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Anne Walter, Der völkerrechtliche Schutz der Einheit der Familie bei Migranten in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 64 - 69

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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64 Arbeit und Bildung. Für Flüchtlingskinder bekräftigte das Exekutivkomitee ausdrücklich das Recht auf Erziehung und fordert die Sicherung der Grundschulausbildung und Ermöglichung weiterer Bildungsstufen von den Asylstaaten.215 Auch zur Aufenthaltssicherheit der Familienangehörigen im Fall des Bruchs der Familienbindung enthält das Handbuch detailliert: „187. Wird die Einheit der Familie eines Flüchtlings durch Scheidung, Trennung oder Tod zerstört, so behalten Angehörige, die ihre Flüchtlingseigenschaft aufgrund des Prinzips der Familieneinheit erhalten haben, den Flüchtlingsstatus bei, es sei denn, daß in ihrem Falle eine Beendigungsklausel Anwendung findet; oder wenn diese Angehörigen keine anderen Gründe vorbringen können, um ihre Flüchtlingseigenschaft beizubehalten, außer Gründe rein persönlicher Art; oder wenn sie nicht mehr wollen.“ H. Der völkerrechtliche Schutz der Einheit der Familie bei Migranten Das Recht auf Familienschutz wird in allen untersuchten Texten zu den grundlegenden Menschenrechten gezählt. Die universellen menschenrechtlichen Standards sind dabei als Mindeststandards zu verstehen, d. h. unabhängig von ihrer unterschiedlichen Durchsetzungsstärke stellen sie unbedingt zu beachtende Minimalnormen dar. Sie sind zugleich in jeder Hinsicht ein Resultat ihrer Entstehungsbedingungen. Entscheidend für einen Umriss der Verpflichtung ist daher die Entwicklung der dahinterstehenden, markierenden Ideen und typischen Probleme. So findet sich in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung und den Pakten noch keine ausdrückliche Bestimmung zum Anspruch auf Achtung des Familienlebens für Migranten. Im Laufe der Zeit wurde jedoch mit zunehmender Bedeutung weltweiter Migration ein rechtlicher Handlungsbedarf anerkannt. Spezialkonventionen befassten sich in den 1980er und 1990er Jahren mit migrantenspezifischen Umsetzungsproblemen grundlegender Menschenrechte. In ihnen werden die Besonderheiten des Schutzbedürfnisses von ausländischen Kindern, Wanderarbeitnehmerinnen und -arbeitnehmern sowie Flüchtlingen bei der Einreise und im Aufenthalt benannt und konkrete Antworten auf diese Fragen formuliert. Beschäftigten sich frühere Texte vor allem mit den wandernden Arbeitnehmern und ihrer Tätigkeit selbst, rücken die jüngeren Ansätze stärker die Folgen ihres langfristigen Aufenthalts ins Zentrum.216 Dabei richtet sich anhand der Bereiche des (langfristigen) Aufenthaltsstatus und des Familiennachzugs der Blick zugleich auf Integrationsfragen. Für die konzeptuelle Ausgestaltung des Familienschutzes lautet die klare völkerrechtliche Antwort: Schutz der Familie ist bei Migranten gleichbedeutend mit dem Schutz der Einheit der Familie. Die Möglichkeit der Familienzusammenführung muss daher gegeben sein und den Nachzesbegründung zu § 26 AsylVfG sowie die Argumentation der französischen CRR, s. dazu die Ausführungen bei Wolter, M., Auf dem Weg zu einem gemeinschaftlichen Asylrecht in der EU, S. 462 sowie 469 f. 215 Punkt o) und p) des Beschlusses Nr. 47 (XXXVIII) Flüchtlingskinder. 216 Davy, U., in: dies. (Hg.), Integration von Einwanderern, S. 74. 65 ziehenden, wie dem Zusammenführenden auch, Rechtspositionen für den Aufenthalt gewährt werden. Die entscheidende Frage ist, inwieweit die Antworten internationaler Institutionen staatliche Souveränität beschränken. Die menschenrechtlichen Texte des universellen Völkerrechts formulieren kein generelles Recht auf Einreise. Ausgenommen ist das Recht auf Einreise in das eigene Land, welches relevant für Angehörige der zweiten Generation sowie für Flüchtlinge ist. Die Kontrolle über die Auswahl der Schutzberechtigten obliegt damit unverändert im Grundsatz der schutzverpflichteten staatlichen Autorität. Für den Bereich des Familiennachzugs ist hingegen aus universeller Sicht aufgrund der anerkannt hohen Bedeutung der Familie als Menschenrecht bei erlaubter Migration im Regelfall von einem Recht auf Familiennachzug auszugehen. Es handelt sich hier nicht um einen Fall der generellen Einreise, denn sie setzt die Zulassung der zusammenführenden Person voraus. Hat also der Staat seine Souveränität zugunsten der Einreise von Migranten ausgeübt und sie seiner Staatlichkeit unterstellt, erstreckt sich die Verpflichtung zur Gewährung menschenrechtlicher Mindeststandards auf diese Personen und ihre Familienangehörigen. Das betrifft vor allem sowohl abhängig als auch selbstständig beschäftigte Arbeitsmigranten, die nicht nur vorübergehend aufhältig sind (UNWAK, ILO-Konvention Nr. 143) sowie Kinder-Flüchtlinge (KRK). Für anerkannte Flüchtlinge findet sich dieser Ansatz im Grundsatz des Familienasyls (GFK). Dieses Prinzip wird in der UNWAK – auch wenn sie nicht alle Mitgliedstaaten unmittelbar bindet – besonders deutlich formuliert: Für die Zulassung von Migranten sind Beschränkungen durch staatliche (ausländerrechtliche) Kriterien möglich, für den Aufenthalt gilt das Prinzip der Gleichbehandlung – d. h. Zulassung familiären Lebens – unter Beschränkung der Staaten. Ist diese Verpflichtung bereits aus dem universellen Charakter der früheren AEMR und den Pakten abzuleiten, so drücken die Spezialkonventionen dies (nur) bestätigend und verstärkend aus: Das Recht auf (Wieder-)Herstellung der Familieneinheit bei Migranten ist von den Staaten zu beachten, indem die familiär motivierte Einreise zumindest der Kernfamilie im Unterschied zu anderen Einreisegründen unter der Prämisse der ‚Erleichterung’ steht, d. h. ‚normalerweise’ zu erlauben bzw. der ‚Regelfall’ zu sein hat (UNWAK, ILO, KRK). Anderes missachtete das zentrale menschenrechtliche Gewicht der Familie und die Bedeutung ihres Zusammenlebens. Dass diese Verpflichtung nicht als absolutes Recht im Sinne eines Anspruchs formuliert wurde, mag im Mindestcharakter einer universellen Regelung begründet liegen. Das ändert jedoch nichts daran, dass damit eine klare normative Zielvorstellung festgelegt ist, deren Umsetzung und Gestaltung bei den Staaten liegt. Auch das Anerkenntnis der innerstaatlichen Zuständigkeit für die Kriterien und ‚Bedingungen’ der Einreise drückt implizit aus, dass das ‚Ob’ nicht mehr in ihre Zuständigkeit fällt. Die staatliche Souveränität beschränkt sich allein auf das ‚Wie’ des Nachzugs. Der den Staaten verbleibende Spielraum zur Gestaltung des Familiennachzugs ist erheblich. Er erfährt aber durch die grundsätzliche Verpflichtung selbst und durch konkrete Konventionsbestimmungen Begrenzungen. Unterschiedlich sind die Antworten der Vertragstexte auf die Frage, wer zur Familie zu zählen ist und an welche 66 Voraussetzungen der Nachzug gekoppelt werden darf. Zwar wird in allen universellen Texten grundsätzlich der Familienbegriff weit verstanden. Ein einheitliches Familienkonzept existiert für den Nachzug aber nicht. Vielmehr gibt es im Rahmen des Nachzugs unterschiedliche Mindestauslegungen des Begriffs Familie. Übereinstimmendes Minimum der personellen Begrenzung ist die Kernfamilie. Danach kann der Nachzug bei Ehegatten und minderjährigen Kindern als Mitgliedern der Kernfamilie nicht verweigert werden. Altersgrenzen sind (darüber hinaus) unbekannt. Bei weiteren Familienangehörigen ist der Ermessensspielraum der Staaten zwar größer. Es überwiegt aber die Erstreckung auf weitere (nahe) Verwandte. Handelt es sich um nicht eheliche Partner, so ist ihre schlechtere Behandlung im Vergleich zu Staatsangehörigen jedenfalls diskriminierend. Die ILO-Konvention schließt die Eltern des Zusammenführenden als regelmäßig Nachzugsberechtigte ein. Die KRK bestimmt gleiches für minderjährige Kinder. Ebenso ist bei Flüchtlingen der ‚normalerweise’ zu berücksichtigende Kreis der in tatsächlicher sozialer Nähe lebenden Mitglieder der Flüchtlingsfamilie größer. Nachzugsbedingungen sind erlaubt aufgrund berechtigter Interessen wie der öffentlichen Ordnung und Sicherheit. Zulässig ist die Kopplung an wirtschaftliche Voraussetzungen wie das Vorhandensein ausreichenden Wohnraums und Einkommens oder Wartezeiten. Sie dürfen jedoch nicht zu einer Verunmöglichung des Nachzugsrechts führen. Insofern sind bspw. Hilfen bei angespannter Wohnungsmarktlage zu gewähren (ILO-Konvention Nr. 143). In den jüngeren Texten (UNWAK, KRK, ILO-Konvention Nr. 143) und der Rechtsprechung zu den älteren Texten (UN-Menschenrechtsausschuss) finden sich zunehmend Äußerungen zur Integration von Migranten. Bemerkenswert ist in der UNWAK der Blick auf die Auswirkungen von Migration auf das Gemeinwesen. Folgend dem Anerkenntnis, dass die Trennung der Familie durch Migration besondere Härten mit sich bringen kann, ist Familiennachzug aus Sicht des Völkerrechts auch ein unabdingbares Instrument der Integration. Dabei wird für den Aufenthalt der Grundsatz der Inländergleichbehandlung, d. h. der unbeschränkte Zugang der Familienmitglieder zu Bildung und – spätestens bei unbefristetem Aufenthalt – auch zu Beschäftigung besonders hervorgehoben (UNWAK). Des Weiteren haben die völkerrechtlichen familienschützenden Bestimmungen dazu beigetragen, unter Integrationsaspekten verbesserte Kriterien zur Aufenthaltssicherheit im Sinne einer statusrechtlichen Angleichung mit fortschreitendem Aufenthalt zu entwickeln. Dies ist besonders relevant für Angehörige der zweiten Generation. Auch die aus der Kopplung an den Status des Zusammenführenden resultierenden Aufenthaltsrisiken finden in Form der Bleiberechte für den Fall des Todes, der Scheidung oder Trennung eine Mindestregelung unter Prüfung des Integrationsstandes des Familienmitglieds und reduzieren die Anwesenheit dieser Personen nicht mehr auf einen reinen ‚Reflex’ der Arbeitsmigration. Für Flüchtlinge wird sogar die Forderung nach einer statusrechtlichen Gleichstellung der Familienmitglieder mit dem Flüchtling mit der integrationsfördernden Wirkung eines einheitlichen Rechtsstatus innerhalb der Familie begründet. Ebenfalls findet sich zu Flüchtlingskindern die Argumentation, wonach ein (langandauernder) prekärer Aufenthaltsstatus für integrationshindernd erachtet wird. Nicht zuletzt betonen IPwirtR, UNWAK und die ILO-Konvention 67 Nr. 143 als Teil der Politik der Chancengleichheit die ‚Anpassungsförderung’, insbesondere durch Sprachförderung. Im Ergebnis ist aus universeller Sicht zwar nicht von einem generellen (Menschen-)Recht auf Familiennachzug auszugehen. Die menschenrechtliche Bedeutung des Familienlebens führt aber dazu, dass die Möglichkeit des Familiennachzugs die Regel sein muss. Eine nach heutigem Verständnis menschenrechtskonforme Regelung dieser Migrationsform erstreckt sich zudem über reine Fragen der Einreise hinaus auf die Bedingungen und Gestaltung des langfristigen Aufenthalts der Familienangehörigen. Dafür sprechen die Positivierungen in den Spezialkonventionen, die diese Fragen ausdrücklich thematisieren und als Mindeststandard anerkennen. Die Begründung dieser Mindeststandards liegt dabei sowohl im menschenrechtlichen als auch integrationsdienlichen Ansatz. Den normativen Maßstäben steht dabei das Problem zweifacher Durchsetzungsschwäche gegenüber. Neben der teils begrenzten vertraglichen Bindung (UNWAK, ILO-Konvention Nr. 143) ist für die universellen menschenrechtlichen Texte die mangelnde Einlassung auf konkrete rechtliche, d. h. einklagbare Verpflichtungen im Sinne eines Anspruchs kennzeichnend. Die Staaten sind zwar zu einer allgemeinen, programmatischen Anerkennung hoher Schutzgüter, der Festlegung auf Zielvorstellungen oder die Verpflichtung, bestimmte Eingriffe selbst zu unterlassen, bereit. Einigkeit herrscht damit in Bezug auf gemeinsame Werte (AEMR, Pakte). Uneinigkeit herrscht hingegen über das ‚Wie’ der konkreten Verpflichtungen. Nicht nur, aber besonders die Spezialtexte zeichnen sich insoweit durch vorsichtige Formulierungen aus (UNWAK, KRK). So basiert auch die aussagenreichste UNWAK auf dem Grundprinzip: Ermessen und Programm an Stelle von konkretem Recht und Bedingungen. Dennoch muss im Rahmen eines anerkannten staatlichen Ermessensspielraumes das Gewicht der Argumente aufgrund der UNWAK wie KRK als so sehr spezifiziert betrachtet werden, dass jedenfalls hinsichtlich der Kernfamilie in der Regel von einer Reduktion des Ermessens auf einen Anspruch ausgegangen werden muss. Der zweite Schwächepunkt liegt in den teils wenig entwickelten Kontrollsystemen begründet. Dabei zeichnen sich wiederum allgemeine Texte wie der IPbpR durch ein stärkeres System als die UNWAK sowie die KRK aus. Insofern hat sich die UN-Individualbeschwerde mit derzeit 111 Vertragsparteien (darunter alle Mitgliedstaaten der EU-27 – ausgenommen UK) zu einem wichtigen Verfahren entwickelt und werden die Rechtssprüche des Menschenrechtsausschusses aus Genf durchaus als derer des Straßburger Gerichtshofes vergleichbare, nicht zu unterschätzende Alternative angesehen.217 Die Fälle Winata und Sen bzw. Rodrigues da Silva bestätigen dieses Urteil beispielhaft für den Bereich des Familienschutzes. Demgegenüber hat die ILO das am weitesten entwickelte Kontrollsystem, genießt aber mit 217 Dies gilt angesichts der schwachen Durchsetzungskraft desjenigen der ESC ebenso für das Berichtsprüfungsverfahren. Nowak, M., in: Kälin/Malinverni/Nowak (Hg.), Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, S. 25 und 40, erkennt eine höhere Erfolgsquote der Genfer Individualbeschwerde (30 %) als der des Straßburger Gerichtshofes (5 %). 68 nur fünf Vertragsstaaten der EU-27 zum Übereinkommen Nr. 143 wenig Akzeptanz bei den europäischen Aufnahmestaaten. Dennoch setzen diese Verträge als weltweit ausgehandelte und in Kraft getretene Rechtsinstrumente Maßstäbe als existentes Recht (ILO, UNWAK, KRK) und verdeutlichen zugleich (bzw. deswegen) die Dringlichkeit dieser Fragen. Staatliches Handeln gerät bei Abweichung von diesen Mindeststandards unter erheblichen Rechtfertigungszwang. So können bspw. nur noch schwerwiegende Gründe eine kindeswohlwidrige Trennung von den Eltern rechtfertigen (IPbpR, KRK). Auch dem in europäischen Staaten gängigen formalen Verweis auf die fehlende Unterzeichnung der UNWAK kommt nur befristete Geltungskraft zu, da die zugrunde liegenden Pakte auch von ihnen ratifiziert wurden.218 Dass dieses Ergebnis ein Entwicklungsstand ist, ist typisch und systemimmanent. Das teils geringe Interesse der Mitgliedstaaten, internationale Verpflichtungen einzuhalten, und die fehlende Anerkennung der Unabdingbarkeit des Rechts auf ein normales Familienleben (nicht nur für Wanderarbeitnehmer), wurde z. B. auch auf der 60. ILO-Tagung kritisiert. Diese Haltung ist zu Recht in der Erkenntnis begründet, dass Familienzusammenführung für den Migrationsprozess entscheidend ist und zu Einwanderung führen kann; eine unaktzepable Situation für Staaten, welche sich selbst nicht als Einwanderungsstaaten betrachten.219 Die Tendenz liegt demgegen- über eindeutig in der zunehmenden Geltungskraft der Menschenrechte. Dies macht auch vor völkerrechtlichem ‚Fremdenrecht’ nicht halt, gerade in Zeiten, in denen die Staaten zunehmend beunruhigt sind über die Anwesenheit von Migranten. Menschenrechte kommen besonders dort zum Zug, wo staatlicher Schutz begrenzt ist. Die Antwort des universellen Rechts auf die Probleme weltweiter Migrationsbewegungen ist die Anerkennung der überragenden Bedeutung der Familienzusammenführung, welche nicht von staatlicher Seite verweigert oder beschränkt werden darf.220 Diese Tendenz sollte das neue Gemeinschaftsrecht als Teil der Weltgemeinschaft aufnehmen. 218 Zur Bindungswirkung eines (nur) unterzeichneten Abkommens, s. in Kapitel 7, S. 378. 219 So die Argumente der International Catholic Migration Commission und Deutschland, wiedergegeben bei Cholewinski, R., Migrant Workers, S. 119 f. übersetzt durch die Verfasserin. 220 So auch die Resolutionen der UN-GV 55/100 vom 4. Dez. 2000 zur Achtung der universalen Reisefreiheit und überragenden Bedeutung der Familienzusammenführung (A/55/602/Add. 2 und Korr. 1), http://www.un.org/Depts/german/gv-55/band1/a5549_3.pdf, dort S. 410 (10. Juli 2008). Wiederholt in Res. d. UN-GV 57/227 vom 18. Dez. 2002 sowie Res. UN-GA 59/203 vom 20. Dez. 2004. 69 Zweites Kapitel: Achtung des Familienlebens im regionalen Menschenrechtsschutz Der Europarat, gegründet am 5. Mai 1949, war von dem Bestreben nach dem politischen und wirtschaftlichen Zusammenschluss der europäischen Staaten motiviert und sollte auf der Basis begrenzten nationalen Souveränitätsverzichts als gemeinsame Macht zugunsten der Ziele Sicherheit, Frieden, Freiheit sowie wirtschaftlichen Wohlstandes agieren. Obgleich der Europarat jünger ist als die Vereinten Nationen, erfolgte unter seinem Dach die Entwicklung menschenrechtsspezifischer Instrumente erheblich früher. Bereits 16 Monate nach seiner Gründung wurde die Europäische Menschenrechtskonvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten zur Unterzeichnung aufgelegt. Ihr Pendant im Bereich der sozialen Rechte, die Europäische Sozialcharta, folgte erst zehn Jahre später. Heute gibt es 200 Konventionen des Europarates. Ähnlich der universellen Ebene hat dabei die Entwicklung von allgemeinen Texten zu Spezialkonventionen geführt, so auch im Migrationsbereich zu Wanderarbeitnehmern. A. Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Herausragende Bedeutung auf dem Gebiet der Menschenrechte kommt der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention – EMRK) vom 4. November 1950 zu.221 Ausgehend von der knapp zwei Jahre zuvor verabschiedeten AEMR wurde sie ungleich schneller erstellt als die erst 16 Jahre später abgeschlossenen Pakte der Vereinten Nationen und erfuhr seitdem zahlreiche Erweiterungen durch eine Reihe von Proto- 221 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, ETS Nr. 5, abgedruckt in Sartorius II, Nr. 130. Derzeit sind ihr 47 Mitglieder beigetreten (Stand: 10. Juli 2008). Nachdem die Bundesrepublik Deutschland die EMRK am 5. Dez. 1952 ratifizierte, ist die Konvention am 3. Sept. 1953 nach Ratifizierung durch neun weitere Staaten auch für die Bundesrepublik in Kraft getreten. Vgl. dazu auch in Kapitel 7, S. 384 f. Alle ‚alten’ EU-Mitgliedstaaten sind seit 1974 Mitglieder des Europarates und Vertragsparteien der EMRK, ebenso alle zehn ‚neuen’ Mitgliedstaaten (ebenso Bulgarien und Rumänien) seit 1997, für welche gemäß der Erklärung des Europäischen Rates von Kopenhagen in den Schlussfolgerungen vom 22. Juni 1993 (BullEG 6-1993, S. 13) sowie Abs. 6 der Präambel der Europaabkommen der – erfolgte – Beitritt zum Europarat und der EMRK Voraussetzung für den EU-Beitritt war, vgl. Vedder, Ch., in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. I, 15. EL, Jan. 2000, Art. 49 EUV, Rn. 13, 15.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.