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Anne Walter, Vor Amsterdam – nach Amsterdam: Die Vorgeschichte in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 149 - 166

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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149 Viertes Kapitel: Die neue Familienzusammenführungsrichtlinie für Drittstaatsangehörige Das Europäische Gemeinschaftsrecht bietet die Chance, traditionelle nationale Hürden zu überwinden. Dies zeigt anschaulich das Beispiel der Regelungen zur Personenfreizügigkeit der Unionsbürger und ihrer Familien. Die Entwicklung der neuen gemeinsamen Regeln ‚aus Brüssel’ im Bereich von Einwanderung und Asyl wurde daher von der großen Hoffnung auf die Chance und Gestaltungskraft eines einheitlichen und hinsichtlich der Familie erleichterten Rechts auf Familienzusammenführung getragen. Sie wurde aber auch in der deutschen politischen und wissenschaftlichen Öffentlichkeit von der Warnung vor einer Europäisierungsgefahr aufgrund von starkem nationalem Gestaltungs- und Souveränitätsverlust begleitet. Die im Amsterdamer Vertrag geplante Einigung auf eine gemeinschaftsrechtliche Harmonisierung der Regelungen des Familiennachzuges für Drittstaatsangehörige fiel daher schwer. Erst nach mehrjährigen Verhandlungen trat die Richtlinie betreffend das Recht auf Familienzusammenführung am 3. Oktober 2003 unionsweit in Kraft. Gemäß dem Europäischen Rat von Tampere soll mit dieser Richtlinie die Integration langfristig aufhältiger Drittstaatsangehöriger in der EU – mindestens zehn Millionen624 – durch eine gerechte Behandlung im Verhältnis zu Unionsbürgern gefördert werden. Der genauere Blick auf den erstmals im Rahmen der EU begonnenen Prozess der Europäisierung des Familiennachzugsrechts für Drittstaatsangehörige ergibt, dass die eingangs genannten Annahmen für den harmonisierten Bereich des Familiennachzugs für Drittstaatsangehörige unzutreffend sind. Vielmehr zeigen sich wechselseitige Wirkungen von nationalem und gemeinschaftlichem Familiennachzugsrecht. Dies spiegelt sich auch in dem zwiespältigen Ergebnis der Verhandlungen zur Familiennachzugsrichtlinie, welches die rechtstechnische Form der europäischen Minimumstandards aufweist. Nicht nur dem Begriff der ‚minimalen Standards’ wohnt bereits eine ‚Janusköpfigkeit’ inne. Auch wenn die Richtlinie in janusköpfiger Weise625 mit Blick auf die Vergangenheit oder die Zukunft beleuchtet wird, kann sie als Misserfolg und Erfolg bezeichnet werden. 624 Von mindestens zehn Mio. in der EU-25 geht die Europäische Kommission aus, vgl. Pressemitteilung vom 20. Jan. 2006, MEMO/06/15; von zwölf Mio. die Berichterstatterin im Ausschuss für Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments (LIBE), Carmen Cerdeira Morterero, in dem Bericht über den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, PE 319.245 vom 24. März 2003, A5-0086/2003 endg. 625 Janus, der römische Gott der Tordurchgänge, hat zwei Gesichter, die in entgegengesetzter Richtung schauen: in das Vergangene und das Künftige. 150 In diesem Kapitel wird daher die Frage untersucht, inwiefern für langfristig aufhältige Drittstaatsangehörige konzeptuell von einem vergleichbaren Recht auf Familiennachzug auf Gemeinschaftsebene im Sinne von Tampere gesprochen werden kann und, soweit dies nicht bejaht werden kann, was die Hintergründe dafür sind. Ziel dieser Gegenüberstellung ist, zu beantworten, inwieweit es zusammen mit dem Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger künftig ein (einheitliches) Gemeinschaftsrecht für Familiennachzug gibt. A. Vor Amsterdam – nach Amsterdam: Die Vorgeschichte Die Harmonisierung der Migrationspolitik muss im Kontext der Integration der EU, deren Bestandteil sie von Anfang an war, betrachtet werden.626 Zunächst auf die Binnenmigration von Arbeitskräften ausgerichtet, erstreckte sich die migrationspolitische Zusammenarbeit und Kooperation seit den 1970er Jahren auch auf die gemeinsame Regelung der Einreise und des Aufenthaltes von Drittstaatsangehörigen und die Kontrolle der Außengrenzen der EU.627 Neben dem schrittweisen Fallen der (kontrollierten) Binnengrenzen werden als Begründung für die Europäische Einwanderungspolitik – und als Teil dessen auch für die Regelungsbedürftigkeit des Familiennachzugs für Drittstaatsangehörige – die europaweit steigenden und sich in den Mitgliedstaaten unterschiedlich verändernden und flexibel zu steuernden Migrationsströme, die sich abzeichnende Entwicklung der Bevölkerungsstruktur in der Europäischen Union628, der ansteigende Rassismus sowie das Scheitern der nationalen Rotationsmodelle angeführt. Weitere Gründe für eine Harmonisierung der nationalen Politiken auf dem Gebiet der Familienzusammenführung sind die große Bedeutung der Familienzusammenführung für die Integration Drittstaatsangehöriger, die Überlagerung des Nachzugsrechts von internationalen Verpflichtungen und die 626 Ziegler, K. S., Integration und Recht im Lichte der Migrationspolitik, in: Sahlfeld u. a. (Hg.), Integration und Recht, 2002, S. 127, 130, ebenso Niessen, J., Zwischen Harmonisierung und kleinstem gemeinsamen Nenner: Einwanderungspolitik auf europäischer Ebene, in: Bade/Münz (Hg.), Migrationsreport 2002, S. 207, 214. 627 Zentrale Etappen dieses Prozesses sind das Schengener Abkommen, die Einheitliche Europäische Akte von 1987 und der Vertrag von Maastricht, mit dessen Inkrafttreten am 1. Nov. 1993 die zwischenstaatliche Zusammenarbeit zur Europäischen Einwanderungspolitik im Rahmen des sog. 3. Pfeilers des EU-Vertrages stattfand. Ausführlich zu diesem Prozess Cholewinksi, R., Migrant Workers, S. 241 ff., Weller-Monteiro Ferreira, S., Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? Zur aktuellen Entwicklung eines europäischen Politikfeldes, 2002/2003, S. 12 ff. sowie Gimbal, A., Die Zuwanderungspolitik der Europäischen Union, in: Weidenfeld (Hg.), Das Europäische Einwanderungskonzept, 1994, S. 49 ff. 628 So gehen Analysen davon aus, dass angesichts eines anhaltenden Geburtenrückgangs der zwischen 1995 und 2035 liegende Immigrationsbedarf jährlich zwischen 500.000 und 800.000 Menschen liegt, vgl. Schmid, J., Zuwanderung aus Eigennutz?, in: Weidenfeld (Hg.), Das Europäische Einwanderungskonzept, S. 89 ff., 118. 151 bestehenden erheblichen Unterschiede des nationalen Nachzugsrechts.629 In dessen Folge steht die EU vor der Aufgabe, (selbst) eine Lösung zum Schutz der Rechte von Drittstaatsangehörigen und ihrer Familien zu finden.630 Bereits vor Einführung einer Harmonisierungskompetenz befassten sich Rat und Kommission im Entwicklungsprozess der Europäischen Einwanderungspolitik konkret mit Regelungsfragen von Familiennachzug: Der Rat verabschiedete die Entschließung von Kopenhagen. Die Kommission legte den Entwurf eines Übereinkommens über die Zulassung Drittstaatsangehöriger vor. I. Die Entschließung des Rates In seiner rechtlich unverbindlichen Entschließung vom 1. Juni 1993 bezüglich der Harmonisierung der nationalen Politiken im Bereich der Familienzusammenführung in Kopenhagen stellte der Rat noch vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht bereits erste Grundsätze für die geplante Regelung dieser Materie für Drittstaatsangehörige auf.631 Inhaltlich erstreckt sich der Anwendungsbereich der Entschließung auf rechtmä- ßig aufhältige Drittstaatsangehörige mit der Aussicht auf Zuerkennung eines ständigen oder langfristigen Aufenthaltsrechts. Dies schließt eine Anwendung bei befristetem Aufenthalt bzw. auf Studenten aus. Ebenfalls wurde der spezielle Punkt der Behandlung von Familienangehörigen politisch verfolgter Personen in der Entschließung offen gelassen mit dem Hinweis, dass für die Familienzusammenführungen im Falle von Personen, denen der Flüchtlingsstatus zuerkannt wurde, in einigen Mitgliedstaaten günstigere Bestimmungen gelten als bei sonstigen Personengruppen. Der Familienbegriff ist auf die Kernfamilie reduziert. Er umfasst zunächst den Ehegatten (Nr. 4: Missbrauchsklausel) und gemeinsame, leibliche Kinder der Ehegatten, bei Kindern aus früheren Ehen besteht ein Vorbehalt. Keine Erwähnung finden nicht eheliche und gleichgeschlechtliche Partnerschaften. Die Aufnahme von weiteren Ehefrauen bei Mehrehe muss verweigert werden, bei ihren Kindern besteht ein Vorbehalt. Für adoptierte Kinder besteht ein Nachzugsrecht nur, wenn der zusammenführende Drittstaatsangehörige und sein Ehegatte das Kind während eines gemeinsamen Aufenthalts in einem Drittstaat adoptiert haben (Nr. 9: Missbrauchsklausel). Für die Altersgrenze der Kinder sieht die Entschließung einen Regelungsspielraum zwischen 16-18 Jahren vor. Weitere Angehörige haben ein Nachzugsrecht nur bei zwingenden Gründen. Für das Verfahren sind die Notwendigkeit eines Visums, das Erfordernis der Antragsstellung im Ausland und das Vorliegen gültiger 629 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum Thema Zuwanderungs- und Asylpolitik, KOM (94) 23 endg. vom 24. Feb. 1994, Rn. 73 f. sowie Begründung in KOM (1999) 638 endg. vom 1. Dez. 1999 (Erster Vorschlag Familiennachzugs-RL), S. 2 ff. 630 Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 249. 631 Abgedruckt in Hailbronner, K., AuslR, Kommentar, Bd. 4 (Okt. 2003), D 9.1, Nr. 6. 152 Reisedokumente vorgesehen. Auf wirtschaftlicher Ebene werden der Nachweis ausreichender Unterkunft, gesicherten Lebensunterhalts und ausreichender Krankenversicherung vorausgesetzt. Wartezeiten sind ohne genauere Festlegung möglich. Ebenso vage sind die Bestimmungen über ein eigenständiges Aufenthaltsrecht sowie die Aufenthaltssicherheit der Familienmitglieder. Dieses Dokument signalisiert bereits mit der Verwendung verschiedener Instrumente, die in den späteren Richtlinienverhandlungen ebenfalls wieder als Kompromisslösungen genutzt werden, die Schwierigkeit einer Angleichung: Dazu zählen der ausdrückliche Verweis auf das nationale Recht, die Möglichkeit zur Abweichung in einzelnen Fallgruppen, die Einräumung einer Ermächtigung an die Mitgliedstaaten sowie Gleitklauseln. II. Das Übereinkommen über die Zulassung Drittstaatsangehöriger Das vier Jahre später von der Kommission vorgeschlagene (und mangels Gemeinschaftskompetenz völkerrechtliche) Übereinkommen zur Regelung der Zulassung von Staatsangehörigen dritter Länder in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten632 ging einen Schritt weiter. Es betrachtete die Entschließungen als politischen Fortschritt, der durch eine bessere Zusammenarbeit genutzt werden sollte, damit gemeinsame einwanderungspolitische Regeln aufgestellt werden können. Es legte dabei auch die Rahmenbedingungen für die Familienzusammenführung fest, damit das Recht auf eine familiäre Lebensgemeinschaft ausgeübt werden kann. Der Entwurf des Übereinkommens, mit dem die Kommission erstmals ihre Vorstellungen zum Thema „Aufenthaltssicherheit“ bekannt gab, ähnelt in seinen zentralen Elementen bereits den ‚integrationsfreundlichen’ Vorschlägen der Familiennachzugs- und Daueraufenthaltsrichtlinie. Danach kann ein Drittstaatsangehöriger grundsätzlich nach einjähriger (Studenten nach zweijähriger) Wartezeit und bei Besitz eines noch einjährigen Aufenthaltstitels Nachzug beantragen.633 Er muss dazu ausreichenden Wohnraum und die Sicherung des Lebensunterhalts nachweisen. Berechtigte Familienmitglieder sind der Ehegatte, leibliche oder adoptierte, minderjährige und unverheiratete Kinder sowie Kinder von allein sorgeberechtigten Elternteilen. Der Nachzug weiterer Verwandter soll nach dem Übereinkommen (nur) wohlwollend geprüft werden.634 Die Regeln zur Famili- 632 Vorschlag für einen Rechtsakt des Rates über die Ausarbeitung des Übereinkommens zur Regelung der Zulassung von Staatsangehörigen dritter Länder in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, KOM (1997) 387 vom 30. Juli 1997, ABl. C 337 vom 7. Nov. 1997, S. 9. Er wurde von der Kommission zurückgenommen, nachdem der Sachverhalt Gegenstand eines anderen Vorschlages – der Familiennachzugsrichtlinie – geworden ist, vgl. Mitteilung der Kommission über Vorschläge, die von der Kommission zurückgezogen werden, KOM (2001) 763 (02) vom 21. Dez. 2001, ABl. C 5 vom 9. Jan. 2004, 2, S. 24. 633 Art. 24 Übereinkommensentwurf. 634 Art. 26 Übereinkommensentwurf. 153 enzusammenführung sehen als einzige Bestimmungen des Übereinkommens ein Aufenthaltsrecht für die Familienangehörigen vor und beschränken insoweit das grundsätzliche Ermessen der Mitgliedstaaten.635 Die Familienangehörigen erhalten eine Aufenthaltsgenehmigung für den Zeitraum, der dem Zusammenführenden gemäß seiner Genehmigung verbleibt.636 Nachgezogene Familienmitglieder dürfen in der Regel erst nach einer Wartefrist von sechs Monaten eine Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat aufnehmen.637 Nachgezogenen Ehepartnern kann, insbesondere nach einer Scheidung bzw. dem Tod des Ehegatten, ein eigenständiges Aufenthaltsrecht eingeräumt werden. Dies gilt auch für nachgezogene Kinder nach dem Tod ihrer Eltern oder wenn sie volljährig werden.638 Ebenso ist die Idee des Daueraufenthalts- sowie Mobilitätsrechts bereits enthalten. III. Neue Harmonisierungskompetenz der Gemeinschaft nach Amsterdam Bis zum Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags 1999 enthielt das Gemeinschaftsrecht im Primär- und Sekundärrecht lediglich Vorschriften betreffend den Familiennachzug von Unionsbürgern – einschließlich der Bürger aus Staaten des EWR und der Schweiz – wenn diese ihr Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nehmen und in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten und leben. Diese Vorschriften galten auch für Drittstaatsangehörige, vorausgesetzt sie waren Familienangehörige dieser Unionsbürger. Außerhalb dessen hatte die Gemeinschaft keine Kompetenz für den Bereich Einwanderung von Drittstaatsangehörigen.639 Dies änderte sich durch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam am 1. Mai 1999. Er veränderte mit der Vergemeinschaftung der Asyl-, Flüchtlings- und Migrationspolitik besonders weitreichend die Innen- und Justizpolitik auf europäischer Ebene. Es wurde in Artikel 63 Satz 1 Nr. 3 lit. a) EG (unverändert im EG-Vertrag von Nizza, vgl. auch Art. 79 Abs. 2 lit. a) AEUV – Reformvertrag) eine Harmonisierungszuständigkeit auf der Ebene der EG für Maßnahmen im Bereich der „Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Verfahren zur Erteilung von Visa für einen langfristigen Aufenthalt und Aufenthaltstitel, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung“ angesiedelt. Die neue Zuständigkeit zur Harmonisierung war verbunden mit dem zeitlichen Anspruch, sie innerhalb von fünf Jahren, d. h. bis zum 1. Mai 2004 auszuüben. Einwanderungspolitik rückte damit kompetenziell auf die gemeinschaftliche Ebene mit der Folge, dass nach dem Erlass der normativen Grundlagen die Wanderung und der Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen und ihren Familienmitgliedern nur noch 635 Erwägungsgrund 9 Übereinkommensentwurf. 636 Art. 29 Übereinkommensentwurf. 637 Art. 30 Übereinkommensentwurf. 638 Art. 31 Übereinkommensentwurf. 639 Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EG) ist den Gemeinschaftsorganen der Erlass von Harmonisierungsmaßnahmen nur erlaubt, wenn ihre Kompetenz hierzu durch den EG-Vertrag vorgesehen ist. 154 bis zum Ende der Umsetzungsfrist der Richtlinien (ausschließlich) Teil der nationalen Regelungskompetenz der Mitgliedstaaten waren. Die Technik der Harmonisierung bezweckt die Rechtsangleichung, d. h. Verringerung oder gar Abschaffung von Unterschieden zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes bzw. Binnenmarktes auswirken.640 Das Wesen der Harmonisierung beruht auf dem Ersetzen von zumeist unterschiedlichen nationalen Rechtsvorschriften durch eine von den Gemeinschaftsorganen angeordnete Regelung. Die Intensität der damit verbundenen ‚Rechtsharmonie’ kann dabei von Mindestnormen bis hin zur Rechtsvereinheitlichung als intensivster Form der Harmonisierung variieren.641 Die auf der Ebene des Sekundärrechts zu erlassenden Maßnahmen bestimmen zugleich den Umfang der Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechte Drittstaatsangehöriger, wie sie auch in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EuGRCH)642 gewährleistet sind. Im Unterschied zu Unionsbürgern enthält das Gemeinschaftsrecht für Drittstaatsangehörige keine primärrechtliche Bestimmung über ein Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht in der Union. Die fehlende Einbeziehung von Drittstaatsangehörigen in den Bereich des Freizügigkeitsrechts wird auch in der Formulierung in der Grundrechtscharta deutlich.643 Sie erinnert an die der Gemeinschaft durch Artikel 62 Abs. 3 und Artikel 63 Abs. 4 EG erteilte Zuständigkeit.644 Ein (entsprechendes) Recht auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit wird gemäß dem Vertragsrecht und im Rahmen der Gemeinschaftszuständigkeit gewährt.645 Eine Zusammenstellung der in dieser Arbeit verwendeten und ineinandergreifenden Richtlinien zu Einwanderung und Asyl sowie der dazugehörigen Kommissionsund Ratsdokumente findet sich in der folgenden Übersicht 1. 640 Sie ist im Gemeinschaftsrecht unerlässlich, wenn der Schutz wesentlicher Interessen, wie der Gesundheits-, Verbraucher- und Umweltschutz, die durch den Abbau von Hindernissen, die den Grundfreiheiten entgegenstehen, gefährdet werden, gewährleistet werden soll. Wagner, M., Das Konzept der Mindestharmonisierung, Berlin 2001, S. 170. 641 Während vollständige Harmonisierung bedeutet, dass der Mitgliedstaat innerhalb des Regelungsbereiches keinerlei bzw. nur von der Maßnahme selbst bestimmte oder befristet abweichende Vorschriften erlassen darf, beinhaltet Mindestharmonisierung das Aufstellen von Mindeststandards durch einen Gemeinschaftsrechtsakt, die von den nationalen Rechtsordnungen übernommen werden müssen, während es ihnen (innerstaatlich) freigestellt bleibt, strengere Vorschriften beizubehalten oder zu treffen. Die innerstaatlichen Kompetenzfreiräume bleiben so zwar nur eindimensional, können auf dieser Ebene jedoch vollständig erhalten werden. Vgl. Wagner, M., S. 19, 45 und 53. 642 Vgl. zur EuGRCH in Kapitel 3, S. 118, insb. Fn. 459 f. 643 Artikel 45 Abs. 2 EuGRCH: „Staatsangehörigen von Drittländern, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten, kann nach Maßgabe der Verfassung Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit gewährt werden.“ 644 Erläuterung in Dok. CHARTE 4423/00, S. 29. 645 Magiera, S., in: Meyer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Kommentar, 2. Aufl. 2006, Art. 45, Rn. 2, 4. 155 Übersicht 1: Dokumentenverzeichnis zu EU-Migrationsrichtlinien Kommissionsvorschläge Einwanderung / Asyl Ratsdokumente zur politischen Einigung Verabschiedete Richtlinien KOM (1999) 638 (Erster Vorschlag Familiennachzugs-RL) ABl. C 116, 66 vom 26. April 2000 KOM (2000) 624 (Zweiter Vorschlag Familiennachzugs-RL) ABl. C 62, 99 vom 27. Feb. 2001 KOM (2002) 225 (Dritter Vorschlag Familiennachzugs-RL) ABl. C 203, 136 vom 27. Aug. 2002 Dok. 6912/03 (Einigung Familiennachzugs-RL) 1999/0258 (CNS) RL 2003/86/EG (Familiennachzug) ABl. L 251, 12 vom 3. Okt. 2003 Umsetzungsfrist: 3. Okt. 2005 KOM (2001) 127 (Daueraufenthalts-RL) ABl. C 240, 79 vom 28. Aug. 2001 Dok. 10501/03 (Einigung Daueraufenthalts-RL) 2001/0074 (CNS) RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt) ABl. L 16, 44 vom 23. Jan. 2004 Umsetzungsfrist: 23. Jan. 2006 KOM (2001) 257 (Freizügigkeits-RL) ABl. C 270, 150 vom 25. Sept. 2001 KOM (2003) 199 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL) ABl. C 76, 2, 13 vom 25. März 1994 Dok. 12585/03 (Einigung Freizügigkeits-RL) 2001/0111 (COD) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger) ABl. L 158, 77 vom 30. Apr. 2004 ABl. L 229, 35 vom 29. Juni 2004 Umsetzungsfrist: 30. April 2006 KOM (2002) 548 (Studenten-RL) ABl. C 45, 18 vom 25. Feb. 2003 Dok. 8013/04(Einigung Studenten-RL) 2002/0242 (CNS) RL 2004/114/EG (Studenten) ABl. L 375, 12 vom 23. Dez. 2004 Umsetzungsfrist: 12. Jan. 2007 KOM (2004) 178 (Forscher-RL) (nicht im ABl. ver- öffentlicht, aber in der Liste der KOM-Vorschläge enthalten) ABl. C 122, 41 vom 30. April 2004 Dok. 14473/04 (Einigung Forscher-RL) 2004/0062 (CNS) RL 20005/71/EG (Forscher) ABl. L 289, 15 vom 3. Nov. 2005 Umsetzungsfrist: 12. Okt. 2007 KOM (2001) 510 (Flüchtlingsschutz-RL) ABl. C 51, 325 vom 26. Feb. 2002 Dok. 7944/04 (Einigung Flüchtlingsschutz -RL) (2001/0207 (CNS) RL 2004/83/EG (Flüchtlingsschutz) ABl. L 304,12 vom 30.Sept. 2004 Umsetzungsfrist: 10. Okt. 2006 KOM (2000) 303 (Vorübergehender Schutz-RL) ABl. C 311, 252 vom 31. Okt. 2000 RL 2001/55/EG (Vorübergehender Schutz) ABl. L 212, 12 vom 7. Aug. 2001 Umsetzungsfrist: 31. Dez. 2002 KOM (2002) 71 (Opfer Menschenhandel) ABl. C 126, 393 vom 28. Mai 2002 Dok. 14994/03 (Einigung Opfer Menschenhandel) (2002/0043 (CNS) RL 2004/81/EG (Opfer Menschenhandel) ABl. L 261, 19 vom 6. Aug. 2004 Umsetzungsfrist: 6. Aug. 2006 156 IV. Der Auftrag von Tampere Als Teil des umfassenden Regelungswerkes im Bereich der Harmonisierung der Einwanderungspolitik verfolgt die Familiennachzugsrichtlinie im Zusammenspiel mit der sog. Daueraufenthaltsrichtlinie eine übergreifende Grundmaxime: die Annäherung des Status von langaufhältigen Drittstaatsangehörigen (auch sogenannte long-term residents) an den der Unionsbürger im Sinne des Sondergipfels des Europäischen Rates im finnischen Tampere am 15. und 16. Oktober 1999. Der Europäische Rat betonte, dass im Sinne einer „echten gemeinsamen Einwanderungspolitik“ die Europäische Union „eine gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen sicherstellen [muss], die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der Union aufhalten.“ Er versteht darunter „[eine] energischere Integrationspolitik, [die] darauf ausgerichtet [sein soll], ihnen vergleichbare Rechte und Pflichten wie EU- Bürgern zuzuerkennen.“646 Dies betrifft auch die drittstaatsangehörigen Familienmitglieder dieser Personengruppe. Die Kommission nahm diesen integrationsorientierten Auftrag in ihren Vorschlägen auf.647 Er ist auch Grundlage des Zielverständnisses der verabschiedeten Familiennachzugsrichtlinie.648 Sie beruht nach ihrer Präambel auf der Annahme, dass Familienleben Voraussetzung für eine erleichterte Integration Drittstaatsangehöriger sei – ausdrücklich ohne eine Definition des Integrationsbegriffes.649 Zum Schutz der Familie sollen daher durch die Richtlinie die „materiellen Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Rechts auf Familienzusammenführung nach gemeinsamen Kriterien“ bestimmt werden.650 Die neuen Regelungen betreffen dabei sowohl das Recht auf Aufenthalt als auch die (integrationsrelevanten) Rechte der Familienmitglieder im Aufenthalt.651 Über das Grundverständnis des Status der langfristig aufhältigen Drittstaatsangehörigen gibt die Dauer- 646 Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates in Tampere vom 15./16. Okt. 1999, Rn. 18; vgl. auch den 3. Erwägungsgrund RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Darauf bezog sich die Kommission auch in der Begründung ihres ursprünglichen Vorschlages zur Familienzusammenführung KOM 1999, 638 und schlussfolgerte in Rn. 7.2.: „Damit gewährleistet ist, dass ihnen [den drittstaatsangehörigen Familienangehörigen] eine vergleichbare Behandlung wie Unionsbürgern zuteil wird, orientiert sich der Richtlinienvorschlag an Bestimmungen des geltenden Gemeinschaftsrechts zur Familienzusammenführung im Falle von Unionsbürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben.“ 647 Vgl. 7. Erwägungsgrund KOM (2002) 225 (3. Vorschlag der Familiennachzugs-RL). 648 Erwägungsgrund 3 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 649 Erwägungsgrund 4 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Eine terminologische Klarstellung der Integration, die „weder auf Assimilierung [der Bürger von Drittstaaten] noch auf Zerstörung ihrer eigenen nationalen Identität abzielen“, hatte zwar das Europäische Parlament vorgeschlagen, wurde jedoch von der Kommission wegen Überschreitung des zu regelnden Gegenstandes abgelehnt, A5-0201/2000 Änderungsantrag 4 zu Erwägungsgrund 6. Geeinigt hat man sich auf folgenden Text: “[Familienleben…] zur Schaffung soziokultureller Stabilität zur Erleichterung der Integration Drittstaatsangehöriger“. 650 Erwägungsgrund 6 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 651 Ziegler, K. S., Integration und Recht im Lichte der Migrationspolitik, in: Sahlfeld u. a. (Hg.), Integration und Recht, 2003, S. 127, 143 ff. 157 aufenthaltsrichtlinie in ihrer Präambel Auskunft: Sie hat die Schaffung eines einheitlichen Status langaufhältiger Drittstaatsangehöriger und die Angleichung der rechtlichen Stellung der langaufhältigen Drittstaatsangehörigen „so nah wie möglich“ an die der Unionsbürger zum Ziel. Die Schaffung eines einheitlichen Rechtsstatus dient der Rechtssicherheit und soll langaufhältigen Drittstaatsangehörigen eine bessere Integrationschance geben. Als selbsternanntes „echtes Instrument der Integration“ sieht die Richtlinie vor, dass die langfristig Aufenthaltsberechtigten „in vielen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen wie die Bürger des Mitgliedstaates behandelt werden“ sollen. Für Familienangehörige ergibt sich aus der Daueraufenthaltsrichtlinie vor allem das Recht auf Mitwanderung in einen zweiten Mitgliedstaat. Es erinnert in seiner Zweckbestimmung, „die familiäre Lebensgemeinschaft zu wahren und den langfristig Aufenthaltsberechtigten nicht in der Ausübung seines Aufenthaltsrechts zu behindern“, an die Begründung des als Vorbild dienenden Mobilitäts- und Freizügigkeitskonzepts.652 Die Familiennachzugs- und Daueraufenthaltsrichtlinie gehen insofern hinsichtlich ihrer Rechtsgrundlage, Zielstellung und Technik Hand in Hand. Beide richteten sich zunächst an erwerbs-, familiär- oder fluchtbedingt eingewanderte Drittstaatsangehörige653 (s. folgende Übersicht 2): Übersicht 2: Geplantes Zusammenwirken der Richtlinienvorschläge 652 Erwägungsgrund 2, 12 und 20 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 653 Vgl. Hailbronner, K., Migrationspolitik und Rechte der Drittstaatsangehörigen in der EU, ZAR 2002, 83, 87. 158 Das Zusammenwirken der verschiedenen Rechtsakte änderte sich jedoch im Laufe der Verhandlungen. Dies erfolgte in mehreren Schritten: Dazu zählen das Scheitern des Vorschlags zur Arbeitseinwanderung654, die Streichung der Flüchtlinge vom Anwendungsbereich der Daueraufenthaltsrichtlinie655, die Streichung der Personen mit subsidiärem Schutz vom Anwendungsbereich der Familiennachzugsrichtlinie sowie die ‚Entkopplung’ der (abgesenkten) Einwanderungsregeln für Drittstaatsangehörige von den (reformierten) Bestimmungen zum Freizügigkeitsrecht durch Streichung der Bezugnahmen auf Unionsbürger.656 Das Ergebnis ist nicht nur ein begrenzteres Zusammenwirken der verabschiedeten Richtlinien (s. die folgende Übersicht 3) und damit auch ein begrenzterer Anwendungsbereich der Familiennachzugsrichtlinie. Es wirft ebenfalls die Frage der Erfüllung des Auftrags von Tampere nach der ersten Harmonisierungsstufe auf.657 654 Der Vorschlag wurde schließlich 2006 zurückgezogen. Zur Schliessung der Rechtslücke legte die Kommission den Vorschlag einer sog. EU-Blue-Card vor, KOM (2007) 638 vom 29. Okt. 2007 für eine Richtlinie des Rates über ein einheitliches Antragsverfahren für eine kombinierte Erlaubnis für Drittstaatsangehörige zum Aufenthalt- und zur Arbeit im Gebiet eines Mitgliedstaates und über ein gemeinsames Bündel von Rechten für Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, 2007/0229 (CNS); sowie der Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung !#" ,/..2- 102 %($&+ *)' /0. Okt. 2007. Der Zweck eines „beschleunigten und flexiblen Verfahrens für die Zulassung von hochqualifizierten Migranten aus Drittstaaten“ schließt „attraktive Aufenthaltsbedingungen für diese Personengruppe und ihre Familien“, d. h. „günstigere Bedingungen für die Familienzusammenführung“ im Verhältnis zur Familiennachzugsrichtlinie (unverzüglicher Nachzug und Zugang zum Arbeitsmarkt für die Familienmitglieder) ein. Ausdrücklich ist vorgesehen, dass mögliche nationale Integrationsmaßnahmen erst vorgeschrieben werden, wenn die Familienangehörigen sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats befinden (Art. 16)+ 655 Zur Schliessung dieser Lücke s. die Entwicklung beschrieben auf S. 201 ff. a. E. 656 So geht hinsichtlich der Familienangehörigen die Präambel der Familiennachzugsrichtlinie in Erwägungsgrund 15 davon aus, dass ihre Integration durch eine vom Zusammenführenden unabhängige Rechtsstellung sowie einen gleichermaßen wie dem Zusammenführenden (statt wie dem Unionsbürger – geänderter Bezug) gewährten Zugang zu Bildung und Beschäftigung gefördert werden soll. Die Daueraufenthaltsrichtlinie sieht vor, dass die langfristig Aufenthaltsberechtigten „in vielen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen wie die Bürger des Mitgliedstaates behandelt werden“ sollen (Erwägungsgrund 12 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt)). Dies bezog sich ursprünglich ebenfalls auf Unionsbürger. 657 Ausführlich dazu S. 205 ff. 159 Übersicht 3: Begrenztes Zusammenwirken der verabschiedeten Richtlinien V. Die Verhandlung der Integrationsrichtlinien Die neuen Richtlinien zum Daueraufenthalt und Familiennachzug von Drittstaatsangehörigen stellen im Ergebnis das Kernstück der Integrationspolitik der EU dar. Die größtenteils parallel stattfindenden Verhandlungen gestalteten sich langwierig. In ihrem Verlauf erfolgte im Vergleich zur Daueraufenthaltsrichtlinie, die um einiges abgeschwächt wurde, eine erhebliche Absenkung der vorgeschlagenen Standards des Familiennachzugs.658 1. Familienzusammenführungsrichtlinie Im Anschluss an den Europäischen Rat von Tampere legte die Kommission bereits im Dezember 1999 einen ersten ambitionierten Vorschlag betreffend das Recht auf 658 Ähnlich Peers, S., Key Legislative Developments on Migration in the European Union, EJML 2003, 107, 135. 160 Familienzusammenführung vor.659 Nach erster Lesung durch das Europäische Parlament erfolgten Änderungen aufgrund der Vorschläge des Parlaments, die die Kommission in ihrem geänderten Vorschlag vom 10. Oktober 2000 überwiegend übernahm.660 Doch auch dieser Vorschlag traf im Rat auf ein hohes Maß an Kritik. Nach dem Scheitern dieses zweiten Kommissionsvorschlages unter belgischer Präsidentschaft Ende September 2001 erteilte der Europäische Rat in Laeken am 14./15. Dezember 2001 mit Blick auf die Frist des Amsterdamer Vertrages der Kommission den ‚Auftrag’ für einen neuen Vorschlag. Sie legte den dritten Vorschlag am 2. Mai 2002661 als Kompromiss vor. Die Entwicklung der Vorschläge ist in der folgenden Übersicht 4 zusammengefasst. Sie stellt dem Freizügigkeitsrecht (in der linken Tabellenspalte) die sich an diesem Recht orientierenden Bestimmungen des ersten und zweiten Kommissionsvorschlags (mittlere Spalte) sowie des dritten Vorschlags (rechte Spalte) gegenüber. Im Verlauf der Verhandlungen erfuhren sie jedoch inhaltliche Abänderungen, Streichungen oder Ergänzungen (dargestellt mit Text, dem Zeichen (-) für Streichungen sowie dem Zeichen a für Unverändertes). Im Ergebnis sind die Familiennachzugsregelungen für Drittstaatsangehörige im Vergleich zu Unionsbürgern umfangreicher und weniger großzügig. Der Familienbegriff stand im Zentrum der Diskussionen. Der Kreis der nachzugsberechtigten Familienmitglieder hat sich im Laufe der Verhandlungen erheblich verkleinert, hinzu kommen Ermessensspielräume und Ausnahmeregelungen. Zwar wurde auch der dritte Kompromissvorschlag in den letzten intensiven Verhandlungen nochmals in zahlreichen Punkten geändert, es erfolgte jedoch auf seiner Grundlage im Rat am 27. Februar 2003 eine politische Einigung über die Regelungen zum Familiennachzug auf europäischer Ebene.662 Hintergrund für den Zeitpunkt der Einigung war auch die Frist des Europäischen Rats von Sevilla im Juni 2002: Dieser hatte den Rat aufgefordert, die Richtlinie zum Familiennachzug bis zum Juni 2003 anzunehmen. Der „Einwanderungspfad“ des Familiennachzuges war damit der erste Rechtsakt zur legalen Einwanderung, der im Rahmen der Harmonisierungszuständigkeit nach Artikel 63 EG verabschiedet wurde. 659 KOM (1999) 638 endg. vom 1. Dez. 1999 (Erster Vorschlag Familiennachzugs-RL); Boeles, P., Directive on Family Reunification: Are the Dilemmas Resolved?, EJML 2001, 61 ff. 660 KOM (2000) 624 endg. vom 10. Okt. 2000 (Zweiter Vorschlag der Familiennachzugs-RL); Cholewinski, R., EJML 2002, 271 ff. 661 KOM (2002) 225 endg. vom 2. Mai 2002 (Dritter Vorschlag der Familiennachzugs-RL). Dazu auch Weber, A./Walter, A., The Right of Protection of Family for Migrants in Europe, in: von Hoffmann (Hg.), Towards a Common European Immigration Policy, 2003, S. 227 ff. 662 Ratsdok. 6912/03 MIGR 16 (Einigung Familiennachzugs-RL), teilweise auch als allgemeine politische Ausrichtung bezeichnet (general approach). Zur Übersicht 6 der Verhandlungsdokumente s. S. 218. 161 Übersicht 4: Entwicklung der Familiennachzugsrichtlinie für Drittstaatsangehörige „Erste“ Einwanderung: Zusammenführende Person Bezugsperson Unionsbürger Drittstaatsangehörige Rechtsgrundlagen: Zum Verhandlungszeitpunkt geltendes Gemeinschaftsrecht ‚Neues’ Gemeinschaftsrecht (Orientierung an geltendem Gemeinschaftsrecht und nationalen Rechtsordnungen) Rechtsakt: VO 1612/68 u. a. Erster Vorschlag KOM (1999) 638, Zweiter Vorschlag KOM (2000) 624 Dritter Vorschlag KOM (2002) 225 ZIEL Verwirklichung der Freizügigkeit des EG- Vertrags Rechtssicherheit, Rechtsangleichung, „Begründung eines Rechts auf Familiennachzug“ „Bedingungen, … das Recht auf Familiennachzug aus- üben zu können“ Anwendungsbereich: - Unionsbürger (mobil) - Arbeitnehmer - Selbstständige - Dienstleister - Verbleibeberechtigte - Kurzfristig: Studenten - Drittstaatsangehörige - Inländer - Arbeitnehmer - Selbstständige - Studium a (-) wird später geregelt a a (-) PhD: KOM (2001) 127 Flüchtlinge, unbegleitete Minderjährige a Subsidiärer Schutz (-) KOM (2001) 510 Bedingungen der Familienzusammenführung Vorss. des Zusammenführenden: keine (i.d.R. Aufenthaltstitel für fünf Jahre) Mindestens einjähriger Titel a und begründete Aussicht auf langfristigen Titel nach KOM (2001) 127 Wirtschaftl. Vorss: - angemess. Wohnung - eigene Mittel - Krankenversicherung - Wohnraum, - ausreichende Einkünfte - mindestens Sozialrente - Krankenversicherung - Unterhaltsfähigkeit a a a a a Wartefrist ein Jahr zwei Jahre / ggf. drei Jahre Rechte Ausweisung Freizügigkeit - Arbeits-/ Berufs-/ Bildungszugang a - Öff. Ordnung/Sicherheit - im Aufenthaltsstaat a a a Status: unbefristet - 5 Jahre rm. Aufenthalt - ausreich. Wohnraum - gesicherte Einkünfte - vier Jahre rm. Aufenthalt - angemessene Wohnung - Krankenversicherung - feste Einkünfte fünf Jahre a a a Weitere Rechte Ausweisung Freizügigkeit KOM (2001) 127: Inländergleichbehandlung auf bestimmten Gebieten - Aufenthalt im Zweitstaat663 663 Neuanfang im Zweitstaat als Neueinwanderer. Bei Erfüllung KOM (2001) 127 – Abmeldung im Erststaat. 162 „ZWEITE“ EINWANDERUNG : NACHZIEHENDE FAMILIENANGEHÖRIGE AUS DRITTSTAATEN Bezugsperson Unionsbürger Drittstaatsangehörige Ehegatte (Recht) a - NeL national (Recht) - gleichgeschlechtlich (Recht) a a(Ermessen) a(Ermessen) Familienbegriff: Kernfamilie Kinder bis 21 (Recht) - eigene/angenommene - des Ehepartners - Sorgerecht / Unterhalt Kinder bis 18 (Recht) a a a Kinder bis 18 a a a ggf. Kinder bis 12 ggf. Kinder bis 15 - volljähr. Kind (Recht) - abhängig/unverheiratet a a a(Ermessen) a Weitere Verwandte Verwandte (Recht) - in aufsteigender Linie - unterhaltspflichtig a a - abhängig - keine Bindung im Herkunftsland a (Ermessen) aund nur ersten Grades a a Bedingungen der Familienzusammenführung Antragsteller Verfahren Kosten Zusammenführender Dauer: sechs Monate (Visa) frei a a a aund Familienmitglied neun Monate / 12 Monate (-) von gleicher Dauer wie Zusammenführender a aStatus: befristet, abgeleitet bei unbefristetem Titel des Zusammenführenden: - Titel befristet - 1 Jahr aund bis Voraussetzungen KOM (2001) 127 erfüllt Überprüfung bei Verlängerung (-) des Familienlebens aund der wirtschaftlichen Voraussetzungen Rechte Ausweisung Freizügigkeit - Arbeits-/ Berufs-/ Bildungszugang - in gleicher Weise wie Unionsbürger - Ordre public - in gleicher Weise wie Zusammenführender - Nachzugsvoraussetzungen - Mitzug KOM (2001) 127 Status: unbefristet, abgeleitet - nach fünf Jahren (s. o.) Kernfamilie (Recht) Verwandte (Recht) nach einem Jahr (s. o.) a a (-) (-) (-) Status: aus eigenem Recht - nach vier Jahren: Kernfamilie (Recht) Verwandte (Ermessen) - nach einem Jahr: bei Tod / Scheidung (Ermessen) nach fünf Jahren a a keine Frist mehr a Die formelle Verabschiedung der Familiennachzugsrichtlinie am 22. September 2003 in Brüssel ging angesichts der jahrelangen strittigen Verhandlungen ver- 163 gleichsweise unauffällig vonstatten. Auch in der deutschen Presse wurde ihr keine große Aufmerksamkeit zuteil. Stattdessen erhielt die am gleichen Tag erfolgte politische Einigung über die weniger umstrittene Reform des Freizügigkeitsrechts für Unionsbürger Aufmerksamkeit.664 Dies ist insofern erstaunlich, als damit ein jahrelanger Streit um die europäische Regelung des Familiennachzuges ein vorläufiges Ende fand, dessen öffentliche Debatte sich auch in der Bundesrepublik u. a. auf den Kindernachzug konzentrierte.665 Das Inkrafttreten erfolgte mit Veröffentlichung im Amtsblatt am 3. Oktober 2003.666 Seit dem Ende der Umsetzungsfrist am 3. Oktober 2005 sind die Bestimmungen der Familiennachzugsrichtlinie in den zwölf ‚alten’ Mitgliedstaaten667 sowie in den (2004 und 2007) zwölf neu beigetretenen Mitgliedstaaten in nationales Recht umzusetzen. 2. Daueraufenthaltsrichtlinie Die überwiegend parallel verhandelte Daueraufenthaltsrichtlinie – vorgeschlagen von der Kommission am 13. März 2001668 – fand am 5. Juni 2003 eine politische Einigung und wurde am 25. November 2003 formell vom Rat verabschiedet.669 Die Umsetzungsfrist endete am 23. Januar 2006. Seitdem musste sie ebenfalls von zwölf 664 Bolesch, C., „Mehr Rechte für EU-Bürger“, SZ vom 23. Sept. 2003, S. 8. Ausführlich Fn. 618. 665 Beispielhaft: „Schily zu Entgegenkommen bereit“, SZ vom 6. Dez. 2001, S. 8. „Die große Welle ist schon vorüber. Familiennachzug, Altersgrenze und Integration“, FAZ vom 6. Feb. 2002, S. 2. „Koalition macht der Union Zugeständnisse. Senkung des Nachzugsalters für Kinder auf zwölf Jahre soll Unionsländern die Zustimmung ermöglichen“, SZ vom 26. Feb. 2002, S. 1. 666 RL 2003/86/EG vom 22. Sept. 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung, ABl. L 251 vom 3. Okt. 2003, S. 12. 667 Gemäß den Artt. 1 und 2 und unbeschadet des Art. 4 des dem Vertrag über die EU und dem EG-Vertrag beigefügten Protokolls über die Position des Vereinigten Königreichs und Irland beteiligen sich diese Mitgliedstaaten nicht an der Annahme dieser Richtlinie, die für diese Mitgliedstaaten nicht bindend oder anwendbar ist. Irland und das Vereinigte Königreich haben auch für die Familiennachzugs-Richtlinie nicht ihre Absicht, an den betreffenden Maßnahmen teilzunehmen, mitgeteilt (Opt-in); Erwägungsgrund 17 und 18 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). Gleiches gilt gemäß dem Protokoll über die Position Dänemarks zu Titel IV des Vertrages für Dänemark, welches nicht an Titel IV als Ganzes teilnimmt (Opt-out). Dies hat zur Folge, dass diese Maßnahmen des Titels IV über Visa, Asyl, und Einwanderung nur an zwölf Mitgliedstaaten adressiert sind. An den Verhandlungen haben sie hingegen teilgenommen, ebenso die irische und britische Delegation (Dok. 8633/00). Auch gibt es Übersetzungen der Dokumente in diesen Sprachen. Zudem fand ein Teil der Verhandlungen unter dänischer Präsidentschaft statt. 668 KOM (2001) 127 vom 13. März 2001 (Vorschlag Daueraufenthalts-RL). 669 Ratsdok. 10501/03 (Einigung Daueraufenthalts-RL). Die Richtlinie des Rates vom 25. Nov. 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (Daueraufenthalt) wurde im ABl. L 16 vom 23. Jan. 2004, S. 44 veröffentlicht und trat damit in Kraft. 164 ‚alten’ Mitgliedstaaten670 und zehn ‚neuen’ sowie ab dem 1. Januar 2007 von den zwei beigetretenen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt sein.671 Besonders diskutiert wurden die zentralen Prinzipien der Gleichbehandlung und Mobilität.672 Folgende Rechte auf Inländergleichbehandlung ergeben sich nach Erhalt des Daueraufenthaltsstatus:673 a) Zugang zu abhängigem und selbstständigem Erwerbsleben (mit Ausnahme aller Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Ausübung öffentlicher Gewalt) sowie Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen einschließlich Entlassungsbedingungen und Arbeitsentgelt; b) allgemeine Bildung und berufliche Bildung, einschließlich Stipendien und Ausbildungsbeihilfen gemäß dem nationalen Recht;674 für den Zugang können Sprachkenntnisse verlangt werden675; c) Anerkennung der berufsqualifizierenden Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstiger Befähigungsnachweise gemäß den einschlägigen nationalen Verfahren; d) soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinn des nationalen Rechts; diese Gleichbehandlung kann allerdings auf Kernleistungen beschränkt werden676; e) steuerliche Vergünstigungen; f) Zugang zu Waren und Dienstleistungen sowie zur Lieferung von Waren und Erbringung von Dienstleistungen für die Öffentlichkeit und zu Verfahren für den Erhalt von Wohnraum; g) Vereinigungsfreiheit sowie Mitgliedschaft und Betätigung in einer Gewerkschaft, einem Arbeitgeberverband oder sonstigen Organisationen, deren Mitglieder einer bestimmten Gruppe angehören sowie Inanspruchnahme der von solchen Organisationen angebotenen Leistungen, unbeschadet der nationalen Bestimmungen über die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit; f) Freier Zugang zum gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates innerhalb der in den nationalen Rechtsvorschriften aus Gründen der Sicherheit vorgesehenen Grenzen. Weiterhin sieht die Daueraufenthaltsrichtlinie einen hohen Ausweisungsschutz vor. Nur wenn das persönliche Verhalten des Daueraufenthaltsberechtigten eine gegenwärtige, hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit darstellt, darf ein langfristig Aufenthaltsberechtigter ausgewiesen werden. Die Ausweisung darf nicht auf wirtschaftlichen Überlegungen beruhen und ist – entsprechend der EGMR-Rechtsprechung – gegenüber integrationsre- 670 Gemäß den Erwägungsgründen 25 und 26 RL 2003/109/EG findet diese Richtlinie aus den gleichen Gründen wie die Familiennachzugsrichtlinie auf das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark keine Anwendung. 671 Vgl. insoweit zu Deutschland, Welte, H.-P., Die Daueraufenthaltsrichtlinie-EU, InfAuslR 2007, 45 ff. sowie Hailbronner, K., Langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige, ZAR 2004, 163 ff. 672 Vgl. Peers, S., EJML 2003, 107, 135. Ausführlich zur Verhandlungsgeschichte auch Boelaert-Suominen, S., Non-EU Nationals and Council Directive 2003/109/EC on the Status of Third-Country Nationals who are Long-Term Residents: Five Paces Forward and Possibly Three Paces Back, CMLR 2005, 1011, 1017 ff. 673 Art. 11 Abs. 1 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 674 Vgl. die Beschränkungsmöglichkeiten nach der Freizügigkeitsrichtlinie, Kapitel 3, S. 137 f. 675 Art. 11 Abs. 3 lit. b) RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 676 Art. 11 Abs. 4 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 165 levanten Aspekten wie der Dauer des Aufenthalts, dem Alter, den familiären Folgen und (fehlenden) Bindungen zum Aufenthalts- oder Herkunftsstaat abzuwägen.677 Zweites Kernstück der Richtlinie ist das Mobilitätsrecht. Danach kann ein in einem (ersten) Mitgliedstaat anerkannter Daueraufenthaltsberechtigter zwecks Erwerbstätigkeit, Studium oder Berufsbildung sowie aus sonstigen Gründen in einem anderen (zweiten) Mitgliedstaat Aufenthalt nehmen.678 Wenngleich dieses Novum besonders für erwerbswillige Drittstaatsangehörige deutlich begrenzt werden kann679, ist für die (nachgezogenen) Familienangehörigen relevant, dass sie im Falle des gewährten Aufenthalts unter bestimmten Bedingungen mitziehen können.680 Die Gleichbehandlungsrechte des Daueraufenthaltsberechtigten erstrecken sich auf den zweiten Mitgliedstaat.681 Grundsätzlich ist damit auch der Zugang zum Arbeitsmarkt gegeben.682 Allerdings kann auch hier wieder für den zwecks Erwerbstätigkeit eingereisten Daueraufenthaltsberechtigten der Zugang zu anderen unselbstständigen Tätigkeiten, als denjenigen, für die ihm der Aufenthaltstitel gewährt wurde, nach nationalem Recht für maximal zwölf Monate beschränkt werden.683 Für Daueraufenthaltsberechtigte, die aufgrund eines Studiums oder sonstiger Zwecke Aufenthalt genießen, kann der Mitgliedstaat die Bedingungen des Arbeitsmarktzugangs regeln.684 Bis zur Anerkennung des Daueraufenthaltsstatus im zweiten Mitgliedstaat nach fünf Jahren685 müssen alle wirtschaftlichen oder persönlichen Voraussetzungen bzw. Integrationsmaßnahmen während eines ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalts vorliegen.686 Zudem besteht in diesem Fall die ausdrücklich genannte Möglichkeit der Wanderung des Daueraufenthaltsberechtigten in einen dritten Mitgliedstaat.687 Darüber hinaus ist aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit die Rückführung aus dem Gebiet der Union möglich.688 Damit wurde im Ergebnis der restriktivere Ansatz gewählt, wonach für die Erlangung der Rechtsstellung als langfristig Aufenthaltsberechtigter im zweiten Mitglied- 677 Art. 12 Abs. 1-3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 678 Vgl. Kapitel III, Artt. 14-23 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 679 So kann der Aufenthalt zwecks Erwerbstätigkeit von einer Arbeitsmarktprüfung abhängig gemacht werden, d. h. es kann Unionsbürgern und anderen (inländischen und arbeitslosen) Drittstaatsangehörigen Vorrang eingeräumt oder der Zugang von nationalen Quotierungen abhängig gemacht werden, vgl. Art. 14 Abs. 3 und 4 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 680 S. dazu ausführlich S. 193 f. 681 Art. 21 Abs. 1 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 682 Art. 21 Abs. 2 UA 1 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 683 Art. 21 Abs. 2 UA 2 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 684 Art. 21 Abs. 2 UA 3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 685 Für Studenten erfolgt die Berechnung des Zeitraums nur zur Hälfte, Art. 4 Abs. 2 UA 2 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 686 Sonst Möglichkeit der Rückführung in ersten Mitgliedstaat, Art. 22 Abs. 1 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt), allerdings ohne die Folge eines dauerhaften Aufenthaltsverbotes im zweiten Mitgliedstaat, Art. 22 Abs. 4 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 687 Art. 22 Abs. 5 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 688 Art. 22 Abs. 3 RL 2003/109/EG (Daueraufenthalt). 166 staat im Vergleich zum ersten Mitgliedstaat zusätzliche Einschränkungen möglich sind. Insoweit kann nur von einem „Einstieg“ in ein Freizügigkeitsrecht für Drittstaatsangehörige gesprochen werden.689 Perspektivisch können jedoch Drittstaatsangehörige infolge des Gleichbehandlungsprinzips das gleiche Freizügigkeitsrecht erwerben wie EU-Bürger. Dies würde allmählich Migration innerhalb der Gemeinschaft rechtlich in innere Mobilität verwandeln.690 B. Der Anwendungsbereich der Familienzusammenführungsrichtlinie Der persönliche Anwendungsbereich der Familiennachzugsrichtlinie ist im Laufe der Verhandlungen erheblich begrenzt worden. Im Ergebnis erstreckt er sich auf Drittstaatsangehörige mit dauerhaftem Aufenthaltsstatus sowie Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Nicht in der Familiennachzugsrichtlinie geregelt ist der Nachzug für kurzfristige oder als vorübergehend betrachtete Aufenthalte Drittstaatsangehöriger, sei es zu Erwerbs-, Studiums, Praktikums- oder anderen Zwecken; ebenso bei Personen, denen vorübergehender oder subsidiärer Schutz zuerkannt wurde. Mit der Begrenzung der Nachzugsregeln auf dauerhaft aufhältige Drittstaatsangehörige ist nicht nur eine Abgrenzung zur Freizügigkeitsrichtlinie verbunden. Dies schließt auch drittstaatsangehörige Familienangehörige von Unionsbürgern, die nicht das Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nehmen (Inländer), vom Anwendungsbereich aus. Für sie gilt bislang nationales (Ausländer-)Recht.691 Unterschiedlich beantwortet wird, ob Inländer, die zugleich Drittstaatsangehörige sind (Doppelstaater), sich auf die Familiennachzugsrichtlinie berufen können, wenn sie ihre Angehörigen nachziehen lassen.692 Auf Drittstaatsangehörige mit der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats findet hingegen Freizügigkeitsrecht Anwendung. Insgesamt ergibt sich ein komplexes aufenthaltsrechtliches System des Familiennachzugs auf europäischer Ebene, das in der folgenden Übersicht 5 zusammengefasst wurde. 689 Vgl. den 6. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, Berlin Aug. 2005, S. 442 f. 690 So im Vorausblick insbesondere Niessen, J., in: Bade/Münz (Hg.), Migrationsreport 2002, S. 217. Ebenso im Grundsatz, aber skeptisch angesichts der geringeren Standards, Halleskov, L., The Long-Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere of Near-Equality?, EJML 2005, 181 ff. 691 Zur Problematik der Inländerdiskriminierung, S. 167 f. 692 Dienelt, K., Auswirkungen der Familienzusammenführungsrichtlinie auf das AufenthG, S. 32, sowie ausführlicher Groenendijk, K., ZAR 2006, 191, 197 ff.

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References

Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.