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Anne Walter, Die Reform des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 124 - 143

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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124 Die Anerkennung dieses Grundrechts durch den EuGH erfolgte (aus kompetenziellen Gründen) bislang in Bezug auf Unionsbürger. Das Grundrecht ist darüber hinaus aber auch anwendbar für Drittstaatsangehörige. Dies findet Bestätigung in der Nennung der Charta in den Präambeln der neuen Richtlinien für Drittstaatsangehörige zu Familiennachzug, Daueraufenthalt und Flucht bzw. subsidiärer Schutz.485 B. Die Reform des Freizügigkeitsrechts der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen Seit dem 30. April 2004 ist die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, unionsweit in Kraft getreten.486 Die Umsetzungsfrist endete am 30. April 2006487 und damit in dem Jahr, das von der Europäischen Kommission zum Europäischen Jahr der Mobilität der Arbeitnehmer erklärt wurde. Die Richtlinie ist seit diesem Zeitpunkt in den fünfzehn alten Mitgliedstaaten488 sowie grundsätzlich auch in den zehn489 sowie zwei490 beigetretenen Mitgliedstaaten umzusetzen. 485 S. zur Bedeutung der Grundrechtscharta für den EuGH auch in Kapitel 5, S. 290 ff. 486 RL 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG, ABl. L 158 vom 30. April 2004, S. 77 sowie in berichtigter Form in ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 35. 487 Art. 40 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Zur Umsetzung der Freizügigkeitsrichtlinie in Deutschland, s. Kapitel 6, S. 317 ff. 488 D. h. auch in Dänemark, dem Vereinigten Königreich und Irland, des Weiteren in den EWR- Staaten (Island, Liechtenstein und Norwegen). Die Schweiz hatte den Beitritt zum EWR 1992 zwar abgelehnt, aber mit der EU in einem bilateralen Freizügigkeitsabkommen eine weitgehende Gleichstellung mit Unionsbürgern vereinbart. Die Anwendbarkeit der Richtlinie selbst ist umstritten. 489 Mit der EU-Erweiterung vom 1. Mai 2004 findet diese Richtlinie grundsätzlich auch in den zehn neuen Mitgliedstaaten Anwendung, sind die Staatsangehörigen der Beitrittsstaaten automatisch Unionsbürger und genießen damit grundsätzlich Freizügigkeit innerhalb der Union. Für Staatsangehörige aus Malta und Zypern galt dies seit dem Beitritt uneingeschränkt. Die Beitrittsakte der mittel- und osteuropäischen Staaten sehen in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit allerdings Einschränkungen in Form von Übergangsregeln vor. Diese gelten in Form des sogenannten 2+3+2-Modells. Die Übergangsregelung ist für die alten Mitgliedstaaten zwar nicht verpflichtend. Dennoch haben die alten EU-Mitgliedstaaten fast überall Gebrauch von den Übergangsfristen für den Zugang zum Arbeitsmarkt gemacht, so auch Deutschland (s. dazu das Gesetz über den Arbeitsmarktzugang im Rahmen der EU- Erweiterung vom 23. April 2004, BGBl. 2004 I, S. 602 sowie in Kapitel 6, S. 317 f., dort Fn. 1380). Lediglich drei Mitgliedstaaten – Großbritannien, Schweden und Irland – hatten die Türen zu ihren Arbeitsmärkten für Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten unmittelbar weit geöffnet. Bis Ende 2006 hat sich die Zahl der Staaten, die den Arbeitsmarkt vollständig 125 Die Richtlinie hat mehrere Schwerpunkte. Neben einer Vereinheitlichung und Vereinfachung des bestehenden und nach fast 40-jähriger Entwicklung unübersichtlichen Sekundärrechts491 beinhaltet sie eine Verbesserung der für die verschiedenen für Arbeitnehmer aus den 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten öffnen, auf acht und damit eine Mehrheit der alten EU-Mitgliedstaaten erhöht: Dies sind Finnland, Griechenland, Portugal und Spanien seit dem 1. Mai 2006 sowie Italien seit dem 27. Juli 2006. Belgien, Frankreich und Luxemburg haben ihr Genehmigungsverfahren vereinfacht. Dänemark und die Niederlande haben dies in der zweiten Phase vor. Lediglich Deutschland und Österreich behalten ihre Übergangsbestimmungen unverändert bei. Polen und Ungarn haben Gegenmaßnahmen ergriffen, Slowenien hat derartige Gegenmaßnahmen beendet. Vgl. Guild, E., Bulgarien und Rumänien in der Europäischen Union, ANA-ZAR 2007, 1 f. 490 Während Estland, Lettland, Litauen, Finnland, Polen, Slowakei, Slowenien, Schweden und Tschechien sich bereits dafür entschieden haben, ihre Arbeitsmärkte für Bulgaren und Rumänen zu öffnen, nutzten Deutschland und Österreich die Übergangsregelung. Die Niederlande und Frankreich wenden die gleichen Regeln an wie bei der Beitrittsrunde 2004. Irland, Spanien und Großbritannien – die ihre Arbeitsmärkte 2004 noch ohne Übergangsregelung öffneten – hatten dieses Mal bereits eine Nutzung der Schutzklausel für mindestens zwei Jahre angekündigt. Vgl. Guild, E., ANA-ZAR 2007, 1 f. sowie Meldung vom 1. Feb. 2007, http://www.migration-online.de/beitrag._aWQ9NDk4NA_.html (6. Feb. 2007). 491 Im Rahmen der Vereinheitlichung wird die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Okt. 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Okt. 1968, S. 2, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92 vom 27. Juli 1992, ABl. L 245 vom 26. Aug. 1992, S. 1) geändert und werden neun Richtlinien durch eine ersetzt (Erwägungsgrund 4 und 22 sowie Art. 38 Abs. 1 und 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger)). Sie ersetzt außerdem die Verordnung der Kommission (EWG) Nr. 1251/70 (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24), die die Kommission somit aufheben muss. Die Freizügigkeitsrichtlinie fasst somit unter Aufhebung der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Okt. 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Okt. 1968, S. 13, zuletzt geändert durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens) die Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs (ABl. L 172 vom 28. Juni 1973, S. 14), die Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180 vom 13. Juli 1990, S. 26), die Richtlinie 90/365/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbstständig Erwerbstätigen (ABl. L 180 vom 13. Juli 1990, S. 28) und die Richtlinie 93/96/EWG des Rates vom 29. Okt. 1993 über das Aufenthaltsrecht von Studenten (ABl. L 317 vom 18. Dez. 1993, S. 59) zusammen. Des Weiteren ersetzt sie die Richtlinie 75/34/EWG des Rates vom 17. Dez. 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben (ABl. L 14 vom 20. Jan. 1975, S. 10). Das Recht auf Aufenthalt gilt für Unionsbürger gemäß Art. 39 Abs. 3 EG nur vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen. Der primärrechtliche Vorbehalt der vertraglichen Freizügigkeiten wurde bislang durch die Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Feb. 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. L 56 vom 4. April 1964, S. 850, zuletzt geändert durch die Richtlinie 75/35/EWG, ABl. L 14 vom 20. Jan. 1975, S. 14, s. dazu auch die Richtlinie 72/194/EWG des Rates über 126 Kategorien von Unionsbürgern geltenden Freizügigkeitsregelungen auf dem Weg zu einer vollständigen Angleichung der Aufenthaltsrechte von Inländern und Unionsbürgern.492 Eine solche formuliert die Kommission als das Ziel der künftigen Entwicklung: „Mit diesem Vorschlag sollen die geltenden Rechtsvorschriften betreffend die Freizügigkeit der Unionsbürger ersetzt und ergänzt werden. Er trägt der rechtlichen und politischen Sachlage Rechnung, die durch die Einführung der Unionsbürgerschaft entstanden ist und regelt die Modalitäten für die Ausübung des Grundrechts auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit, das jedem Unionsbürger unmittelbar aus dem Vertrag erwächst und in der Charta der Grundrechte der Union verankert ist. In dieser Hinsicht stellt der Vorschlag einen wichtigen Schritt bei der Festlegung eines konkreten Inhalts der Unionsbürgerschaft dar, wie auch das dem Vorschlag zugrunde liegende Konzept belegt: So sollten Unionsbürger in den verschiedenen Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit mutatis mutandis unter ähnlichen Bedingungen ausüben können wie sie für die Bürger eines Mitgliedstaats gelten, die sich innerhalb ihres eigenen Landes bewegen und ihren Wohnsitz wechseln.“493 Ohne auf die Einzelheiten der allmählichen und rechtsprechungsbasierten Fortentwicklung der EU-Freizügigkeit einzugehen, ist die Richtung deutlich: „Die Unionsbürgerschaft ist der Grundstatus der Angehörigen der Mitgliedstaaten“.494 Dies greift die Richtlinie in Erwägungsgrund 1 auf: „Die Unionsbürgerschaft verleiht jedem Bürger der Union das elementare und persönliche Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.“ (eigene Hervorhebung). Vor diesem Hintergrund sieht die Freizügigkeitsrichtlinie für die Familienangehörigen Verbesserungen der Rechtsstellung vor: Die geltenden Rechtsvorschriften werden unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH und der Bestimmungen der Charta der Grundrechte der EU in Bezug auf das Recht auf Einheit der Familie und den Schutz des Familienlebens gestrafft. Die Wahrnehmung des Rechts auf Freizügigkeit und des Aufenthaltsrechts durch Familienangehörige eines Unionsbürgers (ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit) wird erleichtert.495 72/194/EWG des Rates über die Erweiterung des Geltungsbereiches der Richtlinie 64/221/EWG auf die Arbeitnehmer, die von dem Recht, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbleiben zu können, Gebrauch machen, ABl. L 121 vom 26. Mai 1972, S. 32), konkretisiert, die nunmehr ebenfalls durch die Freizügigkeitsrichtlinie ersetzt wird. 492 Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 1 FreizügG/EU, Rn. 2, vgl. auch Groß, H., Die Umsetzung der EU-Freizügigkeitsrichtlinie im deutschen Recht, ZAR 2006, 61. 493 Mitteilung der Kommission, in der der Gemeinsame Standpunkt des Europäischen Parlaments und des Rates gebilligt wird, SEK. 2003/1293. 494 S. Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 1 FreizügG/EU, Rn. 3. Kritisch dazu Hailbronner, K., Die Unionsbürgerschaft und das Ende rationaler Jurisprudenz durch den EuGH?, NJW 2004, 2185-2189. 495 So heißt es weiter in der Mitteilung der Kommission, in der der Gemeinsame Standpunkt des Europäischen Parlaments und des Rates gebilligt wird, SEK. 2003/1293: „Der Vorschlag zielt 127 I. Recht auf Aufenthalt Bislang war umstritten, ob sich die Nachzugsrechte der Familienangehörigen von Unionsbürgern aus Sekundär-496 oder Primärrecht497 ergeben. Nunmehr wird aus der Präambel der Richtlinie (Erwägungsgrund 5 Satz 1) deutlich, dass sich das primärrechtliche Freizügigkeitsrecht für Unionsbürger – in Ableitung aus dem Vertrag selbst – auch auf ihre Familienangehörigen erstreckt. „Das Recht aller Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, sollte, wenn es unter objektiven Bedingungen in Freiheit und Würde ausgeübt werden soll, auch den Familienangehörigen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit gewährt werden.“ Dies entspricht dem Verständnis der VO 1612/68.498 Ebenso wie der VO liegt der Richtlinie das ‚Paradigma des aus dem Herkunftsstaat mitziehenden Drittstaatsangehörigen’ zugrunde.499 Entsprechend ist Gegenstand der Richtlinie die Konkretisierung eines bestehenden primärrechtlichen Rechts. Sie regelt gemäß Artikel 1 lit. a) lediglich „a) die Bedingungen, unter denen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten genießen;“ Die Begründung liegt (unverändert) allein in der Menschenwürde des Unionsbürgers, der sein Freizügigkeitsrecht in Anspruch nimmt.500 Anderes würde die gemeinschaftseigenen Grundrechte verletzen, insbesondere das Recht auf Schutz von Ehe und Familie, welches auch bisher zur Auslegung der Artikel 10-12 der VO (EWG) 1612/68501 herangezogen wurde.502 vor allem darauf ab, die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit zu erleichtern, indem die Verwaltungsformalitäten auf das absolut Notwendige beschränkt werden, die Rechtsstellung der Familienangehörigen so gut wie möglich definiert wird, ein Recht auf Daueraufenthalt eingeführt wird, das nach mehreren Jahren ununterbrochenen rechtmäßigen Aufenthalts in einem Mitgliedstaat erlangt wird und die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, das Aufenthaltsrecht aus Gründen der öffentlichen Ordnung zu verweigern oder abzuerkennen, beschränkt werden.“ (Hervorhebung der Verfasserin). 496 Hailbronner, K., AuslR, Bd. 4 (Okt. 2003), D.1, § 1, Rn. 57. 497 So ging bspw. Ulrich Wölker unter Verweis auf die Präambel der VO 1612/68 auch ohne besondere Regelung im Sekundärrecht von einem Rechtsanspruch auf Einreise und Aufenthalt zumindest für die Ehefrau und die minderjährigen Kinder aus, ders., in: Groeben/Boeckh/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EG-Vertrag, 3. Aufl., Vorbem. zu den Artt. 48-50, Rn. 40. 498 Vgl. Fn. 475. 499 Ziegler, K. S., Integration und Recht im Lichte der Migrationspolitik, in: Sahlfeld u. a. (Hg.), Integration und Recht, S. 127, 131; mit Hinweis auf Generalanwalt Geelhoed in den Schlussanträgen der Rs. C-109/01 vom 27. Feb. 2003, Akrich, Rn. 57 f. 500 Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 1 FreizügG/EU, Rn. 3. 501 Artt. 10 und 11 VO 1612/68 sind gemäß Art. 38 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger) mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie außer Kraft getreten. Sie werden durch Art. 3 Abs. 1 und Art. 2 Nr. 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger) ersetzt. 128 Zugleich ist das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt an die Erfüllung der folgenden in der Richtlinie festgelegten Bedingungen gekoppelt: Wie bisher, gilt die Freizügigkeit für Familienangehörige sowohl für die gleichzeitige Einreise als auch für den Nachzug.503 Das gilt auch im Fall der ‚Rückkehr’ des Unionsbürgers (Singh, Akrich, Jia und Eind504). Es ist dabei unzulässig, unter Berufung auf Akrich die Konstellation der direkten Einreise des Angehörigen aus dem Drittstaat davon auszunehmen505: Auf dessen vorherigen rechtmäßigen Aufenthalt kommt es ausdrücklich unter Abweichung von Akrich nicht an (Metock).506 Jeder Unionsbürger kann bei ausreichenden Existenzmitteln und einer Krankenversicherung nachziehen lassen.507 Zur Unterhaltsgewährung genügt eine gewisse tatsächliche Unterstützung, die durch Sozialhilfeinanspruchnahme nicht ausgeschlossen wird.508 Für den Aufenthalt von Studenten wird festgelegt, dass sie in einer anerkannten Bildungseinrichtung eingeschrieben sind und über eine Krankenversicherung verfügen sowie durch eine Erklärung oder durch andere gleichwertige Mittel ihrer Wahl das Vorhandensein ausreichender Existenzmittel glaubhaft machen können.509 Allgemeine Anspruchsvoraussetzungen des Zusammenführenden waren bereits bisher nur wenige vorgesehen. Dazu zählten das Vorhandensein einer angemessenen Wohnung und die Verpflichtung, bei dem Arbeitnehmer Wohnung zu nehmen.510 Dies ist mit der neuen Richtlinie entfallen.511 Weiterhin kommt es bei der familiären Bindung nicht auf die Motive an.512 Eine systematische Überprüfung familiärer Verhältnisse findet 502 Kingreen, T., in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, 1. Aufl., Art. 6 EUV, Rn. 149; Pernice, I./ Mayer, F. C., in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. I, 20. EL, Aug. 2002, nach Art. 6 EUV, Rn. 84. 503 Hailbronner, K., AuslR, Bd. 4 (Okt. 2003), D.1, § 1, Rn. 31. 504 EuGH, Urteil vom 7. Juli 1992, Rs. C-370/90, Singh, Slg. 1992, I–4265; EuGH, Urteil vom 23. Sept. 2003, Rs. C-109/01, Akrich, Slg. 2003, I-9607; EuGH, Urteil vom 9. Jan. 2007, Rs. C-1/05, Jia, Slg. 2007, I-1, Rn. 33; EuGH, Urteil vom 11. Dez. 2007, Rs. C-291/05, Eind, Rn. 46 ff. noch nicht amtl. veröff. 505 Und daher das Visum bspw. zu versagen, weil der Ehegatte unzureichende deutsche Sprachkenntnisse hat oder die Eheleute noch keine 18 Jahre sind. 506 EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008, Rs. C-127/08, Metock/Minister for Justice, Equality and Law Reform, insb. Rn. 58. So bereits auch EuGH, Urteil vom 25. Juli 2002, Rs. C-459/99, MRAX, Slg. 2002, I-6591. Auch die Richtlinie sieht nach dem Wortlaut ein Einreise- und Aufenthaltsrecht für nachziehende Familienangehörige vor, ohne dass es an einen vorherigen Aufenthalt im Territorium der EU gekoppelt ist. Dazu ausführlicher, Walter, A., Inländerdiskriminierung bei Familiennachzug, Kap. 5, I. 1. 507 Art. 7 Abs. 1 lit. a) und b) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 508 Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 2 FreizügG/EU, Rn. 10. 509 Art. 7 Abs. 1 lit. c) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 510 Das hieß jedoch auch bisher nicht, dass die Familienangehörigen zwingend im Aufenthaltsstaat in einem gemeinsamen Haushalt leben müssen, vgl. EuGH, Rs. 267/83 vom 13. Feb. 1985, Diatta/Land Berlin, Slg. 1985, 567, 589, Rn. 18. 511 Hailbronner, K., Neue Richtlinie zur Freizügigkeit der Unionsbürger, ZAR 2004, 263. 512 Renner, G., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 27, Rn. 111; Hailbronner, K., AuslR, Bd. 4, D.1, § 1, Rn. 33. 129 daher nicht statt.513 Ebenso wenig gibt es Wartezeiten, Integrationsmaßnahmen oder Sprachtests. Die Eingliederung in das gesellschaftliche Leben wird im europäischen Recht damit nicht als staatliche Aufgabe, sondern vielmehr als ‚Privatsache’ angesehen, die auf der „Selbstverantwortung und der Selbstorganisationsfähigkeit der Großfamilie“ aufbaut.514 1. Familienbegriff In der Richtlinie wird mit kleinen Abstrichen grundsätzlich ein einheitlicher Familienbegriff für alle Kategorien vorgesehen, d. h. für alle, die das Aufenthaltsrecht genießen (Arbeitnehmer, Selbstständige, Nichterwerbstätige, Rentner und Studenten). Abgesehen von der Aufnahme eingetragener Lebenspartner enthält die Richtlinie keine wesentlichen Änderungen des Kreises der freizügigkeitsberechtigten Familienangehörigen. Die von der Kommission und vom Parlament vorgeschlagenen Erweiterungen des Familienbegriffs fanden somit keine Zustimmung im Rat. Die dem Begriff der Familienangehörigen zugeordneten Personenkategorien sind weiterhin zugleich nachzugsberechtigt. Demgegenüber steht der Nachzug weiterer Verwandter sowie nicht ehelicher Partner zwar wie bisher im Ermessen, soll aber künftig ausdrücklich ‚erleichtert‘ werden.515 a) Berechtigte Familienangehörige Berechtigt zum Nachzug sind zunächst Ehegatten.516 Analog zur Rechtsprechung des EGMR zu Artikel 12 EMRK setzt die Ehe nach Ansicht des EuGH allerdings eine Verbindung zwischen zwei Personen verschiedenen Geschlechts voraus.517 Eine vom Parlament gewünschte weitergehende Definition des Begriffs Ehegatte518 blieb 513 Ziegler, K. S., Integration und Recht im Lichte der Migrationspolitik, in: Sahlfeld u. a. (Hg.), Integration und Recht, 127, 131. 514 Jahresgutachten 2004 des Sachverständigenrates für Zuwanderung und Integration, S. 153 f. 515 S. zu diesem Konzept im Weiteren, S. 131 f. 516 Art. 2 Abs. 2 lit. a) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 517 EuGH, Rs. C-249/96 vom 17. Feb. 1989, Grant/South-West Trains Ltd., Slg. 1998, I-621, Rn. 32 ff. Dazu Mayer, F. C., Bericht EuGH, in: Weber (Hg.), Fundamental Rights, Part B, Kap. 5, S. 52. Vgl. auch Urteil vom 31. Mai 2001, verb. Rs. C-122/99 P und C-125/99 P, D und Königreich Schweden/Rat der Europäischen Union, EuGH Slg. 2001, I-4319, Rn. 34, wonach „der Begriff ‚Ehe‘ [...] nach in allen Mitgliedstaaten geltender Definition eine Lebensgemeinschaft zweier Personen verschiedenen Geschlechts“ bezeichnet. 518 Das Parlament wünschte die Ausdehnung der Definition des ‚Familienangehörigen’ auf gleichgeschlechtliche Ehepartner sowie eingetragene und ledige Lebenspartner ungeachtet ihres Geschlechts, sofern solche Paare vom Aufnahme- und/oder Herkunftsmitgliedstaat wie verheiratete Paare behandelt werden, vgl. die Abänderungen 14-16 in Dok. A5-0009/2003, PE 319.238 vom 23. Jan. 2003 sowie die Ergebnisse der ersten Lesung in Dok. 5982/03, 1. 130 unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH erfolglos.519 Hier ist anzumerken, dass Artikel 9 EuGRCH mit der fehlenden Präzisierung der Ehepartner („Männer und Frauen“) – über Artikel 12 EMRK hinausgehend – auch gleichgeschlechtliche Ehepartner erfassen kann.520 Eine gesetzliche Neuerung stellt indes die Aufnahme nicht ehelicher Lebenspartner in den Familienbegriff dar. Sie sind Ehegatten nur unter der (relativ hohen) Voraussetzung gleichgestellt, dass sie mit dem Unionsbürger auf der Grundlage der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats eine eingetragene Partnerschaft eingegangen sind sowie die eingetragene Partnerschaft nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats der Ehe gleichgestellt ist und die in den einschlägigen Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind.521 Dies entspricht einer Forderung der Kommission und des Parlaments: Die Kommission betonte den in den vergangenen Jahren erfolgten Wandel zu nichtverheirateten Paaren sowie der entsprechenden Staatspraxis, wonach einige Mitgliedstaaten für nichtverheiratete Paare einen besonderen Rechtsstatus eingeführt haben, der Rechte und Verpflichtungen vorsieht und von diesen Paaren beantragt werden kann. Das Aufenthaltsrecht der Gemeinschaft müsse dieser Entwicklung Rechnung tragen. Daher sei eine Gleichstellung unter den Bedingungen des aufnehmenden Mitgliedstaates erforderlich.522 Eine Harmonisierung erfolgte indes mit diesem Kompromiss nicht523: Nicht erreicht wurde die Einräumung des Aufenthaltsrechts nach den Vorschriften des Herkunftsstaats. Damit sind beispielsweise in Deutschland eingetragene Lebenspartnerschaften in ihrer Mobilität eingeschränkt.524 Zudem deckt diese 519 Begründung des Rates zu Art. 2 im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 6/2004 vom 5. Dez. 2003, ABl. C 54 vom 2. März 2004, S. 12, 28. Auch die Kommission lehnte diese Änderung ab, vgl. KOM (2003) 199, 3 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). 520 Beutler, B., in: v. d. Groeben/Schwarze, EU-/EG-Kommentar, 6. Aufl., Bd. 1, Art. 6 EUV, Rn. 135. Den Begriff der Ehe gibt es für gleichgeschlechtliche Partner in den Niederlanden (2000, s. dazu Kapitel 4, Fn. 1125), in Belgien (2003) und in Spanien (2005). 521 Art. 2 Abs. 2 lit. b) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger); Hailbronner, K., ZAR 2004, 263. 522 Erläuterung zu Art. 2 KOM (2001) 257 (Freizügigkeits-RL), 8. 523 Ein (innerstaatliches) Nachzugsrecht bestand Ende 2006 für gleich- und verschiedengeschlechtliche Partner in den Niederlanden (s. in Kapitel 4, S. 266 f., insb. Fn. 1125), Belgien (2003) und (seit 2005) in Spanien. Frankreich ermöglicht den Nachzug der Partner ebenfalls beiden Gruppen “unter Berücksichtigung“ der Partnerschaftsdauer (s. in Kapitel 4, S. 254 f., insb. Fn. 1066). Gleichgeschlechtliche Partner haben darüber hinaus in Deutschland (s. in Kapitel 4, S. 333 ff., insb. Fn. 1502) und den nordischen Ländern (Finnland, Schweden, in Dänemark nach zweijährigem Aufenthalt auch Drittstaatsangehörige) ein Recht auf Nachzug. Im Vereinigten Königreich ist nach zweijähriger Beziehung ebenfalls eine Aufenthaltsgenehmigung möglich, s. dazu auch der Überblick in Kapitel 4, S. 188, insb. Fn. 808. 524 Vgl. den 6. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland, Berlin Aug. 2005, S. 457. 131 Definition (anders als im geänderten Vorschlag) keine dauerhaften de-facto Beziehungen ab.525 Des Weiteren sind die Verwandten des Unionsbürgers, Ehegatten oder Partners nachzugsberechtigt, und zwar sowohl in gerader absteigender Linie bis zum Alter von 21 Jahren526 als auch Verwandte in aufsteigender Linie, denen ebenfalls Unterhalt gewährt wird.527 Erfasst sind neben den Kindern solche Familienmitglieder wie Eltern, Großeltern und Enkel, nicht jedoch Verwandte der Seitenlinie. Mit der Freizügigkeitsrichtlinie werden – entgegen dem geänderten Kommissionsvorschlag528 – die bereits derzeit im Gemeinschaftsrecht verankerten Bedingungen des Alters (21 Jahre für Kinder) und der Unterhaltspflicht für Verwandte in absteigender Linie sowie der Unterhaltspflicht für Verwandte in aufsteigender Linie beibehalten.529 Wie im bisherigen Besitzstand bleibt auch das Recht auf Familienzusammenführung für Studenten auf die Kernfamilie und eingetragene Partner beschränkt. Die Einreise und der Aufenthalt unterhaltsberechtigter Verwandter aufsteigender Linie dieser Personengruppe ist indes im Konzept der ‚Erleichterung’ vorgesehen.530 b) Weitere Verwandte und nicht eheliche Partner Personen, die nicht als Familienangehörige im Sinne der Freizügigkeitsrichtlinie gelten, genießen auch kein automatisches Einreise- und Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat. Für sie ist ein Zugang nur nach dem neuen Konzept der ‚Erleichterung’ möglich.531 Nach der Präambel sollen die Mitgliedstaaten dabei im Interesse der Einheit der Familie im weiteren Sinne prüfen, ob diesen Personen die Einreise und der Aufenthalt gestattet werden könnte, wobei ihrer Beziehung zu dem Unionsbürger sowie anderen Aspekten, wie ihre finanzielle oder physische Abhän- 525 Mitteilung der Kommission, in der der Gemeinsame Standpunkt des Europäischen Parlaments und des Rates gebilligt wird, SEK. 2003/1293. Zur Kompensierung dieser Beschränkung durch das Konzept der Erleichterung s. im Weiteren. 526 Art. 2 Abs. 2 lit. c) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 527 Art. 2 Abs. 2 lit. d) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 528 Art. 2 Abs. 2 KOM (2003) 199 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). Dies geht bereits auf einen Vorschlag aus dem Jahre 1989 zurück, vgl. Mitteilung der Kommission über einen Aktionsplan zur Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, KOM (1997) 586, 14 (nicht amtl. veröff.). 529 Art. 10 Abs. 1 VO 1612/68 (Freizügigkeits-VO). 530 Art. 7 Abs. 4 i.V.m. Art. 3 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Der Begriff ‚Student’ wird allerdings wegen möglicher Restriktionen vermieden, vgl. KOM (2003) 199 (ge- änderter Vorschlag Freizügigkeits-RL), Begründung zur Änderung von Art. 7 Abs. 1 lit. c) (Abänderung 28). Diese Kategorie erschließt sich daher nur im Wege des Verweises auf die Definition des ‚Unionsbürgers, der bei einer privaten oder öffentlichen Einrichtung eingeschrieben’ ist. Zum Konzept der Erleichterung s. im Weiteren. 531 Begründung des Rates zu Art. 2 im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 6/2004 vom 5. Dez. 2003, ABl. C 54 vom 2. März 2004, S. 12, 30. 132 gigkeit von dem Unionsbürger, Rechnung zu tragen ist.532 Gemäß der Richtlinie soll insbesondere der Nachzug von zwei Kategorien ‚erleichtert’ werden. Dies sind zum einen weitere (nicht berechtigte) Verwandte (z. B. der Seitenlinie), denen der primär aufenthaltsberechtigte Unionsbürger im Herkunftsland Unterhalt gewährt oder die mit ihm im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft gelebt haben, oder wenn schwerwiegende gesundheitliche Gründe die persönliche Pflege des Familienangehörigen durch den Unionsbürger zwingend erforderlich machen.533 Zum anderen sind die Lebenspartner erfasst, mit denen die Unionsbürger eine ordnungsgemäß bescheinigte dauerhafte Beziehung eingegangen sind.534 Damit ist die feste nicht eheliche Beziehung weiterhin nicht wie eine Ehe geschützt.535 Der auf Wunsch des Europäischen Parlaments zunächst erweiterte Passus des geänderten Kommissionsvorschlages, wonach diese Personen, wenn die Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats unverheiratete Paare anerkennen und die darin vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind, zu den nachzugsberechtigten Familienmitgliedern zu zählen sind,536 wurde im Ergebnis durch den Rat verworfen und dauerhafte Beziehungen aus dem Kreis der berechtigten Familienangehörigen ausgeschlossen.537 Es wurde lediglich die Rechtsprechung des EuGH in die Richtlinie aufgenommen. Dieser hatte offen gelassen, ob feste nicht eheliche Beziehungen zumindest partiell wie Ehen behandelt werden können.538 Die Mitgliedstaaten sind aber verpflichtet, Aufenthaltsrechte, die sie Partnern ihrer Staatsangehörigen gewähren, auch den Partnern von in ihrem Land aufhältigen Unionsbürgern, die ihr Recht auf Freizügigkeit ausüben, ohne Unterschied zuzugestehen.539 Die Kommission sieht als Vorteil 532 Erwägungsgrund 6 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 533 Art. 3 Abs. 2 lit. a) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Vgl. auch den bisher geltenden Art. 10 Abs. 2 VO 1612/68. 534 Art. 3 Abs. 2 lit. b) RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 535 Renner, G., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 27, Rn. 110. 536 Vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b) KOM (2003) 199 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). 537 Begründung des Rates im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 6/2004 vom 5. Dez. 2003, ABl. C 54 vom 2. März 2004, S. 12, 28: „Was die Partnerschaft – unabhängig davon, ob es sich um eingetragene oder ledige Partner handelt – anbelangt, so vertritt der Rat die Auffassung, dass die Anerkennung dieses Sachverhalts ausschließlich auf das Recht des Aufnahmemitgliedstaats gestützt sein muss. Die Anerkennung nicht verheirateter Paare gemäß den Rechtsvorschriften anderer Mitgliedstaaten könnte dem Aufnahmemitgliedstaat Schwierigkeiten bereiten, wenn diese Möglichkeit in seinem Familienrecht nicht eingeräumt wird. Wenn Paaren aus anderen Mitgliedstaaten Rechte eingeräumt würden, die den eigenen Staatsangehörigen nicht eingeräumt werden, könnte dies nämlich zu einer umgekehrten Diskriminierung führen, die vermieden werden muss.“ 538 EuGH, Rs. C-249/96 vom 17. Feb. 1989, Grant/South-West Trains Ltd., Slg. 1998, I-621, Rn. 35. Vgl. aber auch EuGH, Rs. 59/85 vom 17. April 1986, Niederländischer Staat/Reed, Slg. 1986, 1296, Rn. 15; Kingreen, T., in: Callies/Ruffert, EUV/EGV, 2. Aufl., Art. 6 EUV, Rn. 108. Auch die Charta vermeidet in Art. 9, unter Verweis auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, eine inhaltliche Bestimmung der Konzepte Ehe und Familie, s. Mayer, F. C., Bericht EuGH, in: Weber (Hg.) Fundamental Rights, Part B, Kap. 5, S. 54. 539 EuGH, Rs. 59/85 vom 17. April 1986, Niederländischer Staat/Reed, Slg. 1986, 1296, Rn. 29 f. 133 der Kompromisslösung, dass sie dem Diskriminierungsverbot Rechnung trage, indem die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet werden, Paare aus anderen Mitgliedstaaten genauso zu behandeln wie eigene Staatsangehörige. Zum anderen ermögliche sie eine Fortentwicklung der Auslegung entsprechend der Weiterentwicklung des Familienrechts in den Mitgliedstaaten.540 Eine Harmonisierung erfolgt – wie auch für eingetragene Partnerschaften – nicht. 2. Kein Freizügigkeitsrecht für gleichgeschlechtliche Partner Über gleichgeschlechtliche Partnerschaften (ebensolche Ehen sind, wie zuvor dargestellt, gänzlich ausgeschlossen) enthält die Freizügigkeitsrichtlinie nichts. Homosexuelle Partner können daher nur anerkannt werden, wenn dies im innerstaatlichen Recht erlaubt ist und die Partnerschaft der Ehe gleichgestellt ist.541 Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht verpflichtet, dies zu tun, wenn die Partner in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen wurden. Es verbleibt diesen Personen wie bisher nur die Position der weiteren Verwandten mit der Folge, dass die Nachzugsentscheidung im Ermessen des Mitgliedstaates steht. Damit haben insbesondere drittstaatsangehörige Partner eine unsichere Position. Das Europäische Parlament hatte sich diesbezüglich ebenso wenig wie auch bei nicht ehelichen Partnern durchsetzen können. Im Bericht der ersten Lesung des Richtlinienvorschlages vom 11. Februar 2003 zählte es die homosexuellen Partner noch mit zu den berechtigten Familienangehörigen.542 Bereits die Kommission nahm jedoch in ihrem geänderten Vorschlag diesen Änderungswunsch mit dem Verweis auf die fehlende gemeinschaftsrechtliche Kompetenz in diesem familienrechtsrelevanten Bereich nicht an.543 Das Parlament hatte daraufhin die Anträge auf Anraten des Berichterstatters Giacomo Santini wieder zurückgezogen.544 Die Parlamentarier Maurizio Turco und Marco Cappato kritisierten in ihrem Minderheitenvotum, dass das Parlament sich dem Druck des Rates gebeugt habe, „der das Parlament mit seiner Drohung erpresst hatte, dass jede Änderung des Textes zu einer totalen Blockade des Rechtsetzungsverfahrens führen würde.“ Damit wird nach ihrer Ansicht „die Diskriminierung von homosexuellen Paaren akzeptiert, insbesondere in den Fällen, in denen ein Partner Drittstaatenangehöriger ist: Obwohl dieser Partner in einem der 540 KOM (2003) 199, 4 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). 541 S. dazu oben Fn. 523. 542 Vgl. Änderungsantrag 14, 15, 16, ABl. C 43 vom 19. Feb. 2004, S. 42. Der Entwurf des Berichts von Berichterstatter Giacomo Santini sah hingegen noch vor, dass der heterosexuelle Partner zugelassen werden muss und nur die Zulassung des homosexuellen Partners im Ermessen des aufnehmenden Mitgliedstaates bleiben soll, PE 319.238 vom 25. Sept. 2002. 543 Vgl. Begründung in KOM (2003) 199, 3 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). 544 Dieser begründete das mit der Unwahrscheinlichkeit, dass der Rat seine Position ändern würde, vornehmlich nachdem einige Mitgliedstaaten äußerten, eher die Richtlinie ganz abzulehnen, als dass Konzessionen, insbesondere hinsichtlich der Bereiche Familie und Ausweisung gemacht würden. 134 Länder, die dies zulassen, rechtswirksam verheiratet ist oder in einer zivilrechtlich anerkannten Gemeinschaft lebt, verliert er diese Rechte, wenn er die Grenze überschreitet.“545 Im Ergebnis wurde mit der für Drittstaatsangehörige geltenden Familiennachzugs- und Daueraufenthaltsrichtlinie die sich bietende Chance der Modernisierung des Freizügigkeitsrechts für nicht eheliche und gleichgeschlechtliche Paare nicht genutzt.546 II. Recht im Aufenthalt Bislang unterschieden sich die sekundärrechtlichen Vorschriften über den Familiennachzug von den Freizügigkeitsregeln des Zusammenführenden in zweifacher Hinsicht: Sie vermittelten den Angehörigen grundsätzlich keine eigenständigen, sondern abgeleitete Rechte und sie unterschieden bei den Rechten im Aufenthalt der Familienangehörigen in manchen Punkten nach der Staatsangehörigkeit.547 Nur Ersteres hat sich mit der Einführung des Rechts auf Daueraufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten geändert. Das Daueraufenthaltsrecht wird nicht nur für Unionsbürger, sondern auch für Familienangehörige vorgesehen, sofern sie sich gemäß den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen fünf Jahre lang ununterbrochen in dem Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben und gegen sie keine Ausweisungsmaßnahme angeordnet wurde.548 Es ist konzeptuell von dem Recht auf Aufenthalt in den ersten fünf Jahren zu unterscheiden. Mit dem Erhalt des Daueraufenthaltsrechts ist für den Unionsbürger und seine Familenmitglieder eine weitgehende Gleichbehandlung mit Inländern verbunden.549 Seine besondere Qualität besteht für Familienangehörige in der Beendigung der Akzessorietät und damit der Abhängigkeit von der zusammenführenden Person. Allerdings sieht es noch nicht eine unterschiedslose Behandlung von unionsangehörigen und drittstaatsangehörigen Familienmitgliedern im Ausweisungsrecht vor. 545 Minderheitenansicht von Maurizio Turco und Marco Cappato zur Empfehlung für die zweite Lesung des EP vom 23. Feb. 2004, Dok. A5-0090/2004, PE 339.588, S. 7. 546 Toner, H., Immigration Rights of Same-Sex Couples in EC-Law, in: Boele-Woelki/Fuchs (Hg.), Legal Recognition of Same-sex Couples in Europe, S. 180. S. auch Kapitel 4, S. 186. 547 Davy, U., Gemeinschaftsrecht, in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 105. 548 Erwägungsgrund 17 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 549 Hailbronner, K., ZAR 2004, 259. 135 1. Anmeldebescheinigung, Aufenthaltskarte Da es sich bei dem Recht auf Freizügigkeit für Unionsbürger um ein primärrechtliches handelt, bedarf es für seine Wahrnehmung grundsätzlich keiner Aufenthaltserlaubnis.550 Entsprechend heißt es in Erwägungsgrund 11 der Präambel: „Das elementare und persönliche Recht auf Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat erwächst den Unionsbürgern unmittelbar aus dem Vertrag und hängt nicht von der Einhaltung von Verwaltungsverfahren ab.“ Das Gemeinschaftsrecht kannte bisher schon nicht das System der abgestuften Rechtspositionen von befristeten zu unbefristeten Aufenthaltstiteln für unionsangehörige ‚Ausländer‘. Es räumte den Staaten nur die Möglichkeit ein, Aufenthaltstitel deklaratorischer Natur auszustellen. Selbst dieses formale Erfordernis ist nunmehr mit der Freizügigkeitsrichtlinie weggefallen. Dieser Wegfall geht auf eine Initiative von vier EU-Mitgliedstaaten zurück.551 Für einen Kurzaufenthalt bis zu drei Monaten genügt sowohl für den Unionsbürger als auch die drittstaats- oder unionsangehörigen Familienmitglieder allein der Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses.552 Damit hat der Rat es auch vorgezogen, den derzeitigen Besitzstand von drei Monaten beizubehalten und die im Vorschlag enthaltene Verlängerung des nicht an Bedingungen oder Formalitäten geknüpften Aufenthaltsrechts von drei auf sechs Monate abzulehnen. Bei einem über drei Monate dauernden Aufenthalt müssen sich der Unionsbürger und seine unionsangehörigen Familienmitglieder nur im Aufnahmemitgliedstaat melden und erklären, dass die genannten Voraussetzungen erfüllt sind.553 Ihnen wird daraufhin eine ‚unbefristete’ Anmeldebescheinigung ausgestellt. Drittstaatsangehörige Familienmitglieder eines Unionsbürgers müssen demgegenüber spätestens drei Monate nach Einreise eine Aufenthaltskarte beantragen,554 die ihnen – ebenfalls nach Beleg der Voraussetzungen – innerhalb von sechs Monaten mit einer Gültigkeit von bis zu fünf Jahren ausgestellt wird.555 Das abgeleitete Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen endet, wenn berufliche oder andere Gründe den Unionsbürger zum Wegzug bewegen. Aber auch Todesfälle, Scheidungen oder Trennungen sind aufgrund der Akzessorietät von aufenthaltsrechtlicher Relevanz für Ehegatten, Partner und Kinder. Den damit verbundenen Härten wird nunmehr in Umsetzung der EuGH-Rechtsprechung mit besonderen Regelungen zur Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts begegnet. Für Familienan- 550 Vgl. Urteil des EuGH vom 8. April 1976, Rs. 48/75, Royer, Slg. 1976, 497, Rn. 50, in der Kommissionsbegründung zu Art. 8, Nr. 1 KOM (2001) 257 (Vorschlag Freizügigkeits-RL). 551 Zur von Deutschland vorgetragenen Initiative im Rahmen des Informellen Rates Justiz und Inneres im Juli 2000 und Vereinbarung der Innenminister von Deutschland, Frankreich, Spanien und Italien, s. Begründung des FreizügG/EU im ZuwGE 2002, BTag-Drs. 15/420, S. 65. 552 Art. 6 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 553 Art. 8 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 554 Art. 9 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 555 Artt. 10 und 11 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 136 gehörige, die Unionsbürger sind, führt der Tod oder Wegzug des Unionsbürgers nicht zum Wegfall des Aufenthaltsrechts, denn sie leiten ihr Recht aus dem Vertrag ab. Sie müssen lediglich im Weiteren die wirtschaftlichen Voraussetzungen in eigener Person erfüllen, und zwar bis sie das Recht auf Daueraufenthalt erwerben können.556 Für drittstaatsangehörige Familienmitglieder wirkt sich demgegenüber der akzessorische Charakter ihres Aufenthaltsrechts aus. Sie können allerdings gemäß der Richtlinie im Fall des Todes des Unionsbürgers ein auf persönlicher Grundlage beruhendes Aufenthaltsrecht behalten, sofern sie sich vor dem Tod für eine Mindestdauer von einem Jahr im Aufenthaltsmitgliedstaat aufgehalten haben und ebenfalls die wirtschaftlichen Voraussetzungen des ausreichenden Einkommens und einer Krankenversicherung erfüllen können.557 Dies gilt nicht, wenn der Unionsbürger wegzieht. Sie müssen dann mit ihm wegziehen. Ausgenommen sind nur Kinder sowie deren sorgeberechtigten Elternteile bis zum Abschluss der Ausbildung oder des Studiums.558 Eine ähnlich abstufende Unterscheidung wie im Fall des Todes oder Wegzuges des Unionsbürgers gilt im Falle einer Scheidung,559 der Aufhebung der Ehe oder bei Beendigung der eingetragenen Partnerschaft. Unionsangehörige Ehegatten oder Partner erfahren dadurch keine aufenthaltsrechtliche Gefährdung, sofern sie die wirtschaftlichen Voraussetzungen in eigener Person erfüllen können.560 Demgegen- über können drittstaatsangehörige Familienmitglieder ein eigenes Aufenthaltsrecht nur erhalten, wenn (darüber hinaus) die Ehe oder Partnerschaft mindestens drei Jahre – davon ein Jahr im Mitgliedstaat – bestanden hat,561 dem Ehegatten oder Partner das Sorgerecht oder das Umgangsrecht für ein Kind des Unionsbürgers übertragen wurde oder ein besonders schwieriger Fall, wie z. B. bei Opfern von Gewalt im häuslichen Bereich, vorliegt.562 2. Recht auf Daueraufenthalt Neu ist das in einem eigenen Kapitel der Richtlinie festgeschriebene Recht auf Daueraufenthalt für Unionsbürger und Familienangehörige.563 Dieses Recht steht ihnen und ihren Familienmitgliedern nach rechtmäßigem, ununterbrochenem Aufenthalt 556 Art. 12 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 557 Art. 12 Abs. 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 558 Art. 12 Abs. 3 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger), EuGH, Urteil vom 17. Sept. 2002, Rs. C-413/99, Baumbast, Slg. 2002, I-7091. 559 Relevanter Zeitpunkt ist das rechtskräftige Scheidungsurteil, die Trennung genügt nicht, vgl. EuGH, Rs. 267/83 vom 13. Feb. 1985, Diatta/Land Berlin, Slg. 1985, 567, Rn. 20. 560 Art. 13 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 561 Als Grund ist die Vorbeugung von Scheinehen benannt, wofür im Vorschlag sogar fünf Jahre Ehebestandszeit vorgesehen waren, vgl. Erläuterung zu Art. 13 KOM (2001) 257, S. 16 (Vorschlag Freizügigkeits-RL). 562 Art. 13 Abs. 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 563 Art. 1 lit. b) und Kapitel IV RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 137 von fünf Jahren564 in eigener Person zu, ohne dass sie die für den bisherigen Aufenthalt notwendigen Voraussetzungen erfüllen müssen.565 Auf Antrag wird ihnen eine für zehn Jahre gültige, verlängerbare Daueraufenthaltskarte ausgestellt.566 Das Daueraufenthaltsrecht geht aber bei über zweijähriger Abwesenheit von diesem Mitgliedstaat verloren.567 Das Recht auf Daueraufenthalt können nach fünf Jahren Aufenthalt auch diejenigen drittstaatsangehörigen Familienmitglieder erwerben, die nach Tod oder Scheidung von dem Unionsbürger ihr unter den zuvor beschriebenen Voraussetzungen erworbenes eigenständiges Aufenthaltsrecht rechtmäßig ausgeübt haben.568 Bestimmte privilegierende Ausnahmeregelungen für Arbeitnehmer und Selbstständige können von den Mitgliedstaaten beibehalten werden, wonach ein Arbeitnehmer, der vor Ablauf der fünf Jahre aus dem Erwerbsleben ausscheidet, unter bestimmten Voraussetzungen bereits ein Daueraufenthaltsrecht erwerben kann (Verbleiberechte).569 Dies erstreckt sich (auch) auf seine (drittstaatsangehörigen) Familienangehörigen.570 Verstirbt er im Laufe des Erwerbslebens, können seine Familienangehörigen ebenfalls ein Daueraufenthaltsrecht erwerben.571 3. Zugang zu Arbeit und Bildung Familienangehörige von Unionsangehörigen, die das Recht auf Aufenthalt oder Daueraufenthalt genießen, haben ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit das Recht, in diesem Mitgliedstaat eine abhängige oder selbstständige Beschäftigung aufzunehmen.572 Der Zugang zu Bildung steht auch drittstaatsangehörigen Familienmitgliedern infolge der Erstreckung des Rechts der Unionsbürger auf Gleichbehandlung573 uneingeschränkt zu.574 564 Die Kommission hatte hingegen einen Zeitraum von vier Jahren vorgeschlagen, vgl. die Artt. 14 ff. KOM (2001) 199 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL). 565 Art. 16 Abs. 1 Satz 2 sowie Abs. 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 566 Art. 20 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 567 Art. 16 Abs. 4 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 568 Art. 18 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 569 Vgl. Erwägungsgrund 19 sowie Art. 17 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Gemäß Abs. 2 entfallen diese, auf die Dauer des Aufenthalts und der Erwerbstätigkeit bezogenen Voraussetzungen dann, wenn der Arbeitnehmer/Selbstständige mit einem Angehörigen des (aufnehmenden) Mitgliedstaates verheiratet oder verpartnert ist. Die Bestimmungen entsprechen im Wesentlichen denjenigen der VO (EWG) Nr. 1251/70 und RL 75/34/EWG betreffend das Verbleiberecht von Arbeitnehmern und Selbstständigen. Erläuterung zur Art. 1 KOM (2001) 257, S. 7 (Vorschlag Freizügigkeits-RL). 570 Art. 17 Abs. 3 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 571 Zu den Voraussetzungen Art. 17 Abs. 4 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 572 Sog. verbundene Rechte, s. Art. 23 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 573 EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998, Rs. C-85/96, Maria Martinez Sala/Freistaat Bayern, Slg. 1998, S. I-2691, Rn. 62. 574 Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 138 Anderes gilt jedoch für die Gewährung von Sozialhilfe sowie für finanzielle Hilfen zur Ausbildung wie Studienbeihilfen und Beihilfen zur Berufsausbildung (Stipendium oder Studiendarlehen) im Falle des Fehlens einer Erwerbstätigkeit. In diesen Bereichen sind, zeitlich begrenzt, Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichbehandlung erlaubt. Nach der Richtlinie muss der Mitgliedstaat nur erwerbstätigen Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen für den ersten Zeitraum von drei Monaten Aufenthalt oder während des zulässigen Jahres zur Arbeitssuche Sozialhilfe gewähren. Nichterwerbstätige Kurzaufenthalter – sie können mit Pass einreisen und unterliegen in den ersten drei Monaten keiner Meldepflicht – sowie Arbeitssuchende mit einjährigem Aufenthaltsrecht haben keinen Anspruch auf Gleichbehandlung bei Sozialhilfe. Die Mitgliedstaaten können diese Leistung zwar gewähren, müssen es aber nicht.575 Bleiben die betreffenden Personen allerdings länger, haben sie einen Anspruch auf Gleichbehandlung auch auf diesem Gebiet.576 Nach dem dritten Monat bzw. nach dem Ablauf des Jahreszeitraums zur Arbeitssuche muss der Mitgliedstaat Sozialhilfe gewähren. Ebenso darf bei anderen (nichterwerbstätigen) Unionsbürgern und ihren Familienmitgliedern die Gewährung von Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens577 an den Erhalt des Daueraufenthalts gekoppelt werden.578 Dazu zählen auch Studenten. Für den Bereich der Ausbildungs- und Studienbeihilfen, der typischerweise für Familienangehörige von Bedeutung ist, gilt der Grundsatz der Gleichbehandlung damit erst nach fünf Jahren. Das heißt, Familienangehörige von Unionsbürgern ohne Einkommen können vorher keine Studienbeihilfen beanspruchen. Die Richtlinie könnte insoweit kürzer als die (noch vor Erlass der Richtlinie ergangene) Rechtsprechung des EuGH579 greifen.580 Damit ist die Nutzung dieses Bildungsweges für den ent- 575 Erwägungsgrund 21 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 576 Für den Aufenthalt über drei Monate sind indes zunächst gesichertes Einkommen, Krankenversicherung etc. notwendig. Zwar gibt es nur noch die Meldepflicht und hinsichtlich der Erfüllung der Voraussetzungen genügt eine einfache Erklärung. Allerdings müssen Drittstaatsangehörige diesbezüglich noch Nachweis führen, vgl. Art. 13 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 577 Laut Erläuterung der Kommission zu Art. 21 gilt dies aber nur für Unterhaltsbeihilfen. Bei dem Zugang zu anderen Beihilfen, wie kurzfristigen zinsvergünstigten Darlehen ist eine Diskriminierung verboten, KOM (2001) 257, S. 20 (Vorschlag Freizügigkeits-RL). 578 Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 579 EuGH, Rs. 184/99 vom 20. Sept. 2001, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193. Der EuGH hat ebenso in einer späteren Entscheidung die Gewährung von Studienbeihilfen dem Anwendungsbereich des EG-Vertrags unterstellt, aber von einem gewissen Grad an Integration des Antragstellers in der Gesellschaft des Aufnahmestaates abhängig gemacht, vgl. EuGH, Urteil vom 14. März 2005, Rs. 209/03, Bidar, Slg. 2005, I-2119. Rn. 59. Vgl. zu dieser Entwicklung auch Frenz, W., Die Studierendenfreizügigkeit in Europa, JA 2007, 4, 8 ff. 580 Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 498. Höfler weist zugleich darauf hin, dass Studenten und Auszubildende jedenfalls aber auf die Sozialhilfe zurückgreifen können müssen, dies., Freizügigkeit und soziale Gleichheit im Unionsrecht: eine Herausforderung für die nationalen Sozialsysteme, Außenwirtschaft 2004, Heft III, S. 314; vgl. auch Fn. 586. 139 sprechenden Zeitraum vom Einkommen der Eltern oder Partner abhängig. Dies stellt eine Umkehrung zur Logik bei Inländern dar, deren Förderungswürdigkeit gerade bei geringem Einkommen der Eltern bejaht wird. Der Ausschluss erstaunt aber vor allem vor dem Hintergrund der gemeinschaftlichen Priorität grenzüberschreitender Mobilität und Bildung. Grundsätzlich reicht das Recht auf Gleichbehandlung so weit, wie das Freizügigkeitsrecht besteht. Während eines rechtmäßigen Aufenthalts haben Unionsbürger einen Anspruch auf Gleichbehandlung, d. h. Unterscheidungen nach der Staatsangehörigkeit sind grundsätzlich verboten. Die genannten Einschränkungen können nur als primärrechtlich vorbehaltene Bedingungen und Beschränkungen des Freizügigkeitsrechts verstanden werden. Sie erlauben den Mitgliedstaaten die Ausgestaltung der Sozialpolitik, für die sie (unverändert) zuständig sind. Zugunsten eines an der grundlegenden Bedeutung orientierten Freizügigkeitsrechts sind sie jedoch eng zu halten und müssen verhältnismäßig sein.581 Die unterschiedliche Behandlung der Familienangehörigen abhängig von der Erwerbstätigkeit der Bezugsperson gilt bis zum Erwerb des Daueraufenthaltsrechts. Dann sind die berechtigten Angehörigen insoweit den Inländern gleichgestellt. 4. Ausweisungsschutz Die Bestimmungen zum Ausweisungsschutz spiegeln die Bedeutung der Grundfreiheit wider. Die Richtlinie hat dabei die vom EuGH entwickelten Grundsätze der Notwendigkeit einer weiten Auslegung der Freizügigkeit der Unionsbürger und damit korrespondierenden Verpflichtung zu einer besonders engen Auslegung der Ausnahmen aufgegriffen.582 Das Ausweisungssystem ist im Ganzen ordnungsrechtlich und individuell orientiert.583 Eine Privilegierung genießen weiterhin Arbeitnehmer und Selbstständige sowie Arbeitssuchende. Ihre Ausweisung ist schlechthin verboten. Dies gilt sowohl für Aufenthalt als auch für Daueraufenthalt.584 Neu ist indes die Abstufung bei der Beschränkung des Aufenthaltsrechts mittels Ausweisungsschutz nach der Dauer des Aufenthalts585 und die Einschränkung bei Inanspruchnahme von Sozialhilfe. 581 Eine Interpretationsbedürftigkeit der Bestimmungen sieht auch Hailbronner, K., ZAR 2004, 262. Zu den Grundzügen einer dogmatischen Lösung, Höfler, R., Außenwirtschaft 2004, Heft III, S. 303-321. 582 St. Rspr., EuGH, Urteil vom 4. Dez. 1974, Rs. C-41/74, Van Duyn, Slg. 1978, I-1337. 583 Renner, G., AuslR, Kommentar, 8. Aufl., § 6 FreizügG/EU, Rn. 3. Zum damit nicht vereinbaren System der obligatorischen und fakultativen Ausweisungsgründe des AuslG 1990 s. in Kapitel 6, S. 324 f. 584 Art. 14 Abs. 4 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 585 Alber, S./Schneider, L., Gewitterwolken über dem Ausländergesetz, DÖV 2004, 313, 315. 140 a) Ausweisungsschutz im Aufenthalt Von der gleichheitsrechtlichen Frage des Anspruchs auf Sozialleistungen ist die Frage zu unterscheiden, welche aufenthaltsrechtlichen bzw. ‚freizügigkeitsrechtlichen’ Folgen die Inanspruchnahme von Sozialhilfe hat. Nach der Richtlinie selbst ist das mitgliedstaatliche Recht auf Aufenthaltsbeendigung bei Abhängigkeit von Sozialhilfe insofern eingeschränkt, als die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen durch einen Unionsbürger nicht automatisch zu einer Ausweisung führen dürfe.586 Für die folglich im Einzelfall zu treffende Abwägung gibt die Richtlinie zum Schutz vor Missbrauch der nationalen Sozialsysteme den Maßstab vor. Danach sollten die Personen in dieser Zeit die Sozialhilfeleistungen nicht unangemessen in Anspruch nehmen.587 Welche Bedeutung „nicht unangemessen“ hat, ist bislang nicht geklärt.588 Bei der Beurteilung dessen sollte gemäß Erwägungsgrund 16 „[…] der Aufnahmemitgliedstaat […] prüfen, ob es sich bei dem betreffenden Fall um vorübergehende Schwierigkeiten handelt und die Dauer des Aufenthalts, die persönlichen Umstände und den gewährten Sozialhilfebetrag berücksichtigen, […].“ Ist die Inanspruchnahme von Sozialhilfe nach Abwägung als angemessen zu bewerten, darf ihr keine Aufenthaltsbeendigung folgen.589 Demgegenüber wäre eine Entkopplung spiegelbildlich zu einem von finanziellen Voraussetzungen losgelösten Recht auf Freizügigkeit konsequent. Beschränkungen des Aufenthaltsrechts von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen sind darüber hinaus nur noch begrenzt aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zulässig: Nach dieser Einschränkungsmöglichkeit dürfen weder wirtschaftliche Ziele590 noch generalpräventive Erwägungen eine Rolle spielen; nur das persönliche Verhalten des Betroffenen kann Grundlage einer freizügigkeitsbeschränkenden Maßnahme sein, muss jedoch eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein ‚Grundinteresse der Gesellschaft’ berührt591; strafrechtliche Verurteilungen allein können eine Ausweisung nicht rechtfertigen. Bei alldem ist ebenfalls der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 586 Art. 14 Abs. 3 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Vgl. auch EuGH, Rs. 184/99 vom 20. Sept. 2001, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193, Rn. 43. 587 Erwägungsgrund 10 und 14 Abs. 1 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 588 Sieveking, K., Das Freizügigkeitsgesetz/EU als Teil des Zuwanderungsgesetzes von 2004, in: Barwig/Beichel-Benedetti/Brinkmann (Hg.), Perspektivwechsel im Ausländerrecht?, S. 537, 551. 589 So auch Höfler, R., Außenwirtschaft 2004, Heft III, S. 320. 590 Hier geht das Gemeinschaftsrecht weiter als die EMRK, nach der Maßnahmen zulässig sind, die für das wirtschaftliche Wohlergehen des Landes als notwendig erachtet werden, vgl. Dienelt, K., Der ordre-public-Vorbehalt in der Familienzusammenführungsrichtlinie, InfAuslR 2005, 445, 447. 591 EuGH, Rs. 30/77 vom 27. Okt. 1977, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Rn. 35. Ein gemeinschaftsrechtlicher, vom EuGH festgelegter Maßstab fehlt insoweit. Dazu Brinkmann, G., Aufenthaltsrecht der Ausländer aus EG-Staaten, in: Huber (Hg.), Handbuch des Ausländerund Asylrechts (Stand: Mai 2003), Bd. 1, Rn. 179 ff, insb. Rn. 182. 141 zu beachten.592 Der Ausweisungsschutz ist gemäß Artikel 28 Abs. 1 dahingehend erhöht, dass der Mitgliedstaat den Grad der Integration berücksichtigen muss, „insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat“ Die aufgeführten Kriterien geben im Wesentlichen die Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH und des EGMR wieder593, die diese Fälle über den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lösen. Dabei hat sich der EuGH zur Gruppe der straffälligen Ausländer bislang nur unscharf geäußert. Klarer ist demgegenüber die Linie des EGMR für die Fälle, in denen zusätzlich die familiäre Komponente als Teil der Integration hinzu kommt.594 Unvereinbar mit der grundsätzlich notwendigen Abwägung im Einzelfall sind Bestimmungen, die zwingend aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung eine Ausweisung vorsehen, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung berücksichtigt wird.595 b) Erhöhter Ausweisungsschutz im Daueraufenthalt Konzeptuell von der Beendigung des Aufenthalts zu unterscheiden ist die Beendigung des Daueraufenthaltsrechts. Da sich das Daueraufenthaltsrecht aus der Richtlinie allein unter Anknüpfung an eine bestimmte Zeitdauer – nämlich nach fünf Jahren – ohne weitere Voraussetzungen für alle Familienangehörigen ergibt, sind diese nicht mehr durch den Tod des Unionsbürgers, den Bruch der Familienbande596 oder den Verlust der wirtschaftlichen Eigenständigkeit wie im Fall von Sozialhilfebezug 592 Art. 27 Abs. 1 und 2 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). Zur Beurteilung dessen darf der Aufnahmemitgliedstaat vor Ausstellung der Anmeldebescheinigung oder Aufenthaltskarte beim Herkunftsmitgliedstaat um Auskunft über vergangene Straftaten nachsuchen, vgl. Art. 27 Abs. 3 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 593 Die Einbeziehung der Judikatur des EuGH in diesem Bereich war auch Ziel des Kommissionsvorschlags, vgl. Erläuterung zu Kapitel VI, KOM (2001) 257, 21 (Vorschlag Freizügigkeits-RL). 594 Ausführlich zu dessen Rechtsprechung über Straffällige Ausländer der zweiten Generation in Kapitel 2, S. 84 ff. 595 Alber, S./Schneider, L., DÖV 2004, 313, 315 f. Vgl. zur Gemeinschaftswidrigkeit der sogenannten Ist-Ausweisung und dem ‚gewissen Automatismus’ der Regelausweisung des AuslG 1990 im Lichte von Art. 3 RL 64/221, EuGH vom 29. April 2004, verb. Rs. C-482/01 und 493/01, Orfanopoulos u. a./Land Baden-Württemberg, Slg. 2004-I-5257, Rn. 70, mit Anm. Renner, G., ZAR 2004, 195. So auch bereits Renner, G., Ausländerrecht in Deutschland: Einreise und Aufenthalt, 1998, § 38, Rn. 12 ff.; Zur Umsetzung der Rechtsprechung durch das ZuwG, s. die Ausführungen zum Ausweisungsschutz in Kapitel 6, S. 324 f. 596 Stanford, H., Concepts of Family under EU-Law – Lessons from the ECHR, International journal of law, policy and the family, 2002, 410, 414 f. 142 gefährdet. Eine sich aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ergebende Ausweisung ist zudem nur unter erschwerten Bedingungen möglich. Indes schützt auch das künftige Daueraufenthaltsrecht einen Unionsbürger (noch) nicht absolut vor Ausweisung. Das zunächst von der Kommission vorgeschlagene sichere Aufenthaltsrecht für dauerhaft ansässige Unionsbürger und ihre Familienangehörigen597 wurde im letzten Verhandlungsstadium wieder aufgegeben.598 Enthielt der Kommissionsentwurf noch einen uneingeschränkten Schutz sowohl für Minderjährige mit familiären Bindungen im Aufenthaltsstaat als auch für Personen, die das Recht auf Daueraufenthalt haben, so ist davon in den Verhandlungen im Rat, der nahezu einstimmig gegen einen absoluten Ausweisungsschutz gewesen war599, abgewichen worden. Stattdessen sieht der endgültige Text der Richtlinie eine stufenweise Verstärkung des Schutzes vor Ausweisung vor. Er stellt insoweit eine Abweichung von der grundsätzlichen Gleichstellung der Daueraufenthaltsberechtigten mit Inländern dar. In einer ersten Stufe ist die Möglichkeit der Ausweisung von Unionsbürgern und ihren Familienmitgliedern mit dem Zeitpunkt des Erwerbs des Daueraufenthaltsrechts nach fünf Jahren eingeschränkt. Danach darf der Aufnahmemitgliedstaat gemäß Artikel 28 Abs. 2 grundsätzlich „gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die das Recht auf Daueraufenthalt in seinem Hoheitsgebiet genießen, eine Ausweisung nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügen.“ Darüber hinaus sieht die Richtlinie in einer zweiten Stufe eine nochmalige Verstärkung des Ausweisungsschutzes für Unionsbürger vor. Ihre Familienangehörigen sind hingegen von dieser zweiten Stufe, soweit sie drittstaatsangehörig sind, ausgeschlossen. Gemäß Artikel 29 Abs. 3 lit. a) und b) darf „[g]egen Unionsbürger […] eine Ausweisung nicht verfügt werden, es sei denn, die Entscheidung beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden, wenn sie a) ihren Aufenthalt in den letzten zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat gehabt haben, b) minderjährig sind, es sei denn, die Ausweisung ist zum Wohl des Kindes notwendig, wie es im Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes vorgesehen ist.“ 597 Vgl. Art. 26 Abs. 2 KOM (2001) 257 (Vorschlag Freizügigkeits-RL) und KOM (2003) 199 (geänderter Vorschlag Freizügigkeits-RL): „Der Aufnahmemitgliedstaat kann gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen, bei Letzteren ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, die das Recht auf Daueraufenthalt im Hoheitsgebiet dieses Staates erlangt haben, und gegen minderjährige Familienangehörige keine Abschiebung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügen.“ 598 S. die Kritik der Minderheitenansicht von Maurizio Turco und Marco Cappato zur Empfehlung für die zweite Lesung des Parlaments vom 23. Feb. 2004, Dok. A5-0090/2004, PE 339. 588, S. 7. 599 Begründung des Rates im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 6/2004 vom 5. Dez. 2003, ABl. C 54 vom 2. März 2004, S. 12, 32. 143 Der Maßstab der zwingenden Gründe kann daher – ohne dass es eine ausdrückliche Festlegung gibt – nur ein sehr hoher sein.600 Der Ausweisungsschutz ist integrationsbezogen und betrifft zwei Personengruppen, die nicht mehr aus Gründen der öffentlichen Ordnung ausgewiesen werden können: zum einen die Gruppe der Unionsbürger, bei denen die Kopplung einer regelmäßigen Verstärkung des Ausweisungsschutzes an einen zehnjährigen Aufenthalt anknüpft. Es wird damit qua gesetzlicher Vermutung von einem hohen Integrationsgrad dieser Personen aufgrund langjährigen verfestigten Aufenthalts ausgegangen. Dies betrifft Angehörige der sogenannten zweiten oder dritten Generation, die entweder im Aufnahmeland geboren sind oder dort seit ihrer frühen Kindheit oder Jugend leben und entsprechende Bindungen aufgebaut haben.601 Für sie fehlte bislang eine spezifische Regelung über einen erhöhten Ausweisungsschutz.602 Insoweit schließt der Gemeinschaftsgesetzgeber zu der Rechtsprechung des EGMR auf. Zum anderen genießen minderjährige Unionsbürger während ihres Aufenthalts, d. h. von Anfang an, diesen sehr hohen Ausweisungsschutz: Sie dürfen (immer) nur aus unabweisbaren Gründen der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen werden. Darüber hinaus kann sich für sie eine Ausweisung nur unter außergewöhnlichen Umständen und zum Wohl des Kindes aus der Kinderrechtskonvention ergeben, damit die familiären Bande unter Schutz stehen.603 Im Ergebnis geht die in der Richtlinie vorgesehene Beschränkung der Ausweisung auf zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit über die vom Gerichtshof in Bouchereau aufgestellte Voraussetzung hinaus.604 C. Das klare Konzept familiärer Mobilität der Freizügigkeitsrichtlinie Nach über 40-jähriger Entwicklung liegt dem Bereich des Freizügigkeitsrechts innerhalb von Europa ein klares Mobilitätskonzept zugrunde. Als dessen Charakteristikum besteht der (mitgliedstaatliche) Begründungsaufwand nicht in der gleichen, sondern der ungleichen Behandlung von wandernden Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen. 600 Er beschränkt sich auf außergewöhnliche Umstände, Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 482. Vgl. zur Definition des deutschen Gesetzgebers im geänderten FreizügG/EU, Kapitel 6, S. 327 f. 601 Vgl. Erwägungsgrund 24 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger): „Daher sollte der Schutz vor Ausweisung in dem Maße zunehmen, wie die Unionsbürger und ihre Familienangehörigen in den Aufnahmemitgliedstaat stärker integriert sind. Gegen Unionsbürger, die sich viele Jahre im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten haben, insbesondere in Fällen, in denen sie dort geboren sind und dort ihr ganzes Leben lang ihren Aufenthalt gehabt haben, sollte nur unter außergewöhnlichen Umständen aus zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit eine Ausweisung verfügt werden.“ 602 Alber, S./Schneider, L., DÖV 2004, 313, 315. 603 Vgl. Erwägungsgrund 24 RL 2004/38/EG (Freizügigkeit Unionsbürger). 604 Groenendijk, C. A., Rechtliche Konzepte der Integration im EG-Migrationsrecht, ZAR 2004, 123, 130. Vgl. zum Fall Bouchereau, Fn. 591.

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References

Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.