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Anne Walter, Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 31 - 33

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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31 Erstes Kapitel: Familienschutz in universellen menschenrechtlichen Bestimmungen Die Vereinten Nationen sahen sich infolge der historischen Erfahrungen des Missbrauchs von staatlicher Eingriffsmacht in die Integrität des Einzelnen bereits in ihrer Gründungsurkunde, der Charta der Vereinten Nationen, in besonderem Maße der Förderung der „Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ verpflichtet.38 Menschenrechtsschutz wird damit nicht nur als nationale Aufgabe, sondern als Aufgabe der neu geschaffenen Weltorganisation verstanden.39 Die Schaffung von internationalen Umsetzungs- und Durchsetzungsinstrumentarien fand darin zugleich eine erste, allgemeine Grundlage.40 Diente die nachfolgende Allgemeine Erklärung der Menschenrechte noch allein einer klaren Umschreibung der zu schützenden Rechte, wurden Letztere in den späteren Pakten und Spezialkonventionen zu Rechtsverpflichtungen weiterentwickelt und ihnen Mechanismen zur Sicherung des Vollzugs an die Seite gestellt, um die nationale Souveränitätsschwelle zu überwinden und Menschenrechtsverletzungen auch innerhalb des staatlichen Souveränitätsbereiches zu sanktionieren.41 Parallel und ergänzend zu den Pakten erfolgte zur beschleunigten Verwirklichung der Menschenrechte die Entwicklung von Spezialkonventionen. Relevant für die familiäre Migration sind die Kinderrechtskonvention, das Wanderarbeitnehmerübereinkommen, die ILO-Konvention Nr. 143 sowie für Flüchtlinge die Genfer Flüchtlingskonvention. Diese Spezialkonventionen sind in zunehmendem Maße mit einem eigenen Durchsetzungsinstrumentarium ausgestattet. Dies zeigt, dass der Schritt vom bloßen Standardsetting zum Schutz der Menschenrechte auch gegen die eigene Staatsgewalt getan wurde. A. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Drei Jahre nach Inkrafttreten der UN-Charta wurde am 10. Dezember 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte42 (AEMR) von der Generalversammlung der Vereinten Nationen als erster Text auf dem Gebiet des völkerrechtlichen Individualschutzes angenommen, mit dem Ziel, die in der Charta genannten Menschen- 38 Art. 1 Nr. 3, Art. 55 lit. c) Charta der Vereinten Nationen, verabschiedet am 26. Juni 1945. 39 Im Unterschied zum klassischen Völkerrecht und Völkerbund als Vorgängerorganisation. 40 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 340. Nowak, M., in: Kälin/Malinverni/Nowak (Hg.), Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, S. 4. 41 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 340 f. 42 UN GA Res. 217 [III]. Abgedruckt in Sartorius II, Nr. 19. 32 rechte klar zu umreissen.43 Ausgehend von der ausdrücklichen Anerkennung der Bedeutung der Familie in Artikel 16 Abs. 3 AEMR, wie folgt lautend, „Die Familie ist die natürliche und grundlegende Einheit der Gesellschaft und hat Anspruch auf Schutz durch Gesellschaft und Staat.“ enthält Artikel 12 AEMR ein Abwehrrecht gegen willkürliche Eingriffe in die familiäre Sphäre: „Niemand darf willkürlichen Eingriffen in sein Privatleben, seine Familie, […] ausgesetzt werden. Jeder Mensch hat Anspruch auf rechtlichen Schutz gegen derartige Eingriffe […].“ Die Gewährleistung dieser Rechte gilt gemäß Artikel 2 Abs. 1 für „alle(n) in seinem Gebiet befindlichen [des Staates] und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen“44, d. h. ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit und damit auch für Ausländer. Familiennachzug wird nicht ausdrücklich in der AEMR genannt, ebenso wenig ein allgemeines Recht auf Einreise und Aufenthalt. Das schließt die Erteilung einer Einreiseerlaubnis nicht aus, legt die Entscheidung darüber aber in die Hände und das Ermessen des Staates. In Anwendung des Diskriminierungsverbotes ergibt sich aber die Pflicht zur Achtung des gemeinsamen Familienlebens von Ausländern, wenn ein Familienmitglied sich bereits rechtmäßig im Staat aufhält.45 Allerdings besitzt die AEMR als UN-Resolution und Empfehlung an die Mitgliedstaaten keinen Befolgungszwang.46 Die Erklärung versteht sich nach ihren eigenen Worten in der Präambel vielmehr als ein „zu erreichendes gemeinsames Ideal“. Damit folgt aus ihr keine direkte rechtliche Verpflichtung, ebenso wenig sieht sie Kontrollmechanismen vor. Obgleich die AEMR keinen rechtsverbindlichen Charakter besitzt, misst ihr ein Teil der Lehre aufgrund der hohen Akzeptanz eine teilweise oder gesamte völkergewohnheitsrechtliche Geltung bei.47 Der Schutz des Familienlebens gehöre dazu.48 Hier ist zu bedenken, dass Gewohnheitsrecht immer noch Recht, nicht nur rechtspolitisches Wunschdenken ist.49 Von einer Akzeptanz im Sinne einer konstanten universellen Staatenpraxis kann bei der Frage des Rechts auf Familiennachzug derzeit jedenfalls noch nicht gesprochen werden.50 Das Recht auf Familiennachzug gehört damit (noch) nicht zum Gewohnheitsrecht.51 Demge- 43 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 341; Nowak, M., in: Kälin/Malinverni/Nowak (Hg.), Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, S. 4. 44 Herrschaft wird hier als Jurisdiktion verstanden. 45 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 10. Auch nach Zeichen, S., wird der Anspruch auf Achtung des Familienlebens für Migranten nur mittelbar behandelt, dies., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 19. 46 Ipsen, K., Völkerrecht, 4. Aufl., S. 683, Rn. 36. 47 Nowak, M., in: Kälin/Malinverni/Nowak (Hg.), Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, S. 8. 48 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 9. 49 So überzeugend Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 30. 50 Palm-Risse führt als Argument dagegen gerade die Existenz der Pakte an, vgl. ebenda S. 31. 51 So auch Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 20. A. A. Scheer, S. 10. unter Verweis auf Tomuschat, Ch., Der Schutz der Familie durch die Vereinten Nationen, AöR 100 (1975), S. 402, 411. 33 genüber sieht das Gemeinschaftsrecht seit 2005 für Drittstaatsangehörige ein Nachzugsrecht der Kernfamilie vor.52 Insofern könnte künftig durchaus von einer europäischen Staatenpraxis gesprochen werden. Dennoch ist staatliches Handeln an den Maßstäben der AEMR zu messen.53 Die damit über eine bloße Richtschnur hinausgehende politische und moralische Bedeutung bleibt bis in die Gegenwart – auch von der Rechtsprechung anerkannt – ungebrochen.54 B. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte Erst am 16. Dezember 1966, d. h. nach fast zwanzigjähriger Verhandlungszeit, wurde der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) gemeinsam mit dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verabschiedet.55 Danach brauchte es nochmals zehn Jahre für die nötigen 35 Ratifizierungen, bis der Pakt am 23. März 1976 in Kraft treten konnte.56 Dauerte die Entwicklung vergleichsweise lange, gehören den Pakten heute mehr als 160 Staaten an. Teils wird in dieser Anerkennung die allmähliche Entwicklung zu völkerrechtlichem Gewohnheitsrecht gesehen, wodurch die Pakte die AEMR in ihrer Funktion als universellen Mindeststandard ablösten.57 Die Besonderheit beider Texte liegt neben der rechtlichen Verbindlichkeit der Menschenrechtsstandards in der Einrichtung eines Organs zur wirksamen Überwachung und Durchsetzbarkeit.58 52 Zur Familiennachzugsrichtlinie ausführlich Kapitel 4, S. 176 ff. 53 Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf Familienleben, S. 22. Nowak, CCPR- Kommentar, XV, Rn. 2. (Bsp. Sowjetische Diplomatenfrauen). 54 Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, S. 33. Aktuelleres Beispiel ist ihre Heranziehung in der sogenannten Mauerschützen-Rechtsprechung in der Bundesrepublik, s. Schweitzer, M./Weber, A., Handbuch der Völkerrechtspraxis, Rn. 1325. 55 UN GA Res. 2200A (XXI). Abgedruckt in Sartorius II, Nr. 20. Die Bundesrepublik ist Vertragspartei des IPbpR. Zur Vereinbarkeit des deutschen Rechts s. in Kapitel 7, S. 379 f. 56 Derzeit zählt er 161 Vertragsparteien. Dazu zählen alle der 27 EU-Mitgliedstaaten, http://www2.ohchr.org/english/bodies/ratification/4.htm (Stand: 1. April 2008). 57 Nowak, M., in: Kälin/Malinverni/Nowak (Hg.), Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, S. 8. 58 Für den IPbpR erfolgt die Überwachung durch den sich jährlich im März/April für sechs Wochen in Genf treffenden Ausschuss der Menschenrechte. Dieser prüft zum einen Staatenberichte und erstellt Allgemeine Bemerkungen, die als „autoritative Interpretationen der Bestimmungen des Pakts“ gelten. Zudem gibt es die fakultative Staatenbeschwerde, d. h. auf Anregung eines Staates kann der Ausschuss die Verletzung der Konventionsbestimmungen durch einen anderen Staat untersuchen. Dieses Verfahren des Art. 41 IPbpR ist für die Bundesrepublik erst am 28. März 1979 in Kraft getreten, nachdem die erforderliche Zahl von zehn Unterwerfungserklärungen hinterlegt wurde (Bek. vom 20. Nov. 1979, BGBl. 1979 II, S. 1218). Besonders wichtig ist nach dem Fakultativprotokoll zum Pakt die Individualbeschwerdemöglichkeit. Nach Stellungnahme des Staates gibt der Ausschuss das Ergebnis der Prüfung in sogenannten Views bekannt, die zwar nicht völkerrechtlich bindend sind, jedoch in den meisten Fällen befolgt werden. Vgl. Zeichen, S., Wanderarbeitnehmer und ihr Recht auf

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.