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Anne Walter, Völkervertragsrecht in:

Anne Walter

Familienzusammenführung in Europa, page 26 - 29

Völkerrecht, Gemeinschaftsrecht, Nationales Recht

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4094-2, ISBN online: 978-3-8452-1367-5 https://doi.org/10.5771/9783845213675

Series: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, vol. 13

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26 Erster Teil: Menschenrechtliche Maßstäbe zum Schutz der Familie von Migranten Das Ziel der EU-Familiennachzugsrichtlinie ist die Festlegung gemeinsamer Bedingungen, unter welchen das Recht auf Familienzusammenführung ausgeübt werden kann.7 Das innerstaatliche Recht auf Familienzusammenführung erfährt dabei nicht nur durch das Gemeinschaftsrecht eine überstaatliche Überformung. Es fällt bereits unter die familienschützenden Bestimmungen des Völkerrechts. Denn der Regelungsgegenstand der Familiennachzugsrichtlinie berührt die Ausübung des Grundrechts auf Schutz der Familie, wie es in zahlreichen internationalen Vereinbarungen seinen Ausdruck gefunden hat. Für Migranten ist die Achtung dieser oft unterschätzten Rechte8 von besonderer Relevanz. Die Idee der Grund- oder Menschenrechte basiert auf dem „Glauben an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit“9 und verlangt wegen der angeborenen menschlichen Würde den Schutz des Individuums. Der in den vergangenen fünfzig Jahren entwickelte internationale Menschenrechtsschutz stellt dabei Recht auf der Ebene der Staaten dar, d. h. das innerstaatliche Recht der Vertragsstaaten ist an diese internationalen menschenrechtlichen Verpflichtungen gebunden. Dies gilt nicht nur im Verhältnis zu den eigenen Staatsangehörigen, sondern in besonderer Weise gegenüber Fremden auf dem Territorium eines Vertragsstaates. Die Entwicklung der Grund- und Menschenrechte steht damit zwangsläufig in einem Spannungsverhältnis zu staatlicher Souveränität, einer der ältesten Grundannahmen im (klassischen) Völkerrecht.10 Dieses Spannungsverhältnis wird besonders deutlich im Ausländerrecht bei der Frage des Familienschutzes für Migranten. Aus völkerrechtlicher Sicht liegt die Entscheidung über den Zugang von Zuwanderern im Ermessen der souveränen Staaten. Grundsätzlich besteht also weder nach Völkervertragsrecht noch nach Völkergewohnheitsrecht eine allgemeine Pflicht der Staaten, Ausländern die Einreise zu gestatten.11 Zugleich gelten die durch das Völkerrecht anerkannten Menschenrechte, zu deren Achtung und diskriminierungsfreien Ge- 7 Art. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 8 Nys, M., L’immigration familiale à l’épreuve du droit : le droit de l’étranger à mener une vie familiale normale, S. 594, Rn. 1996. 9 Präambel der UN-Charta; Sie wurde am 26. Juni 1945 in San Francisco angenommen und ist seit dem 24. Okt. 1945 in Kraft. 10 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 41, bezeichnen es als „tragende Säule des gesamten Systems des klassischen Völkerrechts“. Als zwei antogonistische Konzepte werden sie charakterisiert von Nys, M., L’immigration familiale à l’épreuve du droit, S. 607, Rn. 2039. 11 Wolfrum, R., Völkerrechtliche Rahmenbedingungen, in: Giegerich/ders. (Hg.), Einwanderungsrecht – national und international, S. 23; Hailbronner, K., Der Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, in: Graf Vitzthum (Hg.), Völkerrecht, 2. Aufl., 3. Abschnitt, Rn. 297. 27 währleistung die Mitgliedstaaten verpflichtet sind12, für alle Menschen ohne Unterschied. Sie unterscheiden insbesondere nicht nach der Staatsangehörigkeit. Dies verändert die Konzeption staatlicher Souveränität soweit, dass die Beachtung fundamentaler Menschenrechte bereits als Teil eines „internationalen ordre public“ zu verstehen ist.13 Daher können sich unzweifelhaft auch bereits zugewanderte oder zuwandernde Ausländer auf die Menschenrechte berufen.14 Dies gilt auch für das Recht auf Schutz oder Achtung der Familie und ihres Zusammenlebens. Diese menschenrechtlichen Standards zum Familienschutz müssen vom – nationales Recht angleichenden – Gemeinschaftsgesetzgeber beachtet werden, um Konflikte zwischen innerstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht zu vermeiden. Der erste Kommissionsvorschlag15 wie auch die verabschiedete Familiennachzugsrichtlinie selbst orientieren sich daher an den bestehenden internationalen Verpflichtungen.16 Völkerrechtliche Verträge sind zwar – anders als für die jeweils ratifizierenden Mitgliedstaaten17 – mangels Mitgliedschaft der EG/EU für diese nicht unmittelbar rechtlich bindend. Dennoch sind sie maßgeblich in dem Sinne, dass das harmonisierende Gemeinschaftsrecht nicht völkerrechtswidrig handeln darf. Zum einen verpflichtet sich die EU seit dem Vertrag von Maastricht ausdrücklich, die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Menschenrechtskonvention festgelegt sind und aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten resultieren, als allgemeine Prinzipien des Gemeinschaftsrechts zu achten.18 Daneben dienen auch die weiteren internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, für den Gerichtshof als Rechtserkenntnisquelle.19 Eine neue Sichtbarwerdung erfuhren diese völkerrechtlichen Standards zudem mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EuGRCH). Eine schlichte Erinnerung an diese Verpflichtung genügt jedoch nicht, sie auch zu garantieren. Der erste Teil der Untersuchung ist den menschenrechtlichen Maßstäben und Familiennachzugskonzepten im geltenden Völkervertragsrecht gewidmet. Völkerrechtliche Verträge können dabei nicht nur (partikulär) für die jeweiligen Vertragspartner, sondern auch als rechtssetzendes Handeln (für alle) relevant sein. Darüber hinaus 12 Art. 2 IPbpR. 13 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 64. 14 Nowak, M., CCPR-Kommentar, XXI, Rn. 16. Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 339. 15 KOM (1999) 638, S. 4. Dazu ausführlich in Kapitel 4, S. 159 f. 16 Erwägungsgrund 2 S. 1 RL 2003/86/EG (Familiennachzug): „Maßnahmen zur Familienzusammenführung sollten in Übereinstimmung mit der Verpflichtung zum Schutz der Familie und zur Achtung des Familienlebens getroffen werden, die in zahlreichen Instrumenten des Völkerrechts verankert ist.“ 17 Vgl. insoweit für die Bundesrepublik Kapitel 7, S. 378 ff. 18 Vgl. Art. 6 EUV. Ebenso bereits sehr früh der EuGH in ständiger Rechtsprechung, s. dazu ausführlich Kapitel 5, S. 287 ff. 19 So bereits der EuGH, Rs. 4/73 vom 14. Mai 1974, Nold/Kommission, Slg. 1974, S. 491. 28 sind sie mögliche Grundlage für die Entwicklung eines Gewohnheitsrechts. Beides ist im Hinblick auf das Recht auf Schutz der Familie zu untersuchen. A. Völkervertragsrecht Von den rund zwei Dutzend Menschenrechtskonventionen20 beinhalten die meisten sowohl auf universeller als auch regionaler Ebene in unterschiedlichster Intensität und Richtung Bestimmungen zum Familienschutz. Die vorliegende Untersuchung ist daher auf diejenigen Verträge beschränkt, die aufgrund ihres Inhalts oder ihres Geltungsbereiches für die gemeinschaftsrechtliche Regelung des Familiennachzugs zu Drittstaatsangehörigen sowie insoweit für das gemeinschaftsrechtlich umsetzungsverpflichtete bundesdeutsche ‚Ausländer’-Recht relevant sind. Die Familiennachzugsrichtlinie selbst benennt explizit regionales Völkerrecht als zu beachtenden Maßstab. Dies betrifft vor allem die Europäische Menschenrechtskonvention, die alle Mitgliedstaaten verpflichtet.21 Die Europäische Sozialcharta sowie das Europäische Wanderarbeitnehmerabkommen, die nicht alle Mitgliedstaaten (gleichermaßen) verpflichten, werden durch die Richtlinie, soweit sie günstiger sind, ausdrücklich unberührt gelassen. Die Europäische Kommission berücksichtigte zudem im Rahmen ihrer Vorschläge die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die beiden UN-Menschenrechtspakte, die ILO-Konvention Nr. 143, das UN- Wanderarbeitnehmerabkommen, die Genfer Flüchtlingskonvention sowie die UN- Kinderrechtskonvention.22 Auf Letztere weist zudem der Richtlinientext indirekt hin, auch wenn im Laufe der Verhandlungen der ausdrückliche Verweis auf das Abkommen entfallen ist. Diese internationalen Vertragstexte werden aufgrund der unterschiedlichen Reichweite und Hintergründe systematisch nach dem Forum ihrer Entstehung, d. h. dem universellen der Vereinten Nationen einschließlich ihrer Sonderorganisationen und dem regionalen des Europarates kapitelweise dargestellt. Dies führt zwar manchmal zu Zeitsprüngen.23 Dafür folgt die Darstellung der Rechtsinstrumente innerhalb der zwei Menschenrechtsschutzsysteme und Organisationen der Entwicklung vom allgemeinen zum speziellen Text, woraus sich zugleich eine zeitliche Abfolge ergibt. Das erste Kapitel untersucht die familienschützenden Bestimmungen der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, der beiden UN-Menschenrechtspakte, der Kinderrechtskonvention, der Wanderarbeitnehmerkonvention sowie der Konventionen der Internationalen Arbeitsorganisation als Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Hierzu ist, da ebenfalls im Rahmen der Vereinten Nationen entstanden, 20 Kimminich, O./Hobe, St., Einführung in das Völkerrecht, 7. Aufl., S. 349 f. 21 Vgl. Erwägungsgrund 2 RL 2003/86/EG (Familiennachzug). 22 KOM (199) 638, S. 4 f. 23 Zur chronologischen Darstellung vgl. die Untersuchung von Palm-Risse, M., Der völkerrechtliche Schutz von Ehe und Familie, 1990. 29 außerdem die Genfer Flüchtlingskonvention zu zählen, auch wenn sie sachlich und räumlich auf Flüchtlinge in Europa begrenzt ist. Das zweite Kapitel nimmt die entsprechenden regionalen Texte des Europarats in den Blick, soweit sie als Maßstab für das neue Gemeinschaftsrecht und das umsetzungspflichtige bundesdeutsche Recht bedeutsam sind. Dabei handelt es sich um die Europäische Menschenrechtskonvention, die Europäische Sozialcharta sowie das Europäische Wanderarbeitnehmerübereinkommen. Die Europäische Kinderkonvention enthält im Gegensatz zu ihrem universellen ‚Pendant’ keine Aussagen zu Migration und entfällt daher aus diesem Blickwinkel. Dies gilt mangels Sachbezug zur Familiennachzugsrichtlinie ebenfalls für weitere regionale Instrumente, auch wenn sie (anderweitig) Bestimmungen zum rechtlichen Status und politische Rechte für Migranten und ihre Familien enthalten.24 B. Völkergewohnheitsrecht Die bestehenden menschenrechtlichen Verträge haben zusammen mit den Spezialkonventionen dazu geführt, dass viele ihrer Bestimmungen heute zum Inhalt des Gewohnheitsrechts gezählt werden müssen.25 So wird ein Grundbestand von Menschenrechten inzwischen unproblematisch als gewohnheitsrechtlich anerkannt.26 Strittig ist, ob das relativ junge Menschenrecht ‚Schutz der Familie‘27 ebenfalls dazu gezählt werden kann. Dies hätte insoweit die (gewohnheitsrechtliche) Bindung auch von Nichtsignatarstaaten menschenrechtlicher Abkommen zur Folge. Neben einer Staatenpraxis im Sinne einer regelmäßigen, einheitlichen Übung ist Voraussetzung einer gewohnheitsrechtlichen Einordnung, dass diese Gewohnheit von einer Rechtsüberzeugung der Staaten getragen ist, rechtlich zu diesem Handeln auch verpflichtet zu sein. Zu beachten ist dabei, dass die Staatenpraxis als zwischenstaatlicher Verkehr ein gegenseitiger ist. Innerstaatliche gesetzliche Regelungen tragen daher nicht zur Bildung von Gewohnheitsrecht bei. Selbst wenn sie in mehreren Staaten gleich lautend sind, vermag die (zufällige) Übereinstimmung allein keine gewohnheitsrechtsbildende Wirkung zu begründen.28 Familiennachzugsregeln 24 Dazu zählen: die European Convention on Social and Medical Assistance and its Protocol von 1953 (ETS No. 14 and 14A), die European Convention on Establishment von 1955 (ETS No. 19), die Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level von 1992 (ETS No. 144) oder die European Convention on Nationality von 1997 (ETS No. 166). 25 Doehring, K., Völkerrecht, 2. Aufl. 2004, Rn. 981. 26 Dazu zählen das Recht auf Leben und Freiheit einer Person, Folterverbot und Diskriminierungsverbot hinsichtlich Rasse, Religion und Geschlecht. Doehring, K., Völkerrecht, Rn. 974. 27 Scheer, R., Der Ehegatten- und Familiennachzug von Ausländern, S. 6. 28 Dahm, G./Delbrück, J./Wolfrum, R., Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl., S. 64 f. Bildet sich indes (gewohnheitsrechtlich) zwischen mehreren Staaten ein Rechtssatz dahingehend heraus, dass die identischen innerstaatlichen Regelungen auf ihre zwischenstaatlichen Beziehungen anzuwenden sind, so beruht die Anwendung des gleichlautenden innerstaatlichen Rechts eben auf

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Zusammenfassung

Die Untersuchung widmet sich einem der umstrittensten und in dieser Komplexität wenig behandelten Felder des modernen Migrationsrechts. Die Autorin begreift Familienzusammenführung als ein europäisches Migrationsphänomen, das einer rechts- und länderübergreifenden sowie interdisziplinären Perspektive bedarf. Die Darstellung besitzt mit ihrer Zusammenführung von Völkerrecht, Europarecht und deutschem Verfassungsrecht mit Elementen der Politikwissenschaft Seltenheitswert.

Im Zentrum stehen die aktuellen Entwicklungen in der EU. Die Entwicklung der Familienzusammenführungsrichtlinie wird vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Verpflichtungen und nationaler Veränderungen kritisch untersucht. Dabei werden die Verhandlungspositionen zur Richtlinie vor dem Hintergrund des französischen, niederländischen und deutschen Nachzugsrechts analysiert. Des Weiteren erforscht die Autorin die Auswirkung dieses Europäisierungsprozesses für Unionsbürger einerseits sowie für Drittstaatsangehörige andererseits einschließlich der Gruppe der Asylberechtigten und Flüchtlinge und hinterfragt das Zuwanderungsgesetz 2007 auf Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen und internationalen Verpflichtungen.