl bei der Verlängerung des Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen als auch ohne diesen Anlass ‚punktuelle Kontrollen’ durchzuführen.857 Ausdrücklich geregelt ist das Konzept des Ordre-Public-Vorbehalts: Die Mitgliedstaaten können danach einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ablehnen. Gleiches gilt für die Möglichkeit der Entziehung des Aufenthaltstitels oder der Ablehnung seiner Verlängerung.858 Bei der Entscheidung muss der Mitgliedstaat jedoch die Schwere und die Art des von dem Familienangehörigen begangenen Verstoßes gegen die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit bzw. die von dieser Person ausgehende Gefahr berücksichtigen.859 Zum Schutz der Familienmitglieder verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten im Fall der Ablehnung eines Antrags, der Einziehung oder Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels sowie der Ausweisung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden 853 Art. 16 Abs. 1 lit. a) UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Dem steht gegenüber, dass die weiteren Familienmitglieder vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen bzw. Ehegatten, Partnern und Kindern der Zugang zwölf Monate lang beschränkt werden kann. 854 Art. 16 Abs. 1 lit. b) und c) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 855 Art. 16 Abs. 2 lit. a) und b) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 856 Art. 16 Abs. 2 lit. b) UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Dies geht auf Deutschland zurück, vgl. in diesem Kapitel, S. 235, Punkt 33. 857 Art. 16 Abs. 4 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 858 Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 UA 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 859 Art. 6 Abs. 2 UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 197 Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland zu berücksichtigen.860 Die Richtlinie enthält hier einen unmittelbaren Verweis auf die Kriterien, die nach Artikel 8 EMRK beim Familiennachzug zu berücksichtigen sind.861 Diese finden damit neben der völkerrechtlichen eine zusätzliche gemeinschaftsrechtliche Verankerung, die auch der EuGH in seiner ersten Entscheidung zur Familiennachzugsrichtlinie aufgreift.862 Zudem zeigte die jüngere Vergangenheit im Verhandlungszeitraum – die Attentate in New York und Washington im Sept. 2001 – ihre Spuren, denn es wurde zu Artikel 6 folgende Klausel in die Präambel aufgenommen: Das Konzept der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit deckt auch Fälle ab, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den internationalen Terrorismus unterstützt, eine solche Vereinigung unterstützt oder extremistische Bestrebungen hat.863 Angesichts der Ähnlichkeiten sowie Unterschiede im Wortlaut dieser Bestimmung im Verhältnis zum Ordre-public-Vorbehalt des Freizügigkeitsrechts stellt sich die Frage ihrer Auslegung. Erfolgt sie unter Übertragung der für EU-Bürger geltenden Rechtslage und Rechtsprechung des EuGH, die von einer einheitlichen und engen Auslegung des als Ausnahme zu den Grundfreiheiten verstandenen Vorbehalts geprägt ist? Müssen daher die Tatbestandsmerkmale der Familiennachzugsrichtlinie (ebenso der anderen Migrationsrichtlinien) in gleicher Weise, d. h. spezialpräventiv ausgelegt werden?864 Für ein einheitliches gemeinschaftsrechtliches Interpretationssystem des Ordre-public-Vorbehalts sprechen der ähnliche Wortlaut als auch das ausdrückliche Erfordernis einer einzelfallorientierten Prüfung, das einer generalpräventiven Beurteilung entgegensteht. Auf der anderen Seite ließe sich argumentieren, dass die neuen Rechtsakte für Drittstaatsangehörige, die im Rahmen des Artikel IV EG ergangen sind, eine eigenständige Konzeption des Ordre-public zugunsten eines größeren Ermessensspielraumes der Mitgliedstaaten enthalten. Für diese Auslegung lässt sich die Tatsache anführen, dass Artikel 6 Abs. 3 des dritten Vorschlages KOM (2002) 225, wonach die Gründe der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit ausschließlich auf der persönlichen Verhaltensweise des Familienangehörigen beruhen müssen, im Laufe der Verhandlungen gestrichen wurde.865 Auch nahm im Zusammenhang mit dem Ordre-public-Vorbehalt der Rat folgende Erklärung in das (rechtlich unverbindliche) Ratsprotokoll auf: Der Rat ist der Auffassung, dass der Inhalt und der Anwendungsbereich von Artikel 6 dieser Richtlinie den Inhalt und den Anwendungsbereich ähnlicher Klauseln betreffend die öf- 860 Art. 17 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 861 Hauschild, Ch., ZAR 2003, 266, 272. 862 S. dazu in Kapitel 5, S. 297 ff. 863 Erwägungsgrund 14 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 864 Vgl. dazu in Kapitel 3, S. 139 ff. 865 S. dazu in diesem Kapitel S. 227, Punkt 13. Dieser Punkt lag auch in dem Bestreben des Bundesrats. Vgl. dazu auch, S. 248 f., dessen Empfehlungen vom 14. Feb. 2003, BRat-Drs. 63/03. 198 fentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit in anderen, den Bereich der rechtmäßigen Einwanderung betreffenden EG-Richtlinien, die derzeit oder in Zukunft von den Ratsgremien geprüft werden, unberührt lassen.866 Daran ist zwar erkennbar, dass die Rechte Drittstaatsangehöriger gegen Ausweisung nicht auf dem gleichen Niveau wie für Unionsbürger im Rahmen ihrer Grundfreiheiten vorgesehen sein sollten. Dennoch sind Wortlaut und Funktion der Regelungen überwiegend ähnlich. Sie sehen komplementär zu einem gemeinschaftlichen Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen begrenzte, ordnungsrechtlich und individuell orientierte Ausweisungsregeln vor, die zugleich eine ausdrückliche Beachtung der grundrechtlichen Grenzen einfordern. Dies schließt Abstufungen im Ausweisungsschutz zwischen Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen nicht aus. Die Unterschiede in den Regelungen stellen jedoch nicht das dem Freizügigkeitsrecht entlehnte Konzept in Frage. Vielmehr wird die entscheidende Frage der künftigen Rechtsprechung sein, in welchem Maß sich der Inhalt des Ordre-public-Begriffs für Drittstaatsangehörige unterscheiden soll. Dabei sind die interpretationsleitenden Erwägungsgründe der Richtlinie(n), die auf die Grundsätze von Tampere verweisen, die zentralen Anknüpfungspunkte für die künftige Rechtsprechung. Insoweit ist gerade mit Blick auf die weitgehende Annäherung der Ausweisungsgrundsätze in der Rechtsprechung des EuGH zum Assoziationsrecht türkischer Arbeitnehmer der Prognose zuzustimmen, dass eine Vielfalt unterschiedlichster Inhalte des Ordre-public-Begriffs für drittstaatsangehörige Familienangehörige, Flüchtlinge, Studenten oder Forscher unwahrscheinlich ist.867 Die Sicht des Gerichtshofs unterscheidet sich zudem von derjenigen der Unterhändler im Rat. Er ist nicht der politischen Kompromissfindung, sondern vorrangig dem gemeinschaftsrechtlichen Prinzip des effet utile sowie einer kohärenten und Rechtssicherheit vermittelnden Judikatur verpflichtet. 3. Aufenthalt aus eigenem Recht Relative Aufenthaltssicherheit der Familienangehörigen ist nach den familienspezifischen Regelungen der Familiennachzugsrichtlinie grundsätzlich durch einen akzessorietätsbeendenden Aufenthaltstitel aus eigenem Recht (nach spätestens fünf Jahren) möglich. Darüber hinaus finden auf sie auch die allgemeinen Regelungen für Drittstaatsangehörige Anwendung. Das bedeutet, dass auch für die Familienangehörigen, d. h. Kinder, Ehegatten, Partner oder Verwandte, grundsätzlich die Möglichkeit besteht, als Drittstaatsangehörige nach fünfjährigem Aufenthalt einen Titel als Daueraufenthaltsberechtigte zu bekommen, der zugleich einer aus eigenem Recht ist. Dies setzt statt der Familienbindung die Erfüllung der wirtschaftlichen und auf- 866 Fn. 1 zu Art. 6 Dok. 6912/03 (Politische Einigung zur Familiennachzugsrichtlinie). 867 So überzeugend Groenendijk, K., Europarechtliche Vorgaben für das Recht auf Familieneinheit, in: Barwig/Beichel-Benedetti/Brinkmann (Hg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht?, S. 177, 187 ff. 199 enthaltsrechtlichen Voraussetzungen in der Person des Familienangehörigen voraus.868 Gemäß der Familiennachzugsrichtlinie ist ein Aufenthalt aus eigenem Recht in zwei Konstellationen möglich: bei bestehender Familienbindung und bei Verlust derselben. Nach Ersterem haben der Ehegatte, der nicht eheliche Partner und das volljährig gewordene Kind spätestens nach fünf Jahren das Recht auf einen Aufenthaltstitel aus eigenem Recht, sofern diese Familienmitglieder (noch) einen Aufenthaltstitel aus Gründen der Familienzusammenführung, d. h. keinen aus eigenem Recht, besitzen. Die Zeitdauer des rechtmäßigen Aufenthalts und die bestehende persönliche familiäre Bindung – ausgedrückt im Titel – genügen somit als Voraussetzung. Dieses Recht können die Mitgliedstaaten für Ehegatten und nicht eheliche Partner allerdings auf die Fälle der Scheidung oder Trennung beschränken.869 Mit dieser unsystematischen Beschränkung hat die grundsätzliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten eine Aufweichung erfahren.870 Sie ändert zwar nichts an der Unabhängigkeit des Ehegatten vom Bestand der Ehe nach fünf Jahren, da im Trennungsfall unverändert der Rechtsanspruch auf einen eigenen Titel besteht. Der Ehegatte/Partner verbleibt aber bei bestehender familiärer Bindung dauerhaft in seiner Abhängigkeit vom Bestand des Aufenthaltstitels des Zusammenführenden, was im Fall der Rückkehr in das Herkunftsland oder des Ablaufs bzw. Entzugs des Titels des Zusammenführenden etc. relevant wird.871 Unberührt von dieser Einschränkung bleibt allein der Rechtsanspruch für volljährige Kinder auf einen eigenen Titel nach spätestens fünf Jahren. Für weitere Familienmitglieder außerhalb der Kernfamilie steht dieser Titel generell im Ermessen der Mitgliedstaaten.872 Zerbricht hingegen die familiäre Bindung (vor Ablauf der fünf Jahre), liegt es ebenfalls im nationalen Ermessen, einen eigenen Titel zu vergeben. Dazu sieht die Richtlinie vor, dass beim Tod des Ehegatten, im Fall der Scheidung, der Trennung oder des Todes von Verwandten ersten Grades in gerader aufsteigender oder absteigender Linie Personen – falls erforderlich, auf Antrag – ein eigener Aufenthaltstitel gewährt werden kann.873 Voraussetzung ist in diesen Fällen die bereits erfolgte Einreise des Familienangehörigen.874 Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten Härtefallregelungen erlassen, nach denen die Ausstellung eines eigenen Aufenthaltstitels 868 Dies gilt auch für Minderjährige, wenngleich dies in der Praxis seltener vorkommen dürfte. 869 Art. 15 Abs. 1 UA 1 und 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 870 Sie geht auf eine Intervention Deutschlands zurück, s. dazu auch S. 235, Punkt 30. 871 Vgl. Art. 16 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 872 Art. 15 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 873 Art. 15 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Im ursprünglichen Vorschlag war zusätzlich ein mindestens einjähriger Aufenthalt Voraussetzung. Dies wurde auf Intervention Deutschlands gestrichen, vgl. S. 235, Punkt 31. 874 Findet hingegen ein Anwendungsfall dieser Notfallklausel vor der Einreise (bspw. während der Wartezeit oder des Verfahrens) statt, dürfte grundsätzlich die Erteilung eines unabhängigen Titels nicht mehr möglich sein. Denkbar wäre eine Subsumierung unter die Fallgruppe der „besonders schwierigen Umstände“. 200 gewährleistet ist, wenn besonders schwierige Umstände (d. h. außerhalb dieser beschriebenen Fälle) vorliegen.875 Nach einer weiteren Klausel sind die Mitgliedstaaten befugt, die Bedingungen für die Erteilung und die Dauer eines eigenen Aufenthaltstitels in den nationalen Rechtsvorschriften festzulegen.876 Diese rechtssystematisch unklare Bestimmung877 findet jedoch ihre Begrenzung in den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aufgrund der Familiennachzugsrichtlinie. Diese bestehen im Hinblick auf das systematische Zusammenspiel mit der Daueraufenthaltsrichtlinie darin, den Familienangehörigen nach fünf Jahren ‚in gleicher Weise’ wie dem Zusammenführenden einen eigenständigen und unbefristeten Aufenthaltstitel zu gewähren.878 Gegen schlechtere Bedingungen des eigenständigen Aufenthaltstitels, d. h. befristete Titel, spricht vor allem die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht keine Möglichkeit haben, langfristig aufhältigen Drittstaatsangehörigen andere Titel als den der Daueraufenthaltsrichtlinie zu geben. Der Sinn der speziellen Regelungen der Familiennachzugsrichtlinie liegt demgegenüber in den besonderen Voraussetzungen des eigenständigen Titels infolge der familiären Situation. Zudem gibt es in der Familiennachzugsrichtlinie ebenso wenig Bestimmungen über eine Verlängerung des eigenständigen Titels wie (naturgemäß) in der Daueraufenthaltsrichtlinie zum Daueraufenthaltsrecht. Das Novum des Aufenthalts aus eigenem Recht zeichnete die Richtlinie bei allen Abschwächungen aus und ging sogar über das während der Verhandlungen geltende Freizügigkeitsrecht hinaus. Danach konnte das Aufenthaltsrecht bei geschiedenen Ehepartnern und (volljährig gewordenen) Kindern von Unionsbürgern entfallen. Dieses Problem war besonders akut für Familienmitglieder aus Drittstaaten.879 Indes ist für Unionsbürger eine Angleichung insoweit erfolgt, als drittstaatsangehörige Familienmitglieder von Unionsbürgern ein eigenes Aufenthaltsrecht bspw. im Falle des Todes, der Scheidung oder bei Vorhandensein schulpflichtiger oder studierender unionsangehöriger Kinder erhalten.880 875 Laut Begründung der Kommission im ersten Vorschlag (zu Art. 13) soll die Regelung der „schwierigen Umstände“ dem Schutz von Frauen dienen, die Opfer häuslicher Gewalt geworden sind und einen Weggang aus der Ehe nicht durch den Verlust des Aufenthaltstitels scheuen sollen; ebenso Witwen, Geschiedene und verstoßene Frauen, die im Falle der Rückkehr in das Herkunftsland sich in einer schwierigen Lage befinden würden. Denkbar ist ebenfalls eine Schutzwirkung für Kinder. 876 Art. 15 Abs. 4 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 877 Sie wurde auf Bestreben Griechenlands aufgenommen, vgl. dazu S. 234, insb. Fn. zu Punkt 29, a. E. 878 Vgl. Begründung der Kommission zu Art. 13 KOM 2002 (225) (Dritter Vorschlag Familiennachzugs-RL). 879 Vgl. Begründung der Kommission in KOM (2001) 257 (Freizügigkeits-RL), Rn. 2.5 880 Vgl. dazu ausführlich in Kapitel 3, S. 135 f. 201 III. Besonderheiten für Flüchtlinge Familiennachzug zu Flüchtlingen ist in einem eigenen Kapitel der Richtlinie erfasst.881 Sie sollten von Beginn der Verhandlungen an erhebliche Erleichterungen zugestanden bekommen. In der letzten Verhandlungsphase haben sich allerdings auch für sie nochmals zusätzliche, erschwerende Bedingungen ergeben, die die vorgesehenen Erleichterungen zum Teil wieder relativieren. Die Erleichterungen betreffen vor allem die Einreise. Anwendung findet die Richtlinie nur auf drittstaatsangehörige oder staatenlose Flüchtlinge, die gemäß der Genfer Konvention anerkannt worden sind.882 ‚Flüchtlinge’ aus Mitgliedstaaten entfallen damit in zweifacher Weise: zum einen in ihrer Eigenschaft als Unionsbürger, zum anderen aufgrund der Tatsache, dass es in der Gemeinschaft keine Flüchtlinge gibt (geben soll).883 Weiterhin können die Mitgliedstaaten die Anwendung dieses Kapitels auf Flüchtlinge beschränken, deren familiäre Bindungen bereits vor ihrer Einreise bestanden haben.884 Der Familienbegriff ist für Flüchtlinge zum Teil weitergefasst. Flüchtlinge haben ohne Weiteres ein Recht auf Nachzug für Mitglieder der Kernfamilie. Ehegatten und minderjährige Kinder unterliegen aber praktisch allen beschriebenen Beschränkungen. Lediglich von der Altersgrenze von zwölf Jahren sind die Kinder der Flüchtlinge ausgenommen.885 Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten „weiteren Familienangehörigen“ den Nachzug gestatten, sofern der zusammenführende Flüchtling für ihren Unterhalt aufkommt.886 Damit sind neben nicht ehelichen Partnern alle 881 Dies ist abzugrenzen vom Familienasyl. Gemäß Art. 9 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug) lässt das Nachzugsrecht für Flüchtlinge Rechtsvorschriften, nach denen Familienangehörigen der Flüchtlingsstatus zuerkannt wird, unberührt. Zur fehlenden Harmonisierung des Familienasyls, vgl. bereits Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 461. Auch in der Entschließung zur Familienzusammenführung war dieser spezielle Punkt offen gelassen worden, s. dazu auch in diesem Kapitel, S. 151 f. 882 Art. 9 Abs. 1 sowie Art. 2 lit. b) RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 883 So wird bereits in dem „Protokoll über die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union“ im Amsterdamer Vertrag, beibehalten im Vertrag von Nizza, „in dem Wunsch, zu verhindern, dass Asyl für andere als die vorgesehenen Zwecke in Anspruch genommen wird“, vorgesehen, dass solche Anträge nicht zur Bearbeitung zugelassen werden, es sei denn, der Mitgliedstaat setzt die EMRK außer Kraft oder es wird gegen ihn das Verfahren des Art. 7 Abs. 1 EUV eingeleitet (…), bzw. im Rahmen der Prüfung des Antrags von der Vermutung der offensichtlichen Unbegründetheit ausgegangen mit der Folge des schnellen Endes des Verfahrens. Allein Belgien nahm sich mit einer Erklärung zu diesem Protokoll, die die Konferenz jedoch nur zur Kenntnis und nicht annahm, davon aus und stellte fest, dass es jeden Antrag prüfen werde. Läufer (Hg.), Vertrag von Nizza, Protokoll (20), S. 305-305, Erklärung (5), S. 349. Zum historischen Hintergrund dieser Regelung aufgrund baskischer Flüchtlinge in Belgien, vgl. Kreienbrink, A., Einwanderungsland Spanien, S. 337, insb. Fn. 1197. 884 Art. 9 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 885 Art. 10 Abs. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 886 Art. 10 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 202 Verwandten erfasst. Diese Regelung ist allerdings deklaratorisch, da die Mitgliedstaaten immer günstigere Regelungen treffen können.887 Eine gesonderte Regelung betrifft unbegleitete Minderjährige als Flüchtlinge. Ihnen müssen die Mitgliedstaaten die Einreise und den Aufenthalt der Verwandten in gerader aufsteigender Linie ersten Grades (Eltern) ohne weitere Voraussetzungen zum Zwecke der Familienzusammenführung gestatten. Sind diese nicht vorhanden oder auffindbar, stehen die Einreise und der Aufenthalt eines gesetzlichen Vormunds oder eines anderen Familienangehörigen (nur) im Ermessen der Mitgliedstaaten.888 Die Richtlinie setzt damit eine Verpflichtung der Kinderrechtskonvention um. 889 Hinsichtlich der Antragstellung und der Verfahrensbestimmungen gilt für den Flüchtling nur insoweit anderes, als ihn nicht die Belegpflicht zu den Verwandtschafts-, Reise-, und wirtschaftlichen Verhältnissen trifft. Die Richtlinie bestimmt für den Fall, dass ein Flüchtling seine familiären Bindungen nicht mit amtlichen Unterlagen belegen kann, die Prüfungspflicht des Mitgliedstaats hinsichtlich anderer Nachweise für das Bestehen dieser Bindungen: Diese Nachweise sind gemäß den nationalen Rechtsvorschriften zu bewerten. Die Ablehnung eines Antrags darf jedenfalls nicht ausschließlich mit dem Fehlen von Belegen begründet werden.890 Hinsichtlich der wirtschaftlichen Voraussetzungen dürfen die Mitgliedstaaten grundsätzlich von einem Flüchtling oder seinen Familienangehörigen, wenn sie Ehegatten oder Kinder (d. h. nicht Verwandte oder Lebenspartner) nachziehen lassen wollen, keinen Nachweis verlangen, dass die allgemeinen Voraussetzungen des ausreichenden Wohnraums, einer Krankenversicherung und gesicherten Einkommens erfüllt sind.891 Dies gilt allerdings – unbeschadet internationaler Verpflichtungen – mit zwei Einschränkungen: Erstens können die Mitgliedstaaten in Fällen, in denen eine Familienzusammenführung in einem sicheren Drittstaat möglich ist, zu dem eine besondere Bindung des Zusammenführenden/Familienangehörigen besteht, einen solchen Nachweis verlangen.892 Damit werden Flüchtlinge wie andere Drittstaatsangehörige behandelt bzw. ihnen wird praktisch die Wahl des Ortes des gemeinsamen Familienlebens durch die wirtschaftliche Hürde erschwert. Eine weitere Einschränkung besteht in der Möglichkeit der Mitgliedstaaten, von dem Flüchtling die Erfüllung dieser wirtschaftlichen Voraussetzungen zu verlangen, wenn der Antrag auf Familienzusammenführung nicht innerhalb einer Frist von mindestens drei Monaten nach dem Zeitpunkt der Zuerkennung des Flüchtlingsstatus gestellt wird.893 Von der Pflicht zur Erfüllung von Integrationsmaßnahmen sind weder der 887 Art. 3 Abs. 5 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 888 Art. 10 Abs. 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 889 Hinweis der Kommission in drittem Vorschlag KOM (2002) 225, S. 9, dort Anmerkung zu Art. 10. 890 Art. 5 Abs. 1 und 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 891 Art. 12 Abs. 1 UA 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 892 Art. 12 Abs. 1 UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 893 Art. 12 Abs. 1 UA 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 203 zusammenführende Flüchtling noch die Familienangehörigen ausgenommen, dies kann allerdings erst nach erfolgter Zusammenführung verlangt werden.894 Keine Anwendung auf Flüchtlinge findet hingegen die Regelung zur Wartezeit.895 Für den Zugang zum Arbeitsmarkt gelten die zuvor dargestellten Bedingungen, ebenso für die Erteilung befristeter Aufenthaltstitel. Der langfristige Aufenthaltsstatus von Flüchtlingen wurde bislang nicht auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene geregelt. Die Minister im Rat für Justiz und Inneres verschoben die Frage mit der Vereinbarung vom Mai 2003, wonach die Daueraufenthaltsrichtlinie auf Flüchtlinge und Personen mit subsidiärem Schutzstatus keine Anwendung finden solle.896 Mit einiger Verzögerung897 wurde am 6. Juni 2007 von der Kommission der langerwartete Vorschlag zur Ausweitung der Daueraufenthaltsrichtlinie auf Flüchtlinge vorgelegt898: Die im Konsultationsverfahren zu führenden Verhandlungen dauern noch (Juli 2008) an und spiegeln alte Positionen wider. Zentraler Streitpunkt ist erneut der Anwendungsbereich. Während das Ziel des vom Europäischen Parlament und UNHCR899 unterstützten Änderungsvorschlags der Kommission ist, Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem Schutz das langfristige Aufenthaltsrecht zu denselben Bedingungen, die für andere Drittstaatsangehörige gelten, zu gewähren900, möchten einige Mitgliedstaaten die Gruppe der Personen mit 894 Art. 7 Abs. 2 UA 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 895 Art. 12 Abs. 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 896 2504. Tagung des Rates JI am 8. Mai 2003, Dok. 8278/03 (Presse 111), S. 7. Der Text der Daueraufenthaltsrichtlinie, auf die am 5. Juni 2003 eine politische Einigung erfolgte, enthält diesen Ausschluss in Art. 3 Abs. 2 lit. c) und d) RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 897 Erklärten Rat und Kommission zunächst gemeinsam, dass, innerhalb eines Jahres, möglichst jedoch bis Ende 2003, die Kommission einen Vorschlag zur Ausweitung der Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen auf Flüchtlinge und Personen mit subsidiärem Schutzstatus vorlegt, bei dem sie der Studie über die Übertragung des Schutzstatus Rechnung tragen wird (S. Fn. 1 zu Art. 3 Ratsdok. 10214/03), fehlte es zwei Jahre später daran noch immer. Die luxemburgische Präsidentschaft erklärte Anfang Januar 2005, dass sie die Verhandlungen aufnehmen will, sobald die Kommission einen entsprechenden Entwurf vorgelegt hat, vgl. die Prioritäten des luxemburgischen Ratsvorsitzes, S. 34, http://www.mae.lu/images/biblio/biblio-182-801.pdf (14. Juli 2008). 898 KOM (2007) 298 vom 6. Juni 2007 betreffend den Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/109/EG zwecks Erweiterung ihres Anwendungsbereiches auf Personen mit internationalem Schutzstatus. 899 Vgl. UNHCR Observations on the Commission Proposal for a Council Directive Amending Directive 2003/109/EC Establishing a Long-Term Residence Status to Extend its Scope to Beneficiaries of International Protection vom 29. Feb. 2008 zu weiteren Verbesserungsvorschlägen. 900 D. h. Drittstaatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat Schutz genießen, könnten dann erstens in dem Mitgliedstaat, der ihnen den Schutzstatus zuerkannt hat, das Daueraufenthaltsrecht erwerben; zweitens mit ihrer Familie das Mobilitätsrecht in Anspruch nehmen oder drittens in dem zweiten Mitgliedstaat unter denselben Bedingungen wie andere Drittstaatsangehörige die Daueraufenthaltsberechtigung erwerben. 204 subsidiärem Schutz von der Ausweitung ausnehmen.901 Sollten sich diese im Rahmen der von 24 Mitgliedstaaten902 einstimmig zu treffenden Entscheidung durchsetzen, wäre nicht nur die überfällige Schließung der Rechtslücke und Lösung der Frage erneut verpasst worden903, sondern auch faktisch eine große Zahl von Personen als Flüchtlinge zweiter Klasse von den Rechten der Daueraufenthaltsrichtlinie ausgenommen. Bedeutung hat die Sicherung des langfristigen Aufenthalts aufgrund der Möglichkeit des Erlöschens des Flüchtlingsstatus des Zusammenführenden904 auch für die Familienmitglieder, solange sie keinen Titel aus eigenem Recht besitzen. Weitere Konsequenz des Ausschlusses ist, dass Flüchtlinge nach fünfjährigem Aufenthalt kein Recht auf Inländergleichbehandlung im Bereich der Stipendien und Ausbildungshilfen, der Anerkennung der Diplome, von Sozialschutz und Sozialhilfe, Zugang zu Waren, Vereinigungsfreiheit, Ausweisungsschutz sowie auf Mobilität haben.905 Der UNHCR kritisierte die neuen EU-Regelungen zur Familienzusammenführung nicht nur aufgrund der Diskriminierung und möglichen Trennung von Ehegatten bzw. auch Eltern und Kindern der Flüchtlingskategorie des subsidiären Schutzes. Darüber hinaus erachtet er es für problematisch, dass Familienzusammenführungen von Flüchtlingen aus Gründen der öffentlichen Ordnung verweigert werden können, dass der Arbeitsmarktzugang für Flüchtlinge beschränkt werden kann, und dass die mögliche Altersgrenze von 21 Jahren zur Trennung von Ehepartnern führen kann, die sogar gemeinsame Kinder haben.906 901 Ratsdok. 16086/07 vom 12. Dez. 2007 sowie Ratsdok. 6896/08 vom 10. März 2008. Nach Dok. 10215/08 vom 2. Juni 2008 sind die wichtigsten Elemente eines Kompromisses: Ausweitung der Richtlinie auf Personen mit internationalem Schutzstatus, d.h. auf Flüchtlinge und Personen mit subsidiärem Schutzstatus, aber nicht auf Personen, denen andere Formen des Schutzes gewährt wurden; Gleichbehandlung von Personen mit internationalem Schutzstatus; Anrechnung der Hälfte des Zeitraums zwischen dem Zeitpunkt, zu dem Antrag auf internationalen Schutzstatus eingereicht wurde, und dem Zeitpunkt, zu dem die entsprechende Aufenthaltsgenehmigung bewilligt wurde, bei der Berechnung der Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts von fünf Jahren und Anwendung der Richtlinie ab dem Jahr 2011. 902 Ausschließlich der drei ‚Opt-out-Staaten’ Irland, Großbritannien und Dänemark. 903 Weitere Änderungswünsche betreffen die Berechnung des 5-Jahreszeitraums, die wirtschaftlichen Voraussetzungen, Integrationsanforderungen und den Ausweisungsschutz, vgl. den am 27. März 2008 im Ausschuss für Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments (LIBE) fast einstimmig angenommen Berichtsentwurf von Martine Roure über den Vorschlag der Kommission, PE402.567v02-00 vom 19. Feb. 2008. Das Parlament stimmte am 23. April 2008 mit breiter Mehrheit (587 Pro : 42 Contra : 32 Enthaltungen) für den Bericht, A6-0148/2008. 904 Artt. 11, 14 RL 2004/83/EG (Flüchtlingsschutz): 905 Vgl. zu den Rechten der sogenannten langfristig Aufenthaltsberechtigten nach der Daueraufenthaltsrichtlinie, S. 159. 906 „UNHCR unzufrieden mit neuen Regelungen zur Familienzusammenführung“, Stellungnahme des UNHCR zur Richtlinie Familienzusammenführung vom 23. Sept. 2003. 205 D. Die Schwierigkeit der Umsetzung des Auftrags von Tampere Der mühselige Weg der Harmonisierung hat den europäischen Plänen unstreitig deutliche Grenzen gesetzt. Der Anwendungsbereich und die konkreten Bedingungen der Familiennachzugsrichtlinie zeigen, dass das erreichte Niveau der Angleichung geringer ist als von der Kommission vorgeschlagen und im Laufe der Verhandlungen eine deutliche Abstufung zwischen Familien von Unionsbürgern und Familien von Drittstaatsangehörigen erfolgte. Demgegenüber ging der erste Kommissionsvorschlag ebenso wie Querschnittsstudien907 davon aus, dass die nationalen Rechtsordnungen trotz starker Unterschiede durchaus eine Harmonisierung auf einem höheren Niveau zulassen würden.908 Hinderungsgrund einer stärkeren Harmonisierungsintensität waren vor allem ihre Rechtsfolgen: die Befürchtung der nationalen Verhandlungsteilnehmer vor einer stärkeren Beschränkung oder sogar dem Verlust der nationalen Regelungskompetenzen und der Aufgabe der Möglichkeit mitgliedstaatlicher Rechtsentwicklung bei Familiennachzug. Infolge des niedrigen Harmonisierungsgrades bekommt nach teils geäußerter Ansicht die ursprünglich als Rahmenregelung gedachte Richtlinie sogar den Charakter eines kleinsten gemeinsamen Nenners des bereits geltenden nationalen Rechts bzw. wurde als eine Harmonisierung „von unten“ gewertet.909 Jedenfalls bleiben weiterhin (erhebliche) Differenzen der nationalen Nachzugsrechte mit der Familiennachzugsrichtlinie bestehen und für drittstaatsangehörige Familienmitglieder die Staatsangehörigkeit des Zusammenführenden für die Erlangung von Rechtspositionen relevant. Trotz dieser schwierigen Entwicklungsgeschichte stellt sich für die Zukunft die Frage nach dem normativen Gehalt der verabschiedeten Familiennachzugsrichtlinie. Dies ist – vor dem Hintergrund des Subsidiaritätsprinzips – für die Beurteilung der Harmonisierungsintensität910 ebenso wichtig wie für die Beschreibung eines mögli- 907 Vgl.die Länderstudien in Davy, U. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 197 ff. sowie zusammenfassend Davy, U., Integration von Einwanderern: Instrumente – Entwicklungen – Perspektiven, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 970 ff.; Giegerich, Th., Rechtliche Steuerung der Einwanderung, in: ders./Wolfrum (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, 2001, insb. S. 485 ff.; Peers, S./Barzilay, R./Groenendijk, K./Guild, E., The Legal Status of Third Country Nationals who are Long-Term Residents, 2000. 908 Auch van der Velde, S. geht von einem „common understanding“ über das prinzipielle Bestehen eines Nachzugsrechts der Kernfamilie aus, dies., Three Paradoxes in the Community Right to Family Reunification for Migrant Worker, in: von Hoffmann (Hg.), Towards a Common European Immigration Policy, S. 213, 214. 909 Vgl. Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem dritten Vorschlag für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, ABl. C 241 vom 7. Okt. 2002, S. 108; sowie die Berichterstatterin im Ausschuss für Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments (LIBE) Carmen Cerdeira Morterero, in dem Bericht über den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, PE 319.245 vom 24. März 2003, A5-0086/2003 endg., S. 46. 910 Der Harmonisierungsgrad muss aus der Ermächtigungsgrundlage, dem Gesamterscheinungsbild und dem System einer Richtlinie beurteilt werden, EuGH, Urteil vom 5. April 1979, Rs.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.